Nedre Eiker kommune - Endring av reguleringsplan for Krokstad senterområde

Miljøverndepartementet viser til kommunens brev av 7. november 2012 med uttalelse til varsel fra Miljøverndepartementet 13. september 2012 om at departementet tar sikte på å endre reguleringsplan for Krokstad senterområde, med hjemmel i plan og bygningsloven    § 12-13 tredje ledd. 

Miljøverndepartementet legger til grunn at en utvidelse av handelsarealet for ikke-plasskrevende varer på ca.10 000 m² strider mot nasjonale føringer om samordnet areal- og transportplanlegging, Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og Fylkesdelplan for handel, service og senterstruktur for Buskerud. Departementet finner det derfor påkrevd å endre reguleringsplan for Krokstad senterområde slik at den i større grad blir i samsvar med nasjonale interesser og regional plan. Det åpnes for en utvidelse av handelsarealet på 15 500 m², hvorav maksimum 5 000 m² av dette kan være nytt handelsareal for ikke-plasskrevende varer. For å sikre gjennomføringen av reguleringsplanen som en helhet, stilles det krav til utbyggingsrekkefølge for områdene for forretning/kjøpesenter, samt for området for badeanlegg, helse-, trenings- og kultur- og fritidstilbud og området for kontorer og kulturhus. I tillegg styrkes rekkefølgebestemmelsen som skal sikre utbygging av boliger. Det stilles også krav om redusert parkeringsareal og økt kollektivdekning. 

Sakens bakgrunn

Reguleringsplan for Krokstad senterområde legger til rette for en utvidelse av de eksisterende kjøpesentrene Krokstad senter og Buskerud storsenter fra dagens handelsareal på 43 500 m² til 64 000 m². Av det foreslåtte nye handelsarealet på 20 500 m² utgjør nytt handelsareal for ikke-plasskrevende varer ca. 10 000 m², mens ca. 10 500 m² er planlagt utnyttet til plasskrevende varer og det som i fylkesdelplanen er kalt arealkrevende handel. I tillegg åpner planen for bygging av badeland, kulturhus, flomsikring, strandpromenade, kontorer og boliger, samt at det tilrettelegges for omlegging av vegsystem og utbedring av gang- og sykkelforbindelser. Planens forslagsstiller er Sektor Eiendomsutvikling AS.

Planområdet ligger sentralt i Krokstadelva, 200 meter fra Krokstad torg, Tråkka og Krokstad skole. Det er ca. 1,5 km til Mjøndalen sentrum, på den andre siden av Drammenselva. I kommuneplanen er både Krokstadelva og Mjøndalen definert som sentrum. Planområdet grenser mot Drammenselva i sør og er ellers omkranset av tettbebyggelse. Området er i dag delvis regulert gjennom reguleringsplaner for mindre områder.

Planens formål er å legge til rette for å utvikle Krokstad senterområde til et variert sentrumsområde med boliger, lokaler for kultur og fritidsaktiviteter, kontorer og handel. Det skal legges spesiell vekt på allmennhetens tilgjengelighet til elva, gode møteplasser, torg og parker med grønt preg samt tilrettelegging for myke trafikanter, jf. reguleringsbestemmelsene § 1.

Statens vegvesen, Øvre Eiker kommune og Fylkesmannen i Buskerud fremmet innsigelse til det opprinnelige planforslaget som ble lagt ut til offentlig ettersyn i 2008. Innsigelsene var begrunnet i at reguleringsforslaget var i strid med fylkesdelplan for handel, service og senterstruktur i Buskerud, rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging. Drammen kommune uttalte seg negativt til planforslaget, men fremmet ikke formell innsigelse. Buskerud fylkeskommune innstilte administrativt på å fremme innsigelse, men etter politisk behandling ble administrasjonens innstilling ikke fulgt opp.

Etter samarbeid og forhandlinger underveis i planprosessen er det gjort revideringer av det opprinnelige planforslaget. Dette har resultert i at alle innsigelsene har blitt trukket.

Nedre Eiker kommunestyre vedtok reguleringsplanen i møte den 28.09.2011.

Miljøverndepartementet innkalte reguleringsplanen den 04.10.2011.

Møte og befaring ble avholdt den 09.01.2012  med representanter fra Nedre Eiker kommune, Buskerud fylkeskommune, Fylkesmannen i Buskerud, Statens vegvesen, Drammen kommune, Øvre Eiker kommune, Storebrand eiendom, Sektor Eiendomsutvikling AS og Miljøverndepartementet.

