Reguleringsplan for Konglungen i Asker kommune – lovlighetskontroll

Saken er oversendt Miljøverndepartementet ved fylkesmannens brev 20. august 2007, etter at departementet besluttet å overta behandlingen av lovlighetsklage på kommunestyrets vedtak av reguleringsplan for Konglungen i Asker kommune.

Miljøverndepartementet har kommet til at enkelte punkter i reguleringsbestemmelsene § 18 begrenser allemannsretten i strid med friluftsloven og derfor er ugyldige. Plankegjerdet mot sjøen i området må anses som et ulovlig stengsel som kommunen kan kreve fjernet, jf friluftsloven § 13 og 40.

Bakgrunnen for saken
 
Asker kommunestyre vedtok 13. mars 2007 reguleringsplanen for Konglungen.

Tre av kommunestyrets representanter tok i møtet opp tidligere krav 14. februar 2007 om lovlighetskontroll.  Der bes om en juridisk vurdering av grunnlaget for reguleringsvedtaket, i forhold til den privatrettslige avtalen, og om intensjonene i rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden er tilstrekkelig ivaretatt. I tillegg ble det fremmet protokolltilførsel der det bes om at reguleringsbestemmelsene § 18 pkt 1 tredje ledd om begrenset opphold vurderes i forhold til friluftsloven. 

Fylkesmannen hadde opprinnelig innsigelse til planforslaget, men innsigelsen ble trukket i brev 15. desember 2006. Fylkesmannen ser det som positivt at kommunen har inngått avtale med grunneiere som åpner for ferdsel i området, og at det anlegges en enkel tursti. Fylkesmannen peker likevel på at det bare er vist en smal stripe langs sjøen som tilgjengelig for allmenn ferdsel. Fylkesmannen aksepterer at gjerde sør i området blir stående, og legger til grunn at allmennhetens adgang sikres gjennom en port. Fylkesmannen oppfordrer kommunen til å arbeide videre med en løsning for å sikre gjennomgående ferdsel gjennom en atkomst også nord i området.

Lovlighetsklagen ble behandlet av kommunestyret 12. juni 2007 og tidligere vedtak ble opprettholdt. Saken ble oversendt fylkesmannen 3. juli 2007 og videresendt til departementet 20. august 2007.

Befaring og tilhørende møte ble holdt 2. november 2007, med representanter for kommunen, fylkesmannen og Miljøverndepartementet, og berørte grunneiere.
 
Miljøverndepartementet har mottatt brev 12. november 2007 fra advokat Bjørn Getz, på vegne av grunneierne.

Miljøverndepartementets vurdering

Reglene om lovlighetsklage framgår av kommunelovens § 59. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret kan bringe avgjørelser truffet av et folkevalgt organ inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Ved lovlighetskontrollen skal det tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig, er truffet av rett myndighet og er blitt til på lovlig måte. Departementets myndighet til å utføre lovlighetskontroll er delegert til fylkesmannen, men departementet kan overta behandlingen.

Saken reiser prinsipielle spørsmål om forholdet mellom reguleringsplanen og lov om friluftslivet av 28. juni 1957, knyttet til ferdsel langs stranden på sørsiden av Konglungen. Det må vurderes om de begrensningene i allemannsretten som er fastsatt gjennom reguleringsplanen og den tilhørende avtalen, er innenfor de rammer friluftsloven setter.

1. Spørsmålet om innmark eller utmark

Utgangspunktet for vurderingen er om den aktuelle strandstrekningen er utmark etter friluftsloven, idet allemannsretten i hovedsak knytter seg til utmark. Definisjonen av innmark og utmark gis i friluftsloven § 1 a. Det framgår blant annet at hustomt regnes som innmark. Som hustomt regnes de nærmeste arealer omkring boliger og hytter som skal dekke vanlige behov for beskyttelse av privatlivets fred.

Befaringen viste etter Miljøverndepartementets vurdering at det meste av den aktuelle strandstrekningen må anses som utmark etter friluftsloven. Boligene i området ligger i hovedsak mer enn 70 meter fra sjøen, og har hager og annet opparbeidet uteareal som i det vesentlige avgrenser det som må anses som hustomt etter friluftsloven på en hensiktsmessig måte. Terrenget skråner også til dels mye mot sjøen, noe som reduserer innsyn og mulig sjenanse for boligene. Langs stranden er det private badehus og brygger m.v., men stranden for øvrig må anses som utmark.

Miljøverndepartementet viser også til at fylkesmannen i brev 16. desember 1999 og 5. september 2001 har kommet til at den aktuelle strandstrekningen må regnes som utmark etter friluftsloven.
 
2. Allemannsretten og begrensninger i reguleringsplan

Neste spørsmål i denne saken er om de begrensninger på allmennhetens ferdsel og opphold som følger av reguleringsplanen og tilhørende avtale, er innenfor de rammer friluftsloven setter.

