Utenrikstjenestens retningslinjer for håndtering av varsler om seksuell utnyttelse, seksuelt misbruk og seksuell trakassering hos tilskuddsmottakere

I 2020 ble det nedsatt en intern arbeidsgruppe i departementet som skulle følge opp praktisering av nulltoleranseprinsippet for økonomiske misligheter i tilskuddsforvaltning i utenrikstjenesten. Gruppen så også på problemstillinger knyttet til SEAH og foreslo blant annet endring av alle avtalemaler for å vektlegge kampen mot SEAH.

Sommeren 2022 fikk flere av malene for tilskuddsavtaler[2] en egen bestemmelse som stadfester UDs nulltoleranse for «passivitet» mot SEAH, se ny artikkel 16 i del II Generelle vilkår. Mangelfull oppfølging av aktivitetspliktene i artikkel 16 er tatt inn som eksempel på vesentlig mislighold av avtalen, se. artikkel 18.3 bokstav e.

Disse retningslinjene skal brukes når tilskuddsmottaker har inngått avtale med de nye avtalebestemmelsene. I avtaler som ikke har uttrykkelige referanser til SEAH, vil innrapporterte SEAH-hendelser følges opp i henhold til forpliktelsene nevnt der[3]. Dette er kort kommentert under.

Definisjoner og avgrensninger

Artikkel 16.2 bokstav a - c definerer SEAH.

Seksuell utnyttelse: Ethvert forsøk på, eller reelt misbruk av makt, stilling, avhengighets- eller tillitsforhold for seksuelle formål, herunder men ikke begrenset til  seksuell utnyttelse av en annen person for økonomisk, sosial eller politisk vinning, se art. 16.2 a.[4].  

Seksuelt misbruk:  Enhver bruk av vold eller truende atferd eller misbruk av makt for seksuelle formål, se art. 16.2 b.

Seksuell trakassering: Enhver form for uønsket seksuell oppmerksomhet som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom, se art. 16.2 c.

Seksuell trakassering av og mot egne ansatte hos tilskuddsmottaker håndteres av organisasjonen som arbeidsgiver i tråd med deres retningslinjer. Sentral kontrollenhet (SK) skal imidlertid orienteres om slike saker, se artikkel 16.4 (se nedenfor om den bestemmelsen).

Mistanker om seksuell utnyttelse, seksuelt misbruk og seksuell trakassering, utført av UDs ansatte, håndteres av UD som arbeidsgiver i tråd med egne retningslinjer. Oppfølging av saker om seksuell utnyttelse, seksuelt misbruk og seksuell trakassering i multilaterale organisasjoner forventes fulgt opp av organisasjonene selv, og avtaleforvalter i UD/utenrikstjenesten skal så langt det er mulig følge med på organisasjonenes håndtering av slike saker og holde Sentral kontrollenhet informert. 

Avtaleforpliktelser om SEAH etter artikkel 16

Artikkel 16 om SEAH inneholder en rekke forpliktelser for tilskuddsmottakerne. Artikkel 16.1 sier at tilskuddsmottakeren skal ha fokus på ofre/utsatte i sin tilnærming til SEAH-saker og gjøre sitt ytterste for å forebygge, avdekke og følge opp SEAH i eller i tilknytning til det aktuelle prosjektet. Forpliktelsen omfatter alle ansatte, konsulenter og annet ikke-ansatt personell, samarbeidspartnere og eventuelle tredjeparter som er involvert i aktiviteter finansiert av tilskuddet.

Dette innebærer en klar forpliktelse for tilskuddsmottaker til å gjøre sitt ytterste for å forebygge, avdekke og følge opp SEAH i UD-støttede prosjekter og at dette gjelder i hele prosjektkjeden. Artikkel 16.1 nedfeller dette som en overordnet forpliktelse for tilskuddsmottaker, mens artikkel 16.3 konkretiserer enkelte sider ved denne forpliktelsen.

Etter artikkel 16.3 skal tilskuddsmottaker etterleve internasjonale standarder[5] på området (bokstav a), ha etiske retningslinjer som omfatter prinsipp for forebygging og oppfølging av SEAH (bokstav b), organisere sin virksomhet og internkontroll slik at SEAH blir forebygges, avdekkes og følges opp (bokstav c) og raskt iverksette tiltak ved mistanker eller varsler om SEAH (bokstav d).

UD vil lage en veileder for utarbeidelse av etiske retningslinjer, se art. 16. 3 bokstav b. Når det gjelder kravene til internkontroll og rask reaksjon i bokstav c og d, vil det være sentralt at tilskuddsmottaker har gode systemer på plass og at disse følges når de mottar varsler om SEAH.

Tilskuddsmottakers internkontroll kan organiseres på ulike måter. Nedenfor følger noen veiledende, ikke-uttømmende momenter som tilskuddsmottakerne kan trekke på.