Miljøverndepartementet varslet i brev 13. september 2012 om at departementet tar sikte på å endre reguleringsplanen for Krokstad senterområde. Kommunen ble bedt om å uttale seg til departementets vurdering.

Nedre Eiker kommune uttalte seg i brev til departementet 07. november 2012.

Kommunen ber om at størrelsen på tillatt handelsareal opprettholdes til 64 000 m^2, og ber om at Miljøverndepartementet revurderer rekkefølgekravene knyttet til området for badeanlegg, helse-, trenings- og kultur- og fritidstilbud og området for kontorer og kulturhus. Kommunen viser til at handelsarealet allerede er betydelig redusert fra det opprinnelige planforslaget og trekker fram at planen har omfattende rekkefølgekrav knyttet til både gang- og sykkelveier, kollektivsystem og flomsikring. Kommunen viser til at handels- og næringsarealet vil være med på å finansiere samfunnselementene i planen. En ytterligere reduksjon av handelsarealet vil derfor gjøre prosjektet vanskeligere å gjennomføre økonomisk, og rekkefølgekravet knyttet til badeland og kulturhus vil gi prosjektet større økonomisk usikkerhet. Kommunen og utbygger samarbeider tett for å sikre helhetlig gjennomføring av planen, og kommunen ser ikke behov for et rekkefølge­krav. Kommunen opplyser om at de mot tidligere anslag om utbygging av 250 nye boliger vil tilrettelegge for 400 nye boliger.

Miljøverndepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 12-13 tredje ledd kan Miljøverndepartementet av eget tiltak oppheve eller endre en reguleringsplan dersom den strider mot nasjonale interesser, regional plan eller kommuneplanens arealdel. Kommunen skal ha fått mulighet til å uttale seg før departementet treffer vedtak.

Saken skal i tillegg vurderes etter naturmangfoldloven. Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og vurderingen og vektleggingen skal framgå av vedtaket.

Vurdering etter naturmangfoldloven

Planområdet er i dag et eksisterende handels- og industriområde, bestående av bl.a. de eksisterende kjøpesentrene Krokstad senter og Buskerud storsenter. Med unntak av område F (Forretninger, plasskrevende varer) består området i hovedsak av eksisterende veier og bygninger med tilhørende asfalterte parkeringsarealer. Område F er i dag et ubenyttet område, som i kommuneplanen er avsatt til næringsområde.

Det skal vurderes om planen vil berøre naturmangfoldet, jf. naturmangfoldloven § 7. Kunnskap om naturmangfold er hentet fra Artsdatabankens Artskart og Direktoratet for naturforvaltnings Naturbase. Det er ikke registrert prioriterte arter, truede eller nær truede arter på Norsk rødliste for arter 2010 eller verdifulle arter i planområdet. Det er heller ikke registrert utvalgte naturtyper, truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011 eller verdifulle naturtyper i området. Det er ikke framkommet andre opplysninger i saken som tyder på at det er slike arter eller naturtyper i planområdet. Det er etter departementets oppfatning derfor ikke grunn til å tro at tiltaket vil påvirke truet eller verdifullt naturmangfold. Kravet i naturmangfoldloven § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap er dermed oppfylt.

I og med at naturmangfold i liten grad berøres av tiltaket og det dermed ikke kan påvises nevneverdige effekter på truet eller verdifull natur, legger departementet til grunn at det ikke er nødvendig å foreta vurderinger etter prinsippene i naturmangfoldloven §§ 9-12.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble vedtatt ved kongelig resolusjon 24.06.2011. Det framgår her at regjeringen forventer at fylkeskommunene utarbeider regionale planer for samordnet areal- og transportplanlegging som gjennom effektiv arealutnyttelse bidrar til å redusere behovet for transport og styrker grunnlaget for klimavennlige transportformer. Det forventes videre at kommunene følger opp de regionale planene slik at handelsvirksomhet og andre private og offentlige tjeneste- og service­funksjoner lokaliseres sentralt og i tilknytning til knutepunkter for kollektivtransport. Det forventes at by- og tettstedskommuner vektlegger fortetting og transformasjon i sentrum og rundt kollektivknutepunkter og bidrar til å forhindre byspredning.

Rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kgl. res. av 20.08.1993, og skal legges til grunn i kommunal og regional planlegging. Målet med retningslinjene er at arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen, og det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene.

Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre ble fastsatt ved kgl. res. av 27.06.2008 og trådte i kraft 01.06.2008. Den rikspolitiske bestemmelsen skal sikre bedre oppfølging av retningslinjer i fylkesplaner og fylkesdelplaner. Bestemmelsen fastsetter med juridisk bindende virkning at godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner skal legges til grunn for kommunens planlegging. Bestemmelsen skal legges til grunn for nye planer og vil ved motstrid gi grunnlag for innsigelser, jf. § 4.

Formålet med den rikspolitiske bestemmelsen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering av større kjøpesentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre og bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg, herunder reduksjon av bilbruk. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og begrense klimagassutslippene.

For Buskerud gjelder fylkesdelplan for handel, service og senterstruktur, vedtatt av fylkestinget 17.09.2003 og godkjent av Miljøverndepartementet 16.12.2003. Det overordnede målet med fylkesdelplanen er å avløse rikspolitisk bestemmelse om midlertidig etableringsstopp for kjøpesentre utenfor sentrale deler av byer og tettsteder av 07.01.1999. Hensikten er å ”styrke eksisterende by- og tettstedssentre og unngå en utvikling som kan føre til unødvendig byspredning, økt bilavhengighet og dårligere tilgjengelighet til varehandelstilbudet for dem som ikke disponerer bil. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling i Buskerud,”  jf. fylkesdelplanen punkt 1.1.2.

I fylkesdelplanen er Mjøndalen definert som et lokalsenter, mens Drammen og Hokksund er definert som henholdsvis fylkesenter/regionsenter og distriktssenter. Under punkt 1.2.2.1 framgår det at et lokalsenter er et ”senter som først og fremst betjener innbyggerne i egen kommune”. I relasjon til Nedre Eiker framgår det uttrykkelig at Buskerud storsenter og Krokstad senter er typisk bilbaserte kjøpesentre, basert på et ”langt større kundegrunnlag enn hva nærområdet kan gi”. Under punkt 1.2.2.3 konkluderes det med at området fra Krokstad senter, via Buskerud storsenter og Mjøndalen sentrum til Mjøndalen industriområde bør vurderes helhetlig, der en tar hensyn til det potensialet for utvikling som området har handels- og servicemessig. I denne forbindelse gis det føringer om at utvidelser i de to kjøpesentrene først og fremst bør gjelde plasskrevende varer, samtidig som det arbeides med et trafikksystem i området som øker tilgjengeligheten mellom kjøpesentrene og Mjøndalen sentrum.

Handelsanalyser som er utarbeidet viser at Nedre Eiker allerede i dag har en betydelig overdekning i handelstilbud sett i forhold til kommunens innbyggertall. Dette betyr at de eksisterende kjøpesentrene er basert på kunder fra nabokommunene. En utvidelse av kjøpesentrene betyr at Nedre Eiker vil øke overdekningen ytterligere, og handelsreiser fra nabokommunene til Nedre Eiker vil øke.

Handelsreiser til de eksisterende kjøpesentrene Krokstad senter og Buskerud storsenter foregår i dag i all hovedsak med bil. I følge trafikkanalyser som er utarbeidet vil en utvidelse av kjøpesentrene fra dagens handelsareal på 43 500 m² til 64 000 m² medføre at biltrafikken øker betraktelig.

Miljøverndepartementet vurderer det som svært sannsynlig at utvidelsen av kjøpesentrene vil bidra til å svekke handelen i nabokommunene, samt i Mjøndalen. Utvidelsen vil også medføre betydelig økt biltrafikk.

Miljøverndepartementet legger til grunn at en utvidelse av ikke-plasskrevende handel i kjøpesentrene Krokstad senter og Buskerud storsenter ikke er i samsvar rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og målene og retningslinjene i fylkesdelplan for handel, service og senterstruktur i Buskerud. For departementet er det klart at en utvidelse av ikke-plasskrevende handel isolert sett ikke kan godkjennes ut fra de nasjonale føringene som nevnt over. Ut fra Nedre Eiker kommunes egne uttalelser legger departementet til grunn at kommunen selv heller ikke ville ha godkjent regulerings­planen dersom den kun åpnet for en utvidelse av handelen. Nedre Eiker kommune framhever at gjennomføring av reguleringsplanen vil medføre en sterkt ønsket og nødvendig transformasjon av dagens handels-/industriområde til et levende sentrumsområde med utearealer/torg, boliger, badeland, kulturhus og rekreasjons­områder langs elva, og at det er dette som er kommunens incitament for å godkjenne reguleringsplanen.