Bestemmelsene om ferdsel i utmark framgår av friluftsloven § 2, om at enhver kan ferdes til fots i utmark hele året når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet. Av § 8 følger at det er rett til å bade fra strand i utmark når det skjer i rimelig avstand fra bebodd hus (hytte) og uten utilbørlig fortrengsel eller ulempe for andre. Rett til opphold er nedfelt i § 9, der det framgår at plass til rasting, solbad, overnatting eller liknende i utmark ikke kan tas til utilbørlig fortrengsel eller ulempe for andre. Det må stilles strenge krav til hva som er fortrengsel eller ulempe. Det er ikke tilstrekkelig at opphold oppfattes som sjenerende eller at grunneier ikke ønsker at andre skal oppholde seg på eiendommen.

Ut fra disse bestemmelsene vil det på den aktuelle strandstrekningen være tillatt med allmenn ferdsel. Det vil også være adgang til opphold av en viss varighet knyttet til aktiviteter som utgjør en naturlig del av ferdselen, for eksempel i forbindelse med rasting, bading og fiske. Selv om det er vedtatt en reguleringsplan for området etter plan- og bygningsloven, vil retten til ferdsel og opphold som utgangspunkt følge av friluftsloven.

I friluftsloven § 19 framgår det at ferdselsretten gjelder med de begrensinger som følger av annen lov eller forskrifter gitt i medhold av lov. I Miljøverndepartementets rundskriv T-3/07 om friluftsloven side 37 er det uttalt at det etter plan- og bygningsloven § 26 kan gis reguleringsbestemmelser om ferdselsregulering i for eksempel natur- og friluftsområder. Begrensninger i reguleringsplan må være begrunnet i saklige hensyn, for eksempel at det foreligger dokumenterte vernehensyn som gir behov for særlig regulering av ferdsel og opphold.

3. Reguleringsformål

Det aktuelle området er i reguleringsplanen avsatt som spesialområde SV1a og SV1b.
SV1a spesialområde naturvern er vist for strekningen nærmest husene og i tillegg vist som sirkler rundt båthus/brygger. SV1b spesialområde naturvern/friluftsområde er vist for de øvrige områdene mot sjøen. Reguleringsformålet i seg selv har ikke betydning for adgangen til allmenn ferdsel.

Miljøverndepartementet kan for øvrig ikke se at det er spesielle naturverdier rundt brygger/båthus, som gir grunnlag for å benytte reguleringsformålet SV1a spesialområde naturvern i de angitte sirklene.

4. Reguleringsbestemmelser om oppholdsrett

Reguleringsbestemmelsene § 18 gjelder SV1b spesialområde naturvern/friluftsområde, og pkt 1 er formulert slik:
 
”Hensikten med området er å sikre eksisterende naturmiljøer med sårbare og rødlistede arter, områdenes landskapsmessige verdier og legge til rette for en allmenn ferdsel inn i området.

I område SV1b defineres en ferdselstrasé i samarbeid med grunneiere i området. Traséen anlegges slik at de særlige naturkvalitetene tas hensyn til i størst mulig grad. Ferdselen inn i område SV1b skal etableres gjennom en port i gjerdet mot vest.

Ferdselen skal skje på en slik måte at de private bryggeområdene ikke blir unødig forstyrret. Reguleringsplanen åpner ikke for allmennhetens rett til varig opphold i spesialområdet.”

I tredje ledd er allmennhetens rett til opphold begrenset. Begrepet ”varig opphold” er ikke nærmere forklart i øvrige planbestemmelser eller i saken ellers og skaper usikkerhet.

Det er etter departementets oppfatning ikke grunnlag for å begrense den alminnelige oppholdsretten som følger av friluftsloven §§ 8 og 9 i dette tilfellet. Det er på stedet ikke slike spesielle naturkvaliteter at det tilsier slik begrensning, f. eks. sårbare arter eller andre vernehensyn. Slik bebyggelsen ligger tilbaketrukket fra sjøen, vil ikke vanlig opphold i forbindelse med friluftsliv være til slik sjenanse for grunneierne at begrensingen av den grunn kan aksepteres. Det samme gjelder i forhold til eiernes bruk av brygger og båthus m.v., selv om allmennheten her må vise særlig hensyn.
 
Begrensningen i oppholdsretten i reguleringsbestemmelsen § 18 pkt 1 skaper usikkerhet og er i strid med friluftslovens bestemmelser og intensjoner.  Det kan ikke aksepteres at ordinære strandstrekninger privatiseres på en slik måte. Det er viktig at allmennhetens rett til ferdsel og opphold på strandstrekninger langs sjøen ikke forhindres. Hensynet til allemannsretten er også en vesentlig del av begrunnelsen for at det gjelder et særskilt byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen etter plan- og bygningsloven § 17-2. Dette hensynet er dessuten viktig etter rikspolitiske retningslinjer for Oslofjorden. Dersom det aksepteres at ferdsel og opphold forhindres i dette tilfellet, vil det danne uheldig presedens i forhold til andre lignende saker.

Reguleringsbestemmelsene § 18 pkt 1 tredje ledd siste punktum er derfor ugyldig og får ikke rettsvirkning.

5. Begrensninger av ferdsel og atkomst til området

Når Miljøverndepartementet ovenfor har kommet til at det aktuelle strandområdet er utmark, kan kommunen ikke begrense ferdselen eller atkomsten i regulerings¬bestemmelser eller avtale med grunneiere, uten at det er saklige grunner til det.

