Kommunane
Fylkeskommunane
Fylkesmennene

Kommunelova og lov om interkommunale selskap. Tolkingar frå departementet siste halvår 2003 og første kvartal 2004.

Formålet med dette rundskrivet er å gje informasjon om Kommunal- og regionaldepartementet sine tolkingar etter kommunelova og lov om interkommunale selskap. Fråsegnene frå departementet er i hovudsak svar på førespurnader frå kommunar og fylkeskommunar i siste halvår 2003 og første kvartal 2004.

Dette og tidlegare rundskriv blir publiserte også på departementet si nettside www.dep.no/krd under menyen ”kommune- og fylkesforvaltning” under peikaren ”kommunejuss”. Vi håper at rundskrivet vil vere ein nyttig reiskap ved tolkinga av kommunelova og lov om interkommunale selskap.

Kommunal- og regionaldepartementet har tidlegare gjeve ut tilsvarande tolkingsrundskriv
H- 30/94, H- 17/96, H- 13/98, H- 3/00, H- 15/01, H- 03/02 og H- 15/03.

Med helsing

Saksbehandlar: Førstekonsulent Renate Støa

Innholdsfortegnelse

1. Kommunestyre, formannskap og andre folkevalde organ
2. Ordførar og varaordførar
3. Delegering frå folkevalde organ
4. Kven som kan veljast og fritak frå verv
5. Parlamentarisk styringsform
6. Fullmakter og ansvar hos administrasjonssjefen
7. Medverknad frå arbeidstakarane etter kommunelova
8. Interkommunalt samarbeid
9. Opne og lukka møte
10. Saksbehandlinga i folkevalde organ. Rettar og plikter for folkevalde
11. Val til formannskap og faste utval m.m.
12. Habilitetsreglane i kommunelova
13. Økonomireglane
14. Revisjon og kontrollutval
15. Lovlegkontroll
16. Kommunal og fylkeskommunalt føretak
17. Lov om interkommunale selskap

1. Kommunestyre, formannskap og andre folkevalde organ

Ingen aktuelle saker.

2. Ordførar og varaordførar

Ingen aktuelle saker.

3. Delegering frå folkevalde organ

Ingen aktuelle saker.

4. Kven som kan veljast og fritak frå verv

Ingen aktuelle saker.

5. Parlamentarisk styringsform

Innføring av parlamentarisme

Sak 03/ 2402 Kommunelova § 18 nr. 2

Ein fylkeskommune bad om departementet sitt syn på korleis ein skal forstå reglane i kommunelova § 18 nr. 2. Paragrafen regulerer innføring og oppheving av parlamentarisk styringsform.

I 1998 vart det i fylkeskommunen reist framlegg og votert over spørsmålet om innføring av parlamentarisme for perioden 1999–2003. Det vart under konstituerande møte i oktober 1999 på nytt votert over framlegget om innføring av parlamentarisme for dåverande periode. Framlegget vart nedstemt.

Spørsmålet departementet skulle ta stilling til, var om fylkestinget med bakgrunn i vedtaket i 1999 kunne innføre parlamentarisme for perioden 2003–2007 ved å votere over dette i konstituerande møte etter valet hausten 2003.

Departementet viste til omsyna bak kommunelova § 18 nr. 2, slik dei er komne til uttrykk i Ot. prp. nr. 20 (1998–99). Det heiter her at ”spørsmålet om innføring av parlamentarisme skal være formelt reist før et valg, slik at temaet blir synlig for innbyggerne. De får da en reell mulighet til å påvirke utfallet gjennom valget, selvfølgelig forutsatt at det er et ulikt syn blant kandidatene/partiene”. Departementet framheva at det må reisast framlegg og voterast over innføringa av parlamentarisme for ein komande periode, for å sikre omsynet som er nemnt ovanfor. Borgarane får dermed høve til å gje utrykk for sitt syn under val. I denne aktuelle saka voterte fylkestinget i oktober 1999 over framlegget frå 1998 om innføring av parlamentarisme i inneverande periode.

