3 Korleis bruke plan- og bygningslova for å skape gode samfunn for barn og unge

Plan- og bygningslova er sentral for all samfunnsplanlegging, arealforvaltning og byggjesaksverksemd i Noreg. Lova gir rammer og føringar. Ho pålegg òg plan- og bygningsstyresmaktene å ta omsyn til og å sikre barn og ungdom eit godt oppvekstmiljø. Interessene til barn og unge skal sikrast i alle plan- og byggjesaker som blir behandla etter lova.

Stat, fylkeskommunar, kommunar og private planforslagsstillarar og utbyggjarar har alle eit ansvar for å følgje opp intensjonen i lova.

Plan- og bygningslova er delt i to: ein plandel og ein byggjesaksdel. Plandelen handlar om korleis vi planlegg samfunnet. Bygningsdelen handlar i hovudsak om krav til bygningsmassen og kvart enkelt bygg og korleis byggjesaka skal følgje opp intensjonane i planane.

Interessene til barn og unge blir i første rekkje sikra gjennom planføresegner. Krav i plan skal sikrast i byggjesaksbehandlinga.

Dette kapittelet handlar om dei paragrafane som er særleg relevante for å sikre omsynet til behova og interessene til barn og unge.

3.1 Felles føresegner for plandelen og byggjesaksdelen

3.1.1 Formålet med lova

I § 1-1 seier plan- og bygningslova:

«Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner.

Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig.

Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.

Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.»

Barn og unge er særskilt framheva i formålet med lova fordi dei skil seg frå andre grupper. Dei er umyndige, har lita innverknadsmakt og er heilt avhengige av at vaksne tek hand om interessene deira i plan- og byggjesaker. Formålsparagrafen i lova seier at alle, anten dei planlegg eller har ei byggjesak, skal ta omsyn til oppvekstvilkåra for barn og unge.

Vaksne med ansvar for samfunnsutviklinga må derfor vurdere om dei faktisk skaper gode oppvekstmiljø, og om dei skaper ei ønskt utvikling til beste for barn og unge i plan- og byggjesaker. Lova seier òg at prinsippet om universell utforming skal sikrast i planlegginga og krava til kvart enkelt byggjetiltak. Målgruppa for universelle løysingar er heile befolkninga, men dei kjem ofte barn og unge til gode.

3.1.2 Forholdet til forvaltningslova og retten til å klage

Barn og unge har også rett til å klage dersom dei er part i saka, jf. § 1-9. Ver merksam på at kommunen er første klageinstans, fordi det er kommunen som har gjort vedtaket. I reguleringsplanar kan barn og unge klage på eit kommunestyrevedtak. Det kan for eksempel vere aktuelt dersom leike- og opphaldsareal er omdisponerte til utbyggingsformål. Barna kan òg klage på manglande medverknad dersom det er tilfellet, og manglande erstatningsareal dersom det ikkje er funne.

I plan- og bygningslova § 1-9 siste ledd står det at departementet er klageinstans for enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet har delegert myndigheita til statsforvaltaren, slik at klager på kommunale vedtak etter plan- og bygningslova blir avgjort av statsforvaltaren.

Klager skal sendast via kommunen, og dersom kommunen ikkje endrar vedtaket, sendast klagesaka til statsforvaltaren for avgjerd.

3.1.3 Kart og stadfesta informasjon

Kommunen skal ha ein arealplan for heile kommunen (kommuneplanens arealdel). Kommuneplanens arealdel omfattar eit plankart, planføresegner og planbeskriving jf.§ 2-1. Areal som er viktige for barn og unge, blir fastsette i desse planane. Det kan vere bustadområde, barnehagar, skular, kulturanlegg, friområde, parkar, sykkelstiar, gangvegar, snarvegar, stinett og anna. Lokalisering og storleik og forholdet mellom desse er viste i plankart. Dei overordna føringane i arealdelen av kommuneplanen skal følgjast i meir detaljerte reguleringsplanar.

Den vedtekne arealplanen med føresegner er grunnlaget for byggjesaksbehandlinga. Føresegner som sikrar interessa til barn og unge sikrast på denne måten i byggjesaksbehandlinga.

3.2 Plandelen av plan- og bygningslova

3.2.1 Oppgåver, mynde, ansvar

Føresegna i § 3-1 tek utgangspunkt i § 1-1 og listar opp dei viktigaste omsyna og oppgåvene som skal sikrast i planlegginga. Formuleringa ”gode bomiljøer og gode oppvekst- og levekår i alle deler av landet” i punkt e understrekar kor viktig planlegginga er for å oppfylle intensjonen i formålsparagrafen om å sikre omsynet til oppvekstvilkåra for barn og unge.

All planlegging skal ifølgje punkt f mellom anna ”fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller”, jf. det som er sagt om koplinga til folkehelselova i kapittel 1. Tiltak som medverkar positivt for helsa til unge, er god tilgang til område for rekreasjon og aktivitet og tiltak mot forureining og støy.

Lova understrekar at planlegging er sektorovergripande. Samarbeid skal skje på tvers av sektorar og forvaltningsnivå. Omsynet til barn og unge er ei av mange interesser som skal sikrast. Samarbeid mellom planleggjarar og sektorar som har kunnskapar om behova til barn og unge, er derfor viktig for å sikre desse interessene.

I § 3-1 fjerde ledd går det fram at planar etter denne lova skal vere med på å gjennomføre internasjonale konvensjonar og avtalar innanfor verkeområdet til lova, slik som Barnekonvensjonen.

Ifølgje § 3-2 er det kommunestyret, fylkestinget og Kongen som har ansvar for planlegginga etter lova. Dei har dermed alle på kvart sitt nivå eit overordna ansvar for at røystene til barn blir høyrde, og at omsynet til barns beste blir sikra. Hovudansvaret for å organisere og gjennomføre den kommunale planlegginga ligg hos kommunestyret. Kommunestyret må stå til ansvar for dei planane dei godkjenner, og dei resultata dette gir.

Det går fram av plan- og bygningslova § 3-2 fjerde ledd at statsforvaltaren skal sjå til at kommunen oppfyller plikta til planlegging etter lova. Fylkeskommunen skal rettleie og hjelpe kommunane i planleggingsoppgåvene. Dei rikspolitiske retningslinjene for å styrkje interessene til barn og unge i planlegginga peiker også på dette særlege ansvaret.

3.2.2 Etablering av ei særskild ordning for å sikre interessene til barn og unge

Kommunestyret skal ifølgje § 3-3 sørgje for å etablere «en særskilt ordning» for å sikre interessene til barn og unge i planlegginga.

Intensjonane bak ordninga er at den som har denne rolla, skal medverke til å gjere interessene til barn og unge meir synlege og følgje dei opp i all plan- og byggjesaksbehandling. Vidare ligg det i intensjonen at den som har funksjonen, på eit tidleg tidspunkt skal få innsikt i og rett til å uttale seg i dei delane av saksbehandlinga og planlegginga som vedkjem barn og ungdom. Les meir om den særskilde ordninga i kapittel 5.

3.2.3 Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge

Staten har i tråd med § 3-5 ansvar for å utarbeide statlege planretningslinjer og planvedtak med det formål å sikre nasjonale eller regionale interesser. Staten skal òg utarbeide Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging. Sjå òg kapittel 3.2.4.

Rikspolitiske retningslinjer for å styrkje interessene til barn og unge i planlegging(RPR BU) er statlege planretningslinjer. RPR BU gjeld for heile landet og skal leggjast til grunn ved statleg, regional og kommunal planlegging og i enkeltvedtak som statlege, regionale og kommunale organ gjer etter lova. RPR BU tok til å gjelde i 1989 og skal synleggjere, styrkje og sikre interessene til barn og unge i all planlegging og byggjesaksbehandling etter plan- og bygningslova.

Retningslinjene har som mål å støtte opp under viktige nasjonale mål for oppvekstmiljøet til barn og unge, desse er: :

«a) å sikre et oppvekstmiljø som gir barn og unge trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og som har de fysiske, sosiale og kulturelle kvaliteter som til enhver tid er i samsvar med eksisterende kunnskap om barn og unges behov.

b) å ivareta det offentlige ansvar for å sikre barn og unge de tilbud og muligheter som samlet kan gi den enkelte utfordringer og en meningsfylt oppvekst uansett bosted, sosial og kulturell bakgrunn. ”

I Rundskriv T-2/08 Om barn og planlegging gis rettleiing om retningslinjene. Vi gjer merksam på at det rundskrivet blei laga før siste plan- og bygningslov i 2008 og seinare endringar, slik at nokre av tilvisingane til paragrafar ikkje lenger stemmer. Tilrådingar som gjeld leikeplassnormer, kan òg vere utdaterte.

