1. Bakgrunn

Ved lov 25. juni 1999 nr. 47 ble forvaltningsloven 10. februar 1967 endret ved at det ble tatt inn en ny § 11 b. Bestemmelsen gir Kongen hjemmel til å fastsette frister på bestemte områder for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Loven trådte i kraft 8. september 2000. Forarbeidene finnes i Ot.prp. nr. 52 (1998-99) og Innst. O. nr. 83 (1998-99).

Første punktum i § 11 b fastslår at saksbehandlingsfrister på bestemte områder kan innføres ved forskrift. Bestemmelsens annet punktum gir Kongen adgang til å fastsette nærmere regler om beregningen av fristene. Med hjemmel i sistnevnte bestemmelse er det gitt en forskrift om hvordan saksbehandlingsfrister skal beregnes, jf. forskrift 8. september 2000 nr. 899 om beregning av saksbehandlingsfrister. I dette rundskrivet vil denne forskriften bli gjennomgått.

2. Generelt om forskriften

Forskriften gjelder bare spørsmålet om hvordan saksbehandlingsfristene skal beregnes, og fastsetter ikke lengden på fristene. Med den felles forskrift oppnås i utgangspunktet et enhetlig regelverk når det gjelder bestemmelser om fristens utgangspunkt, avbrytelse av fristen, suspensjon, fristforlengelse i enkeltsaker mv. Behovet for frister og lengden på disse må vurderes særskilt på det enkelte forvaltningsområdet av det ansvarlige fagdepartementet. Forskriften inneholder heller ikke regler om sanksjoner ved brudd på fristene. Reaksjonene ved oversittelse av fristene vil typisk være kritikk fra publikum, overordnet organ eller

Sivilombudsmannen. Brudd på saksbehandlingsfristene bedømmes på linje med andre saksbehandlingsfeil når det gjelder spørsmålet om det oppstår erstatningsansvar eller ugyldighet.

Forskriften gjelder både for frister fastsatt etter forvaltningsloven § 11 b første punktum, og for frister fastsatt etter særlovgivningen på forvaltningsrettens område, så langt ikke annet er særskilt bestemt.

Reglene om fristforlengelse i forskriften § 5 er utformet nokså strengt. En har her tatt i betraktning at fastsettelse av saksbehandlingsfrister antakelig vil være mest aktuelt for mer kurante sakstyper der saksfakta - og dermed saksbehandlingstiden - varierer lite. Om det er behov for mer liberale unntaksbestemmelser på et område, kan det eventuelt fastsettes særregler i forskriftsvedtaket om saksbehandlingsfrist. I den grad den generelle forskriften passer dårlig på et særlig saksområde, vil det også kunne gis avvikende forskrifter om friststart og fristavbrudd mv. Av hensyn til enheten og sammenhengen i systemet bør det bare gis avvikende regler når særlige hensyn tilsier det, jf. forskriften § 8.

3. Om fastsetting av frister

Forholdene ligger nå til rette for at fagdepartementene kan utarbeide forskrifter om frister på sine områder.

Det vil antakelig være mest aktuelt å fastsette frister på områder hvor sakene er relativt kurante, og hvor de fleste saker er noenlunde like slik at det er mulig angi en felles norm for saksbehandlingstiden. Det vil typisk dreie seg om saker med kun én part. Beregningsforskriften er likevel tilpasset saker med flere parter. Det enkelte fagdepartement bør vurdere å innføre frister i alle sakstyper hvor det er realistisk at slike frister vil kunne ha en effekt. I Innst. O. nr. 83 (1998-99) ber Stortinget Regjeringen om å komme tilbake med informasjon om hvordan forskriftshjemmelen blir brukt og om effekten av fristene.

Hensynet til det kommunale selvstyret bør vurderes når fagdepartementet fastsetter en forskrift om saksbehandlingstid som gjelder for kommunene. Slike forskrifter bør derfor fastsettes i samråd med kommunene.

Forslag til forskrifter om saksbehandlingsfrister må sendes på høring i samsvar med forvaltningsloven § 37 og utredningsinstruksen.

