Regional plan for handel, service og senterstruktur – vesentlig innvending fra Oslo kommune og Fylkesmannen i Oslo og Viken

Bakgrunn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til brev av 11. juni 2019 fra Akershus fylkeskommune. Den regionale planen er sendt departementet for avgjørelse på grunn av innvendinger fra Oslo kommune og Fylkesmannen i Oslo og Viken, etter plan- og bygningsloven § 8-4 andre ledd. Forslaget til regional plan for handel, service og senterstruktur i Akershus ble lagt ut til offentlig gjennomsyn våren 2018. I retningslinjene foreslo fylkesutvalget hvilke plasskrevende varegrupper som skulle omfattes av unntaket fra kravet om å lokalisere handel i sentrum av byer og tettsteder. I tillegg til biler, båter, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer, foreslo fylkesutvalget at plasskrevende varegrupper også skulle gjelde brunevarer, hvitevarer og møbler.

I høringsuttalelsene fra Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens vegvesen, kom det fram at disse hadde vesentlige innvendinger til planen. Hovedinnvendingene var knyttet til definisjonen av plasskrevende varegrupper.

Den regionale planen ble vedtatt av fylkestinget i Akershus 17. desember 2018. Gjennom vedtaket ble unntaksbestemmelse for plasskrevende varegrupper i retningslinje 5.2.5 endret som en følge av innvendingene fra Oslo kommune, fylkesmannen og Statens vegvesen. Endringen innebar at plasskrevende varegrupper ikke lenger er definert i retningslinjene. Retningslinje 5.2.5 har etter dette følgende ordlyd:

5.2.5 Unntak for salg av plasskrevende varegrupper
Kommunene kan avsette egnede områder som skal romme salg av plasskrevende varegrupper i regionale næringsområder med allsidig virksomhet, og i lokale næringsområder med tilsvarende karakter. Det bør fortrinnsvis tas utgangspunkt i en videreføring av eventuelle eksisterende arealer for dette formål – så fremt områdene er lokalisert på egnede plasser i henhold til kriteriene angitt i pkt. 5.2.6.

Etter plan- og bygningslovens § 8-4, 2. ledd, kan statlig organ av hensyn til nasjonale eller statlige interesser på vedkommendes ansvarsområde, eller kommune som blir direkte berørt av planen, kreve at planen bringes inn for departementet dersom de har vesentlige innvendinger mot planens mål eller retningslinjer. Departementet kan i sin behandling gjøre de endringer som finnes påkrevd. Endringer kan kun gjøres i de deler av planen som det er gjort innvendinger til.

Oslo kommune har i brev av 3. april 2019 fremmet innvending mot mangelen på definisjon av plasskrevende varegrupper i retningslinje 5.2.5 i den regionale planen. Fylkesmannen i Oslo og Viken har i brev datert 10. april 2019 angitt at også de opprettholder sin innvending til planretningslinjen om plasskrevende varer. Staten vegvesen har i brev av den 13. mai 209 trukket sin innvending. Statens vegvesen påpeker likevel at uønsket bransjeglidning er uheldig, og at en utydelig definisjon av begrepet plasskrevende varer kan bidra til å øke konfliktnivået ved behandling av plansaker.

Møte med politisk ledelse i Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble holdt 7. november 2019. Oslo kommune, Akershus fylkeskommune og Fylkesmannen i Oslo og Viken deltok på møtet.

Oslo kommune sin innvending

Oslo kommunes innvending gjelder mangel på definisjon av plasskrevende varegrupper i den omformulerte retningslinjen 5.2.5. Kommunen mener dette åpner for etablering av plasskrevende varehus utenfor senterstrukturen, og dermed er i strid med føringer i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, og Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus.

Oslo kommune viser til at mangel på definisjon av plasskrevende varer, kombinert med en svak retningslinje for parkering for disse områdene, bidrar til å undergrave den regionale planbestemmelsen og planens hovedformål om å styrke sentrumsutviklingen, hindre byspredning og fremme miljøvennlige transportvalg.

Så lenge planen har en unntaksbestemmelse med særvilkår for plasskrevende varer, mener Oslo kommune at det også er nødvendig å definere hvilke varegrupper unntaket gjelder for. Videre peker kommunen på at et slikt unntak må være begrenset til de varekategoriene som i seg selv er plasskrevende, og ikke plasskrevende varekonsepter.

Fylkesmannens innvending

Fylkesmannen mener det er nødvendig at den regionale planen tar tydelig stilling til videre utvikling av handelskonsepter for plasskrevende varer gjennom en streng definisjon av begrepet, dersom den regionale planen skal bidra til å nå nasjonale og regionale mål.