3.2.4 Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging

Regjeringa utarbeider Nasjonale forventningar til regional og kommunal planleggingkvart fjerde år. Den siste utgåva blei publisert i mai 2019. Forventningane skal følgjast opp i planlegging etter plan- og bygningslova og leggjast til grunn for statens deltaking.

I nasjonale forventningar frå 2019 er det sett opp desse forventningane knytte til barn og unge og deira oppvekstmiljø:

• «Fylkeskommunane og kommunane legg til rette for sykling og gange i byar og tettstader, mellom anna gjennom trygge skolevegar, ved å planleggje for gange og sykling frå kollektivknutepunkt og ut til friluftslivsområde og for transportløysingar for grupper som er mindre mobile.
• Kommunane legg vekt på å sikre byrom og blågrøn infrastruktur med stiar og turvegar som sikrar naturverdiar og omsyn til overvatn og legg til rette for fysisk aktivitet og naturopplevingar for alle.
• Kommunane tek hand om interessene til barn og unge gjennom ei samfunns- og arealplanlegging som skaper trygge, attraktive og aktivitetsfremjande by- og bumiljø.
• Kommunane sikrar trygge og helsefremjande bu- og oppvekstmiljø, frie for skadeleg støy og luftforureining.»

3.2.5 Planprogram. Gjere greie for konsekvensar for barn og medverknad

For alle regionale planar og kommuneplanar, og for reguleringsplanar som kan ha vesentlege verknader for miljø og samfunn, skal det som eit ledd i varsling av planoppstart utarbeidast eit planprogram som grunnlag for planarbeidet.

I samband med dette arbeidet bør det vurderast om og korleis oppvekstmiljøet til barn blir påverka av planforslaget. Konsekvensane av eit arealtiltak kan for eksempel vere endringar i avstanden til skule og barnehage eller grøntområde, redusert tilgang til friområde, omdisponering av område og endra tilgang til gang- og sykkelveg. Vidare må det gjerast ei vurdering av kva følgjer desse forholda har for barn og unge. Ei slik vurdering er òg eit krav i artikkel 3 i barnekonvensjonen.

Planprogrammet skal avklare kva for alternativ som skal inngå i utgreiingsarbeidet. Desse må vere relevante og realistiske. Dersom eit planområde kan realiserast på fleire måtar, er det viktig at planstyresmaktene kjenner til desse, slik at dei kan vurdere og velje den beste løysinga ut frå omsynet til miljø og samfunn og livsmiljøet og utfaldingsmoglegheitene til barn og unge.

I planprogrammet skal det gjerast greie for opplegg for medverknad, særleg for grupper som det venteleg får spesielt store følgjer for. I dette inngår òg medverknad frå barn og unge med tanke på korleis dette skal organiserast og leggjast til rette, jf. § 5-1.

3.2.6 Planbeskriving – skal følgje alle planar

Ei planbeskriving skal følgje alle planar, jf. § 4-2. Beskrivinga skal gjere det klart for høyringsinstansane kva planen inneheld, og kva verknader han har. Planbeskrivinga skal spesielt gjere greie for dei rammene og retningslinjene som gjeld for området, for eksempel rikspolitiske  Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging  (PRP BU) og folkehelselova.

Det skal gå fram av beskrivinga korleis planforslaget oppfyller krava til planprosessen, jf. RPR-BU punkt 4a og d (vurdering av konsekvensar og medverknad). Synspunkt frå barn og unge skal takast med i beskrivinga. RPR-BU punkt 5 stiller krav til den fysiske utforminga. Ved omdisponering av areal som er sette av til eller er i bruk av barn og unge, skal det skaffast fullverdig erstatningsareal. Planbeskrivinga må gjere nærmare greie for korleis desse krava er løyst. Les meir i Kommunal- og moderniseringsdepartementets rettleiing om planbeskriving.

Dersom regionale planar, kommunale planar eller reguleringsplanar kan få vesentlege verknader for miljø og samfunn, skal planbeskrivinga gi ei særskild vurdering av det. Sjå nærmare reglar for konsekvensutgreiing i forskrift om konsekvensutgreiing fastsett 22. juni 2017.

Det er laga ei rettleiing om konsekvensutreiingar for kommuneplanens arealdel. I kap 5.2. står det:

«I arbeidet med konsekvensutredningen må man systematisk gå igjennom og identifisere den kunnskapen som foreligger om forhold som kan bli berørt. Konsekvensutredningen skal beskrive de elementene som kan bli påvirket av tiltaket, og vurdere hvorvidt tiltaket vil medføre vesentlige virkninger for miljø og samfunn. I KU-forskriften § 21 gis det en oversikt over de elementene (faktorene) eller tema som skal identifiseres og utredes der det er beslutningsrelevant.»

Barn og unge sine oppvekstvilkår er eitt tema i denne lista.

3.2.7 Medverknad

Plan- og bygningslova § 5-1 første ledd seier:

«Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.

Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.»

Alle som utarbeider eit planforslag, har plikt til å leggje til rette for aktiv medverknad frå barn og unge. Medverknad bør setjast i gang tidleg i planprosessen. Kommunar har eit særleg ansvar for å sikre aktiv medverknad frå barn og unge. Kommunen skal presentere planforslaget slik at det blir forståeleg for barn og unge.

I Rundskriv T-2/09 Ikrafttredelse av ny plandel av plan- og bygningslovenstår det:

«Barn og unge står i en særstilling som gruppe i forhold til andre som krever spesiell tilrettelegging i forhold til planarbeidet, og er derfor spesielt framhevet i loven. Alle som utarbeider og fremmer planforslag har en plikt til å legge til rette for aktiv medvirkning. Imidlertid påhviler det kommunen som planmyndighet en særskilt plikt og oppgave med å påse at kravet om å tilrettelegge for medvirkning er fulgt der andre myndigheter og private har utarbeidet planforslaget. Dette er nødvendig for å kvalitetssikre saksbehandlingen i forhold til medvirkningskravet generelt. Dessuten har kommunen en særlig oppgave med å tilrettelegge for at grupper som ellers ikke så lett kommer til orde i planprosesser, aktivt skal bringes inn. I loven er barn og unge nevnt direkte som en slik gruppe, men også grupper med forskjellige funksjonsnedsettelser kan ha behov for slik tilrettelegging.»

Det er verdt å merke seg at medverknadfrå barn og unge skal skje i planprosessen før planen blir send ut til høyring og offentleg ettersyn. I denne fasen er det mogleg å komme med konstruktive innspel som det kan takast omsyn til i planforslaget.

Barn og unge representert av ungdomsråd eller barnerepresentant kan delta i oppstartsmøtet for planar som kan få følgjer for dei. Slik kan dei komme med innspel og spørsmål og melde behov tidleg i planprosessen.

Så snart oppstartsmøtet har vore gjennomført og rammer for planen er avklarte, bør barn og unge involverast i aktiv medverknad. Det er i denne fasen planane blir utforma og konkretiserte.

Kommunen skal sjå til at medverknad blir gjennomført. Sjå òg forskriftom behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningslova.

Merk: Den som er peikt ut til å ta hand om den særskilde ordninga for å sikre interessene til barn og unge i planlegginga etter § 3-3 tredje ledd, har berre ansvar for å sjå til at det blir gjennomført medverknad med barn og unge i tråd med lova. Fråsegner frå denne personen/representanten kan ikkje erstatte kravet til medverknad, og vedkommande har ikkje automatisk ansvar for gjennomføring av medverknadsprosessen.

Sjå rettleiingom medverknad.

Ungdomsråd

I kommuneloven § 5-12 er kommunen pålagd å etablere ungdomsråd eller eit anna medvirkningsorgan for ungdom, jf. kapittel 2.5. Kommunen må gjere ei grundig vurdering av kva for medverknadsorgan han skal bruke, og spesielt om han skal bruke ungdomsrådet eller anna medverknadsorgan. Det er ikkje alltid desse organa er representative for dei barna og unge som ein plan faktisk får følgjer for, og desse bør derfor involverast direkte. Les meir i kapittel 4.

