Rundskriv H-01/07

Kommunane
Fylkeskommunene
Fylkesmennene 
 
Nr. H-1/07 Vår ref 06/2925-1 MOP  Dato 19.04.2007

Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Delegering og utfyllande retningsliner

Dette rundskrivet kjem i staden for rundskriv H-37/01 (Ny lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Iverksetjing og delegering) og H-5/05 (Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Lovlegkontroll etter § 28). Rundskrivet er oppdatert etter nytt vedtak om delegering av mynde etter inndelingslova, jf. Regjeringa si resolusjon 18. januar 2007 nr. 47.

Rundskrivet gjev utfyllande retningsliner for korleis inndelingssaker skal handsamast. Rundskrivet inneheld også delegering av mynde til fylkesmennene. Fylkesmannen vil som før ha fullmakt til avgjere saker om fastsetjing av kommunegrenser (som ikkje samstundes gjeld fylkesgrenser) og mindre grensejusteringar når det er semje mellom kommunane. Fylkesmannen vil også ha ei viktig rolle i saker som skal avgjerast av Stortinget, Kongen eller departementet.

Vi vonar at rundskrivet vil vere til nytte for alle som tek del i dei ulike prosessane i
saker om inndelingsendringar.

Med hilsen
Anne Nafstad Lyftingsmo e.f. ekspedisjonssjef		Helga Hjorth avdelingsdirektør

INNHALD

1. Innleiing
1.1 Kommunegrenser sitt rettslege innhald
1.2 Inndelingslova er ei prosesslov
1.3 Ulike typar inndelingssaker
2. Mynde til å gjere vedtak i inndelingssaker
2.1 Saker som skal avgjerast av Stortinget
2.2 Saker som skal avgjerast av Kongen i statsråd
2.3 Saker som skal avgjerast av departementet
2.4 Saker som skal avgjerast av fylkesmannen
2.5 Andre spørsmål som skal avgjerast av fylkesmannen
3. Initiativretten
3.1 Kven som har initiativrett
3.2 Rett til å klage på avslag om utgreiing
4. Særleg om saker der kommunane vurderer å slå seg saman
5. Søknaden
5.1 Alle søknader skal sendast til fylkesmannen
5.2 Saker som omfattar fleire fylke
5.3 Krav til søknaden
5.4 Endring av framlegget undervegs i handsaminga
6. Fylkesmannen sine oppgåver når ein søknad er motteken
6.1 Orientering til kommunane og fylkeskommunane søknaden gjeld
6.2 Utgreiing
6.3 Høyring
7. Vurdering
7.1 Innleiing
7.2 Moment i fastsetjingssaker
7.3 Moment i grenseendringssaker
7.4 Tidspunkt for iverksetting
8. Utforming av avgjerda
8.1 Saker kor fylkesmannen tek avgjerda
8.2 Saker som skal sendast vidare til departementet etter utgreiing
9. Informasjon om fylkesmannen si avgjerd
10. Klagerett for kommunar
11. Lovlegkontroll med budsjettvedtak
12. Økonomisk oppgjer. Skjønnsnemnd og overskjønnsnemnd
13. Særleg om oppretting av fellesnemnd ved samanslåing
14. Arkivering
15. Oversikt over fylkesmannen sine oppgåver i inndelingssaker

 

1. INNLEIING

1.1 Kommunegrenser sitt rettslege innhald

Kommune- og fylkesgrensene er avgjerande for kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen sin stadlege kompetanse. Det er den administrative grensa som er avgjerande for kva område dei lokale styresmaktene kan knyte vedtak til. Ei kommunegrense treng ikkje falle saman med grensa mellom to private eigedomar som ligg i kvar sin kommune eller i kvart sitt fylke. Kommunegrensa er avgjerande for visse typar rettar og plikter som innbyggjarane har. Ei endring av ei kommunegrense vil dermed mellom anna kunne vere avgjerande for kva skattar og avgifter som gjeld, kva offentlege tenester som kan nyttast (til dømes skule- og barnehagetilbod) og kva for kommune røysteretten er knytt til.

1.2 Inndelingslova er ei prosesslov

Lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser blei gjeve 15. juni 2001 som lov nr. 70 på bakgrunn av Ot.prp. nr. 41 (2000–2001). I Regjeringa sin resolusjon 18. januar 2007 nr. 47 er delar av Kongen sitt mynde delegert til Kommunal- og regionaldepartementet. Informasjon om inndelingslova vil ein finne på departementet si nettside (www.regjeringen.no/krd).

Inndelingslova gjeld ved fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser. Lova seier i seg sjølv ikkje noko om når ei grense bør endrast, men gjev reglar om kva som skal skje når det er teke initiativ til ei endring. Sjølv om lova ikkje inneheld kriterium for korleis kommuneinndelinga bør vere, vil ei avgjerd bli teken med utgangspunkt i føremålet med lova; ei endring av ei kommune- eller fylkesgrense bør medverke til å skape føremålstenlege einingar som kan gje innbyggjarane og næringslivet tilfredsstillande tenester og forvaltning, jf. § 1. I dette rundskrivet vil vi peike på kva moment som bør takast med i vurderinga i den enkelte saka, sjå punkt 7.

Fastsetjing og endring av kommunegrenser kan ha stor verknad for innbyggjarane som bur der, og det er derfor særleg viktig at dei som er omfatta av ei sak får høve til å fremje sine synspunkt. Inndelingslova gjev derfor mellom anna reglar om høyring i kommunane. I tillegg til inndelingslova, skal dei allmenne prinsippa i forvaltningsretten leggjast til grunn ved handsaminga av slike saker.