4. Frist for uttalelse fra andre organer

I mange saker er det behov for å innhente opplysninger fra andre forvaltningsorganer under saksbehandlingen. I saker hvor det rutinemessig innhentes opplysninger fra et annet organ, kan det eventuelt fastsettes en egen frist for disse organene i forskriften om saksbehandlingsfrister. Uansett om dette er gjort eller ikke, vil det være god saksbehandling om organet som behandler saken, opplyser om hvilken frist saken har og ber om svar innen et bestemt tidspunkt. Dette er vanlig praksis i dag. Anmodningen vil ikke være bindende for det andre organet, om ikke avsenderorganet har brukt sin instruksjonsmyndighet etter alminnelige regler, men det kan legge forholdene til rette for en raskere og mer ryddig saksbehandling.

En forsinkelse som er forårsaket av organet som er bedt om å uttale seg, kan kvalifisere for en fristutsettelse etter forskriften § 5. Se nærmere om dette i merknaden til denne bestemmelsen.

5. Merknader til de enkelte bestemmelsene i forskriften

Til § 1:

Bestemmelsen angir virkeområdet for forskriften og må leses sammen med lovhjemmelen i § 11 b, som sier at bestemmelsen gjelder for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Reglene i forskriften gjelder både for frister fastsatt i medhold av forvaltningsloven § 11 b første ledd, og for frister fastsatt i medhold av særlovgivningen på forvaltningsrettens område, så langt ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov.

I annet ledd er det presisert at reglene om fristberegning verken gir rett eller plikt til gjøre unntak fra alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling i forvaltningsloven mv. Som eksempel på slike regler kan nevnes forvaltningsloven § 17 om utrednings- og informasjonsplikten.

Til § 2:

Første ledd gjelder tilfellene der saksbehandling iverksettes etter søknad, klage eller annen særskilt henvendelse.

Etter første ledd første punktum begynner fristen å løpe når henvendelsen "kommer inn" til forvaltningsorganet, dvs. når henvendelsen er mottatt. Første ledd annet punktum fastslår at den dagen da den siste henvendelsen er mottatt, er avgjørende når flere henvendelser skal ses i sammenheng. Det kan av og til være behov for å vurdere flere søknader under ett for å sikre en rettferdig fordeling eller riktig prioritering mellom søkere, f.eks når flere næringsdrivende konkurrerer om en offentligrettslig tillatelse.

I uttrykket "kommet inn" ligger det ikke noe krav om at henvendelsen skal være journalført eller kommet frem til rett person i forvaltningsorganet. Den tiden som går med til journalføring og fordeling av sakene til saksbehandlere, er i denne sammenhengen en del av saksbehandlingen. Men tidspunktet for journalføringen vil likevel være et viktig bevismoment. Dessuten vil det ofte være tilstrekkelig å fastlegge dette tidspunktet for å avgjøre om saksbehandlingsfristen er brutt.

Forskriften gjelder for saker om enkeltvedtak, og en henvendelse vil som regel komme inn i form av et brev, utfylt søknadsskjema eller liknende. I fremtiden vil det i større grad kunne bli aktuelt med elektronisk innsending av slike henvendelser. Det kan også forekomme at en telefonhenvendelse (for eksempel til et tilsyns- eller kontrollorgan) er tilstrekkelig til at en sak kan settes i gang. I så fall løper fristen fra tidspunktet for telefonsamtalen.

Annet ledd regulerer tilfellene der sak iverksettes ved utlysing fra forvaltningen, typisk saker der goder som ikke inngår i en løpende ordning, skal fordeles til private ut fra kvalifikasjoner eller behov. Et eksempel er saker om konsesjon der det offentlige gjennom annonser oppfordrer interesserte til å søke. Den samme fremgangsmåten kan være aktuell i tilfeller der det bevilges et engangsbeløp for fordeling mellom en bestemt kategori personer, f.eks. særskilte bevilgninger på kultursektoren.

Fristen skal regnes fra tidspunktet da søknadsfristen løper ut. Dersom det er tilstrekkelig at søknaden er sendt innen søknadsfristens utløp, kan det eventuelt tas i betraktning ved fastsettelsen av saksbehandlingsfristen at det gjerne vil gå noen dager før alle søknadene er kommet inn.