3.2.8 Høyring og offentleg ettersyn – barn og unge er høyringsinstansar

Barn og unge, ungdomspanel, barna og ungdommens kommunestyre eller ungdomsråd er høyringsinstansar når planforslag blir lagde ut til offentleg ettersyn, jf. § 5-2. Det er dei eksisterande ungdomsråda eller andre medverknadsorgan òg. Barn og unge skal få høve til å uttale seg og komme med innspel til planforslaget dersom dei ønskjer det.

3.2.9 Regionalt planforum – deltaking frå barn og unge

Regionalt planforum er eit organ der statlege og regionale styresmakter og kommunar som den enkelte plansaka får følgjer for, skal delta (§ 5-3). I saker som er spesielt viktige for barn og unge, er det tilrådd at representanten for barn og unge i dei aktuelle kommunane kan delta. I tråd med andre ledd i paragrafen kan den regionale planstyresmakta også invitere barn og unge som plansaka får følgjer for, til regionalt planforum. Det er tilrådeleg at dei gjer dette.

3.2.10 Motsegner til planforslag

Statlege og regionale styresmakter har høve til å fremje motsegn til arealdelen av kommuneplanen og reguleringsplanar i spørsmål som har nasjonal eller vesentleg regional vekt, eller dersom planforslaget er i strid med føresegner i lova, forskrift, statleg planretningslinjer eller overordna plan (§ 5-4).

Motsegn kan for eksempel fremjast dersom omsynet til barn og unge ikkje er sikra, eller ved manglande beskriving av verknader av planforslaget, manglande medverknad, manglande vurderingar av barns beste og krav til fysisk utforming og anna.

3.2.11 Regional planstrategi. Regional plan

Mange planspørsmål gjeld forhold ut over den enkelte kommunen. Samtidig lèt mange oppgåver seg ikkje løyse innanfor ramma av den enkelte kommunen. Desse kan ha verknader for barn og unge i regionen (slik som sykkelvegar til vidaregåande skular etc.).

Fylkeskommunen skal utarbeide ein regional planstrategi, og han skal i samsvar med § 7-1 behandle utviklingstrekk og utfordringar. Sjå i rettleiaren (Regional planstrategi) , om kunnskapsgrunnlag. Regionale styresmakter skal utarbeide regionale planar (§ 8-1) for dei spørsmåla som er fastsette i den regionale planstrategien. Ferdig utarbeidd forslag til regional planstrategi skal òg sendast på høyring til dei organa som representerer barn og unge. Ungdomspanel, ungdommens fylkesting, barn og unges kommunestyre, unges kommunestyre/ungdommens kommunestyre, og ungdomsråd er aktuelle høyringsinstansar.

3.2.12 Kommunal planstrategi

Kommunestyret skal seinast eitt år etter konstituering utarbeide og vedta ein kommunal planstrategi, jf. plan- og bygningslova § 10-1.

Kommunal planstrategi er ikkje ein plan og skal ikkje innehalde typisk planinnhold som mål, strategiar og tiltak. Kommunal planstrategi skal byggje på eit kunnskapsgrunnlag med sentrale utviklingstrekk og utfordringar, og synleggjere viktige føringar som FNs berekraftsmål, folkehelseoversikten, nasjonale og regionale føringar og ny politikk. Dette kan omhandle befolkningsutvikling, skulesituasjonen, barnehagesituasjonen, bustadbehov mv.

Iht. § 5 i folkehelseloven (første ledd) skal:

«Kommunen ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative faktorer som kan virke inn på denne.»

Andre ledd seier:

«Oversikten skal være skriftlig og identifisere folkehelseutfordringene i kommunen, herunder vurdere konsekvenser og årsaksforhold. Kommunen skal særlig være oppmerksom på trekk ved utviklingen som kan skape eller opprettholde sosiale eller helsemessige problemer eller sosiale helseforskjeller.»

Oversikta etter § 5 andre ledd i folkehelseloven, som beskrive over, skal inngå som grunnlag for arbeidet med kommunens planstrategi. Ei drøfting av folkehelseutfordringar i kommunen bør også inngå i planstrategien, jf. § 6 i folkehelseloven.

Basert på dette kunnskapsgrunnlaget og folkehelseoversikta, drøftar og grunngir planstrategien reelle planbehov og oppgåver som har politisk prioritet, kva planar kommunen bør starte opp, revidere, rullere, vidareføre, eventuelt avvikle og prioritere rekkefølge på i dette arbeidet i valperioden, for å legge til rette for ønskja utvikling.

I arbeidet med planstrategien skal kommunestyret ta stilling om gjeldande kommuneplan, eller deler av denne skal reviderast, eller om planen skal vidareførast utan endringar i handsaminga av planstrategien (med kommuneplan meiner ein her kommuneplanens samfunnsdel med handlingsdel og arealdel).

Planstrategien skal også avklare sektorane sine planleggings- og samordningsbehov.

Utarbeiding og behandling av kommunal planstrategi kan vere ein del av oppstarten av arbeidet med kommuneplanen. Planstrategien kan også sei noko om det skal vere temaplanar, strategiar eller handlingsplanar for å styrke kunnskapsgrunnlaget eller merksemda innan ulike felt.

På KMDs nettsider er det ei innføring i plansystemet og prosessene og de kommunale planoppgavene, herunder planstrategi: Kommunale planoppgaver - regjeringen.no.

Følgande systemrettleiarar omtaler også bruk av planstrategi:

• Kommunal planstrategi
• Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen – handlingsdelen
• Kommuneplanens arealdel

3.2.13 Kommunal planstrategi. Vurderingstema om barn og unge sine interesser

Planstrategien bør drøfte utfordringar og strategiske val. Her tenkjer vi på dei utviklingstrekka som vert skissert i planstrategien:

• Er det noko der som vil påverke oppveksttilhøva til barn?
• Ved evt. vekst i folketalet – blir det nok leikeplassar, barnehagar og skular?
• Blir skulevegen trygg?
• Skil einskilde geografiske område seg ut m.o.t. sosiale helseutfordringar blant barn? Kva med dei unge?
• Kva med utviklinga av helseutfordringane?

Behov for revidering av planar eller nye planar?

• Utfordringane som vert skissert - bør dei handsamast i eigen oppvekstplan, barnehage- og eller skuleplan, folkehelseplan?
• Er det behov for å revidere eksisterande planar som nemnt over?
• Treng kommunen nye planar for å handtere utviklingstrekka?
• Bør samfunnsdelen eller arealdelen av kommuneplanen reviderast?
• Kan det vere behov for å utarbeide eigne oppvekstplanar, folkehelseplan, helse- og omsorgsplan, plan for skular eller andre tema for å løyse utfordringar?

Det vil vere klokt av kommunen å involvere barn og unge i dei drøftingane i grunnlagsdokumentet som gjeld dei i forkant av handsaming av planstrategien.

3.2.14 Kommuneplan

Kommunen skal òg ha ein samla kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og arealdel for heile kommunen, jf. plan- og bygningslova § 11-1.

Kommuneplanen skal sikre nasjonale mål og retningslinjer, jf. § 11-1. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging skal liggje til grunn for planlegginga i kommunen. Det same skal statlige planretningslinjer og Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging (RPR BU). Vidare gir folkehelselova føringar om at kommunen har plikt til å drive eit kunnskapsbasert og systematisk folkehelsearbeid, som skal liggje til grunn for planlegginga i kommunen, sjå kapittel 1.

Nasjonale mål om å sikre barn og unge eit trygt og sikkert oppvekstmiljø står nærmare omtalt i RPR BU. Barn og unge skal ha moglegheiter og utfordringar som gir ein meiningsfylt oppvekst, utan omsyn til bustad og sosial og kulturell bakgrunn. Dette må liggje til grunn når samfunns- og arealdelen av kommuneplanen kjem på den politiske dagsordenen.

Det kan utarbeidast kommunedelplanar for spesielle område, tema eller verksemdsområde som handlar om interessene til barn og unge. Det kan vere oppvekstplanar, folkehelseplan, helse- og omsorgsplan, grønstrukturplan, skuleplanar og anna.

3.2.15 Samfunnsdelen av kommuneplanen. Prioriteringar av ressursar og arealbruk

Samfunnsdelen skal ifølgje § 11-2 ta stilling til langsiktige utfordringar, mål og strategiar og bør innehalde ei beskriving og vurdering av alternative strategiar for utviklinga i kommunen. Samfunnsdelen er grunnlaget for planane og verksemda i dei ulike sektorane, og han er tett kopla til økonomiske disposisjonar og prioriteringar i kommunens økonomiplan. Samfunnsdelen av kommuneplanen skal leggjast til grunn for verksemda i kommunen og for statens og regionale styresmakters verksemd i kommunen, jf. § 11-3.