Dei ulike prosessane i ei inndelingssak kan visast på denne måten:

1.3 Ulike typar inndelingssaker

 

Samanslåing: Når to eller fleire kommunar eller fylke blir slått saman til éi ny eining.

Deling: Når ein kommune eller eit fylke blir delt i to eller fleire einingar.

Grensejustering: Når eit område blir flytta frå ein kommune til ein annan, eller frå eit fylke til eit anna. Det blir også rekna som ein grensejustering når ein heil kommune blir flytta over til eit anna fylke.

Fastsetjing:  Når ei uklar, omstridd eller ikkje tidlegare fastsett kommune- eller fylkesgrense blir fastsett.

2. MYNDE TIL Å GJERE VEDTAK I INNDELINGSSAKER. DELEGERING AV MYNDE TIL FYLKESMANNEN

Inndelingslova legg mynde til Stortinget og til Kongen. I Regjeringa sin resolusjon
18. januar 2007 nr. 47 er delar av Kongen sitt mynde delegert til departementet.

2.1 Saker som skal avgjerast av Stortinget

• Saker om deling og samanslåing av kommunar når kommunane ikkje er samde om ei løysing
• Saker om samanslåing og deling av fylke
• Saker om justering av fylkesgrense som får verknad for fleire innbyggjarar enn det talet som står bak kvart stortingsmandat i fylket.

2.2 Saker som skal avgjerast av Kongen i statsråd

• Saker om deling og samanslåing av kommunar når kommunane er samde om ei løysing.

2.3 Saker som skal avgjerast av departementet

• Saker om justering av kommunegrenser
• Saker om justering av fylkesgrense som ikkje får verknad for fleire innbyggjarar enn det talet som står bak kvart stortingsmandat i fylket
• Fastsetjing av fylkesgrenser (på land og i sjø)
• Departementet kan gje nærmare reglar for å sikre gjennomføring av vedtak om grenseendring etter § 6, medrekna det å gjere unntak frå gjeldande reglar i lov eller forskrift, jf. inndelingslova § 17. Det vil spesielt vere aktuelt å gjere unntak frå reglar om gjennomføring av val og om innkrevjing av eigedomsskatt.

2.4 Saker som skal avgjerast av fylkesmannen

Kommunal- og regionaldepartementet delegerer vidare til fylkesmannen mynde til å ta følgjande avgjerder:

• Fylkesmannen treff vedtak i mindre saker om justering av kommunegrenser når det er semje om ei løysing, jf. § 6. Kva som er ei mindre sak, må vurderast i det enkelte tilfelle. Talet på innbyggjarar og storleiken på det området som er aktuelt å regulere, vil vere viktige vurderingskriterium. Dersom kommunegrensa som saka gjeld er del av ei fylkesgrense, skal saka likevel avgjerast av departementet.
• Fylkesmannen fastset kommunegrenser (på land og i sjø), jf. § 7. Dersom kommunegrensa som saka gjeld er del av ei fylkesgrense, skal saka likevel avgjerast av departementet.

2.5 Andre spørsmål som skal avgjerast av fylkesmannen

Kommunal- og regionaldepartementet delegerer vidare til fylkesmannen mynde til å ta følgjande avgjerder:

• Fylkesmannen kan avvise søknad frå ein som ikkje har initiativrett, jf. § 9 andre avsnitt.
• I dei sakstypane fylkesmannen har fått delegert mynde til å fatte vedtak etter §§ 6 og 7, avgjer fylkesmannen, jf. § 9, kor vidt det skal setjast i gang utgreiing på grunnlag av initiativ etter § 8.
• I dei sakstypane fylkesmannen har fått delegert mynde til å fatte vedtak etter §§ 6 og 7, avgjer fylkesmannen kor vidt utgiftene ved utgreiinga skal berast av ein eller fleire av dei interesserte kommunane, jf. § 11.
• Fylkesmannen kan gjennomføre lovlegkontroll med budsjettvedtak etter at utgreiing om samanslåing er sett i gang, jf. § 28.

3. INITIATIVRETTEN

3.1 Kven som har initiativrett

Kven som helst kan kome med framlegg om at ei kommune- eller fylkesgrense skal fastsetjast eller endrast. Det at lova likevel gjev visse personar og organ initiativrett i slike saker, inneber at desse har eit krav på at det blir teke stilling til om saka skal greiast ut eller ikkje.

Stortinget og departementet kan også ta initiativ til alle typar inndelingssaker. Kommunestyret og fylkestinget har initiativrett i alle typar inndelingssaker som omfattar eigen kommune eller fylkeskommune.

Innbyggjarar eller næringsdrivande kan søkje om at ei grensejustering eller grensefastsetjing som gjeld eigen kommune blir greidd ut. Kor vidt vedkomande er å rekne som innbyggjar i den aktuelle kommunen, må avklarast med folkeregisteret så snart søknaden er motteken. Tilsvarande må det undersøkjast med Brønnøysund-registeret om ei næringsverksemd er registrert i den aktuelle kommunen.

3.2 Rett til å klage på avslag om utgreiing

Dersom fylkesmannen avgjer at ei sak ikkje skal greiast ut, kan den som har initiativrett og som kom med framlegget, klage over dette vedtaket til departementet, jf. inndelingslova § 9 første avsnitt siste setning. Fylkesmannen må i avslaget gjere greie for kvifor det ikkje er aktuelt å setje i gang ei utgreiing, jf. forvaltningslova § 25. Eventuell klage skal sendast fylkesmannen som førebur saka for departementet.

