G-04/2015: Retningslinjer for arbeidet med overføringsflyktninger jf. utlendingsloven § 35

Utlendingsdirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

 

Etter utlendingsloven § 35 kan Utlendingsdirektoratet (UDI) fatte vedtak om overføring av flyktning etter de retningslinjer som er fastsatt av overordnet myndighet. Justis- og beredskapsdepartementet (JD) gir her slike retningslinjer etter samråd med Barne-, likestillings og inkluderingsdepartementet (BLD). Retningslinjene gjelder også for andre forhold knyttet til arbeidet med overføringsflyktninger, så som fordelingen av den årlige kvoten og samarbeid med andre myndigheter, med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og andre organisasjoner. Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) skal gi UDI råd før vedtak om overføring basert på vurdering av utsiktene til bosetting og integrering.

1.             GENERELT

Norges tilbud om gjenbosetting av flyktninger er uttrykk for vilje til solidarisk å bidra til å løse situasjonen til flyktninger som lever under utrygge eller svært vanskelige forhold der de er. Norge har stor frihetsgrad med hensyn til valg av omfang og utforming av dette arbeidet.

Det skal legges vekt på UNHCRs anbefalinger i arbeidet med overføringsflyktninger. Overføring av vitner ved internasjonale straffedomstoler er regulert i egne avtaler. Disse sakene behandles i hovedsak på samme måte som saker om overføringsflyktninger.

2.             ROLLE- OG ANSVARSFORDELING

JD har et overordnet ansvar for lovgivning for og koordinering av arbeidet med uttak av overføringsflyktninger. JD og BLD har, som ledd i det årlige budsjettarbeidet, et felles ansvar for å fremme forslag til antall overføringsflyktninger. JD fastsetter, etter innspill fra UDI, IMDi, relevante frivillige organisasjoner, UNHCR og Utenriksdepartementet (UD), kvotens sammensetning og kriterier for uttak av den enkelte flyktning. JD fastsetter prosessen for dette arbeidet, og har i denne prosessen en dialog med BLD og UD.

UDI skal, etter å ha fått innspill fra IMDi og relevante frivillige organisasjoner, foreslå sammensetning av kvoten. Det skal i forslaget tas hensyn til UNHCRs vurderinger av hvilke grupper som har behov for gjenbosetting i Norge, til utsiktene for at gruppene blir vellykket integrert og til kommunenes kapasitet til å gi egnete tilbud. UDI og IMDi avgjør hvordan disse hensynene best avveies.

UDI har ansvar for å fatte vedtak om innreise og status for personer som tilbys gjenbosetting i Norge i henhold til utlendingsloven med forskrift, og innenfor rammene som er gitt ved departementets retningslinjer. UDI vurderer også behovet for nødvendig informasjon og dokumentasjon for at beslutning om uttak skal kunne fattes, herunder om personer som fremmes for overføring skal intervjues av norske tjenestemenn. UDI skal også innhente MIDIs råd om personenes utsikter til vellykket integrering i Norge.

IMDi har ansvar for å bosette de som blir overført innenfor gjeldende bosettingsordning. IMDi er også ansvarlig for at flyktningene og aktuelle bosettingskommuner får relevant informasjon før flyktningene kommer til Norge.

3.             KVOTENS STØRRELSE

Stortinget fastsetter størrelsen på den årlige kvoten på grunnlag av regjeringens forslag til statsbudsjett. Kvoten angir hvor mange plasser for overføringsflyktninger som kan nyttes.

Kvoteplassene kan anvendes fleksibelt innenfor treårige rammer Innenfor disse rammene kan etterfølgende års kvoteplasser forskutteres og ubrukte plasser overføres til etterfølgende år.

Adgangen til å anvende denne fleksibiliteten må relateres til:
a. Kommunenes kapasitet til å ta imot overføringsflyktninger.
b. Varierende gjenbosettingsbehov.
c. Variasjoner i UNHCRs kapasitet til å fremme saker om overføring.