Samfunnsdelen bør seie noko om korleis kommunen skal organisere seg for å lykkast med det tverretatlege samarbeidet, og gi føringar for arbeidet i sektorane. Alle sektorane skal bidra med diskusjonar i arbeidet med samfunnsplanlegginga. Bidrag og deltaking frå helse-, oppvekst- og skulesektoren, barnevernet og helsestasjonstenesta er viktige.

I tillegg er det viktig at tema i Nasjonale forventningar til regional og kommunal planlegging blir vurdert i samfunnsdelen til kommuneplanen

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging av 2019 (s. 7) er det forventa at kommunane utarbeider ein overordna arealstrategii samfunnsdelen av kommuneplanen. Arealstrategien blir bindeleddet mellom samfunnsdelen og arealdelen av kommuneplanen. Den set opp hovudprinsippa for den langsiktige arealbruken i kommunen.

Arealstrategien skal gi langsiktig retning til areal- og ressursforvaltninga i kommunen. Dette er viktig mellom anna for å skape sosialt berekraftige samfunn og sørgje for at areal for barn og unge blir sikra og teke hand om.

Handlingdelen i kommuneplanen gir grunnlag for prioritering av ressursar og planleggings- og samarbeidsoppgåver i kommunen og konkretiserer tiltaka innanfor dei økonomiske rammene kommunen har.

Mål og strategiar for barn og unge som er nedfelte i handlingsdelen, skal følgjast opp og synleggjerast gjennom økonomiplan og budsjett. Det er derfor viktig at sektorane medverkar i den overordna planlegginga i kommunen og ser på om handlingsplanen i kommunen får konsekvensar for oppvekst, nærmiljø og aktivitetsmoglegheiter for barn og unge. Økonomiplanen kan i nokre kommunar utgjere handlingsdelen eller inngå i handlingsdelen, men prinsippet gjeld likevel.

Samfunnsdelen bør seie noko om heile kommunens rolle som samfunnsutviklar, mellom anna som arealdisponent og tenesteytar overfor barn og unge.

3.2.16 Samfunnsdelen. Vurderingstema om interessene til barn og unge

I samfunnsdelen er det først og fremst aktuelt å vedta mål og strategiar – og det er viktig at barn og unge sine interesser er teke høgde for der. Konsekvensane for barn og unge som følgje av utvikling og planlagd utbygging i kommunen må vurderast.

• Vil framtidig befolkningssamansetning påverke skulesituasjon og helsetilbod?
• Vil det vere tilstrekkeleg med aktivitetsmoglegheitene og leikeområda til barn framover?
• Vil samfunnsutviklinga påverke korleis barn og unge kan røre seg rundt om i lokalmiljøet, til skulen og venner?
• Kan det vere eit mål å ha fleire ungdomstilbod og -klubbar?
• Fruktordning i skulen som tiltak for å jamne ut sosiale helseskilnader?
• Kan det vere et mål med trygge skulevegar? Trengs tiltak for å få betre trafikktryggleiken?
• Kan det vere et mål å betre barns fritidsbehov og fritidsmoglegheiter?
• Er det tilstrekkeleg med gangvegar og stiar i kommunen?
• Er det nødvendig å sikre den samla grønstrukturen, og å sikra eigna areal for barn og unge?

3.2.17 Arealdelen av kommuneplanen

Samfunnsdelen av kommuneplanen blir konkretisert i arealdelen av kommuneplanen(jf. § 11-5). Her fastset kommunestyret kva som er tillaten arealbruk, og kva restriksjonar som gjeld. Arealdelen er ein oversiktsplan som viser kva for areal som skal disponerast til dei ulike formåla. Arealutnyttinga skal gå fram av planen. Planen skal òg vise kva for areal som skal vernast mot byggjetiltak og andre inngrep.

Arealdelen av kommuneplanen skal omfatte plankart, føresegner og planbeskriving som gjer greie for korleis nasjonale og regionale omsyn er handterte i planen. Hugs RPR BU. Det skal formulerast føresegner som gir utfyllande informasjon til plankartet (sjå omtale av plankart i § 2-1). Nasjonal produktspesifikasjonfor arealplan skal følgjast.

Når planarbeid blir sett i gang, skal kommunen varsle offentlege organ som det får følgjer for, og andre interesserte om formålet med planarbeidet og problemstillingar knytte til formålet. Samtidig skal kommunen kunngjere at planarbeid blir starta opp, i minst éi alminneleg lesen avis og gjennom elektroniske medium. Dette følgjer avplan- og bygningslova § 11-12andre ledd om oppstart av arbeid med kommuneplan. Sjå om det er teke omsyn til vurderingstema knytte til interessene til barn og unge.

Sjå meir i rettleiaren om arealdelen av kommuneplanen.

3.2.18 Arealdelen av kommuneplanen. Vurderingstema

Dei langsiktige måla og strategiane i samfunnsdelen skal speglast i arealdelen av kommuneplanen. Det kan utarbeidast kommunedelplanar for spesielle område, tema eller verksemdsområde. Dette kan vere nyttig for å kaste lys over særskilde tema som gjeld interessene til barn og unge, som oppvekstplan, folkehelseplan, helse- og omsorgsplan, grønstrukturplan, skuleplan og anna.

I utarbeidinga av arealdelen må kommunen vere medviten om lokaliseringa av bustadområde, skular og kultur- og fritidsfasilitetar for å leggje til rette for trygg ferdsel og høve til fysisk aktivitet. Det er viktig at kommunen gjennom føresegner i arealdelen av kommuneplanen legg til rette for dette:

• Samanhengande grønstruktur, innslag av natur og grøntområde i bustadområde og korte avstandar til gode plassar for leik og fysisk aktivitet for alle innbyggjarane
• Barn flyttar seg med kortare avstand frå heimen dess yngre dei er, og det er viktig at dei minste kan finne eigna område
• Samtidig må større barn og unge også ha stader å møtast og vere fysisk aktive, og dei må kunne gå eller sykle sjølv til aktivitetane

Kartlegging av korleis barn og ungdom bruker areal, er ein god reiskap for å få kunnskap om og kunne ta omsyn til rørslemønstera og bruksområda deira når arealplanen av kommuneplanen skal utarbeidast. Barnetråkker ein måte å kartleggje barns bruk av omgivnadene på. Mange kommunar har gjennomført barnetråkk i nokre eller mange delar av kommunen, og det kan vere nyttig å hente fram desse og sjå om dei framleis er relevante for planprosessen. Sjå meir i kapittel 4.

Ved omdisponering av areal som er i bruk eller sette av til uterom, fellesareal, friareal eller uteområde for skular og barnehagar som blir brukte eller er eigna for leik, skal det i samsvar med RPR BU gjerast ei vurdering av dei eksisterande leike- og opphaldsareala og skaffast fullverdig erstatning i rimeleg nærleik (RPR BU punkt 5d).

Det kan fastsetjast føresegner om lokalisering av busetnad, anlegg og arealbruk, styring av tomteutnytting, talet på einingar og bygningar og kva storleik, form og funksjonar anlegg skal ha. Det kan òg stillast areal- og funksjonskrav til leikeområde og andre ute- og opphaldsområde. Det kan setjast rekkjefølgjekrav og krav til samtidig ferdigstilling av bustad- og uteområde.

3.2.19 Rettsverknad av arealdelen av kommuneplanen: juridisk bindande

Arealdelen er juridisk bindande for nye tiltak eller utviding av nye tiltak. Det er ikkje høve til å setje i verk nye tiltak eller gjere disponeringar som er i strid med planen, jf. § 1-6.

3.2.20 Arealformål i arealdelen av kommuneplanen – interessene til barn og unge

Pbl § 11-7 seier kva for arealformål som kan nyttast i arealdelen av kommuneplanen Dei er sette opp i hovudformål og eventuelt underformål.

Arealformålaer:

• «1. Bygninger og anlegg.

Underformål (for eksempel): boliger, fritidsbygninger, kjøpesenter, forretninger, uteoppholdsareal.

• 2. Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur,
• 3. Grønstruktur.

Underformål: naturområder, turdrag, friområder og parker,

• 4. Forsvaret,
• 5.Landbruks-, natur- og friluftsformål og reindrift LNFR,
• 6. Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone.»

Fleire hovudformål kan ikkje brukast på same areal, men underformål kan kombinerast under hovudformåla.

