Ringebu kommune. Innsigelse til reguleringsplan for flomsikring av Frya elv

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Innlandet (nå Statsforvalteren i Innlandet) i brev datert 3. november 2020. Reguleringsplan for flomsikring av Frya elv er sendt departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd, på grunn av uløste innsigelser fra Oppland fylkeskommune (nå Innlandet fylkeskommune), Fylkesmannen (nå Statsforvalteren) i Innlandet, og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).

Bakgrunn

Forslaget til reguleringsplan omfatter etablering av to masseuttak og forlengelse av flomvoller i nedre del av elven Frya i Ringebu og Sør-Fron kommuner. Målet er å beskytte tilgrensende nærings- og landbruksområder mot flom. Tiltakshaver er Ringebu og Sør-Fron kommuner, på vegne av grunneierne i området. Planområdet strekker seg fra Fryaveien i nord til Gudbrandsdalslågen (Lågen) i sør. Øst for planområdet ligger Frya næringspark, med blant annet meieri, småflyplass, bilopphuggeri og et interkommunalt renseanlegg. I Sør-Fron kommune i vest er det i hovedsak jordbruksland. Størstedelen av planområdet, og områdene det er knyttet innsigelser til, ligger i Ringebu kommune. Innsigelsene berører ikke arealer i Sør-Fron kommune direkte. Planforslaget er en oppfølging av Lågenplanen – regional plan for Gudbrandsdalslågen med sidevassdrag, der Frya omtales som en av de mest masseførende sideelvene i vassdraget. I den regionale planen foreslås det et permanent masseuttak i området der masseuttaket V/BSM01 er tegnet inn i reguleringsforslaget.

Frya fører med seg i gjennomsnitt 9000 m³ med grove sedimenter i løpet av én sesong. Disse avsettes i utløpet av elven, og mye fraktes videre av Lågen. Under flomsesonger kan mengden 10-dobles. Det har vært uttak av masser fra Frya med ujevne mellomrom, som regel i flomsesongen. Hensikten med å regulere masseuttakene, er å ha avklarte områder der man kan ta ut masser for å dempe skadevirkninger i flomperioder. Begge masseuttakene er foreslått i områder der elven har naturlige avsetninger av løsmasser.

Det faste masseuttaket (V/BSM01), ligger rett vest for næringsområdene i Frya næringspark. Der skal det tas ut masser minst en gang i året, slik at elven har god kapasitet til å transportere masser og vann i en flomsituasjon. Det er også foreslått bestemmelser om å etablere en terskel nedstrøms for uttaket. Formålet er å redusere vannhastigheten oppstrøms, slik at det avsettes mer masse i området for uttaket. Samtidig forhindrer det mer masse fra å nå ned til utløpet av Frya. Det andre uttaket (V/BSM02) skal etableres i elvedeltaet mot Lågen. I henhold til planbestemmelsene skal det tas ut masser når det har samlet seg opp masser til over kote 185,5. Uttaket skal ikke gå lavere enn kote 184.

Det går i dag flomvoller på begge sider av elven. Disse starter ved E6, nord for planområdet, og slutter omtrent på nivå med det kommunale renseanlegget. I planforslaget legges det opp til en forlengning av flomvollene, GV/BA01 og GV/BA02, helt ned til utløpet av Lågen. Det er også foreslått et område til midlertidig lagring av massene man graver ut av Frya, område BRU01.

Frya er et vernet vassdrag, og en del av verneplan II vedtatt av Stortinget i 1980. Forvaltningen av vernede vassdrag er beskrevet i rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Retningslinjene pålegger kommunene og andre forvaltningsmyndigheter å ta særskilt hensyn til verneverdiene i sin arealplanlegging.

Fylkesmannen i Innlandet fremmet innsigelse til reguleringsplanen i brev av 22. august 2019. Fylkesmannen viser til at Frya er et vernet vassdrag, og til bestemmelsene i forskrift om rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Fylkesmannen mener masseuttaket i nedre del av planområdet, V/BSM02, vil kunne gi skadevirkninger for vassdragsverdiene, naturmangfoldet og fiskeinteressene i elven. I tillegg til vassdragsvernet til Frya, er elvedeltaer regnet som truet naturtype i Norge. Videre er nedre del av elven og utløpet i Lågen yngleplasser for blant annet storørret og harr.