For de to første årene i den fleksible treårsperioden står UDI fritt til å anvende +/- 5 % av plassene på det gjeldende års kvote. Avvik fra planlagt uttak tas med i rapporteringen til departementet. Dersom det er behov for å anvende flere eller færre plasser enn dette, skal UDI ta dette opp skriftlig med departementet på forhånd. UDI bør da kunne vise til ett eller flere av hensynene nevnt over.

For det siste året i den fleksible treårsperioden skal UDI så langt mulig utlikne variasjonene de to forrige årene slik at de samlede plassene i treårsperioden er best mulig utnyttet. Det samlede uttaket for treårsperioden sett under ett, skal ikke overstige det antallet som budsjettvedtakene i Stortinget gir rom for.

Uttak av flyktninggrupper som et år er tildelt egne underkvoter, kan i omfang variere med +/- 20 % i forhold til underkvotenes størrelse, men innenfor den årlige rammen totalt sett, jf. omtale ovenfor.

4.              PROSESSEN FOR FASTSETTELSE AV KVOTENS SAMMENSETNING

Justis- og beredskapsdepartementet fastsetter i samråd med Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet og Utenriksdepartementet kvotens sammensetning, bl.a. basert på informasjon, vurderinger og forslag utarbeidet av UDI etter samråd med IMDi.

1. september: UDI og IMDi oversender JD en rapport med oppsummering og evaluering av uttaks- og bosettingsarbeidet foregående år og første halvår inneværende år. Det skal bl.a. tas utgangspunkt i momentene i pkt 5 bokstav d), e) og f) i dette brevet.

Rapporten skal bl.a. innbefatte:
• evaluering av samarbeidet med aktuelle UNHCR-kontorer,
• evaluering av det aktuelle UNHCR-kontors kapasitet til å presentere et tilstrekkelig antall saker som samsvarer med de norske uttakskriteriene,
• evaluering av bosettings- og integreringsarbeidet for de mottatte flyktninggruppene (der bosetting av gruppene har pågått over flere år, trekkes også erfaringene fra tidligere kull inn.)
• vurdering av særskilte behov for helsetjenester i kommunene, særlig i forhold til
medisinske saker.
• anbefaling av om de aktuelle gruppene fortsatt bør tilbys gjenbosetting i Norge, og om dette bør gjøres i samme, i større eller i mindre omfang enn tidligere år.

Samtidig oversender UDI og IMDi JD en oppsummering av synspunkt fra relevante frivillige organisasjoner og eventuelle eksperter/ ressurspersoner på hvilke flyktninggrupper Norge det påfølgende år bør tilby gjenbosetting. I tillegg gir UDI i samråd med IMDi sitt forslag til fordeling av påfølgende års kvote. Forslaget skal bygge på en samlet avveining av momentene omtalt under pkt 5 nedenfor. Forslaget og fordelingen skal ta hensyn til forslag til kvotens totale størrelse som fremgår av Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 1 S.

1. oktober: JD innhenter synspunkt fra UD på hvilke flyktninggrupper Norge bør tilby gjenbosetting og på hvordan gjenbosettingen kan inngå i en bred norsk flyktningpolitisk strategi. UD gis minst to ukers frist på å besvare denne forespørselen. UD står også fritt til selv å foreslå nye grupper for gjenbosetting. JD innhenter synspunkt fra UNHCR. Departementet vurderer dernest samlet de innspillene som er mottatt. BLD blir konsultert i prosessen.

1. november: JD gir UDI en foreløpig fordeling av kvoten, med forbehold om Stortingets godkjenning av kvotens størrelse. JD informerer også UDI om uttalelsene fra UD og UNHCR i den grad de har påvirket den foreløpige fordelingen av kvoten. Dersom UDI har særlige kommentarer eller tilbakemeldinger angående den foreløpige fordelingen, sendes disse til JD i god tid innen den endelige fastsettelsen av kvoten. UDI tar utgangspunkt i den foreløpige fordelingen i planleggingen av neste års uttak.

15. desember: Etter vedtak av saldert budsjett fastsetter JD, i samråd med BLD, kvotens sammensetning for kommende år og meddeler denne til UDI, med kopi til BLD og UD. UDI melder dette omgående videre til UNHCR.