For eksempel kan eit uteområde ikkje regulerast til friområde dersom det er meint å tene som uteareal for ein barnehage. Det formålet som då er riktig, vil vere arealformål bygninger og anlegg, med underformål offentlig tjenesteyting (uteområde barnehage).

I byggjeområde vil det vere nødvendig å setje av areal til utandørsaktivitetar for barn og ungdom. På kommuneplannivået blir dette rekna som ei nødvendig forplikting som ligg innbakt i arealformålet bygninger og anlegg, og som kan detaljerast i påfølgjande reguleringsplan. Leikeområde og friområde kan òg visast som ein eigen arealbruk gjennom bruk av underformålet uteoppholdsareal.

Arealformålet grønstruktur blir nytta for å vise til dei overordna grøntområda i tettstader og byar. Det gjeld grøne areal som er samanhengande eller tilnærma samanhengande, og som dekkjer behovet for rekreasjonsareal for allmenta i byar og tettstader. Arealformålet grønstruktur må skiljast frå arealformålet LNFR og arealformålet grønstruktur med underformålet uteoppholdsareal.

Grønstruktur kan alternativt setjast opp som ei omsynssone i arealdelen av kommuneplanen. Dersom siktemålet er å opparbeide og leggje til rette for at barn kan bruke eit område som er sett av til grønstruktur, må ein velje eit underformål som park eller friområde, som gir høve til dette. Les meir om grønstruktur og friluftsliv i byanepå Miljødirektoratets nettside.

Arealformålet LNFR blir nytta i dei tilfella der kommunen ønskjer å setje av større areal som kjem natur- og friluftslivsinteresser til gode. I slike område vil det vere avgrensa høve til å føre opp bygningar og setje i verk tiltak.

3.2.21 Generelle føresegner til kommuneplanens arealdel

I plan- og bygningslova § 11-9 er det omtalt åtte punkt der kommunen har heimel til å formulere generelleføresegnertil arealdelen. Vi vil trekkje fram desse heimlane, som er viktige for å sikre interessene til barn og unge:

Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta føresegner til arealdelen av kommuneplanen som gjeld (sitat frå lova)

«4. rekkefølgekrav for å sikre etablering av samfunnsservice, teknisk infrastruktur, grønnstruktur før områder tas i bruk og tidspunkt for når områder kan tas i bruk til bygge- og anleggsformål, herunder rekkefølgen på utbyggingen,

5. byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav, herunder om universell utforming, leke-, ute- og oppholdsplasser, skilt og reklame, parkering, frikjøp av parkeringsplasser etter § 28-7 og utnytting av boligmassen etter § 31-6.»

Plan- og bygningslova § 11-9 nr. 4 gir høve til å formulere rekkjefølgjeføresegner for å sikre at eit område ikkje blir bygd ut før det for eksempel er etablert nødvendig teknisk infrastruktur (energiforsyning, veg, vatn og avløp), grønstruktur (for eksempel park) og samfunnsservice (barnehagar og skular) som trengst i det aktuelle området.

Siktemålet med ei slik formulering er for eksempel å sikre at det blir bygd barnehagar og skular når det trengst. Detaljar omkring veg, fortau, gang- og sykkelveg og eventuelle omkringliggjande grøntområde vil bli nærmare avklarte når reguleringsplanen blir utarbeidd, men kan altså sikrast/heimlast i føresegnene i arealdelen.

Etter § 11-9 nr. 4 kan kommunen vedta rekkjefølgjekrav for å sikre mellom anna etablering av grønstruktur som leikeplassar og uteareal før område blir tekne i bruk, og fastsetje rekkefølgja på utbygginga. Dette er eit verkemiddel for å sikre at omgivnadene rundt bustadene blir ferdig opparbeidde, brukelege, trygge og trivelege for mellom andre barn og unge. Vidare vil ein sikre at alle innbyggjarar, også barn og unge, får lett tilgang til og trygge ferdselsårer til større grøntareal, parkar og friluftsområde som ligg litt unna bustadområdet.

Plan- og bygningslova § 11-9 nr. 5 gir kommunen høve til å formulere krav til leike-, ute- og opphaldsplassar og universell utforming i arealdelen. Krav til tilgjengelegheit, storleik på gitte formål, stignings- og solforhold er andre eksempel på funksjonskrav som kan takast inn i føresegnene i arealdelen. Kommunen kan òg utarbeide ei eiga norm som fastset ytterlegare krav til funksjon og fysisk utforming av leike- og opphaldsareal. Etter § 11-9 kan norma heimlast i kommuneplanen.

Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging (RPR BU) punkt 4c stiller krav om at kommunen må utarbeide eigne føresegner og retningslinjer om omfang og kvalitet på areal og anlegg av betydning for dei unge. Dette er samanfallande med det § 11-9 nr. 5 gir høve til.

Mindre barn har avgrensa aksjonsradius. Det er derfor avgjerande at areal og anlegg som er meinte for dei ulike aldersgruppene, er store nok og eigna for leik og opphald på ulike årstider. Avsette areal må leggjast til rette for ulike aldersgrupper og vere eigna som stad for samhandling mellom barn, unge og vaksne.

Areala må òg vere lett tilgjengelege. Ferdselsårene mellom leikeareal og der barna bur, må vere trafikksikre. Areal og anlegg som blir tilrettelagde for barn og unge, skal vere sikra mot støy og annan helsefare. Areala som blir sette av, må vurderast i lys av RPR BU punkt 5a og b. Det er kommunen som må sørgje for at desse krava blir innfridde i arealplanen med tilhøyrande føresegner. Heimelen finst i § 11-9 nr. 5.

Dei fleste kommunar formulerer føresegner til arealdelen av kommuneplanen om at det skal opparbeidast varierte leikeplassar, for eksempel sandleikeplassar, kvartalsleikeplassar, balløkker og større leikeområde. RPR BU punkt 5b poengterer at barn skal ha tilgang til areal der dei kan skape sitt eige leikemiljø.

Kartlegging av korleis barn og ungdom bruker areal, er ein god reiskap for å få oversikt og ta omsyn til arealbruken og behova deira når arealdelen av kommuneplanen skal utarbeidast.

Barnetråkk er som nemnt ein måte å kartleggje arealbruken på.

RPR-BU punkt 5c stiller krav til kommunen om at det skal setjast av store nok areal til barnehagar. Formuleringa gjeld både nye og eksisterande barnehagar. Dette må avklarast i arealdelen av kommuneplanen og seinare følgjast opp i reguleringsplanar.

Rettleiaren til forskrift til miljøretta helsevern i barnehagar og skulargir meir utfyllande informasjon om kvalitet og storleik på uteområdet.Rettleiaren IS-2072utdjupar forskrifta og omtaler uteområdet for barnehagar. Her er det fastsett at uteområdet for barn mellom 0 og 3 år skal vere 24 m² per barn, og at det skal vere 33 m² per barn over 3 år. Rettleiaren IS-2073gjeld tilsvarande for skular og har tilrådingar om storleiken på skuleplassen. Kvaliteten på areala som blir sette av til barnehage- og skuletomt, må vurderast nøye.

Det er viktig at uteområda på tomta har tilstrekkeleg variert og utfordrande terreng, slik dette er formulert i gjeldande forskrifter. Dersom kommunen avvik vesentleg frå i tilrådingar i rettleiaren, må vala dokumenterast og grunngivast. Byggteknisk forskrift TEK17 med rettleiargir i kapittel 8 meir nyttig og utfyllande informasjon når areal til barnehage- og skuletomt skal setjast av i arealplanen.

3.2.22 Føresegner til arealformål (§ 11-10) etter § 11-7 nr. 1, 2, 3 og 4

Etter lova kan kommunen formulere supplerande føresegner til arealformål berre i «nødvendig utstrekning». Kommunen kan gjennom å vedta føresegner i arealdelen av kommuneplanen leggje til rette og sørgje for samanhengande grønstruktur, innslag av natur og grøntområde i bustadområde og korte avstandar til gode plassar for leik og fysisk aktivitet for barn og unge.

Kommunen kan òg vedta føresegner som krev at det blir lagt fram ein plan for uteområda. Kommunane kan dessutan leggje premissar for kvalitet ved å stille krav til sol og lys, arealstorleik og avstandar i uteareala i nye planar.