Fylkesmannen anser at den regionale planen ikke har nødvendige bestemmelser og/eller retningslinjer for å hindre uønsket bransjeglidning. Fylkesmannen trekker særlig fram at planen, ved å ikke ha en streng definisjon av plasskrevende varer, vil bli utfordret ved lokaliseringer av bransjer i mellomsjiktet for plasskrevende varer og detaljhandel. Fylkesmannen frykter at planen i praksis vil åpne for en svakere praktisering, som vil bidra til at detaljhandel også vil lokaliseres utenfor kollektivknutepunkter og definert senterstruktur. På denne måten vil unntaksbestemmelsen kunne medvirke til økt transport, i strid med nasjonale og regionale mål.

Fylkeskommunens vurderinger

Fylkeskommunen viser i sin oversendelse av saken til at virkemidlene i den regionale planen består av en regional planbestemmelse om lokalisering av handelsvirksomheter i sentrumsområder, samt et sett med regionale planretningslinjer. I planbestemmelsen 5.1 om lokalisering av handelsvirksomheter i sentrumsområder, heter det at nyetablering eller utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet bare er tillatt i sentrumsområder av byer og tettsteder, slik disse er lokalisert, dimensjonert og avgrenset i gjeldende kommuneplans arealdel eller kommunedelplan, og med de unntak som framgår av retningslinjene for nærbutikk og nærservice, samt for plasskrevende varegrupper. Planbestemmelsen viser til at retningslinjene i den regionale planen skal legges til grunn ved revisjon av kommuneplaner og kommunedelplaner.

Da forslaget til regional plan for handel, service og senterstruktur i Akershus ble lagt ut til offentlig gjennomsyn våren 2018, hadde Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens vegvesen vesentlige innvendinger til utformingen av to av de regionale planretningslinjene i høringsutkastet. På bakgrunn av innvendingene ble definisjonen av plasskrevende varer i retningslinje 5.2.5 tatt ut.

Akershus fylkeskommune begrunner formuleringen av unntaket med at det er de enkelte kommunene som best kan vurdere hvilke varer som ut fra lokale forhold kan defineres som plasskrevende.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Formålet med Regional plan for handel, service og senterstruktur i Akershus er å styrke handels- og servicetilbudet i sentrum av byer og tettsteder, og unngå en utvikling som fører til unødvendig by- og tettstedsspredning, samt bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg. Den regionale planen skal bidra til å avklare lokalisering av regionale handels- og servicefunksjoner og hovedtrekkene i transportsystemet, i tråd med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal-, og transportplanlegging.

Etter departementets vurdering gir den regionale planen tydelige føringer om lokalisering av ulike former for handel, i tråd med nasjonal politikk. Gjennom planbestemmelser slås det fast at nyetablering eller utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet bare er tillatt i sentrumsområder av byer og tettsteder, slik disse er lokalisert, dimensjonert og avgrenset i gjeldende kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan, og med de unntak som framgår av retningslinjene for nærbutikk og nærservice, og for plasskrevende varegrupper.

Innvendingene i saken er knyttet til mangel på en entydig definisjon av plasskrevende varer. I Regional plan for handel, service og senterstruktur i Akershus omtales biler, landbruksmaskiner, byggevarer, planter/hageartikler som eksempler på plasskrevende varegrupper. Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus omtaler handel med plasskrevende varer i forbindelse med arealkrevende virksomheter. Dette er virksomheter med stort behov for areal og biltransport, lav tetthet av arbeidsplasser og få kunder/besøk. Her er handelsvirksomheter for plasskrevende varegrupper således en av flere arealkrevende virksomhetstyper.

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging gir rammer for regional og kommunal styring av lokalisering av handel og tjenesteyting. I henhold til planretningslinjene 4.1 bør lokalisering av handelsvirksomhet avklares i regional plan.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at Regional plan for handel, service og senterstruktur, slik den er vedtatt av fylkestinget, gir tilstrekkelig styring overfor kommunene når det gjelder lokalisering av virksomheter for salg av plasskrevende varer. Departementet understreker at all handel som generer mye trafikk, bør lokaliseres på en slik måte at den kan nås med kollektivtransport, ikke bare handel med spesielle varegrupper. Departementet viser også til omtalen av handelsanalyser i avsnitt 4.4, hvor det heter at det skal utarbeides en regional handelsanalyse som kan brukes som grunnlag for vurdering av nye etableringer utenfor sentrumsområdene. Planen gir videre veiledning til kommunene, som grunnlag for å definere hvilke arealkrevende virksomheter for salg av plasskrevende varer som kan tillates etablert utenfor sentrumsområdene.

Departementet viser for øvrig til omtale av arealkrevende virksomheter i retningslinje R10 om rett virksomhet på rett sted i Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Departementet legger til grunn at denne retningslinjen gir ytterligere føringer for lokalisering av handelsvirksomheter som krever store arealer, har stort behov for tungtransport og biltransport, og har få kunder og besøkende.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 8-4 andre ledd, godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Regional plan for handel, service og senterstruktur, slik planen er vedtatt av Akershus fylkesting 17. desember 2018.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Oslo kommune
Fylkesmannen i Oslo og Viken