Ein initiativtakar kan ikkje klage dersom fylkesmannen, etter å ha gjennomført ei utgreiing, gjer vedtak om at grensa ikkje skal justerast eller fastsetjast. Kommunar og fylkeskommunar kan likevel bringe ei slik avgjerd inn for departementet, sjå punkt 10 nedanfor. Slike klager skal sendast fylkesmannen for førebuing for departementet.

Ein søknad frå nokon som ikkje er omfatta av initiativretten, kan avvisast, jf. inndelingslova § 9 andre avsnitt. Eit vedtak om avvisning kan ikkje påklagast.

4. SÆRLEG OM SAKER DER KOMMUNANE VURDERER Å SLÅ SEG SAMAN

Inndelingslova skal sikre eit minstemål av prosessar i kvar enkelt sak. Korleis ein legg opp prosessen er det likevel i stor grad opp til dei involverte partane å avgjere. Særleg vil dette gjelde i saker der kommunar vurderer å slå seg saman, men også i større saker om grensejustering.

Utgangspunktet for saker som gjeld kommunesamanslåingar er ofte at kommunane på friviljug grunnlag ynskjer å greie ut den framtidige kommunestrukturen i området, som svar på dei utfordringane kommunane står overfor. Endring av kommuneinndelinga reiser spørsmål som vil oppta og få konsekvensar for innbyggjarane i kommunane det gjeld. I slike saker vil det vanlegvis vere behov for ei utgreiing som tek føre seg fordelar og ulemper knytt til ei slik endring, før kommunane avgjer om dei skal fremje ein søknad om å slå seg saman med ein eller fleire kommunar. Utfordringa for kommunane vil ofte vere å få til ein god og involverande prosess i fasen før søknaden blir levert.

Departementet kan på visse vilkår gje økonomisk støtte til utgreiing av konsekvensar av endringar i kommuneinndelinga. Når kommunane søkjer om midlar til utgreiingsarbeid, er det fleire moment departementet vil leggje vekt på:

• Framlegget må ha god lokal forankring gjennom vedtak fatta i kommunestyra, slik at ein er trygg på at utgreiinga blir fullført og kommunar ikkje trekkjer seg ut undervegs.
• Departementet føreset vidare at kommunane går inn med noko midlar sjølve til ei slik utgreiing, slik at kommunane også på denne måten forpliktar seg til å sluttføre eit ressurskrevjande arbeid.
• Departementet føreset at det i søknaden blir gjort greie for korleis innbyggjarane i kommunane skal høyrast før ein eventuelt søkjer departementet om endring i inndelinga. Dette kan skje gjennom spørjeundersøking, folkerøysting, folkemøte eller på ein anna måte som kommunen finn høveleg.

5. SØKNADEN

5.1 Alle søknader skal sendast til fylkesmannen

Eit framlegg om fastsetjing eller endring av kommune- eller fylkesgrense skal sendast til fylkesmannen i det fylke som saka gjeld. Blir søknaden sendt til ein kommune, må kommunen straks vidaresende han til fylkesmannen. Det er ikkje nødvendig at kommunen på dette tidspunkt tek noko standpunkt i saka. Kommunane saka gjeld vil få kome med innspel både under utgreiingsprosessen og i høyringa.

5.2 Saker som omfattar fleire fylke

Dersom ei sak omfattar fleire fylke, må fylkesmennene i dei aktuelle fylka kome fram til ei føremålstenleg ordning for korleis saka skal førebuast. Ei løysing kan vere at det er fylkesmannen i det fylket der søkjaren bur som handsamar søknaden, eventuelt fylkesmannen i det fylket som størstedelen av det aktuelle område høyrer til. Slike spørsmål må fylkesmennene avklare seg imellom så snart som råd etter at ein søknad er motteken. Tvistetilfelle kan takast opp med departementet, som også tek avgjerd i saker om endring av fylkesgrenser.

5.3 Krav til søknaden

Lova set visse minstekrav til ein søknad om fastsetjing eller endring av ei kommunegrense, jf. § 8 fjerde avsnitt. Søknaden må vere skriftleg, vere grunngjeve, innehalde eit framlegg til ny grense og dokumentere at den eller dei som fremjar han har initiativrett.

Det bør i søknaden gå fram kvifor ei grensefastsetjing eller endring er ønskjeleg og kva dette har å seie for søkjaren. Søknaden må klart vise kvar søkjaren ønskjer at ei ny grense skal gå. Det bør nyttast offentleg godkjende kart.

5.4 Endring av framlegget undervegs i handsaminga

Den som skal ta avgjerd i saka vil ikkje vere bunden av framlegget til ny grense dersom fastsetjing eller endring blir aktuelt, men kan justere det etter kva ein finn mest føremålstenleg i saka. Dersom det blir gjort ei større endring av framlegget etter at partane har uttalt seg, må saka sendast ut på ny høyring til dei involverte partane.

6. FYLKESMANNEN SINE OPPGÅVER NÅR EIN SØKNAD ER MOTTEKEN

6.1 Orientering til kommunane og fylkeskommunane søknaden gjeld

Straks ein søknad er motteke, skal fylkesmannen skriftleg orientere dei kommunane og fylkeskommunane som er omfatta av framlegget til grensefastsetjing eller grenseendring, med kopi av søknaden og eventuelle vedlegg. Dette gjeld også om søknaden kjem frå ein av kommunane.