Etter § 11-10 nr. 2 kan kommunen gi føresegner om fysisk utforming av anlegg og etter § 11-10 nr. 3 fastsetje kva som skal vere areal til offentleg formål eller fellesareal. Det er høve til å formulere føresegner om fysisk utforming av for eksempel trafikkanlegg, idrettsanlegg og parkeringsanlegg for syklar ved nye skular og barnehagar.

Kommunen kan òg fastsetje minste uteopphaldsareal (MUA) i samsvar med § 5-6 i teknisk forskrift av 2017 (TEK17) til felles og privat bruk i utfyllande føresegner til arealdelen av kommuneplanen. MUA er praktisk å bruke i plan fordi det er eit kjent omgrep i byggjesaksbehandlinga.

I tillegg kan kommunen i § 11-19 nr. 3 gi føresegner om kva som skal vere areal til offentleg formål eller fellesareal. Eit offentleg areal er ope for alle, mens det gjennom føresegnene til ein plan skal avklarast kven fellesarealet er felles for. Om ei balløkke er regulert som fellesareal for medlemmene av burettslaget, kan barn frå nabolaget hindrast i å bruke løkka. For barn og unge er det viktig at areala i nabolaget som alle skal kunne bruke, blir sette av til offentleg formål i føresegner.

3.2.23 Oppstart av arbeid med kommuneplan jf. § 11-12

Føresegna gir reglar om varsling og kunngjering når arbeidet med ny kommuneplan tek til. Lova seier at organ som planen får følgjer for, og andre interesserte skal varslast om formål og viktige problemstillingar for planarbeidet. Arealinteressene til barn og unge kjem inn under dette omgrepet. RPR BU er eit sentralt verktøy når ein skal vurdere kva for viktige problemstillingar som får følgjer for dei unge. Dersom areal som har vore i bruk, er i bruk eller er viktige for barn og unge, blir foreslått omdisponerte til byggjeformål, må det forklarast i varsel om oppstart.

Kommunen må òg sørgje for at informasjonen i oppstartsvarselet blir tilpassa og gjord tilgjengeleg slik at barn og unge forstår kva det gjeld. Kommunen skal sjølv leggje til rette for ein aktiv medverknadsprosess der dei unge får høve til å delta dersom dei ønskjer det.

3.2.24 Utarbeiding av planprogram

Samtidig med kunngjering av oppstart av arbeid med ny kommuneplan sender kommunen vanlegvis ut planprogrammet til offentleg ettersyn (§ 11-13).

Planprogrammet skal utarbeidast etter reglane i § 4-1 som er framstilte over.

Planprogrammet skal gjere greie for siktemålet med kommuneplanen og alternativ som er vurderte, innehalde ei liste over behov for utgreiingar, og foreslå opplegg for medverknad, mellom anna for barn og unge.

3.2.25 Høyring av planforslag

Ifølgje § 11-14 skal forslag til samfunnsdelen og arealdelen av kommuneplanen sendast på høyring og leggjast ut til offentleg ettersyn med minst seks vekers frist til å uttale seg. Av saksframlegget som følgjer planen i høyringsperioden, skal det gå fram korleis verknaden av planen og innkomne fråsegner til planforslaget har vore vurderte, og kva vekt desse er tillagde i planforslaget.

Det er ein føresetnad at det i planforslaget blir vurdert kva konsekvensar forslaga til løysingar har for barn og unge. Denne vurderinga kan vere ein del av planbeskrivinga.

Forslag til kommuneplan skal presenterast og gjerast tilgjengeleg ogtilpassast barn og unge som i høyringsperioden har lyst til og interesse av å delta og komme med innspel.

Kommunen må i saksframstillinga gjere greie for korleis aktuelle krav og retningslinjer, som i RPR BU punkt 4 og 5, er følgde opp i plankart og føresegner. Dette må sjåast i samanheng med krava i barnekonvensjonen om å leggje det beste for barna til grunn for avgjerder.

3.2.26 Reguleringsplanlegging

Det er to typar reguleringsplanar: områderegulering og detaljregulering. Begge plantypane skal følgje opp arealdelen av kommuneplanen og gi meir detaljerte føringar og beskrivingar av arealbruken for eit område. Reguleringsplanar er samansette av eit plankart og føresegner, og føresegner i reguleringsplanar er juridisk bindande for arealbruken i området. Vedtak av desse planane er enkeltvedtak etter forvaltningslova § 2b.

Områderegulering(§ 12-2) blir utarbeidd av kommunen for å avklare arealbruken i eit større område. Siktemålet er å avklare hovudstrukturane og prinsippa for bruk, vern og utforming av areal og fysiske omgivnader i eit område og/eller leggje rammer for vidare detaljutforming. Arealdelen av kommuneplanen kan stille krav om at det skal utarbeidast ei områderegulering.Detaljregulering (§ 12-3) er ein plan for eit avgrensa område. Planen følgjer opp og detaljerer hovudtrekka som er viste i kommuneplanen, eller i ei områderegulering om det ligg føre for areala.

3.2.27 Områderegulering. Vurderingstema for interessene til barn og unge

I ei områderegulering vil oppvekstmiljøet til barn og unge kunne vurderast og planleggjast heilskapleg. Aktuelle vurderingstema kan vere uteområde, lys- og solforhold, variert terreng, leikeplassar/uteareal på tomta, attraktiv del av tomta og uteareal/leikeplass som ligg nær bustad. Det kan vere aktuelt å greie ut korleis forholda er når det gjeld synsfelt frå bustad, tilgang til grønstruktur og trafikktryggleik.

Områderegulering kan gi betre høve til å sikre uteareal og trafikktrygge samband for større barn mellom bustad og parkar, plassar og grøne areal i tettstader og bystrøk. Uteareal og parkar i buområda må henge saman og vere tilgjengelege. Dette er spesielt viktig for å få til gode og funksjonelle nærmiljø for barn og unge.

3.2.28 Detaljregulering. Vurderingstema for interessene til barn og unge

For å sikre interessene til barn og unge vil det vere aktuelt å vurdere element som mellom anna uteopphaldsareal, uteleikeplassar, lys- og solforhold, kva som er attraktiv del av tomta, avstand mellom uteareal/leikeplass og bustad, synsfelt frå bustad, tilgang til grønstruktur, gangvegar, stiar og trafikktryggleik. Sjå rettleiar om reguleringsplanar.

3.2.29 Arealformål i reguleringsplan, jf. § 12-5

Inndelinga i arealformål for reguleringsplanarer i hovudtrekk den same som for arealdelen av kommuneplanen. Underformåla er òg stort sett samanfallande. Hovudformåla kan kombinerast innbyrdes og med omsynssoner. Det same kan underformåla.

Dei formåla som blir nytta, er bindande for arealbruken innanfor området. Det er òg slik at kommunen må nytte den arealforma som området er meint å tene. For eksempel kan ikkje ein skuleplass regulerast til friområde dersom han er meint å tene som uteområde for elevane. Då vil arealformålet bygninger og anlegg og underformålet bygninger for offentlig tenesteyting vere riktig.

Valet av arealformål svarer til den typen arealbruk som er fastsett i overordna planar.

Arealformålet grønstruktur blir nytta i ein reguleringsplan primært for å dekkje dei større og samanhengande grøntområda som ligg utanfor, og nokre gonger innanfor, busetnaden. Underformåla som kan nyttast, er naturområde, turdrag, friområde og parkar. Om ein vel dei tre siste som underformål, vil det gi høve til å utføre ei viss opparbeiding og tilrettelegging til nytte og glede for allmenta, mellom andre barn og ungdom.

Leike- og opphaldsareal høyrer naturleg med i ein reguleringsplan for bustadbygging og er like nødvendige som interne vegar i eit bustadområde. I denne samanheng er det er nyttig å vite forskjellen i bruk av arealformålet bygningar og anlegg med underformålet uteopphaldsareal og arealformålet grønstruktur. Uteopphaldsareal er fellesareal for dei som bur i området, medan grønstrukturen som hovudregel er offentleg tilgjengeleg. Underformålet uteopphaldsareal blir nytta når areal er knytte direkte til bygningane. Arealformålet grønstruktur er større og meir eller mindre samanhengande grøne område som ligg innanfor eller i tilknyting til større tettstader og byar. Uteopphaldsareal og grønstruktur kan langt på veg samanliknast med det som tidlegare hadde nemninga «interne og eksterne friområde».

Val av både formål og underformål er viktig for å leggje til rette for eit godt oppvekstmiljø og komme i møte dei behova barn og unge har.

Kommunen må sjølv sørgje for at det blir sett av tilstrekkeleg med uteopphaldsareal og grønstruktur som innfrir målsetjinga i RPR BU.