For å oppfylle vilkåra i kommunelova § 18. nr. 2. måtte fylkestinget ha behandla framlegg om innføring av parlamentarisme for perioden 2003–2007 innan desember 2002, og deretter ha gjennomført ei endeleg votering før det andre året av den nye valperioden hadde gått ut. Ut frå dette konkluderte departementet med at fylkestinget ikkje kunne innføre parlamentarisme ut frå kommunelova § 18 nr. 2 sidan vedtaket frå 1999 ikkje dreidde seg om perioden etter valet i 2003.

6. Fullmakter og ansvar hos­ administrasjonssjefen

Grunnlaget for å tilsetje helse- og sosialombod på åremål

Sak 03/2654 Kommunelova § 24 nr. 3

Ein kommune bad departementet vurdere om det er høve til å gjere stillinga som helse- og sosialombod om til åremålsstilling. Departementet viste til ei tidlegare vurdering der det er sagt at det ikkje var naturleg å sjå på helse- og sosialombodet som ei ”leiande administrativ stilling” ut frå kommunelova § 24 nr. 3. Stillingsinstruksen for dette ombodet var ei viktig årsak til departementet sitt standpunkt. Departementet ønskte ikkje å gje paragrafen ei utvidande tolking, då ei åremålstilsetjing representerer eit unntak frå stillingsvernet i arbeidsmiljølova.

Departementet heldt fast på sitt tidlegare synspunkt i saka, men peikte på at innspelet frå kommunen ville bli vurdert ved ein framtidig gjennomgang av kommunelova.

7. Medverknad frå arbeidstakarane etter kommunelova

Ingen aktuelle saker.

8. Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid og bruk av legalpant

Sak 02/ 4022 Kommunelova § 27, pantelova § 6-1a)

Eit interkommunalt selskap hadde som hovudoppgåve å samle inn og transportere forbruksavfall som deltakarkommunane har ansvar for. Det var selskapet sjølv som fakturerte og kravde inn avfallsgebyret. Ein fylkesmann bad departementet avklare om selskapet kunne utøve kommunen sin legalpanterett på vegner av deltakarkommunane. Vidare var det ønske om eit framlegg til organisering av samarbeidet slik at legalpanteretten kunne utøvast av andre enn den kommunen som har ein slik rett etter pantelova § 6-1 a).

Fylkesmannen meinte at selskapet ikkje hadde høve til å utøve legalpanteretten på vegner av deltakarkommunane. Vurderinga til fylkesmannen var mellom anna basert på fråsegner frå lovavdelinga i Justisdepartement av 29.11.1996 og 24.01.1997. I førstnemnde sak vart det uttalt at ”innkrevingsmyndighetenes art (tilsier) at den ikke skal kunne overføres til et annet rettssubjekt”.

Fylkesmannen la vidare til grunn at heller ikkje dei enkelte deltakarkommunane i det interkommunale samarbeidet kunne overføre legalpanteretten som knyter seg til avfallsgebyret. Dette gjeld både der kommunen står for faktureringa og/eller innkrevjinga av gebyret.

Departementet slutta seg til vurderingane frå fylkesmannen. Dette mellom anna på bakgrunn av fråsegner frå Justisdepartementet av 24. januar 1997 og rettsavgjerd i Rana namsrett av 16. februar 1999.

Legalpanteretten kan overførast til andre når han er blitt aktuell på kommunen si hand. Dette vil først skje når det underliggjande avgiftskravet er forfalle. Departementet la såleis til grunn at det ikkje er tillate for kommunen å overføre sine eksisterande og framtidige legalpanterettar til andre på permanent basis.

Interkommunalt samarbeid om økonomifunksjonane i kommunane

Sak 03/ 685 Kommunelova § 27

Ein kommune ønskte at departementet skulle vurdere ulike problemstillingar når det gjaldt høve til å etablere eit samarbeid om økonomifunksjonar etter kommunelova § 27.