Tredje ledd har bestemmelser om fristberegning for saker som tas til behandling etter initiativ fra forvaltningen selv, f.eks. kontrolltiltak som iverksettes rutinemessig overfor næringsdrivende. Fristens utgangspunkt er den dagen forhåndsvarsel sendes parten. Dette gjelder selv om forvaltningsorganet har arbeidet en del med saken før forhåndsvarsel sendes ut, og reelt sett er også utarbeidingen av forhåndsvarsel et ledd i saksbehandlingen. Tidspunktet for utsending av forhåndsvarsel lar seg imidlertid lettere kontrollere enn datoen da saken ble påbegynt. Normalt er det dessuten først gjennom forhåndsvarslet at parten får forventninger om at det vil bli truffet vedtak.

Tidspunktet da saken faktisk ble tatt opp til behandling, er etter annet punktum lagt til grunn for saker der forhåndsvarsel ikke blir gitt på grunn av en feil, eller fordi det er unødvendig etter forvaltningsloven § 16 tredje ledd. Den samme løsningen legges til grunn i saker der forhåndsvarsel gis for sent.

Til § 3:

Reglene om saksbehandlingsfrister bør ikke være til hinder for at behandlingen av en sak utsettes dersom den private part ber om det. En regel om dette er inntatt i første ledd. Det kan f.eks. være at en søker trenger mer tid til å vurdere om vedkommende har behov for tillatelsen søknaden gjelder, eller til å innhente tilleggsinformasjon som kan ha betydning for saken.

Hvem som er part, følger av forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e: Part i saken er den eller de som avgjørelsen retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder. At forvaltningsorganet mener at saken bør utsettes av hensyn til parten eller av andre grunner, fører ikke til at fristen avbrytes, hvis ikke parten samtykker i en utsettelse.

Spørsmålet om det er adgang til å stanse saksbehandlingen, beror på en tolkning av regelverket som vedtaket skal treffes i medhold av, sammenholdt med prinsipper om god forvaltningsskikk. Dersom f.eks. hensynet til andre parter eller offentlige interesser tilsier at behandlingen av saken ikke bør stanses, må begjæringen om utsettelse normalt avslås. Forskriften gir altså ikke i seg selv rettslig grunnlag for å utsette saken, jf. § 1 annet ledd.

Dersom begjæringen om utsettelse tas til følge, følger det av annet ledd at fristen begynner å løpe igjen den dagen organet "skal" fortsette behandlingen av saken. Det vil altså ikke nødvendigvis være tidspunktet for den faktiske gjenopptakelsen av saken som er avgjørende.

Dersom ny informasjon fra parten(e) gjør at forvaltningens tidligere arbeid med saken er bortkastet, eller der saken av andre grunner må behandles helt på nytt, kan det være at organet har behov for å kunne forlenge saksbehandlingsfristen. For at organet skal få en slik utsettelse, må vilkårene i § 4 eller § 5 om forsinkelse som skyldes hhv. partens forhold eller særegne forhold, være oppfylt.

Avgjørelsen av spørsmålet om utsettelse er en prosessuell avgjørelse og følgelig ikke et enkeltvedtak. Dette betyr at forvaltningsloven ikke oppstiller noen uttrykkelig plikt til å underrette om avgjørelsen. Men ofte vil det følge av god forvaltningsskikk at parten skal underrettes, se også forvaltningsloven § 11 a annet ledd om foreløpig svar.

Dersom begjæringen om utsettelse avslås, fortsetter fristen å løpe fra tidspunktet for avslaget, og ikke fra tidspunktet for en eventuell underretning om avslaget, se tredje ledd.

Til § 4:

Bestemmelsen fastsetter at fristen ikke løper ved forsinkelse som skyldes partens eget forhold. Dette gjelder både forsinkelse som er skapt av partens passivitet, og forsinkelse som skyldes at parten aktivt har trenert saken. Det har heller ingen betydning om forsinkelsen skyldes mangler ved selve søknaden, eller om den er forårsaket av parten under sakens gang.