I enkelte større saker er det viktig at departementet blir kopla inn i ein tidleg fase. Dersom til dømes fleire kommunar har samla seg om å greie ut ei større grensejustering eller samanslåing av kommunane, kan det vere ønskjeleg med særleg tilpassa prosessar. Det er elles viktig at kommunane får stor handlefridom med omsyn til korleis dei vil leggje opp dette arbeidet. Fylkesmannen skal i nært samarbeid med kommunane og med departementet sjå til at dei nødvendige utgreiingar blir gjort.

6.2 Utgreiing

Spørsmålet om ei sak skal greiast ut må fylkesmannen avgjere på grunnlag av ei skjønnsmessig vurdering av dei opplysningar som ligg føre i den enkelte sak.

Søknader som gjeld grenseendring bør vere knytte til momenta som blir nemnde i punkt 7.3. Eit framlegg som går ut på at eit område blir overført til grannekommunen på grunn av ein strid om til dømes skulenedlegging, bør vanlegvis bli avslått av fylkesmannen, såframt det ikkje er andre vesentlege argument for ei grenseendring.

Dersom det står mange med initiativrett bak søknaden eller det er kommunen eller fylkeskommunen som har teke initiativet, bør ei sak likevel ikkje bli avslått utan noko utgreiing. Dei aktuelle kommunane bør i slike høve bli høyrde om utgreiingsarbeid og prosess, før avgjerda blir teken.

I saker om grensefastsetjing må fylkesmannen før ei utgreiing blir sett i gang, undersøkje om det går føre seg grensetvistar ved domstolane som gjeld den same kommunegrensa. I så fall skal fylkesmannen avvente ei avgjerd frå domstolen i saka.

Dersom fylkesmannen ønskjer å greie ut saka, må omfanget av ei slik utgreiing vurderast og planleggjast nøye. Omfattande saker treng som regel meir utførleg utgreiing enn mindre saker. Kva som er ei mindre sak vil sjølvsagt variere, men ei sak som gjeld eit mindre areal med få innbyggjarar er eit slikt tilfelle. Fylkesmannen må finne føremålstenlege løysingar for korleis utgreiingsfasen best kan organiserast, der omsynet til både dei involverte partsinteressene og kravet til forsvarleg sakshandsaming blir ivareteken.

Sjølv om ei sak ikkje skal avgjerast av fylkesmannen, skal ho vere ferdig utgreidd før ho blir sendt til departementet. I større saker kan det vere aktuelt å engasjere eit forskingsmiljø, eventuelt at det blir sett ned eit utgreiingsutval til å utføre delar av utgreiinga. I slike tilfeller skal fylkesmannen ta opp spørsmålet med departementet før denne type kontraktar blir inngått eller utvalet blir oppnemnt. Det vil i tilfelle vere fylkesmannen som vil vere koordinator og samordnar i høve til det eksterne utgreiingsmiljøet, såframt ikkje noko anna blir avtalt med departementet.

Under utgreiingsarbeidet er det svært viktig at kommunane og fylkeskommunen er med i heile prosessen og får kome med opplysningar og synspunkt undervegs. Det må leggjast opp til gode rutinar for informasjonsutveksling som er tilpassa tilhøva i den enkelte sak.

Kommunane, fylkeskommunane og statlege organ skal gje opplysningar og medverke i rimeleg utstrekning ved saksførebuinga på oppfordring frå den som greier ut saka, jf. § 9 tredje avsnitt. Dette inneber ikkje at fylkesmannen kan overlate ansvaret for ein samla utgreiingsprosess til ein kommune eller fylkeskommunen.

Kommunane må sjølve avgjere om det skal haldast ei innbyggjarhøyring i tilknyting til utgreiingsarbeidet og i tilfelle på kva måte ei slik høyring skal skje, jf. inndelingslova § 10. Fylkesmannen skal sjå til at kommunane har teke stilling til spørsmålet om innbyggjarhøyring før eit vedtak eller eit framlegg til vedtak blir gjort i saka.

6.3 Høyring

Kommunane og fylkeskommunen må få god tid til å uttale seg om framlegget frå fylkesmannen før det blir teke ei avgjerd i saka eller saka blir oversendt til departementet. I saker om samanslåing eller deling må kommunestyret eller fylkestinget sjølv uttale seg, jf. § 9 fjerde avsnitt. Høyringsfristen bør ikkje vere mindre enn tre månader.

7. VURDERING

7.1 Innleiing

I saker om grensefastsetjing er føremålet berre å få avgjort kvar ei grense reint faktisk går. I saker om grenseendring er det overordna målet å få til føremålstenlege og tidsmessige administrative einingar som kan gje innbyggjarane og næringslivet tilfredsstillande forvaltning og tenester, jf. føremålsparagrafen i lova.

Inndelingslova seier ikkje noko om kor stor vekt ein skal leggje på dei ulike momenta i ei sak. Avgjerda i den enkelte sak må skje på grunnlag av ei skjønnsmessig heilskapsvurdering. Vi vil nedanfor gje eit oversyn over aktuelle vurderingsmoment i dei ulike sakstypane.

I grensefastsetjingssaker er det aktuelt å hente inn følgjande opplysningar:

• Eldre kart med kommune-, sokne- og prestegjeldsgrenser
• Gamle grensemerke
• Den vanlege oppfatninga blant folk på staden
• Private eigedomsgrenser og rettsavgjerder om slike
• Bruksrettar

I grenseendringssaker er det aktuelt å hente inn følgjande opplysningar:

• Folketal
• Kommunikasjonstilhøve
• Geografiske og topografiske tilhøve
• Kartmateriale
• Plangrunnlag i kommunane

I begge desse typar saker bør det hentast inn fråsegn frå grunneigarar og andre med rettar i området.