Den første problemstillinga gjaldt om skatteoppkrevjarrolla kan organiserast som eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27.

Departementet uttalte at ei slik ordning vil vere avhengig av korleis ein tolkar lov om betaling og innkrevjing av skatt av 21. november 1952 nr. 2. Lova regulerer skatteinnkrevjinga i kommunane. I brev til KRD av 06.05.1999 uttalte Finansdepartementet at skattebetalingslova ikkje er til hinder for at ein person kan vere skatteoppkrevjar i meir enn ein kommune. Dette har som føresetnad at innkrevjinga skjer fråskilt for kvar kommune, og held eit akseptabelt nivå. Ein person kan såleis vere tilsett i gradert stilling i to kommunar, dersom vedkomande rettar seg etter dei krava som skattebetalingslova legg til grunn for akseptabel kvalitet. Etter Kommunal- og regionaldepartementet si oppfatning inneber ikkje dette at det kan opprettast ein felles skatteoppkrevjar i eit samarbeid mellom kommunar.

Kommunen ønskte deretter svar på om kommunestyret vart den nærmaste overordna eininga for det interkommunale samarbeidet, og om organet i så fall kunne utøve offentleg styringsmakt på vegner av samarbeidskommunane.

Departementet peikte på at kommunelova ikkje inneheld særlege reglar om administrasjonen av interkommunale verksemder. Dagleg leiar vil i alle fall vere direkte underlagd styret i og med at verksemda er eit felles tiltak for fleire kommunar. Kommunestyra avgjer gjennom vedtektene rammene for samarbeidet, under dette kompetansen til dagleg leiar.

Eit interkommunalt styre etter kommunelova § 27 kan likevel ikkje få tildelt kompetanse som inneber utøving av styringsmakt. Unntak frå denne hovudregelen vil vere i dei situasjonane der særlov opnar for tildeling av kompetanse.

Ut frå kommunelova § 24 nr. 2 skal kommunane tilsetje ein rekneskapskyndig person med fagleg ansvar for rekneskapen. Kommunen ønskte svar på om oppgåva kunne løysast gjennom eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27. Departementet uttalte at kommunen ikkje har høve til å overføre ansvaret for rekneskapane i kommunen til andre, her medrekna eit interkommunalt styre etter § 27 i kommunelova. Slik som ved skatteoppkrevjar-oppgåva, kan ein og same person vere tilsett som rekneskapskyndig i to kommunar, så framt funksjonen skjer fråskilt for kvar kommune.

Organisering av interkommunalt brannvesen

Sak 02/6440 Kommunelova § 27

Ein brannsjef bad departementet om svar på spørsmål som gjaldt organisering av interkommunalt samarbeid om brannvern.

Det var etablert eit interkommunalt samarbeid om brann- og feievesen, med to kommunar som deltakarar. Samarbeidet var eit eige rettssubjekt, og var organisert som eit interkommunalt selskap. I samband med ny lov om interkommunale selskap (IKS-lova) vedtok kommunane at eksisterande interkommunale selskap skulle organiserast som interkommunale samarbeidsføretak etter kommunelova § 27.

Første spørsmål var om selskapet kunne opptre under eige namn som ikkje var knytt til nokon av kommunane. Departementet peikte på at namnet på verksemda i utgangspunktet ikkje blir påverka av val av organisasjonsform. Er verksemda organisert som eit interkommunalt selskap etter IKS-lova, må namnet på selskapet tilfredsstille krava i firmalova § 2-2. Dette medfører at namnet må innehalde orda ”interkommunalt selskap” eller ”IKS”.

Neste problemstilling gjaldt om det kan delegerast styringsmakt direkte til eit interkommunalt styre, eller om styringsmakta først må delegerast til rådmannen. Departementet peikte på at styringsmakt som blir delegert til eit interkommunalt styringsorgan etter kommunelova § 27, blir sett på som delegert frå kommunen som kommune, utan at det er nødvendig først å delegere til rådmannen.