Reguleringsplanen må setje av areal til leik og opphald i tråd med dei formuleringane som finst i føresegnene til arealdelen av kommuneplanen. Sjå også RPR-BU, punkt 5a og b. Omdisponering av areal bør viast særskild merksemd, jf. RPR BU punkt 5d.

Dersom det skjer ei omdisponering av areal frå uregulert til regulert areal eller ei omregulering av allereie regulert areal, skal det alltid vurderast om arealet som ein ønskjer regulert eller omdisponert, har vore i bruk, er i bruk eller kan ha nytteverdi for barn og unge i framtida. Sjå òg omtale i 3.2.5 om planprogram, 3.2.6. om planbeskriving, 3.2.18. om vurderingstema om arealdelen av kommuneplanen.

TEK 17 kapittel 8 gir meir nyttig og utfyllande informasjon om dei krava som er stilte til opparbeidd uteareal for barnehage- og skuletomter som skal setjast av i arealplanen.

3.2.30 Føresegner i reguleringsplan, jf. § 12-7

Under trekkjer vi fram ein del føresegner som relevante for å sikre interessene til barn og unge i planlegginga.

I reguleringsplan kan kommunen i nødvendig utstrekning gi føresegner til arealformål og omsynssoner om desse forholda (utdrag):

• «1. grad av utnytting, utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet,
• 2. vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet,
• 4 .funksjons- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, herunder krav for å sikre hensynet til helse, miljø, sikkerhet, universell utforming og barns særlige behov for leke- og uteoppholdsareal,
• 10. krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert,
• 14. hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal.»

Både for område- og detaljreguleringar er det i «nødvendig grad» gitt høve til å formulere føresegner til dei arealformåla og omsynssonene som er nemnde i paragrafen. Fleire av desse har innverknad på interessene til barn og unge.

Merk at det til arealdelen av kommuneplanen også kan vere føresegner om uteopphaldsareal som må følgjast opp i områdereguleringar og detaljreguleringar.

§ 12-7 punkt 1, «Grad av utnytting», er truleg det viktigaste styringsmiddelet for å forme ny utbygging både på uutbygd mark og ved fortetting. Grad av utnytting skal førast opp i reguleringsplanen for byggjeområde. Føresegner til arealformål kan òg gjelde høgd på bygg og utforming av uteareal rundt bygg. Byggteknisk forskrift (TEK17) kapittel 8 har føresegner som stiller krav til opparbeiding av uteareal (tilkomst, parkering og uteopphaldsareal) og plassering av byggverk. Det gjeld for både bustadtomta, barnehagen og skuleanlegget. Forskrifta skal alltid følgjast når areal som er sett av i planen, skal opparbeidast. Grada av utnytting skal reknast ut og førast opp i samsvar med TEK17, sjå rettleiaren Grad av utnytting.

§ 12-4 punkt 4 gir høve til å formulere føresegner om funksjons- og kvalitetskrav til bygningar, anlegg og uteareal, mellom anna krav for å sikre omsynet til helse, miljø, tryggleik, universell utforming og barns særlege behov for leike- og uteopphaldsareal. Siktemålet er å gjere greie for korleis desse forholda skal sikrast ved utbygging av eit område.

Uterommet bør ha ei utforming som gir høve til både opphald og sosialt samvær, rekreasjon, leik og spel i dei ulike årstidene. Areala bør kunne brukast av ulike aldersgrupper og gi høve til samhandling mellom barn, unge, vaksne og eldre uavhengig av funksjonsevne. Sjå TEK17 § 8-3 om minste uteopphaldsareal (MUA) og § 8-4 om uteopphaldsareal. I både område- og detaljregulering kan kommunen gi føresegner om krav til kvalitet og utforming av areal og fysiske omgivnader som sikrar definerte funksjonskrav. Gjennomtenkte og praktisk gode planar legg grunnlaget for at barn og unge skal få oppfylt rettane sine, jf. pbl § 12-7 nr. 4.

Tilgjenge, storleik, plassering, sikringstiltak, universell utforming og stigings- og solforhold er eksempel på kvalitets- og funksjonskrav til leike- og opphaldsareal som ofte er nemnde i føresegnene til arealdelen av kommuneplanen. Dette må også sikrast i føresegnene til ein reguleringsplan. Vi viser elles til RPR BU punkt 5a og b, som gjer greie for når areal som er meinte for barn og unge, skal avsetjast i reguleringsplanen.

Kapittel 5 i TEK17 gir også kommunen høve til å stille krav i føresegnene i reguleringsplanen om bruk og utforming av areal og bygningar innanfor avgrensinga av ein reguleringsplan. Det kan dreie seg om grad av utnytting, høgder, minste leikeareal per bueining, utforming av uteareal, støyskjerming og liknande. Utbygd areal, køyreareal og parkering blir ikkje rekna som uteareal.

Kommunen har høve til å utforme føresegner som hindrar fjerning av vegetasjon og andre inngrep i friluftsområde og naturområde som inngår i planen. Dette kan vere aktuelt dersom områda for eksempel er viktige for at barn og unge skal få høve til leik og rekreasjon.

§ 12-7 punkt 10 gir heimel til å fastsetje rekkjefølgjeføresegner som sikrar at tiltak etter planen, det vil seie innanfor planområdet, blir gjennomførte i ei viss rekkjefølgje. Det kan stillast krav om at leikeareal og anna uteopphaldsareal skal vera ferdigstilt før bustadområdet kan takast i bruk (bruksløyve). Slike føresegner er mykje brukt, og er svært viktige for at kostnaden med å etablere leikeareal blir teken av utbyggar. Det er òg heimel for å krevje at utbygging av eit område ikkje kan skje før tekniske anlegg og samfunnstenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tenester, helse- og omsorgstenester, barnehagar, friområde, skular og anna er tilstrekkeleg etablerte. Slike tiltak kan liggje utanfor planområdet, men kan sikrast etablert gjennom rekkjefølgjeføresegna dersom dei er nødvendige av omsyn til planområdet.

I utgangspunktet kan kommunen i reguleringsplanen berre gi føresegner som regulerer arealbruk og tiltak innanfor det området planen gjeld for. Det kan likevel givast føresegner i planen som stiller vilkår om at for eksempel barnehage, skule eller gang- og sykkelveg som ligg utanfor planområdet, skal vere etablerte før utbygginga av planområdet kan starte. Dette er fordi det her dreier seg om tekniske anlegg og samfunnstenester som knyter seg til og skal nyttast i samband med det området som er regulert.

Sjå også kap 3.2.21 om rekkjefølgjeføresegner i arealdelen av kommuneplanen.

§ 12-7 punkt 14 gir heimel for å fastsetje om eit areal skal vere til offentleg formål eller fellesareal. For å sikre barn areal er det viktig at leike- og opphaldsareal som skal tene heile bustadområdet, bør det regulerast til offentleg formål. Areal som blir sette av til fellesareal for leik, kan berre nyttast av dei som føresegnene i planen seier at arealet er felles for. Det kan ekskludere dei barna som høyrer til andre delar av bustadområdet. Det er derfor viktig å vurdere planområdet i samanheng med området rundt, også for å sikre at barn og unge får tilstrekkelege og gode leike- og uteopphaldsareal i nærleiken av der dei bur.

Det er føresegnene til ein plan som fastset om ein regulert veg er offentleg eller privat. For barn og ungdom er det vesentleg at kommunen gjennom bruk av føresegner sikrar at viktige ferdselsårer for dei unge blir offentleg tilgjengelege.

3.2.31 Oppstart av reguleringsplanarbeid, jf. § 12-8

Når reguleringsplanarbeidet startar opp, planen blir lagt ope ut (offentleg ettersyn) for å motta merknadar, ved at det blir kunngjort i ei avis og elektroniske medium. Offentlege organ som planen får følgjer for, og andre interesserte skal varslast.

Når forslagsstillaren er ein annan enn planstyresmakta sjølv, skal planspørsmålet først leggjast fram for planstyresmakta i oppstartsmøte.

Oppstartsmøtet er viktig. Kommunen har plikt til å fortelje kva for rammer og føringar det må takast omsyn til i planprosessen. Rikspolitiske retningslinjer for å sikre interessene til barn og unge i planlegging er slike rammer som også må presenterast. Representanten for barn og unge kan òg vere med på oppstartsmøtet. Vedkommande erstattar ikkje barna sjølv, men kan leggje frem synspunkt om kva planen må ta omsyn til, eller synspunkt som kan vere med på å sikre eller gi gode oppvekstmiljø.