Fristen suspenderes ikke dersom det er forsvarlig å gå videre med saken til tross for at parten ikke har bidratt til å sikre fremdriften slik det er rimelig å forvente. At en part har unnlatt å svare på et bagatellmessig spørsmål fra organet, kan følgelig ikke brukes som unnskyldning for å oversitte fristen. Parten kan her ikke sies å ha forårsaket en forsinkelse. Det samme gjelder tilfellene der parter gir feilaktige opplysninger fordi han eller hun er blitt villedet av forvaltningsorganet.

I første ledd første punktum er situasjonen der parten gir feilaktige opplysninger, nevnt som eksempel på et forhold som kan gi fristutsettelse etter bestemmelsen. Bestemmelsen kan selvsagt også føre til suspensjon av fristen når parten gir mangelfulle opplysninger, og det av den grunn er uforsvarlig å treffe vedtak. Men den generelle fristen må forutsettes å gi rom for alminnelige saksopplysende tiltak fra forvaltningens side (se likevel § 5 om forsinkelse som skyldes særegne forhold og merknadene til denne bestemmelsen nedenfor).

Bestemmelsen nevner for det annet situasjonen der parten ikke gir nødvendige opplysninger innen en rimelig frist fastsatt av organet. Forvaltningsloven oppstiller ingen generell plikt til å fastsette en frist for parten til å fremskaffe nødvendige opplysninger. Uten et klart tidsmessig skjæringspunkt vil det imidlertid være vanskelig å ta stilling til om vilkårene for fristforlengelse er oppfylt i den enkelte sak. Eksemplet er utformet på denne måten for å minne om at det normalt bør settes en slik frist for å sikre fremdriften.

Bestemmelsen kan også gi fristutsettelse når en part unnlater å foreta en nødvendig handling innen en rimelig frist, selv om dette ikke er uttrykkelig nevnt i bestemmelsen. Et eksempel kan være at en person som har søkt om tillatelse til å drive serveringsvirksomhet, ikke lar bevillingsmyndigheten foreta en nødvendig inspeksjon av serveringslokalene. Det samme gjelder dersom parten gjennom aktiv handling har forsinket saken. Det alternativet vil også få anvendelse hvis det skulle være slik at en part som har fått et gunstig vedtak rettet mot seg, fjerner bevismateriale for å unngå omgjøring i klageomgangen.

Forsinkelse som er forårsaket av andre enn sakens parter, kan bare gi grunnlag for fristutsettelse hvis vilkårene i § 5 er oppfylt.

Forskriften sier ikke noe bestemt om lengden på fristforlengelsen. Dersom selve søknaden er mangelfull eller feilsendt, vil det ofte være naturlig å gi en ny og uavkortet frist regnet fra den dagen da organet mottar rettelsene eller den feilsendte søknaden. I andre tilfeller kan det være vanskelig å beregne forsinkelsen helt presist. Dette gjelder f.eks. når parten har gitt feilaktige opplysninger som har ført forvaltningsorganet på villspor. Her blir vurderingen til en viss grad skjønnsmessig.

I første ledd annet punktum er det uttrykkelig fastsatt at det ikke er et vilkår at parten kan klandres for forsinkelsen. Dette betyr at parten må finne seg i en forsinkelse som f.eks. skyldes egen feriereise, sykdom eller unnskyldelig villfarelse. Forvaltningsorganet skal altså ikke bære risikoen for denne typen forhold.

Bestemmelsen gir fristforlengelse også dersom det er flere parter i saken, og én av dem forsinker saken. Dette følger forutsetningsvis av første ledd tredje punktum. Vilkåret er at denne partens forhold forsinker hele saken. Dersom det er forsvarlig å treffe vedtak overfor de andre partene – f.eks. fordi opplysninger som mangler, bare berører en av partene – gir bestemmelsen ikke grunnlag for å forlenge fristen også i forhold til dem.

Partene må varsles om forsinkelsen etter reglene om foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a, jf. annet ledd.