• De interne systemene må gjelde hele «livssyklusen» til en tenkt sak, fra forebygging, via avdekking til reaksjon og evt. korrigerende tiltak.
• Det er viktig at systemene, både for forebygging, avdekking og oppfølging tar hensyn til situasjonen i det aktuelle landet.
• Tilskuddsmottaker bør vurdere om det er behov for en egen risikovurdering for SEAH i de
  ulike prosjektene. Her kan ulike risikofaktorer spille inn, som erfaringer fra tidligere prosjekter, stedlige og samfunnsmessige forhold.
• Behovet for kontroll underveis i prosjektet bør vurderes i forkant.
• Fokus på forebygging av SEAH i intern opplæring og ved rekruttering er sentralt.
• Det er viktig å sikre at samarbeidspartnere er bundet av de samme forpliktelsene som organisasjonen som mottar midler direkte fra UD, se avtalens Del II artikkel 11.
• Når det gjelder avdekking av SEAH, bør man blant annet sørge for at både egne ansatte og målgruppen/lokalsamfunnet har anledning til å varsle om SEAH-hendelser i prosjektet. Dette kan gjøres gjennom møter, fokusgrupper eller lett tilgjengelige varslingskanaler. Det er viktig å informere om adgangen til å varsle, muligheten for å varsle anonymt, systemer for vern av varslere og ivaretakelse av mulige ofre. 
• Det overordnede hensynet er ivaretakelse av mulige ofre, se artikkel 16.1, og SEAH-saker bør håndteres konfidensielt av tilskuddsmottaker.
  
  

Avtalens artikkel 16.4 inneholder blant annet en forpliktelse for tilskuddsmottaker til å informere UD umiddelbart om saker som er av slik art at de berettiger videre undersøkelser. Tilskuddsmottaker må selv vurdere dette. Alle varsler som tilskuddsmottaker undersøker, skal rapporteres til SK. Fra SKs side er vi interesserte i å få rask og korrekt informasjon om mulige tilfeller av SEAH hvor norske bistandsmidler er involvert. SK skal også informeres om SEAH-saker i tilskuddsmottakers egen organisasjon (også uten tilknytning til prosjektet) hvis de er av en slik karakter at de vil kunne ha betydelig innvirkning på samarbeidet med UD. Det kan for eksempel være tilfeller der det er avdekket en ukultur hos tilskuddsmottaker, eller det er snakk om svært alvorlige eller omfattende saker.

I artikkel 16.5 presiseres kravene til innholdet i tilskuddsmottakers rapportering til UD (SK) om sin oppfølging i saken. Det er sentralt at UD får informasjon om hva som er gjort for å undersøke saken, om tiltak er iverksatt, hvordan mulige ofre er fulgt opp ol. Personopplysninger som kan identifisere de involverte skal i utgangspunktet ikke deles med UD, med mindre dette anses påkrevd. All relevant informasjon i saken skal på forespørsel fra UD gjøres tilgjengelig for UD, se artikkel 16.6.

I tillegg til den nye artikkel 16, presiseres det at grunnlaget for oppfølging av saker om SEAH fra tidligere versjoner av avtalemalen er beholdt. Det betyr at SEAH kan utgjøre et vesentlig mislighold av tilskuddsavtalen der det utgjør «grov tjenesteforsømmelse eller ulovlig aktivitet» som «har funnet sted hos Tilskuddsmottaker eller hans samarbeidspartnere», jf. artikkel 18.3 bokstav f.[6]

Sentral kontrollenhets oppfølging av varsler om SEAH

Ansvar og saksgang

I UD er det SK[7] som har ansvar for å følge opp alle varsler om SEAH i tilskuddsforvaltningen. Arbeidet utføres i tråd med relevant lovgivning, herunder personvernlovgivningen og forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt.

Ved varsel om mistanke om SEAH vil SK normalt opprette kontrollsak. Avtaleforvalter i UD/utenrikstjenesten orienteres fortløpende og konsulteres når det er hensiktsmessig. SK skal vurdere behov å legge inn en markør (varseltrekant) i PTA[8]  på vedkommende organisasjon, med beskjed om å kontakte SK før det inngås nye avtaler med organisasjonen.

SK skal kartlegge fakta og vurdere om forpliktelsene i avtalen er oppfylt. For det første vil SK vurdere forpliktelsene i artikkel 16 (nevnt ovenfor). I tillegg vil SK kunne vurdere en SEAH-hendelse opp mot avtalens bestemmelser om «grov tjenesteforsømmelse eller ulovlig aktivitet», se artikkel 18.3 bokstav f.[9] SK vil også se hen til mulige brudd på andre avtalebestemmelser, for eksempel på plikten til å varsle umiddelbart eller andre samarbeidsforpliktelser.

Hvis SK finner at forpliktelsene i tilskuddsavtalen ikke er overholdt, vil SK også vurdere om avtalebruddet skal anses som et vesentlig mislighold, se artikkel 18.3 e og f. Dette har betydning for eventuelle reaksjoner, se nedenfor.