Fylkesmannen må vurdere kva for opplysningar som trengst for å vurdere eit framlegg om grenseendring av større omfang eller samanslåing. Det kan mellom anna vere aktuelt å hente inn opplysningar om:

• Demografiske utviklingstrekk
• Flytteaktivitet
• Pendling
• Næringsstruktur
• Næringsutvikling
• Interkommunalt samarbeid
• Byggjemønster
• Arealbruk
• Inntekts- og utgiftsstruktur
• Kommunalt tenestetilbod

Informasjon om prosessane i samanslåingssaker finst i departementet sin analyserettleiar om kommuneinndeling til bruk ved utgreiingar om fordelar og ulemper ved endring i kommuneinndelinga (2004). Rettleiaren og annan informasjon vil ein finne på departementet si nettside (www.regjeringen.no/krd).

I alle typar inndelingssaker bør fylkesmannen informere og rådføre seg med Statens kartverk undervegs i prosessen, slik at framlegget til grenseendring blir mest mogleg eintydig og at ei endeleg grenseendring eller -fastsetjing blir teikna inn på kart i samsvar med vedtaket.

7.2 Moment i fastsetjingssaker

Eldre kart med kommunegrenser
Eldre kart er eitt av prova som oftast blir trekt fram som moment av partane i ei fastsetjingssak. Kartverket si vurdering av eit slikt kart vil vere sentral. Dersom grensa går fram av eit eldre kart og grensa ikkje har vore omstridd i ei årrekkje, talar dette for å la kartgrunnlaget ha ein viss provverdi. Dersom det finst fleire kart av ulik dato og kvalitet, vil eit nyare kart med ei meir nøyaktig oppteikna grense, ofte gå framfor eit eldre kart der grensa er meir omtrentleg fastsett.

Eldre kart med sokne- og prestegjeldsgrenser
Ved innføringa av formannskapslovene i 1837 la ein til grunn den geistlege inndelinga (sokn og prestegjeld) ved fastsetjing av heradsgrensene. Eldre kart som viser dei geistlege inndelingsgrensene har derfor ei særskild interesse ved handsaminga av fastsetjingssaker, likevel med dei avgrensingar som går fram av punktet ovanfor.

Den vanlege oppfatninga blant innbyggjarane
Argument som går ut på at innbyggjarane på staden meiner at ei kommunegrense frå gammalt av har gått på ein viss stad, vil kunne tilleggjast vekt i enkelte tilfelle. Kor stor vekt dette skal tilleggjast må vurderast frå sak til sak, fordi slike påstandar ofte kan verke lause og vere vanskeleg å etterprøve. Eit vurderingstema vil vere kor utbreidd ei slik oppfatning er, kor lang tradisjon ho har og kva andre moment ein har i saka.

Private eigedomsgrenser og rettsavgjerder om slike
Dei private eigedomsgrensene er vanlegvis eit tilhøve som veg tungt ved fastsetjinga av ei kommunegrense. Departementet har tradisjonelt valt å leggje relativt stor vekt på private eigedomstilhøve i grenseområda for å unngå at ein privat eigedom skal bli delt i to av ei kommunegrense. Dersom dei private eigedomsgrensene har vore uklare, har departementet oppfordra partane eller kommunane til å delta slik at dei private grensene blir klarlagde før ei kommunegrense blir fastsett.

Som nemnt før, må ei sak som gjeld fastsetjing av eigedomsgrense som inngår i ein tvist som går føre seg ved ein domstol, stillast i ro til det ligg føre ei rettskraftig avgjerd av domstolen. Det er likevel ingen absolutt regel at ei kommunegrense skal følgje eigedomsgrensene. Dersom det finst sterke haldepunkt for at kommunegrensa følgjer ein annan trasé enn den private grensa, må det vurderast å fastsetje kommunegrensa i tråd med desse haldepunkta. Dersom ein etter dette får ei kommunegrense som ikkje er føremålstenleg, vil grensa kunne endrast i samsvar med dei vilkåra som det går fram av inndelingslova.

Det er heller ingen absolutt regel at ei kommunegrense skal gå mellom eigedomar som er matrikulert høvesvis i den eine eller andre kommunen. Det finst døme frå rettspraksis på at domstolane i enkelte tilfelle har funne det rettast å fråvike den grensa som går fram av matrikkelføringa. Avgjerande i slike saker har vore at det må reknast som sannsynleggjort at kommunegrensa går ein annan stad ut frå lokal rettsoppfatning, geografiske tilhøve og kor området naturleg høyrer til.

Bruksrettar
Kommunegrensa har vanlegvis ingen innverknad på bruksrettar i eit område, bortsett frå i tilfelle der kommunen til dømes har inntekter frå sal av jakt- og fiskekort. Bruksrettar kan i fastsetjingssamanheng gje ein viss peikepinn på kva områder som har høyrt til den enkelte kommune. Særleg vil dette gjelde fjellområde i samband med seterdrift. I så fall må ein sjå på kva for setrar og kva type bruksutøving som er knytt til hovudeigedomane (gardsbruka). Det kan også vere eit moment kor intensiv utnyttinga av bruksrettane har vore og kor lang tradisjon ho har. Bruksutøvinga kan såleis i enkelte saker vere eit moment av vekt, særleg i tilfelle der ein har få andre haldepunkt for grensefastsetjing.