Til § 5:

§ 5 er en sikkerhetsventil for tilfeller der forsinkelsen skyldes "særegne forhold". Kriteriet er strengt for å unngå å utvanne den alminnelige saksbehandlingsfristen. Det er dessuten et vilkår at forvaltningsorganet ikke kan klandres for forsinkelsen, f.eks. ved at organet har unnlatt å iverksette rimelige tiltak som ville hindret forsinkelsen. Derimot kreves det ikke at forholdene skal ligge utenfor forvaltningens kontroll. Eksempelvis kan forholdene omhandlet i første ledd bokstav e iallfall delvis ligge innenfor organets kontrollsfære.

I første ledd bokstav a til e er det listet opp forhold som kan føre til fristforlengelse. Listen er ikke uttømmende, jf. uttrykket "bl.a.", men tar sikte på å fange opp de mest praktiske tilfellene. Dessuten gir listen veiledning for tolkningen av uttrykket "særegne forhold" også i situasjoner som ikke er nevnt. Eksemplifikasjonen illustrerer at de særegne forholdene kan knytte seg til både selve saken, interne forhold i organet og eksterne forhold.

Første ledd bokstav a fastslår at fristen suspenderes dersom en offentlig eller privat instans ikke har gitt opplysninger innen en rimelig frist fastsatt av organet. Det er et vilkår at organet ikke kan klandres for forsinkelsen, og at fristoverskridelsen er vesentlig. Det er viktig å understreke at innhenting av uttalelser fra sakkyndige osv. som utgangspunkt må skje innenfor den alminnelige fristen. Det er mest naturlig at forvaltningsorganet som innhenter opplysningene, og ikke den private parten, bærer risikoen for forsinkelse som ikke skyldes et særeget forhold. Om organet på den annen side har gjort sitt for å følge opp saken, kan det vanskelig tenkes at organet vil bli utsatt for f.eks. kritikk fra Sivilombudsmannen eller et erstatningskrav.

En forutsetning for fristutsettelse etter dette alternativet er at organet har satt en rimelig frist for uttalelse. Dette vil gjøre den som skal gi uttalelse, oppmerksom på når organet forventer svar. Om det ikke er satt noen frist for uttalelse, må det ofte legges til grunn at organet kan "klandres" for forsinkelsen, slik at fristen ikke suspenderes.

Det er dessuten et krav at fristoverskridelsen er "vesentlig". En mer bagatellmessig overskridelse kan vanskelig regnes som et særeget forhold. Saksbehandlingsfristen bør ikke være så kort at den ikke gir rom for selv mindre forsinkelser i forhold til gjennomsnittssakene.

Første ledd bokstav b fastslår at fristen slutter å løpe dersom det må innhentes tilleggsinformasjon på grunn av sakens særegne karakter. Innhenting av informasjon i "gjennomsnittssakene" må skje innenfor den alminnelige fristen.

Første ledd bokstav c gjelder tilfeller der behovet for opplysningene oppstår så sent at det ikke er tid til å innhente opplysningene før fristen løper ut. Dersom behovet har oppstått tidligere, men ikke blir oppdaget før på et sent stadium av saken, kan det være grunnlag for fristforlengelse etter den overordnede bestemmelsen i første ledd første punktum. Forutsetningen er at organet ikke kan klandres for ikke å ha oppdaget behovet tidligere.

Første ledd bokstav d kommer til anvendelse dersom det oppstår en vesentlig og uventet økning i saksmengden, typisk på grunn av en konkret hendelse som har rammet mange privatpersoner. Det er et vilkår at økningen inntrer brått. Om det er en jevn stigning i saksmengden over tid, forutsettes det at forvaltningen tilpasser seg situasjonen gjennom nyansettelser eller effektiviseringstiltak, eller at saksbehandlingsfristen forlenges ved nytt forskriftsvedtak.

Første ledd bokstav e forlenger fristen i den grad vesentlige endringer i bemanningen gjør det uforholdsmessig vanskelig å overholde fristen. Det kreves ikke at det er umulig å overholde fristen; det må foretas en interesseavveining. Men det må dreie seg om vesentlige forhold for organet. Forsinkelse som skyldes alminnelig ferieavvikling, er i utgangspunktet ikke et særeget forhold som kan gi grunnlag for fristutsettelse. Det samme vil normalt gjelde oppsigelser fra enkeltpersoner, selv om det skulle dreie seg om nøkkelpersonell.