Vidare var det reist spørsmål om kven som ville ha arbeidsgjevaransvaret for dei tilsette i eit interkommunalt samarbeid. Departementet peikte på at i ei interkommunal verksemd som ikkje er å rekne som eit eige rettssubjekt, vil det vere dei enkelte deltakarkommunane som har ansvaret for dei tilsette. Eit anna ansvarsforhold kan likevel avtalast mellom kommunane, til dømes at dei tilsette i verksemda er tilsette i ein av deltakarkommunane, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92) s. 112. Er ei interkommunal verksemd å rekne som eit eige rettssubjekt, er ho sjølv å rekne som arbeidsgjevar.

Om ei interkommunal eining er å rekne som eit eige rettssubjekt, må avgjerast ut frå ei konkret heilskapsvurdering. Eit døme på ei slik vurdering er Rt. 1997 s. 623. Typiske moment i denne vurderinga er om organet har sjølvstendig budsjett og tilsetjingsmynde. Vidare om det har høve til å inngå avtalar med andre, og om eit fleirtal kan binde eit mindretal, jf. Rt.1997 s. 623.

Neste problemstilling gjaldt dei rettane dei tilsette har til å delta i styret for det interkommunale samarbeidet. Departementet peikte på at dette ikkje er regulert ved organisering etter kommunelova § 27, dette i motsetning til IKS-lova § 10. Føresegnene i IKS-lova gjeld ikkje for interkommunale einingar som er organiserte med basis i kommunelova § 27. Det er likevel ikkje noko til hinder for at deltakarkommunane i vedtektene fastset reglar om representasjonsrett for dei tilsette i styret.

I kva grad eit styre i ei interkommunal verksemd har høve til å binde selskapet til visse plikter, vil avhenge av innhaldet i vedtektene som er vedtekne for verksemda til styret. Ut frå § 27 nr. 2 bokstav d, er det høve til å gje styret mynde til å ta opp lån på vegner av deltakarane. Dette gjeld utan omsyn til om verksemda er ein eigen juridisk person. For ein utførleg gjennomgang av spørsmål som gjeld interkommunalt styre, viste departementet til NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet.

Den siste problemstillinga gjekk på om eit interkommunalt samarbeidsføretak etter kommunelova § 27 kan – eventuelt skal – ha eit representantskap. Departementet slo fast at verksemda vil kunne organiserast med eit øvste, for eigarane representativt organ, og eit underordna, mindre organ, valt av det øvste. Det vil da vere det øvste organet som formelt er styre etter § 27, men som i praksis gjerne blir kalla representantskap eller liknande. Dette organet vil i så fall ha full instruksjonsrett og omgjeringsmynde i forhold til det underordna organet og dei vedtaka det gjer innanfor organet sin eigen delegerte kompetanse. For ei nærmare utgreiing om temaet viste departementet til NOU 1995: 17, side 72.

9. Opne og lukka møte

Ingen aktuelle saker.

10. Saksbehandlinga i folkevalde organ. Rettar og plikter for folkevalde

Innbyggjarinitiativ

Sak 03/ 4042 Kommunelova § 39a.

Ein kommune ønskte at departementet skulle kome med ei klargjering av innhaldet i kommunelova § 39a, då denne paragrafen vart oppfatta som noko uklar.

Kjerneinnhaldet i initiativretten er at innbyggjarane i kommunen har høve til å krevje at ei sak med eit konkret framlegg blir behandla av kommunestyret, det øvste politiske organet i kommunane. Initiativretten blir ikkje påverka av at ein kommune er organisert med eit parlamentarisk styringssystem.