Fylkesmannen viser til at uregulerte uttak av masse har redusert verneverdiene i deltaet vesentlig. I de senere årene har deltaet bygget seg opp igjen gjennom naturlig tilførsel av masser. Innsigelsen er videre begrunnet med at planen legger opp til en forlengelse av dagens flomvoller inn i deltaområdet. Forlengelsen vil kunne være ødeleggende for reetableringen av deltaet og naturverdiene.
Fylkesmannen mener også at forslaget til reguleringsplan ikke er i samsvar med regional plan for Gudbrandsdalslågen. I denne planen er det lagt opp til ett fast uttak lenger opp i elven. Dette uttaket mener fylkesmannen er forenlig med verneverdiene i vassdraget.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) fremmet innsigelse til reguleringsforslaget i brev av 21. august 2019. NVE mener forslaget strider mot nasjonale og vesentlige regionale vassdragsinteresser, og viser til vannressurslovens bestemmelser for vernede vassdrag. Masseuttak i vernede vassdrag vil ofte være konsesjonspliktige, der nytten ved uttaket må overstige ulempene.

For uttak V/BSM01 mener NVE at nytten overstiger ulempene. Uttaket vil kunne senke vannstanden i vassdraget uten at det går utover verneverdiene. Ved 20-års flom vil vannstanden være 0,2 - 1,1 m lavere, og ved 200-års flom reduseres vannstanden med 0,1 - 0,3 m. NVE mener dette uttaket vil begrense behovet for uttak i deltaet, fordi langt mindre masser vil ende opp i utløpet av Frya. NVE er videre positive til at det er planbestemmelser for når på året det kan gjøres uttak, og at det skal etableres en terskel nedstrøms for området. Det vil dempe tiltakets virkning på naturverdiene, og gi trygge ynglingsplasser for fisk.

NVE viser til at uttaket i V/BSM02 og forlengelsen av flomverkene GV/BAB01 og GV/BAB02, berører betydelige miljøvernfaglige verdier i Fryas delta. Inngrep i deltaet har potensial for store negative konsekvenser, noe som utløser konsesjonsplikt etter vannressurslovens bestemmelser. Masseuttaket og flomverkene krever derfor tilstrekkelig dokumentasjon av både negative og positive effekter av tiltaket for å kunne gjøre en avveining. NVE mener tiltakene ikke er dokumentert å sikre omkringliggende arealer og bebyggelse mot flom. I de hydrologiske beregningene til planen beskrives det at uttak i deltaet vil ha en lokal effekt på vannstanden i Frya, og noe effekt på vannstanden i Lågen. I rapporten står det videre at det er vannføringen i Lågen som har størst betydning for flomnivået i områdene rundt utløpet til Frya. Det finnes andre måter å sikre arealene rundt Frya mot flom. Ulempene for naturmiljøet ved gjennomføring vil derfor være større enn nytten, og arealformålet V/BSM02 bør etter NVEs vurdering tas ut av planen. Videre mener NVE at forslaget om å forlenge flomsikringen langs Frya også må tas ut, fordi en forlengelse av flomvollene vil begrense deltaets naturlige utbredelse.

NVE utelukker ikke muligheten for fremtidige enkeltuttak i deltaet, men at hvert enkelt tilfelle må vurderes gjennom en ordinær konsesjonssøknad etter vannressursloven.

Fylkesutvalget i Oppland (nå Innlandet) fylkeskommune, fremmet i sitt vedtak 27. august 2019 innsigelse til reguleringsforslaget. Ett av hovedmålene i den regionale planen er å holde mest mulig masse tilbake i sidevassdragene til Lågen. Fylkeskommunen mener derfor at det faste uttaket, V/BSM01, er i tråd med regional plan. Uttaket i elvedeltaet, V/BSM02, er derimot i strid med regional plan for Gudbrandsdalslågen med sidevassdrag. Fylkeskommunen kan akseptere ett enkelt uttak i deltaet, men ikke at det etableres et fast uttak slik reguleringsforslaget legger opp til. Fylkeskommunen viser blant annet til miljøkartlegginger fra 2018, som peker på de store naturverdiene i elvevifta.

Ringebu kommune mener at tiltakene som reguleringsplanen legger opp til, er helt nødvendige for å sikre områdene rundt utløpet til Frya mot flom. Det er om lag 30 bedrifter og 400 ansatte i næringsparken som kan bli berørt av flom i området. Kommunen viser til at Frya er utpekt som et pilotprosjekt i Lågenplanen, siden Frya er et av de mest masseførende vassdragene langs Lågen. Kommunen mener det er beklagelig at masseuttaket i deltaet må konsesjonsbehandles, fordi det haster å få tatt ut masser i utløpet mot Lågen. Å etablere et uttak i deltaet er blant annet viktig for å skjerme det kommunale renseanlegget mot flom. For kommunen er det viktig å senke grunnivået av elven i utløpet mot Lågen slik at det ikke danner seg en propp nederst i elven som får følger oppstrøms. Et engangsuttak i deltaet vil i tillegg gjøre det mulig å måle effekten av uttaket i område V/BSM01. Flomvollene foreslås forlenget som en ekstra sikring av arealene langs Frya. Kommunen mener massene fra elven kan brukes til å vedlikeholde og oppgradere vollene ved behov.