Kommunen må òg informere om krava i § 5-1 om at forslagsstillaren har ansvar for å gjennomføre aktiv medverknad frå barn og unge.

Det skal dessutan avklarast om planforslaget utløyser krav om planprogram og konsekvensutgreiing. Sjå det som er skrive om desse i 3.2.5 og 3.2.6.

Det er krav om at det blir skrive referat frå oppstartsmøte. Det vil kunne vise om kommunen har opplyst om RPR BU, og kven som var til stades.

I tillegg skal det sendast varsel til dei som er høyringspartar, det vil seie offentlege styresmakter, aktuelle organisasjonar, naboar, barn og unge.

3.2.32 Utbyggingsavtalar etter §§ 17-1 – 17-7

Ein utbyggingsavtale blir inngått mellom utbyggjaren eller grunneigaren og kommunen. Avtalen gjeld utbygging av eit område som inngår i arealdelen av kommuneplanen, eller han gjeld ein reguleringsplan. Siktemålet er at det skal bli klart kva for føresetnader kommunen stiller, og kva for forpliktingar utbyggjaren tek på seg for eit utbyggingsområde. Avtalen tek utgangspunkt i planen og føresegnene i den som kommunestyret har vedteke (§§ 17-2 – 17-3).

Kommunen skal leggje til rette for medverknad av grupper og interesser som planen får følgjer for. Barn og unge er oftast ei slik gruppe i ein utbyggingsavtale. Det er fordi utbyggingsavtalen kan omfatte å sikre at føresegnene i planen blir følgde, slik at det blir opparbeidd mellom anna leike- og opphaldsareal, gang- og sykkelvegar, tilgang til grønstruktur og bade- og rekreasjonsareal.

Representanten for barn og unge skal sjå til at interessene til barn og unge blir sikra i alle saker som blir behandla etter føresegnene i plan- og bygningslova. Representanten bør derfor få oversendt forslag til utbyggingsavtalar til fråsegn, for å vurdere om forholdet mellom avtalen og føresegnene i planen sikrar interessene til barn og unge eller ikkje.

3.2.33 Dispensasjon, jf. §§ 19-1 – 19-4

Dispensasjon inneber at ein tiltakshavar etter søknad får unntak frå planar og føresegner. Det kan berre givast dispensasjon dersom vilkåra i § 19-2 er oppfylte.

Det skal leggjast særleg vekt på konsekvensar for barn og unge ved vurderinga av om det kan givast dispensasjon (jf. RPR BU). Kommunen bør også vurdere om det er nødvendig å stille vilkår om avbøtande tiltak i samband med interessene til barn og unge.

Regionale og statlege styresmakter skal alltid få høve til å uttale seg før det blir gitt dispensasjon, dersom ein dispensasjon får direkte følgjer for saksområda deira. Interessene til barn og unge er eit slikt saksområde. I slike saker vil RPR BU punkt 5 bli lagd til grunn når fylkeskommunen og statsforvaltaren vurderer og uttaler seg om søknaden.

3.3 Byggjesaksdelen av plan- og bygningslova

Byggjesaksbehandlinga skal sikre at byggjetiltak blir gjennomførte i samsvar med lov og forskrift og planvedtak.

Interessene til barn og unge blir i første rekkje sikra gjennom planføresegner. Krav i plan skal sikrast ved byggjesaksbehandling.

Byggjesaksforskrifta (SAK10) skal medverke til å sikre gjennomføring av formålet i lova gjennom krav til søknader, saksbehandling, ansvar i byggjesaker, gjennomføring av tilsyn, kontroll og føresegner om gebyr for brot på lova.

3.3.1 Søknadsplikt etter § 20-2

Byggjetiltak kan ikkje setjast i verk utan godkjend søknad. Utfyllande liste over tiltak som krev byggjeløyve, står i § 20-1, og ytterlegare føresegner i § 20-2–20-6.

3.3.2 Førehandskonferanse etter § 21-1

Plan- og bygningslova seier:

«For nærmere avklaring av rammer og innhold i tiltaket kan det holdes forhondskonferanse mellom tiltakshaver, kommune og andre fagmyndigheter. Andre berørte kan også innkalles. Andre berørte kan også innkalles. Forhåndskonferanse kan kreves av tiltakshaver eller plan- og bygningsmyndighetene.»

På førehandskonferanse for byggjesaka etter § 21-1 må det orienterast breitt om føresetnadene og plangrunnlaget for tiltaket på den aktuelle eigedommen, mellom anna interessene til barn og unge.

På førehandskonferansen vil det vere naturleg å nemne at ifølgje § 1-1 skal interessene til barn og unge sikrast i planlegginga og i kvart enkelt byggjetiltak. Desse interessene tek ein i første rekkje hand om gjennom planføresegner, men det blir viktig å presisere at krav i plan skal sikrast ved byggjesaka, og at den som fremjar byggjesaka, også er ansvarleg for at byggjesaka sikrar desse interessene.

Det skal også opplysast om krav til innsende dokument på dette møtet, og i denne samanheng er det viktig å få ein god situasjonsplan som følgjer krava i reguleringsplanen.

3.3.3 Nabovarsel

Det går fram av § 21-3 første ledd at før ein sender inn søknad (sjå pbl § 20-1), skal naboar og gjenbuarar varslast av den som søkjer, dersom ikkje desse har meldt frå skriftleg at dei ikkje har merknader til søknaden.

Andre ledd seier at ein kan unnlate å varsle etter første ledd dersom arbeidet ikkje, eller i lita grad, får følgjer for interessene til naboar og gjenbuarar. Kommunen kan likevel krevje varsling av naboar og gjenbuarar som ikkje er varsla, dersom ein finn at vilkåra for å unnlate å varsle ikkje er oppfylte.

Kommunen kan òg krevje at andre eigarar eller festarar enn dei som er nemnde i første ledd, skal varslast. Dette kan for eksempel skje dersom kommunen meiner byggjetiltaket får konsekvensar for bymiljøet til barn og unge.

3.3.4 Tilsynsplikt

Kommunen har plikt til å utføre tilsyn i byggjesaker i samsvar med § 25-1. Plikta gjeld generelt. Det er ikkje regelfesta kva forhold som eventuelt skal vurderast. Kommunen skal likevel ha ein strategi der han har valt ut og prioritert mellom forhold som skal følgjast opp. Dette kan for eksempel gjelde om tiltaket er plassert i samsvar med godkjend situasjonsplan. Eit anna eksempel kan vere om tiltak som leikeplassar er utforma i samsvar med godkjend situasjonsplan.

3.3.5 Den uutbygde delen av tomta. Fellesareal

Plan- og bygningslova seier i § 28-7 (utdrag):

«Uteareal skal innenfor sin funksjon være universelt utformet i samsvar med forskrifter gitt av departementet.

Uteareal på tomta skal gjennom størrelse, utforming og beliggenhet mv sikre forsvarlig opphaldssted i det fri for beboere og i nødvendig utstrekning muliggjøre for lek, rekreasjon, avkjørsle og parkering av bilder, motersykler, sykler mv. Opparbeidet uteareal på tomta skal kunne brukes av alle innenfor tillatelsens formål. Kommunen kan godta at fellesareal blir sett av for flere eiendommer.»

§ 28-7 inneheld generelle krav til uteopphaldsareal. Føresegna sikrar mellom anna at eit uteareal skal vere eigna for barn der det er ei forventa brukargruppe.

Grad av utnytting er saman med arealformål og planføresegner viktige premissar for utvikling av eit område med omsyn til berekraftig stadutvikling og utvikling av gode bu- og nærmiljø. Ein bør greie ut ulike grader av utnytting som eignar seg på tomta, og fastsetje tilrådde forhold i reguleringsplanen.

I samsvar med TEK17 er det i ei byggjesak sett krav til utforming av opparbeidde uteopphaldsareal som etter funksjonen skal vere eigna til rekreasjon, leik og aktivitetar for ulike aldersgrupper. Ved byggjesaksbehandling skal kommunen stadfesta at det er prosjektert i tråd med gjeldande føresegner. Kommunen kan føre tilsyn med at eit leikeområde er prosjektert, og/eller om det er utført etter gjeldande lov og forskrifter.

Sjå byggteknisk forskrift (TEK17) kapittel 8, spesielt Opparbeidet uteareal § 8-3og Veiledergrad av utnytting H-2300.