Kommunestyret er pliktig til å ta stilling til framlegget som blir fremja, dersom vilkåra i regelen er oppfylte. Omsynet bak regelen tilseier ei liberal tolking i vurderinga av om framlegget oppfyller vilkåra i lova. Departementet understreka at kommunen fritt kan ta saka opp til behandling, sjølv om vilkåra for behandling av initiativ ikkje er oppfylte.

Kommunelova § 39a. nr. 3 set grenser for kor ofte ein kan krevje at initiativ med ”same innhald” blir behandla. Ut frå forarbeida kan det ikkje fremjast innbyggjarinitiativ i saker som har det same innhaldet som eit framlegg som ligg til behandling, eller som tidlegare har vore behandla av kommunestyret. Dette gjeld likevel ikkje dersom det har gått minst fire år sidan eit slikt framlegg sist vart behandla.

Vidare klargjorde departementet forholdet mellom initiativ fremja etter § 39a og saker som er fremja for kommunestyret på ordinær måte. På bakgrunn av forarbeida meiner departementet at ein må forstå regelen slik at avgrensinga ”same innhald” også omfattar saker som er behandla i kommunestyret etter framlegg frå administrasjonen eller folkevalde.

Avgrensinga ”same innhald” inneber at ein må ta stilling til om eit framlegg materielt sett fell saman med ei sak som er behandla tidlegare. Det må vurderast konkret i kvart enkelt tilfelle. Ved denne vurderinga vil formålet med regelen gje rettleiing. Departementet uttalte at tvil kan tilseie at vurderinga bør gjerast av kommunestyret eller fylkestinget sjølv.

Er ei sak til behandling i eit anna organ enn kommunestyret på det tidspunktet initiativ blir fremja, har kommunestyret ikkje plikt til å gripe inn i den pågåande saksbehandlinga før kommunestyret har teke stilling til det innsende framlegget.

Departementet peikte likevel på at sjølv om ei sak til dømes ligg hos byrådet, må eit framlegg etter § 39a leggjast fram for bystyret. Det er opp til bystyret ved behandlinga av framlegget å avgjere om saka skal avgjerast av bystyret sjølv eller av byrådet. Departementet poengterte at kommunane gjerne måtte arbeide ut rutinar slik at dei som eventuelt har ansvaret for den aktuelle saka, blir varsla, og at det kan avklarast om ein skal vente med vidare behandling til kommunestyret kan ta stilling til innbyggjarinitiativet.

Departementet understreka at det følgjer av fjerde leddet i regelen at framlegg som er framsette, og som blir nedrøysta i kommunestyret, ikkje kan påklagast, med mindre dette følgjer av særlege reglar. Avgjerda kan likevel vere emne for lovlegkontroll.

Innbyggjarinitiativ om folkerøysting

Sak 03/ 4042 Kommunelova § 39a

Ein fylkeskommune ønskte departementet si vurdering av om eit initiativ om folkerøysting kan reknast for å vere ei ny og/eller sjølvstendig sak når initiativet er sett fram i tilknyting til behandlinga av budsjettetsak ut frå kommunelova § 39a. Departementet peikte på at dette må vurderast konkret i kvart enkelt tilfelle. Det kan likevel vere formålstenleg å setje opp ei tredeling av typetilfelle:

1. Det blir fremja eit initiativ som inneheld framlegg om å ta opp ei heilt ny sak og at denne saka blir lagd ut til folkerøysting. Etter departementet sitt syn er det klart at kommunen/fylkeskommunen her må ta stilling, både til om ein vil gå vidare med saka og om det eventuelt er aktuelt med folkerøysting.

2. Kommunen/fylkeskommunen har teke avgjerd i ei sak. Deretter blir det fremja innbyggjarinitiativ med framlegg om at avgjerda blir lagd ut til folkerøysting. I ein slik situasjon kan ein vanskeleg sjå på framlegget om folkerøysting som noko anna enn eit framlegg om ”gjenopptaking” av ei sak som alt er ferdigbehandla. I eit slikt tilfelle meiner departementet at initiativretten ikkje gjeld, men det er likevel ingen ting i vegen for at kommunestyret/fylkestinget likevel tek opp og vurderer initiativet. Det må likevel vere akseptabelt om kommunen/fylkeskommunen vel å avvise initiativet på formelt grunnlag.