«Vesentlige mislighold på Avtalen skal omfatte følgende situasjonene, som ikke er å anse som uttømmende: […]:

e) «tilskuddsmottaker ikke har iverksatt nødvendige tiltak for å forebygge, avdekke og følge opp seksuell utnyttelse, overgrep eller trakassering, eller for å ha iverksatt korrigerende tiltak når seksuell utnyttelse, overgrep eller trakassering har inntruffet, iht. artikkel 16.»

f) […] grov tjenesteforsømmelse eller ulovlig aktivitet i en eller annen form har funnet sted hos Tilskuddsmottaker eller hans samarbeidspartnere»

SEAH-saker kan altså utgjøre et vesentlig mislighold av tilskuddsavtalen, på to måter: ved brudd på forpliktelsene i artikkel 16 og ved enkeltsaker som utgjør grov tjenesteforsømmelse eller ulovlig aktivitet. SK vil derfor vurdere konkret i hver sak om et brudd på forpliktelsene til å forebygge, avdekke og følge opp i artikkel 16 er av en slik karakter at det utgjør vesentlig mislighold av tilskuddsavtalen. SK vil videre vurdere om et eller flere konkrete tilfelle av SEAH kan sies å utgjøre «grov tjenesteforsømmelse» eller «ulovlig aktivitet» og på dette grunnlaget utgjør vesentlig mislighold av avtalen.

Reaksjoner ved brudd på tilskuddsavtalen

Ved avtalebrudd skal SK vurdere om det skal ilegges en avtalemessig reaksjon, eventuelt hvilke(n). Dette er en skjønnsmessig vurdering som SK vil gjøre konkret i hver enkelt sak, se artikkel 18.1 og 18.2 som understreker at man «kan» i legge reaksjoner. Ved denne vurderingen vil SK legge til grunn[10] en helhetsvurdering av tilskuddsmottakers systemer generelt og håndtering av den aktuelle saken spesielt.

I tråd med tilskuddsavtalen artikkel 18[11], kan SK bestemme følgende (midlertidige og/eller endelige) reaksjoner:

• Suspensjon/frys av hele eller deler av tilskuddet. Dette kan eventuelt gjøres på bestemte vilkår, for eksempel frem til saken er fulgt opp på tilfredsstillende måte.
• Krav om tilbakebetaling av hele eller deler av tilskuddsbeløpet.
• Heving av avtalen med umiddelbar virkning.

De to siste reaksjonene forutsetter at det foreligger et vesentlig mislighold av tilskuddsavtalen, se artikkel 18.2 og omtalen ovenfor om vesentlig mislighold.

Dersom tilskuddsmottakers håndtering av saken anses tilfredsstillende, vil det ikke være grunnlag for en avtalemessig reaksjon. SK vil imidlertid forvente og kunne påpeke overfor tilskuddsmottaker at de følger opp eventuelle disiplinære brudd internt og at de følger opp sine egne retningslinjer når det gjelder kritikkverdig atferd. I tillegg bør tilskuddsmottaker vurdere lokal straffeforfølgelse, der man også ser hen til den mistenktes rettsikkerhet.

Lukking av saken

Når tilskuddsmottakers oppfølging er vurdert, eventuell reaksjon er gitt og SK ikke har ytterligere spørsmål, formidles dette til tilskuddsmottaker og kontrollsaken kan lukkes hos SK. Ved lukking av kontrollsak gjøres en obligatorisk vurdering av om eventuell registrert markør i PTA kan fjernes.

Etter at saken lukkes i SK, er det opp til avtaleforvalter i UD/utenrikstjenesten å beslutte hvordan de vil gå videre med avtalen.

[1] Sexual exploitation, abuse and harassment.

[2] Med mindre annet fremgår, refereres det i disse retningslinjene gjennomgående til artikler i Del II Generelle vilkår (engelsk: General Conditions). Del II skal brukes ved avtaler med frivillige organisasjoner under regime I og II. Tilsvarende bestemmelse er tatt inn i Norads avtalemaler. Avtalene med multilaterale organisasjoner følger egen mal.

[3] Særlig tidligere artikkel 17.3 e  (nå artikkel 18.3.f) er relevant

[4] Hentet fra United Nations Glossary on Sexual Exploitation and Abuse

[5] The IASC-Minimum Operating Standards on “Protection from sexual exploitation and abuse by own personnel” (MOS-PSEA) and/or the SEA elements of the Core Humanitarian Standard on Quality and Accountability

[6] Tidligere artikkel 17.3.e. For eldre tilskuddsavtaler vil dette være grunnlaget for evt. sanksjoner basert på SEAH.

[7] Se. notat av 11.2.22, godkjent av uråden 14.2.22. Saker innrapportert til multilaterale organisasjoner håndteres i egen kanaler (se s 2)

[8] PTA er UD og Norads saksbehandlingssystem for tilskuddsforvaltning.

[9] Tidligere artikkel 17.3.e. For eldre tilskuddsavtaler vil dette være grunnlaget for evt. sanksjoner basert på SEAH.

[10] For SEAH-saker etter tidligere avtalemaler, vil en slik helhetsvurdering av tilskuddsmottakers oppfølging være avgjørende for om det ilegges sanksjoner, se. tidligere artikkel 17.3.e, og disse retningslinjene (versjon 25.03.2022)

[11] Tidligere artikkel 17.