5.             MOMENTER DET SKAL TAS HENSYN TIL VED FASTSETTING AV KVOTENS SAMMENSETNING

UDI og IMDi skal gi innspill til kvotens sammensetning på grunnlag av blant annet oppsummeringen og evalueringen av første halvårs og foregående års gjenbosettingsarbeid.

a)     Flyktninggruppers behov for beskyttelse og en varig løsning. Det er her i hovedsak flyktningenes sikkerhetsmessige forhold i vertslandet og utsiktene til varig opphold der eller tilbakevending til opprinnelseslandet som skal vurderes. Det skal legges vekt på UNHCRs vurderinger, slik disse kommer til uttrykk i den årlige Projected Global Resettlement Need og i supplerende oppdateringer.

b)     Vertslandenes behov for avlastning og byrdedeling.

c)     Mulighetene for en flernasjonal koordinert innsats for å løse prioriterte flyktningsituasjoner.

d)     Mulighetene for en strategisk gevinst i form av en løsning eller bedrete forhold
for flyktninger som selv ikke tilbys gjenbosetting.

e)     Erfaringer med det operative samarbeidet med UNHCR ved aktuelle uttakssteder, herunder UNHCR sin kapasitet til å presentere saker som samsvarer med de norske uttakskriteriene.

f)       Vurdering av om flyktninggruppen preges av sårbare flyktninger, for eksempel kvinner i leirer.

g)     Vurdering av hvorvidt det er sannsynlig at individmomentene vil bli nådd i gruppen, herunder integreringsutsiktene.

h)     Kapasiteten på tjenestetilbudet for bosatte flyktninger i kommunene og kommunenes kapasitet til å tilpasse tjenestene til flyktninggruppenes særlige behov.

6.             KVOTENS SAMMENSETNING/UNDERKVOTER

Kvoten settes sammen av underkvoter for nærmere angitte flyktninggrupper og -kategorier. UDI skal foreta uttak i tråd med fastsatt fordeling. Underkvotene for flyktninggrupper, hastesaker, medisinske saker og åpne plasser kan overskrides med inntil 20 %, dog innenfor angitte rammer for samlet uttak det enkelte år. Behov eller ønske om større overskridelser skal tas opp med departementet, jf. pkt. 3 i dette brevet. Under gis retningslinjer for kategoriene det er aktuelt å gi underkvoter for:

a)     Hastesaker: UDI skal ha en prosedyre som gjør det mulig å fatte vedtak på grunnlag av forelagte dokumenter innen 48 timer. Dersom saken ikke er tilstrekkelig opplyst eller dersom det er indikasjoner på at saken bør forelegges departementet, kan ikke denne tidsfristen holdes. Når fristen ikke kan holdes, bes UDI omgående om å varsle UNHCR og spørre om det likevel er ønskelig at Norge behandler den.

b)     Medisinske saker: BLD avklarer forslag til underkvote med Helse- og omsorgsdepartementet og meddeler resultatet til JD.

c)     Åpne plasser: For å gi mulighet til å gi tilbud til enkeltflyktninger som ikke faller inn under underkvotene for de fastsatte flyktninggruppene og kategoriene, holdes noen plasser åpne.

d)     Konvertible plasser: Midler tilsvarende et gitt antall kvoteplasser fordeles i statsbudsjettet til henholdsvis kap 820, post 01 IMDi drift og til kap 490, post 73 Gjenbosetting av flyktninger - støttetiltak. Sistnevnte post administreres av UDI og disponeres i samråd med departementet. Etter nærmere oppdrag fra departementet foreslår UDI støttetiltak som kan fremme gjenbosettingsarbeidet. Midler som ikke blir brukt til støttetiltak, skal brukes til overføring av flyktninger til Norge.

7.              KRITERIER FOR UTTAK

Vedtak om uttak av enkeltpersoner skal bygge på følgende hovedkriterier:

a)      Behov for internasjonal beskyttelse. Det skal her både ses hen til flyktningens grunn til å forlate hjemlandet, risikoen ved retur og sikkerheten i oppholdslandet. Utgangspunkt tas i UNHCRs vurdering. Samtidig skal beskyttelsesvurderingen i saker om overføring ligge på tilnærmet samme nivå som i asylsaker. Dette gjelder også troverdighetsvurderingen.

b)      Behov for gjenbosetting. Det skal ses hen til utsiktene til å oppnå andre varige løsninger på kort og mellomlang sikt.