Kommunen mener deres vurderinger av tiltakenes flomsikringseffekt blir oversett, og etterlyser at det også skal legges vekt på lokalkunnskap i konsesjonsbehandlingen av vassdragstiltak. Kommunen søkte NVE om tillatelse til et enkeltuttak i deltaet 7. november 2019.

Søknaden om uttak i elvedeltaet ble besvart av NVE, Fylkesmannen i Innlandet og Innlandet fylkeskommune i et felles brev av 31. januar 2020. I brevet viser fagmyndighetene til de uløste innsigelsene, og konkluderer med at et enkeltuttak i samme område det er knyttet innsigelser til ikke kan aksepteres. NVE understreker i brevet at masseuttak i vernede vassdrag er konsesjonspliktige, og at kommunens søknad om et uttak av 75 000 m³ masser er mangelfull. Det foreligger blant annet ikke dokumentasjon om at tiltaket har en konkret og betydelig flomsikringseffekt for omkringliggende bebyggelse, som kan veie opp for ulempene ved tiltaket. Konsekvensene for miljø- og verneverdier er ikke dokumentert, og det er heller ikke vurdert avbøtende og alternative tiltak. NVE mener blant annet at det faste uttaket partene er enige om, er et alternativt tiltak. Kommunen ble i brevet oppfordret til å vedta reguleringsplanen, slik at man får på plass uttaket i V/BSM01.

Mekling ble holdt 19. juni 2020. Under møtet foreslo Ringebu kommune å ta flomvollene ned mot utløpet av Frya ut av planen, mot at det godkjennes et enkeltuttak på 25-30 000 m³ i deltaet. Dette tilsvarer uttak ned til kote 184, fra dagens nivå på kote 186. Kommunen foreslo å bruke massene på å heve terrenget på begge sider av elven. NVE og Fylkesmannen i Innlandet holdt fast på at uttak av masser i deltaet vil ha negative konsekvenser for naturverdiene, og at flomsikringseffekten ikke er dokumentert. Selv om flomvollen tas ut av planen, vil man likevel måtte søke om konsesjon for masseuttaket i deltaet. Dette kunne ikke kommunen gå med på, og partene ble enige om at saken skulle sendes til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for endelig avgjørelse.

Møte ble holdt digitalt 26. januar 2021. Under møtet deltok representanter for Ringebu kommune og Sør-Fron kommune, Innlandet fylkeskommune, Statsforvalteren i Innlandet, NVE, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet, Olje- og energidepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Tilrådning fra Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen tilrår i brev 3. november 2020 å ta innsigelsene til følge, men forstår kommunens ønske om flomsikring av Frya. Fylkesmannen mener det er positivt at det etableres et fast masseuttak oppstrøms for deltaet (V/BSM01), slik Lågenplanen legger opp til. Samtidig er behovet og effekten av et fast masseuttak i deltaet (V/BSM02) ikke dokumentert, og fylkesmannen mener tiltaket vil kunne få langsiktige negative virkninger på vassdraget. Deltaet er en verdifull del av Frya, og representerer betydelige miljøverdier. Disse er beskrevet nærmere i vurderingen etter naturmangfoldloven. Et eventuelt enkeltuttak i deltaet må konsesjonsbehandles etter vannressursloven.

Når det gjelder forlengelsen av flomvollene i planforslaget, viser fylkesmannen til at det er Lågen som er dimensjonerende for flomsituasjonen. En forlengelse av flomvollene vil være uheldig eller ødeleggende for reetablering og sikring av vassdrags- og miljøverdiene. Hverken flomvoller eller masseuttak i utløpet av Frya vil etter fylkesmannens vurdering ha særlig effekt på vannlinjen i en flomsituasjon.

Tilrådning fra Klima- og miljødepartementet

Klima- og miljødepartementet tilrår at innsigelsene til masseuttak V/BSM02, og til forlengelse av dagens flomverk ut i elvedeltaet i områdene GV/BAB01 og GV/BAB02, tas til følge.