Kommunaløkonomiske tilhøve
Sjølv om det er knytt kommunaløkonomisk interesse til det aktuelle området, vil slike tilhøve likevel ikkje ha relevans i høve til ei fastsetjingssak.

Kommunegrensene i sjø og i innsjøar
Kartfesting av kommunegrenser i sjø og innsjøar har historisk sett hovudsakleg skjedd utan at grensa er blitt klart definert og godteken av dei tilstøytande kommunane. Både av omsyn til kommunen si planlegging i sjø- og innsjøområde og for kartleggingsføremål, er det viktig at ein har faste koordinatfeste kommunegrenser i sjø og i innsjøar. Fastsetjing av kommunegrenser i sjø og i innsjøar, må skje i samarbeid med Statens kartverk slik at grensa blir fastsett etter dei prinsippa som skal følgjast ved slik grensefastsetjing.

7.3 Moment i grenseendringssaker

Når det skal vurderast om ei kommunegrense skal endrast, er det ei rekkje relevante tilhøve som bør takast med. Kva vekt dei ulike momenta skal ha, vil variere frå sak til sak. Dei momenta som tradisjonelt er vektlagt i grenseendringssaker er:

Kommunikasjonstilhøve (vegtilknyting, reisetid, gjennomførte og eventuelt planlagde samferdselsprosjekt)

• Geografiske og topografiske høve: Det er fleire døme på at ein del av ein kommune som blir skild av fjord eller sjø frå resten av kommunen, er blitt lagt til den kommunen som ligg på den same sida av fjorden eller sjøen, såframt kommunikasjonstilhøva ligg til rette for dette.
• Identitet: Kva slags tilhøyrsle opplever innbyggjarane at dei har til sin noverande og eventuelt ”nye” kommune? I kva grad gjer dei bruk av dei tenestene som fins i dei aktuelle kommunane, og er deltakinga på fritidsaktivitetar i samsvar med kommunegrensene?
• Plangrunnlag i kommunane: I kva grad inngår det aktuelle området i kommunen sine planar? Er området til dømes ønskt som utbyggingsareal for den noverande kommunen?
• Tidlegare grenseendring: Dersom det har gått kort tid (10–15 år) sidan kommunegrensa sist blei endra, må det ha kome nye viktige moment i saka, til dømes endring i kommunikasjonshøva, før ei ny endring kan vere aktuell.
• Kommuneøkonomi: I saker der det berre er tale om mindre grensejusteringar, bør ein ikkje leggje så stor vekt på reine kommunaløkonomiske omsyn som i meir omfattande inndelingssaker.

7.4 Tidspunkt for iverksetting

Endring av grensene til kommunar og fylker vil ha verknader for privatpersonar, private verksemder og det offentlege. Av omsyn til innkrevjing av skatt og avgifter og til utrekning av rammetilskott til kommunar og fylkeskommunar, bør grenseendringar setjast i verk ved eit årsskifte.

Eit vedtak om grenseendring som gjeld fleire enn eit fåtal personar, bør ikkje setjast i verk før andre årsskifte etter at vedtaket er fatta. Då vil rammetilskottet til kommunane kunne byggje på oppdaterte kriteriedata som tek omsyn til dei nye grensene. Tal for rammetilskottet i det komande året vil gå fram av Grønt hefte som ligg ved framlegget til statsbudsjett som kjem i oktober. Dersom vedtaket blir sett i verk raskare, vil rammetilskottet ikkje byggje på oppdaterte kriteriedata, og då er det fare for at ein eller fleire av einingane blir underfinansierte.

8. UTFORMING AV AVGJERDA

8.1 Saker kor fylkesmannen tek avgjerda

Ei avgjerd om grenseendring eller grensefastsetjing er ikkje å rekne som enkeltvedtak etter forvaltningslova. Det er ikkje formelle krav til korleis avgjerda skal utformast, men avgjerda må likevel svare til krava til god forvaltningsskikk. Det sentrale er at det kjem fram kva fylkesmannen har vurdert og lagt vekt på i avgjerda si. Framstillinga må gje høve for etterprøving anten som klagesak eller ved domstolane.

I avgjerda må initiativtakar si grunngjeving og framlegget til ny grense gå fram. Vidare må eventuelle påstandar og argument frå andre partar i saka refererast. Alle relevante argument bør vurderast. Dersom kommunane er usamde i framlegget, skal vedtaka i kommunestyra refererast i saksframstillinga. Det arealet som det eventuelt er usemje om og dei ulike framlegga til grense, må spesifiserast på ein klår og eintydig måte ved bruk av offentleg godkjende kart.

Saksframstillinga skal ha med følgjande hovudpunkt:
1. Kva saka gjeld (problemstillinga)
2. Kort historikk
3. Partane sine påstandar og argumentasjon
4. Høyringsfråsegner
5. Fylkesmannen si vurdering og konklusjon
6. Avgjerd (som presist oppgjev området avgjerda gjelder og fastset den nye grensa)

8.2 Saker som skal sendast vidare til departementet etter utgreiing

Når fylkesmannen har gjort den utgreiinga som er nødvendig i saka, gjeld det tilsvarande krav til utforminga av avgjerda som nemnt ovanfor, ved oversending av saka til departementet. Fylkesmannen skal også kome med si tilråding til løysing av saka.