Reguleringsbestemmelsene § 18 pkt 1 andre ledd forutsetter at det skal defineres en ferdselstrasé i samarbeid med grunneierne i området, og at ferdselen inn i område SV1b skal etableres gjennom en port i gjerde mot vest.

Dette gjerdet ble bygd etter avtale 4. juni 1966, som ble inngått i forbindelse med erverv av det tilgrensende området Ovnsbråten som offentlig friluftsområde. Etter avtalens pkt. 12 skulle kommunen beskoste og vedlikeholde gjerde i grenselinjen fra sjøen og opp til Løkenesveien.

Befaringen viste at dette gjerdet gir en effektiv sperring av atkomsten til den aktuelle strandstrekningen, som er å anse som utmark. Etter Miljøverndepartementets oppfatning må det vurderes om dette gjerdet er lovlig i forhold til friluftsloven § 13 om sjikanøse stengsler. Bestemmelsen fastsetter at eier eller bruker av grunn ikke ved stengsel eller på annen måte må vanskeliggjøre den ferdsel som er tillatt etter loven, med mindre det tjener hans berettigede interesser og ikke er til utilbørlig fortrengsel for allmennhetens ferdsel.

Departementet har ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt gjerdet da det ble satt opp, tjente eiernes berettigede interesser og ikke var til utilbørlig fortrengsel for allmennhetens ferdsel. Da Ovnsbråten ble offentlig friluftsområde, fikk allmennheten økt tilgang til dette området. På 60-tallet hadde man mindre erfaring i spørsmål om økt utfart på et sted ville medføre vesentlige ulemper på tilstøtende utmarksarealer. Enkelte steder ble det derfor satt opp kanaliserende gjerder for å forebygge mot nevneverdig skade m.v., eller satt opp gjerde med port og skilt som informerte om de hensyn som må tas ved ferdsel i utmark. Etter hvert har slike gjerder de fleste steder blitt fjernet.
 
For å gjennomføre reguleringsplanen har kommunen 2. mai 2007 inngått avtale med grunneierne om ferdsel i område SV1b. I avtalens pkt 4 framgår at grunneierne gir allmennheten tillatelse til ferdsel innenfor området, og at kommunen kan åpne gjerdet med en port med en bredde på 1 meter. Det er angitt at med ferdsel menes turgåing, men ikke opphold, rasting, telting etc. I pkt 6 er avtalt at kommunen og grunneierne sammen skal finne fram til en måte å lede ferdselen over eiendommen på, så turgåere skal kunne se hvor ferdselen skal foregå.

Avtalen åpner således for allmenn ferdsel, men begrenser atkomsten til en port i gjerdet. Befaringen viste at porten er planlagt i nettinggjerdet et stykke opp fra stranden, mens plankegjerdet ned mot sjøen skal beholdes. Etter departementets mening er dette ikke en tilfredsstillende løsning. Det er nettopp strandstrekningen som er av interesse for allmennheten.

Miljøverndepartementet mener derfor at plankegjerdet, ut fra de kriterier som må legges til grunn når det gjelder grunneiers berettigede interesser, er å anse som et ulovlig stengsel etter friluftslovens § 13 og bør fjernes, jfr. friluftslovens § 40. Når gjerdet er ulovlig, blir reguleringsbestemmelsene § 18 pkt 1 andre ledd siste punktum om port ugyldig og får ikke rettsvirkning.

I reguleringsbestemmelsene og i avtalen er det forutsatt at ferdselen skal kanaliseres til en bestemt trasé. Det synes fornuftig å tilrettelegge for allmenn ferdsel ved å anlegge en enkel sti i dette området. Departementet vil imidlertid peke på at dette ikke innebærer at det blir forbudt å ferdes og å oppholde seg på andre deler av strandstrekningen, også ned mot sjøen.

Reguleringsplanen viser at den aktuelle traséen ikke er planlagt for gjennomgående ferdsel. Miljøverndepartementet ser at det ville vært en fordel med gjennomgående ferdsel, slik tidligere planutkast la opp til. Kommunen har imidlertid ikke plikt til å tilrettelegge for slik gjennomgående ferdsel. At dette ikke er gjort fører derfor ikke til ugyldighet.

6. Konklusjon

Miljøverndepartementet har etter dette kommet til at reguleringsbestemmelsene § 18 pkt 1 andre ledd siste punktum, og tredje ledd siste punktum er ugyldige. Retten til ferdsel og opphold følger av friluftslovens bestemmelser. Den tilhørende avtalen kan ikke gjennomføres på de punktene som innskrenker retten til ferdsel og opphold i strid med friluftsloven.

De nevnte punkter i reguleringsbestemmelsene er ugyldige og får derfor ikke rettsvirkning. Vi forutsetter at kommunen redigerer reguleringsbestemmelsene i samsvar med dette.

Med hilsen

Erik Solheim

Kopi:
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Akershus fylkeskommune
Direktoratet for naturforvaltning
Advokat Bjørn Getz, advokatfirmaet Nordia DA, postboks 1807 Vika, 0123 Oslo