Miljøverndepartementet ser positivt på den helhetlige byutviklingen og opprustningen av området som kommunen ønsker å få til, og at kommunen nå legger opp til økt boligutbygging. En klar forutsetning for å godkjenne reguleringsplanen er likevel at det gjøres tiltak som reduserer andelen ikke-plasskrevende handel, samt tiltak som reduserer bilbruk, slik at intensjonen i Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og fylkesdelplanen blir ivaretatt i større grad. En annen forutsetning er at det i større grad sikres at prosjektet blir gjennomført i sin helhet, og at boligutbygging, kulturhus og badeland blir en realitet.

Miljøverndepartementet viser til at Nedre Eiker kommune har inngått en avtale med Samferdselsdepartementet og nabokommuner om en belønningsordning for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk for perioden 2010 – 2013. Nedre Eiker kommune er også en av partene i Buskerudbysamarbeidet, som er en 5-årig samarbeidsavtale om klimavennlig areal- og transportutvikling i byområdet Lier-Kongsberg. Mål for samarbeidet er:

1. Buskerudbyen skal være et bærekraftig og konkurransedyktig byområde i Norge og et ledende område for reduksjon av klimagassutslipp fra transportsektoren.
2. Basert på prinsipper om en flerkjernet utvikling i knutepunkter langs jernbanen og kollektivtransportsystemet med bevaring av overordnet grønnstruktur og jordbruksområder.
3. Transportsystemet skal på en rasjonell måte, både for personer og gods, knytte det flerkjernede byområdet sammen, til Osloområdet og til utlandet.
4. Det klimavennlige transportsystemet skal være effektivt både for innbyggere og næringsliv, miljøvennlig med kollektivtransport av høy kvalitet som grunnstamme, med tilgjengelighet for alle og med lavest mulig biltransport.

På bakgrunn av ovennevnte samarbeid understreker departementet at en forutsetning for å godkjenne reguleringsplanen er at Krokstad senterområde gir god tilgjengelighet for gående og syklende, og at det legges til rette for et utbedret og attraktivt kollektivtilbud.

I sakens dokumenter opereres det med ulike tall når det gjelder eksisterende kollektivdekning og framtidige mål. I Norconsult sin analyse fra 2010 legges det til grunn en kollektiv andel på 3 %, mens tellinger gjort av Boston research fra januar 2010 viser at 7,5 % av kundene reiste med buss. I brev fra Nedre Eiker kommune av 07.02.2012 vises det til at Buskerud storsenter i dag har en kollektivdekning på 12,5 %, at man på mellomlang sikt vil kunne oppnå en kollektivdekning på 17% og på lang sikt en kollektivdekning på 20%.

Miljøverndepartementet forutsetter at Nedre Eiker kommune og utbygger arbeider målrettet for å oppnå en kollektivandel på henholdsvis 17% og 20% på mellomlang og lang sikt. Det legges til grunn at kommunen i samarbeid med Storebrand eiendom, Buskerud fylkeskommune, avtalepartene i Buskerudbyen og busselskapene arbeider for en bedring av kollektivtransporten i området. I reguleringsbestemmelsene legges det til grunn en parkeringsdekning tilsvarende en parkeringsplass per 63 m² bruksareal handel. For å fremme sykkel og gange, samt sikre best mulige forutsetninger for kollektivtransport, er det viktig at den faktiske parkeringsdekningen ikke overstiger dette. Samtidig som handelsarealet reduseres, må derfor antall parkeringsplasser reduseres tilsvarende.

Etter en samlet vurdering og avveining har Miljøverndepartementet kommet til at reguleringsplan for Krokstad senterområde kan godkjennes med følgende endringer som finnes påkrevd ut fra nasjonale interesser og regional plan:

Miljøverndepartementet åpner for en utvidelse av handelsarealet på totalt 15 500 m2, fra dagens 43 500 m2 til 59 000 m2. Av dette kan inntil 5 000 m2 være areal for nye ikke-plasskrevende varer. Inntil 10 500 m2 kan benyttes til plasskrevende varer og handel omtalt som arealkrevende handel. Definisjonene av plasskrevende varer og arealkrevende handel må være uttømmende definert i reguleringsbestemmelsene og i tråd med fylkesdelplanens definisjoner. For arealkrevende handel betyr dette at definisjonen kun må avgrenses til fylkesplanens opplisting av varer som er regnet som arealkrevende, det vil si møbler, brunevarer og hvitevarer.