3. Kommunen/fylkeskommunen er i prosess om ei aktuell sak. Før saka er avgjord, tek innbyggjarane initiativ til ei folkerøysting om saka. Ein synsvinkel er at initiativet gjeld eit framlegg som alt er til behandling. Temaet for folkerøystinga vil jo nettopp vere den aktuelle saka. Departementet meiner likevel at det er meir naturleg å sjå eit framlegg om at innbyggjarane skal høyrast før det blir teke avgjerd, som eit isolert forhold som det må takast stilling til som ein del av behandlinga av saka. Regelen om initiativrett gjeld dermed ikkje i eit slikt tilfelle. Dersom slike initiativ skal kunne avskjerast ved å vise til at kommunen/fylkeskommunen alt har innleidd behandlinga av ei sak, vil det aldri vere mogleg for innbyggjarane å bruke initiativretten til å kome med innspel i saker som er til behandling. Dette ville etter departementet sitt syn vere ei lite formålstenleg avgrensing, trass i at denne typen initiativ kanskje ikkje ligg innanfor det som var tenkt som kjerneområdet for regelen. Det ville heller ikkje vere i tråd med intensjonane med regelen, som er å leggje til rette for medverknad og auka engasjement frå innbyggjarane.

11.Val til formannskap og faste utval m.m.

Ingen aktuelle saker.

12. Habilitetsreglane i kommunelova

Partseigarar i kraftlag – inhabilitet i folkevalde organ

Sak 03/4299 Kommunelova § 40, forvaltningslova § 6

Departementet fekk spørsmål frå eit kraftlag om partseigarar i dette kraftlaget ville vere inhabile ved behandling av saker som gjaldt kraftlaget, i folkevalde organ.

Departementet peikte på at kommunelova § 40 nr. 3 viser til forvaltningslova § 6 når det gjeld reglane om inhabilitet. I dette aktuelle tilfellet var det forvaltningslova § 6 første ledd nr. 6 som kunne bli brukt. Denne regelen slår fast at ein person er inhabil ved behandling av ei sak når vedkomande leier eller har ei leiande stilling i, eller er medlem av styre eller bedriftsforsamling for eit selskap som er part i saka og ikkje heilt ut er eigd av stat eller kommune, eller ei foreining, ein sparebank eller ei stifting som er part i saka. Departementet gjorde merksam på at personar som har slike funksjonar i kraftlaget, dermed automatisk vil vere inhabile når folkevalde organ i kommunen behandlar saker som gjeld kraftlaget.

Departementet viste vidare til forvaltningslova § 6 andre ledd som slår fast at ein person er inhabil dersom ”det foreligger andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet.” Om partseigarane i kraftlaget måtte reknast for å vere inhabile etter denne regelen, vil kvile på ei konkret vurdering i kvart enkelte tilfelle.

Spørsmål om avleidd inhabilitet for underordna ved forvaltningsrevisjon

Sak 03/ 3928 Forvaltningslova § 6.

Ein kommune sette i gang eit forvaltningsrevisjonsprosjekt retta mot spesialundervisninga i kommunen. Systera og sambuaren til kommunerevisoren var tilsette som høvesvis undervisningsinspektør og rådgjevar ved to av skolane i kommunen. Kommunerevisjonen rekna derfor kommunerevisoren inhabil ved forvaltningsrevisjonsprosjektet når det gjaldt desse to skolane. Kommunerevisjonen ønskte likevel departementet si vurdering av om det låg føre avleidd inhabilitet for dei som var underordna kommunerevisoren.