9. INFORMASJON OM FYLKESMANNEN SI AVGJERD

Eit vedtak om grensefastsetjing eller grenseendring skal varslast til kommunar som er omfatta av vedtaket og ev. initiativtakarar. Vedtaket skal også kunngjerast i Norsk Lovtidend avdeling II, jf. lov om Norsk Lovtidend m.m. § 1 andre avsnitt. Informasjon om skjema for kunngjering og andre praktiske spørsmål finst på nettsida til Lovdata, www.lovdata.no/ltavd2/info.html.

I tillegg skal følgjande instansar ha kopi av avgjerda:

• Fylkeskommunen
• Statens kartverk, avdeling for eigedomsinformasjon
• Statistisk sentralbyrå, seksjon for befolknings- og utdanningsstatistikk (gjeld ikkje saker om sjøgrenser)
• Kommunal- og regionaldepartementet

I større saker om grenseendring skal kopi av avgjerda også sendast til alle departementa med eit følgjeskriv om at departementa sjølve må vurdere behovet for å informere underliggjande etatar.

Andre som bør informerast om avgjerda er:

• Innbyggjarar, grunneigarar og andre som har rettar i området. Informasjonen skal tilpassast til omfanget av saka.
• Den regionale og lokale statsforvaltninga
• Politimeister og lensmenn
• Kyrkjeforvaltninga: fellesrådet og bispedømmerådet
• Lokalpressa

10. KLAGERETT FOR KOMMUNAR

Dei kommunane som er omfatta av eit vedtak om grensefastsetjing eller grensejustering, kan klage på fylkesmannen sitt vedtak til departementet. Klagefristen er seks veker frå kommunen fekk informasjon om fylkesmannen sitt vedtak. Ei avgjerd om grensefastsetjing eller grensejustering kan også bli prøvd for domstolane på vanlege vilkår.

Retten til å klage på ei avgjerd om at ei sak ikkje skal greiast ut, er omtalt i punkt 3.2 ovanfor.

11. LOVLEGKONTROLL MED BUDSJETTVEDTAK ETTER AT UTGREIING OM SAMANSLÅING ER SETT I GANG (TIDLEGARE RUNDSKRIV H-5/05)

Det vil vere uheldig dersom dei enkelte kommunane gjer investeringar som kan medverke til å svekke den nye kommunens handlefridom, jf. Ot.prp. nr. 41 (2000–2001)
s. 65 flg. Dette er bakgrunnen for heimelen i § 28 til å gjennomføre lovlegkontroll av budsjettvedtaka. Denne fullmakta er delegert til fylkesmannen. Det kan vere nyttig at ei eventuell fellesnemnd gir uttale om budsjettet og økonomiplanen for dei involverte kommunane, jf. Ot. prp. nr. 41 (2000–2001) på s. 67.

Departementet kan ikkje seie noko meir presist om tidspunktet for når slik lovlegkontroll skal setjast i gang ut over det som følgjer av inndelingslova § 28 og førearbeida til lova. Lovlegkontroll med budsjettvedtak skal skje ”når utgreiing om samanslåing er sett i gang”. I førearbeida heiter det at tidspunktet for å vurdere når ei utgreiing om samanslåing er sett i gang, blir ei skjønnsmessig vurdering i kvart enkelt tilfelle. Dersom det er lite realistisk med ei samanslutning i løpet av dei nærmaste åra, vil det vere lite føremålstenleg å gjennomføre lovlegkontroll av budsjettvedtaka i kommunane etter § 28.

Lova skil ikkje mellom prosessar der samanslutninga skjer ut frå ei semje mellom kommunane og der kommunane ikkje er samde. Departementet vurderer det slik at behovet for lovlegkontroll er noko mindre når samanslåinga skjer friviljug. Fylkesmannen skal likevel gjennomføre ein minste kontroll i alle saker om samanslåing. Plikta til å gjennomføre lovlegkontroll av budsjettvedtak etter § 28 vil opphøyre frå det tidspunktet der det eventuelt blir vedteke ikkje å gjennomføre ei samanslåing.

Det er ikkje knytt slike sanksjonar til fylkesmannen sin lovlegkontroll med budsjettvedtak etter § 28, slik som dei som gjeld den statlege kontrollen i samband med ROBEK (Register om vilkårsbunden godkjenning og kontroll). Lovlegkontroll etter § 28 vil ha det same innhald som ved klage etter kommunelova § 59 nr. 4.

12. ØKONOMISK OPPGJER. SKJØNNSNEMND OG OVERSKJØNNSNEMND

Lova gjev reglar om det økonomiske oppgjeret ved justering av grenser og deling av kommunar eller fylke. Regelverket er ei vidareføring av tidlegare rett. Utgangspunktet er at kommunane på eiga hand skal prøve å kome fram til ein avtale i dei tilfella der eit økonomisk oppgjer er aktuelt. Dei står heilt fritt med omsyn til innhaldet i ein slik avtale, og avtalen er ikkje underlagt noka godkjenningsordning. Reglane i §§ 19 flg. kan vere eit føremålstenleg grunnlag også når kommunane sjølve skal utarbeide ein avtale.

I den grad kommunane treng hjelp i avtaleprosessen, kan dei be fylkesmannen om dette. Fylkesmannen si oppgåve vil då vere å rettleie kommunane i prosessane og om det regelverk som gjeld i tilfelle det blir aktuelt å ta i bruk skjønnsnemnd for heile eller delar av oppgjeret. Fylkesmannen har derimot ikkje noka plikt til å fungere som meklar i denne prosessen, utan at både fylkesmannen og partane ønskjer det.