Dersom forsinkelsen bare berører enkelte av partene i saken, løper fristen videre i forhold til de øvrige partene. Dette følger av annet ledd i bestemmelsen.

Forhold som ikke er nevnt i bokstav a til e, reguleres av den alminnelige regelen i første ledd første punktum. Det kan f.eks hende at det er påkrevd å behandle flere saker samlet, og at en forsinkelse i en av disse smitter over på behandlingen av de andre. Det vil da være avgjørende om det er særegne forhold som forvaltningsorganet ikke kan klandres for som er årsak til forsinkelsen, og om det fortsatt er påkrevd å behandle sakskomplekset samlet slik at forsinkelsen også går ut over andre saker.

Som et siste eksempel kan nevnes situasjonen der pålegg eller annen beslutning fra overordnet myndighet medfører at tidspunktet for vedtak må utsettes. Det kan for eksempel dreie seg om en instruks fra et overordnet organ om at alle saker heretter skal forelegges for en annen myndighet for uttalelse, før vedtak treffes. Det samme gjelder kraftige nedskjæringer i budsjettet eller ordre om en vesentlig endring i prioriteringen av ulike saker.

Til § 6:

Bestemmelsen regulerer tidspunktet for fristavbrudd. Etter første ledd første punktum avbrytes fristen når underretning om vedtaket er sendt. Tiden det tar for underretningen å nå frem til parten, skal altså ikke regnes som en del av saksbehandlingen etter reglene om saksbehandlingsfrister. Men dersom underretning i unntakstilfeller blir gitt muntlig, vil disse to tidspunktene falle sammen, jf. ordet "gitt" i første ledd første punktum.

I saker med flere parter vil fristen ifølge første ledd annet punktum avbrytes når underretning er sendt til partene "som organet er kjent med". Dersom organet ved behandlingen av saken har oversett noen som er "part" etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e, og disse dermed ikke har fått anledning til å uttale seg i saken, kan det foreligge en saksbehandlingsfeil. At organet ikke har oversikt over alle som er parter, bør imidlertid ikke føre til at saksbehandlingstiden fortsetter å løpe.

Vedtakstidspunktet er valgt som skjæringspunkt der det etter forvaltningsloven § 27 første ledd siste punktum ikke er nødvendig å underrette, jf. annet ledd.

Tilsvarende er tidspunktet for henleggelse avgjørende dersom saken henlegges uten realitetsavgjørelse, typisk dersom søknaden blir trukket, jf. tredje ledd.

En avvisning er et enkeltvedtak, slik at det ikke er nødvendig å gi særskilte regler for dette typetilfellet, jf. forvaltningsloven § 2 tredje ledd. Her vil reglene i § 6 første og annet ledd gjelde på vanlig måte.

Til § 7:

Bestemmelsen er utformet i tråd med domstolloven § 149 første ledd. Med "dag som etter lovgivningen er likestilt med helligdag", siktes det til 1. og 17. mai, jf. lov 26. april 1947 nr. 1.

Til § 8:

Ut fra hensynet til helhet og sammenheng i systemet bør forskriften ikke fravikes i de særlige forskriftene om saksbehandlingsfrister med mindre det foreligger et særlig behov for dette. Presiseringer og tilleggsregler som ikke innebærer unntak fra forskriften, kan derimot fastsettes dersom det anses hensiktsmessig.

Til § 9:

Forskriften trådte i kraft ved vedtakelsen. Siden det gjelder en utfyllende forskrift som bare får anvendelse der det allerede er fastsatt saksbehandlingsfrister med hjemmel i lov, antar Justisdepartementet at det ikke er behov for nærmere regulering av eventuelle overgangsspørsmål.

Etter fullmakt

Inge Lorange Backer ekspedisjonssjef
	Eyvin Sivertsen fung. lovrådgiver

Vedlegg