Departementet viste til at den som er inhabil etter forvaltningslova § 6 tredje ledd, er avskoren frå å ta realitetsavgjerder i saka. Dette gjeld sjølv om avgjerda ikkje står fram som endeleg i saka. Den som er inhabil etter § 6 tredje ledd, er også avskoren frå å ta avgjerder som ledd i saksgangen.

Ein direkte underordna tenestemann i same forvaltningsorgan vil såleis ikkje kunne gjere vedtak i saka. Medarbeidarar i revisjonen vil likevel kunne nyttast til å utføre revisjonshandlingar, så lenge slike handlingar ikkje medfører å ta avgjerder i saka.

13. Økonomireglane

Garantiomgrepet

Sak 03/2161 Kommunelova § 51

Det var inngått ein avtale mellom eit transportfirma og ein fylkeskommune som plikta fylkeskommunen til å kjøpe ein båt av transportselskapet om selskapet skulle kome til å miste produksjonsretten for fylkeskommunen. Fylkeskommunen skulle i så tilfelle løyse inn båten til bokførd verdi, som var definert til å vere hovudstol av annuitetslånet.

Banken ønskte departementet si vurdering av om ei slik plikt frå fylkeskommunen si side ville kome inn under kommunelova § 51 nr. 1 eller nr.2.

Departementet uttalte at det moglege garantielementet låg i risikoen for at fylkeskommunen måtte løyse inn båten til ein bokførd verdi som låg over marknadsverdi. Departementet peikte på at det er nok at det er mogleg at så kan kome til å skje for at ein slik klausul må reknast som ein garanti. Departementet viste til Ot.prp. nr. 43 (1999–2000) side 49 der garantiomgrepet blir omtalt som ”en type økonomiske disposisjoner hvor det er knyttet usikkerhet til den faktiske økonomiske belastningen. Størrelsen på den økonomiske belastningen for garantisten (kommunen) avhenger av atferd fra andre.” Departementet konkluderte på bakgrunn av dette med at denne klausulen i avtalen var å rekne som ein sjølvstendig garanti, i samsvar til kommunelova § 51.

Kommunelova § 51 nr.2 gjev eit garantiforbod overfor næringsverksemd som blir driven av andre enn kommunen/fylkeskommunen sjølv. Det er næringsverksemd som, etter ei subjektiv vurdering, har eit forretningsformål med sikte på økonomisk gevinst, som blir råka av garantiforbodet. Ut frå opplysningane som låg føre, kunne departementet ikkje ta stilling til om transportselskapet fall inn under denne regelen.

Kommunal garanti til barnehagedrift

Sak 03/4029 Kommunelova § 51 nr. 2

Ein fylkesmann kontakta departementet med spørsmål om å vurdere om eit vedtak i ein kommune om å stille kommunal garanti for lån til eit selskap, var lovleg. Kommunen vedtok å stille kommunal garanti i samband med at selskapet førte opp ein ny privat barnehage i kommunen. Selskapet skulle stå som eigar av bygget og dessutan ha driftsansvaret. Selskapet er eigd av eit eigedomsselskap (90 %) og dagleg leiar (10 %).

Departementet peikte på at kommunelova § 51 nr. 2 set forbod mot å stille kommunal garanti for selskap som driv næringsverksemd. Ved vurdering av omgrepet næringsverksemd legg departementet vekt på om verksemda har eit uttrykt gevinstsiktemål.

Formålet med å drive eit aksjeselskap vil normalt vere å føre ei forretningsprega drift slik at eigarane av selskapet kan oppnå avkastning. Dette peiker i retning av at selskapet kjem inn under omgrepet næringsverksemd. Aksjeselskap kan likevel ha eit ikkje-økonomisk formål. Dette skal normalt gå fram av vedtektene i selskapet. Eit ikkje-økonomisk formål var ikkje uttrykt i vedtektene, og vedtektene var i tillegg utforma slik at årleg utbyte kunne delast ut. På bakgrunn av dei mottekne opplysningane om dette selskapet og eigarstrukturen der, konkluderte departementet med at selskapet måtte reknast for å drive næringsverksemd i kommunelovas forstand. At selskapet førebels ikkje har funne det økonomisk forsvarleg å betale utbyte, vil ikkje seie at eigarane ikkje har eit gevinstsiktemål med selskapet på sikt. Trass i at det her blir drive ei teneste som inngår i kommunal tenesteyting, la departementet vekt på at det private selskapet står fram som ein kommersiell aktør med økonomisk formål. Tilsvarande vurdering bør leggjast til grunn for privateigde sjukeheimar, institusjonar m.m.