Departementet mener tiltakene vil komme i konflikt med naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi. Tiltakene vil også komme i konflikt med rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. Frya er et vernet vassdrag, og i henhold til retningslinjene skal det legges særlig vekt på å unngå inngrep som reduserer verdien for blant annet landskapsbilde, naturvern og fisk. I verneplanen trekkes vassdragets elveløp, geomorfologi og botaniske forekomster frem som hovedårsaker til vernevedtaket. Klima- og miljødepartementet vurderer også at elvedeltaet utgjør et viktig økologisk funksjonsområde for fisk. Det er gyteplasser for harr i deltaet, og for storørret litt nedstrøms elvens utløp i Lågen.

Det ble i 2018 gjennomført kartlegginger av naturtyper i og ved utløpet til Frya. Utløpet er registrert som naturtypen åpen flomfastmark, som er en sårbar naturtype. Lokaliteten er av svært høy kvalitet og i god tilstand. Naturtypen flomskogmark er registrert rett vest for utløpet, og er også klassifisert som en sårbar naturtype av svært høy kvalitet og i god tilstand. Begge lokalitetene er av nasjonal eller vesentlig regional verdi. Klima- og miljødepartementet mener masseuttaket V/BSM02 , samt forlengelsen av flomverkene, vil ha store negative konsekvenser for de nevnte naturtypene.

Tilrådning fra Olje- og energidepartementet

Olje- og energidepartementet støtter innsigelsene. Departementet tilrår at reguleringsplanen vedtas med arealformål bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone, der V/BSM02 opprinnelig var foreslått. Videre tilrår departementet at forlengelsen av flomverkene erstattes med arealformål LNFR eller grønnstruktur. Alternativt kan de nedre delene tas ut av planen.

Olje- og energidepartementet viser til NVEs uttalelse om at inngrep i elvedeltaet har potensiale for store negative konsekvenser for vassdrags- og naturverdiene. Frya er et vernet vassdrag. Fysiske tiltak og inngrep i vassdraget må planlegges slik at det ikke kommer i konflikt med verneverdiene. Det er registrert rødlistede arter, og området kan igjen bli et godt gyte- og oppvekstområde for storørret og harr. Departementet legger til grunn at enkelttiltak for masseuttak og flomsikring med denne typen virkninger, må søke konsesjon etter vannressurslovens bestemmelser. Fordi flomsikringseffekten ikke er tilstrekkelig dokumentert, kan det ikke skje en samordning av planvedtak og konsesjonsbehandling etter vannressursloven § 20. Departementet viser videre til at endelig vedtatt reguleringsplan ikke kan gi bestemmelser som legger føringer for den videre konsesjonsbehandlingen.

Olje- og energidepartementet viser også til NVEs uttalelse om at uttak og flomsikring i nedre del av Frya må konsesjonsbehandles, uansett utfall av Kommunal- og moderniseringsdepartementets behandling.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan statlig og regionalt organ fremme innsigelse til spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 12-13 andre ledd, skal departementet avgjøre om innsigelsene fra Norges vassdrags- og energidirektorat, Oppland fylkeskommune og Fylkesmannen i Innlandet skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig med innsigelsesmyndighetene og kommunen i at det er viktig å få på plass løsninger som gir god flomsikring av områdene rundt elven. I utredningen av flomsikringstiltakene er det faste masseuttaket i område V/BSM01 beskrevet å ha størst effekt på flomnivået og vannføringen i Frya. Det er bred enighet om at det faste uttaket V/BSM01 vil redusere massetransporten og hastigheten i vassdraget. Dette tiltaket vil senke vannstanden i flomperioder, og samtidig gi muligheter for at blant annet storørret kan finne nye gyteplasser i elven.

Masseuttak i elvedeltaet, område V/BSM02
Innsigelsesmyndighetene har siden oppstart av planarbeidet vært tydelige på at tiltakene vil ha negative konsekvenser for verneverdiene i Frya, og at de derfor er konsesjonspliktige. Fagdepartementene støtter dette synet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig i vurderingene til Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet i at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon om uttakets flomsikringseffekt, og at tiltaket derfor ikke faller inn under samordningsbestemmelsen i vannressursloven § 20.

Flomnivået i området rundt deltaet bestemmes av flomnivået i Lågen. Dette fremgår både av uttalelsene fra fylkesmannen og NVE, og av utredningen av tiltakene i reguleringsplanen. Det er ikke dokumentert at uttak i elvedeltaet vil føre til at områdene i nedre del av Frya blir mindre utsatt for flom. Samtidig er vassdrags- og miljøverdiene i Frya godt dokumentert, senest i konsekvensutredningen til reguleringsforslaget. Det har også nylig vært gjort kartlegginger av naturtyper i Fryas utløp, som viser at deltaet har stor verdi som biotop for fugl, pattedyr og fisk.