Det er nok at ein av dei aktuelle kommunane ønskjer at heile eller delar av det økonomiske oppgjeret skal fastsetjast ved skjønn. Før eit slik krav kan fremjast må likevel kommunane ha gjort forsøk på å bli samde om ein avtale. Kva som faktisk ligg i dette er ikkje fastsett i lova, og det kan heller ikkje gjelde eit strengt krav til kva som er tilstrekkeleg for å seie at partane har prøvd nok.

Dersom det blir aktuelt å ta i bruk skjønnsnemnd, vil det vedtaket nemnda kjem fram til vere bindande for partane. Kvar av partane kan innan ein frist på to månader etter avgjerda til skjønnsnemnda, krevje at avgjerda blir handsama av overskjønnsnemnda for endeleg avgjerd.

13. SÆRLEG OM OPPRETTING AV FELLESNEMND VED SAMANSLÅING

I saker om samanslåing av kommunar skal det for ein avgrensa periode opprettast ei fellesnemnd som skal samordne og ta seg av førebuinga av samanslåinga. Fylkesmannen skal i denne prosessen ha ein støtte- og rettleiingsfunksjon. Etter at vedtaket om samanslåing er gjort, skal fylkesmannen så snart som råd kalle saman til eit felles møte med dei aktuelle kommunestyra. På dette møtet skal kriterium for samansetjing av fellesnemnd og eventuelle fullmakter for fellesnemnda drøftast. Etter dette skal saka tilbake til kvart kommunestyre, som gjer dei endelege vedtaka om samansetjing og fullmakter.

Kommunane kan gje fellesnemnda relativt vide fullmakter, slik at grunnlaget er til stades for å gjere fellesnemnda til eit effektivt organ som kan gjere nødvendige vedtak på vegner av den nye kommunen i fasen mellom samanslåingsvedtaket og tidspunktet for iverksetjing av vedtaket. Det er kommunane sjølve som bør avgjere kva oppgåver nemnda skal ha. For å unngå at ei eventuell usemje skal lamme arbeidet, opnar lova for at kvar av kommunane eller fylkeskommunane kan bringe usemja inn for departementet, jf. § 26 fjerde avsnitt og Ot.prp. nr. 41 (2001–2002) side 55.

Fellesnemnda skal likevel ikkje ha innverknad på drifta i dei eksisterande kommunane. Det er dei valde kommunestyra i dei enkelte kommunane som er ansvarlege for den daglege drifta i kommunane så lenge kommunane består som sjølvstendige einingar. Reglane om lovlegkontroll i kommunelova § 59 gjeld også for avgjerder som blir tekne i fellesnemnda.

14. ARKIVERING

Endring av kommunegrenser vil i mange høve føre til at eksisterande kommunale einingar blir nedlagde og at nye einingar oppstår. I alle nye einingar skal det opprettast arkiv, og arkiva etter dei tidlegare kommunale einingane skal avsluttast. Kvart arkiv skal haldast for seg og ikkje blandast saman med arkiv i dei nye kommunane eller fylkeskommunane, jf. forskrift om offentlege arkiv av 11. desember 1998 nr. 1193 (arkivforskrifta) § 3-23 andre avsnitt.

Når kommunar eller fylkeskommunar blir slått saman, har den nye eininga depotansvaret for arkiva etter dei tidlegare kommunane eller fylkeskommunane, jf. definisjonen av depotansvaret i arkivforskrifta § 5-1 tredje avsnitt. Arkiva etter dei tidlegare kommunane må likevel haldast for seg og ikkje innlemmast i den nye kommunen sitt arkiv. Det vil vere ei naturleg oppgåve for fellesnemnda, jf. inndelingslova § 26, å syte for at det blir utgreidd korleis ein konkret løyser dei arkivspørsmål som alltid oppstår når fleire kommunar blir slått saman. Når det blir lagt planar for kva som skal gjerast med arkiva, må dette også omfatte depotordninga. Nærmaste statsarkiv kan gje råd og rettleiing.

Når ein kommune eller fylkeskommune blir delt, eller ved andre grensejusteringar, må det avgjerast kva for kommune eller fylkeskommune som skal ha depotansvaret for arkiva etter den tidlegare eininga. Kvart enkelt arkiv skal haldast samla og ikkje splittast opp. Der det ikkje let seg gjere å kome til semje om dette, kan kommunane be departementet om å avgjere spørsmålet.

Kommunale einingar som grenseendringa ikkje får direkte verknader for, slik som til dømes ulike institusjonar, kan halde fram med arkivet sitt som før. Den einaste endringa for desse blir at dei eventuelt blir knytte til eit anna arkivdepot, jf. ovanfor.

15. OVERSIKT OVER FYLKESMANNEN SINE OPPGÅVER I INNDELINGSSAKER

• Ta imot søknader i alle typar inndelingssaker
• Vurdere om saka skal utgreiast
• Førebu eventuell klage over at saker ikkje blir utgreidde
• Orientere involverte partar
• Gjennomføre utgreiingsarbeidet
• Lovlegkontroll med budsjettvedtak etter at utgreiing om samanslåing er sett i gang
• Leggje framlegg til endring eller fastsetjing fram for kommunane og fylkeskommunen (og eventuelt andre) for eventuelle merknader
• Gjere vedtak når saka er ferdig utgreidd
• Gje tilråding til departementet dersom ikkje fylkesmannen har vedtakskompetanse i saka
• Varsle partane o.a. etter vedtak
• Førebu eventuelle klager frå kommunar
• Ved deling eller grensejustering: Rettleie kommunane om det økonomiske oppgjeret dersom dei ber om det
• Ved samanslåing: Kalle inn til felles kommunestyremøte (§ 25)