 

Ut over dette skal det ses hen til følgende tilleggsmomenter:

c)      Kvinneperspektiv. Ved uttak skal det ses særlig hen til kvinners behov, og utsatte kvinner er en prioritert gruppe.

d)      Barneperspektiv. Ved uttak skal barnefamilier med barn under 18 år prioriteres.

e)      Integreringsperspektiv. Ved uttak av personer over 18 år skal de med utdanning og yrkeserfaring av relevans for norsk arbeidsliv prioriteres.

Følgende forhold skal som hovedregel føre til utelukkelse: 

f)        Flyktningkonvensjonens utelukkelsesregler kommer til anvendelse. Personer som omfattes av flyktningkonvensjonens regler om utelukkelse, skal som utgangspunkt ikke tilbys gjenbosetting i Norge.

g)      Uønsket atferd og holdninger. UDIs praksis om å diskvalifisere for gjenbosetting personer med uønsket atferd og holdninger videreføres. Personer som har kjent kriminell atferd og tungt rusmisbruk skal som utgangspunkt ikke tilbys gjenbosetting i Norge.

h)      Manglende norsk bosettingskapasitet: Dersom det er særlige problemer knyttet til kommunenes mulighet for å tilby egnet bosettingsløsning, kan dette tas i betraktning.

 

Vi viser for øvrig til GI-04/2013 Instruks om behandling av saker om utenrikspolitiske hensyn og grunnleggende nasjonale interesser etter utlendingsloven kapittel 14 og § 35, som gir regler for når og hvordan UDI skal forelegge enkeltsaker om overføring for vurdering av eventuell instruks.

Vi viser også til UDIs avtale med PST for vurdering av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser.

8.             FRAMGANGSMÅTE VED UTTAK

Vi viser til pkt. 2 ovenfor. UDI har ansvar for at beslutning om uttak som overføringsflyktning tas på en betryggende måte, herunder om det er behov for intervju av den enkelte flyktning. Uttak av overføringsflyktninger skal ses i sammenheng med praksis for asylsaker. I den grad det er mulig, bør det tilstrebes at antallet bosettingsklare varierer minst mulig i løpet av året.

UDI har ansvar for å vurdere om politiet skal inviteres til å ta del i uttaksarbeidet, både for vurdering av grunnleggende nasjonale interesser og gyldigheten av framlagte dokumenter.

Erfaringene med ulike uttaksformer skal inngå i den oppsummeringen og evalueringen UDI og IMDi skal foreta og innberette til departementet, jf. pkt. 4.

9.             ADGANG TIL Å FREMME SAKER OM OVERFØRING

Saker som UNHCR fremmer skal ha prioritet. Dersom det passer etter de prioriteringer departementet gir, kan UDI i tillegg behandle saker fremmet av:

a)     Andre mellomstatlige organisasjoner,

b)     Norske utenriksstasjoner,

c)     Internasjonale straffedomstoler Norge har inngått vitnegjenbosettingsavtale med,

d)     Norske PEN. Det gjelder bare for personer omfattet av fribyordningen,

e)     Norske frivillige organisasjoner med tilstedeværelse i områder der UNHCR ikke er representert eller ikke har mandat til å fremme saker om gjenbosetting.

Vedtak i saker fremmet av organisasjoner som nevnt i d) og e) over skal i antall begrenses til 15 % av åpne plasser.

10.         IKRAFTTREDELSE

Retningslinjene trer i kraft 2. juli 2015. Samtidig oppheves rundskriv GI-14/2010.

 

Med hilsen

 

Siw Lexau
fung. ekspedisjonssjef

                                                                                        Magne Holter
                                                                                        underdirektør

 

 

 

Kopi:  

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Utenriksdepartementet
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Politiets utlendingstjeneste