I Lågenplanen er det et viktig premiss at masseuttak i sideelver som Frya ikke skal føre til økt erosjon av elveleiet, og ødeleggelse av viktige leveområder for fisk og andre dyr. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener Lågenplanen er, og skal være, en viktig ramme for flomsikringstiltak i Lågen og i sidevassdragene. Den regionale planen understøttes av et solid faggrunnlag, og har omforente løsninger på flomproblemene til lokalsamfunnene langs Lågen og sideelvene.

Forlengelse av flomverkene GV/BAB01 og GV/BAB02
Forlengelse av de eksisterende flomverkene langs nedre del av Frya beskrives å ha negative konsekvenser for natur- og vassdragsverdier av begge fagdepartementene. I følge Klima- og miljødepartementet og Olje- og energidepartementet vil de ha liten innvirkning på flomsituasjonen i Frya, men ha negative følger for verneverdiene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet er enig i vurderingene av at forlengelsen av flomverkene vil kunne være til skade for naturmangfoldet, og hindre de naturlige prosessene i deltaet. Flomsikringseffekten er ikke dokumentert i konsekvensutredningen til reguleringsplanen. Siden det er flomnivået i Lågen som er dimensjonerende for flomnivået i nedre deler av Frya, er det usikkert i hvilken grad forlengelsen av flomvollene vil bidra til flomsikring av områdene rundt utløpet.

Konklusjon
Etter en samlet vurdering godkjenner ikke Kommunal- og moderniseringsdepartementet fast område for masseuttak BSM/02 i utløpet av Frya elv, og forlengelse av flomverkene GV/BAB01 og GV/BAB02. Departementet legger avgjørende vekt på de store verneverdiene i nedre del av vassdraget, og at de foreslåtte tiltakene ikke er dokumentert å ha positiv effekt i forhold flomdemping. Innsigelsene fra Fylkesmannen i Innlandet, Oppland fylkeskommune og Norges vassdrags- og energidirektorat er dermed tatt til følge.

Departementet mener kommunen bør vurdere andre løsninger for å sikre områdene rundt nedre del av Frya mot flom. For eksempel har innsigelsesmyndighetene i sine hørings­uttalelser pekt på mulighet for etablering av flomvoller nærmere næringsområdene.

Når det gjelder spørsmålet om enkeltuttak i deltaet, viser Kommunal- og moderniserings­departementet til uttalelsene fra NVE og OED om at slike uttak må konsesjonsbehandles etter vannressursloven § 8 og kapittel 3. Departementets avgjørelse er ikke til hinder for dette.

Vurdering etter naturmangfoldloven §§ 8-12
Kunnskapsgrunnlaget om naturmangfoldet i planområdet vurderes som tilstrekkelig, jf. naturmangfoldloven §§ 8 og 9. Deltaområdet er omfattet av to truede naturtyper, kartlagt etter både DN-håndbok 13 og den nyere kartleggingsmetoden i NiN-systemet i 2018. Etter NiN-systemet omfatter disse henholdsvis flomskogsmark med svært høy kvalitet og god tilstand ved Fryas utløp i vest. I tillegg er Fryas utløp, åpen flomfastmark, også av svært høy kvalitet og god tilstand. Begge naturtypene er klassifisert som nær truet og regnes som sårbare. I deltaområdet er det registrert forekomst av flere rødlistede plantearter. Fryadeltaet er opprinnelig et viktig gyte- og oppvekstområde for storørret, og biotop for harr.

Det er risiko for at uttak av masser i utløpet av Frya vil ha negative konsekvenser for naturmangfoldet i vassdraget. Dette må vurderes ved behandling av eventuelle søknader om enkeltuttak etter vannressursloven.

Vedtak

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vedtar reguleringsplan for flomsikring av Frya elv med følgende endringer:

• Område V/BSM02, med tilhørende bestemmelser, tas ut av planen og erstattes med arealformål bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone (SOSI 6001).
• Forlengelsen av flomverkene GV/BAB01 og GV/BAB02, tas ut av planen og erstattes med arealformål LNFR (SOSI 5100).

Departementet ber om at Ringebu kommune endrer reguleringsplanen i tråd med vedtaket. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 andre ledd.
 

Med hilsen

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Ringebu kommune
Innlandet fylkeskommune
NVE
Olje- og energidepartementet
Klima- og miljødepartementet