For å sikre en helhetlig gjennomføring av planen stilles det videre krav til utbyggingsrekkefølge for områdene for forretning/kjøpesenter, område T for badeanlegg, helse-, trenings- og kultur- og fritidstilbud og område K/T for kontorer og kulturhus. Bestemmelsen er noe justert for å gi kommunen og utbygger noe større fleksibilitet. Formuleringen i bestemmelsen innebærer at det må være gitt igangsettingstillatelse til minst ett av områdene T badeanlegg m.v. og K/T kontorer og kulturhus før det utstedes ferdigattest/midlertidig brukstillatelse til forretningsarealene. Det stilles også krav til mindre bilparkering og økt kollektivdekning. I tillegg styrkes rekkefølgebestemmelsen som skal sikre utbygging av boliger.

Miljøverndepartementet vil påpeke at utviklingen i Buskerud har medført at gjeldende fylkesdelplan fra 2003 ikke lengre er et godt verktøy for styring av samfunnsutvikling, næringsutvikling, arealbruk og utbyggingsmønster i Nedre Eiker. Det anbefales derfor at det utarbeides en ny regional plan med tilhørende grundige regionale vurderinger og utførlig beslutningsgrunnlag, jf. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. En regional planprosess vil bidra til at formålet i rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre og rikspolitiske retningslinjer for areal- og transportplanlegging ivaretas.

Vedtak

Miljøverndepartementet vedtar reguleringsplan for Krokstad senterområde med følgende endringer:

Det åpnes for en utvidelse av handelsarealet på totalt 15 500 m², fra dagens     43 500 m² til 59 000 m². Av dette kan inntil 5 000 m² være nytt areal for ikke-plasskrevende varer. Nytt areal for plasskrevende varer og arealkrevende handel kan være inntil 10 500 m². Plasskrevende varer og arealkrevende handel er uttømmende definert i reguleringsbestemmelsene.

Reguleringsbestemmelsene endres som følger:

• Reguleringsbestemmelsene § 4.1 ”Rekkefølgebestemmelser” bokstav l) ”Utbyggingsrekkefølge” endres som følger:
  2. setning strykes: ”Dersom etterspørselen i markedet blir lav i forhold til utbyggingstakt kan det dispenseres fra denne bestemmelsen.”
• Reguleringsbestemmelsene § 4.1 ”Rekkefølgebestemmelser” bokstav l) ”Utbyggingsrekkefølge” endres som følger:
  Følgende krav inntas: ”Før det utstedes ferdigattest eller gis midlertidig brukstilatelse for om- og nybyggingen av felt F, KS1, KS2 og KS3 som øker dagens areal til forretning og kjøpesenter, må det være gitt igangsettingstillatelse for utbygging av område T for badeanlegg, helse-, trenings- og kultur- og fritidstilbud og/eller område K/T for kontorer og kulturhus. ”
• Reguleringsbestemmelsene § 4.3 ”Begrensninger på areal til forretning og kjøpesenter”, første setning endres som følger:
  ”Totalt forretnings- og kjøpesenterareal innenfor planområdet skal ikke overstige 59 000 m² BRA.”
• Reguleringsbestemmelsene § 4.10 ”Parkering” endres som følger:
  For øvrige formål skal parkering også beregnes i henhold til følgende maksimumsnorm. Samlet parkeringsareal avsatt til områder regulert til:
  - Område for kjøpesenter (KS 1 – KS 5)
  - Område for forretning, plasskrevende varer (F)
  skal ikke overstige 950 biloppstillingsplasser
• Reguleringsbestemmelsene § 5.4 og § 5.5 endres som følger:
  - Plasskrevende varer er biler og motorkjøretøyer, landbruksmaskiner, trelast og andre større byggevarer og varer fra planteskoler/hagesentre.
  - Arealkrevende handel er møbler, brunevarer og hvitevarer.

Det forutsettes at Nedre Eiker kommune endrer reguleringsbestemmelsene §§ 5.4 og 5.5 om grad av utnytting for de ulike områdene, slik at disse blir i samsvar med departementets vedtak.

Det forutsettes at Nedre Eiker kommune oppdaterer plankartet i samsvar med departementets vedtak.

Nedre Eiker kommune har fått anledning til å uttale seg før departementets vedtak, jf. plan- og bygningsloven § 12-13 tredje ledd.

Departementets vedtak kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 12-13 fjerde ledd.

 

Med hilsen

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi:
Fylkesmannen i Buskerud
Buskerud fylkeskommune
Statens vegvesen
Drammen kommune
Øvre Eiker kommune