Høve kommunen har til å ta opp lån

Sak 03/ 2751 Kommunelova § 50 nr. 1

Saka gjaldt om kommunelova gjev høve for kommunar til å ta opp lån til å kjøpe partsdelar i eit kommandittselskap der fleire kommunar til saman er majoritetseigarar.

Departementet viste til at kommunane sitt høve til å ta opp lån, er uttømande forklart i kommunelova § 50, og at lånetilgjenget etter § 50 nr. 1 er avgrensa til bygningar, anlegg og varige driftsmiddel. Desse formuleringane er meint å omfatte alle typar fast eigedom, tekniske anlegg, maskinar og større teknisk utstyr. Kjøp av partsdelar i kommandittselskap fell såleis utanfor det som er eit lovleg låneformål.

Kompensasjon for meirverdiavgift – rekneskapsføring

Sak 04/1575 Kommunelova § 48 og forskrift om årsrekneskap og årsmelding, § 2

Departementet fekk eit spørsmål frå Skattedirektoratet om kva for ein periode eit beløp med rett til kompensasjon (etter lov om kompensasjon av meirverdiavgift for kommunar og fylkeskommunar m.m.) skal registrerast i rekneskapssystemet etter reglane i kommunelova. Spørsmålet er aktuelt ved forelda kompensasjonskrav.

Departementet viste til at anordningsprinsippet i kommunelova § 48 nr. 2 er knytt til rekneskapsperioden på eitt år. Regelen seier ikkje noko om korleis anordningsprinsippet skal praktiserast innanfor rekneskapsåret, men korleis inntekter og utgifter skal periodiserast mellom rekneskapsår.

Departementet viste vidare til rekneskapsforskrifta § 2, som ein må forstå slik at utgifter og inntekter, ut frå art og omfang, skal registrerast i rekneskapssystemet utan ugrunna opphald. Forskrifta nemner også eit krav om at ein er à jour med den jamlege vedleggsføringa innan fristane for rapportering av kvartalsrekneskap. Utover dette viser forskrifta ikkje korleis utgifter skal periodiserast innanfor rekneskapsåret. Når det gjeld korrekt termin for registrering av rekneskapsvedlegg, må derfor dette i nokon grad byggje på rekneskapsfaglege vurderingar.

Løpetid på likviditetslån

Sak 03/ 3693 Kommunelova § 50 nr. 7 pkt. b

Saka gjaldt løpetid på likviditetslån. Etter kommunelova § 50 nr. 7 pkt. b har kommunen høve til å ha eit likviditetslån ståande den tida og i det omfanget rekneskapsunderskotet ikkje har blitt dekt inn. I denne saka fekk departementet spørsmål om kommunelova, som følgje av nye bokføringsreglar for pensjon, opnar for at kommunane i tillegg kan ta opp likviditetslån utover rekneskapsåret for å finansiere den delen av pensjonspremiane som ikkje blir utgiftsførte i drifts- eller investeringsrekneskapen.

Departementet viste til at dei nye reglane ikkje stiller auka krav til utbetalingar frå kommunen, men at behov i kommunen for ekstra tilførsel av likviditet vil avhenge av korleis kommunen tilpassar seg reglane. Departementet tilrådde derfor at kommunen bygde opp sin likvide kassesum for å kunne overhalde betalingspliktene i år med høge premieutbetalingar, men konkluderte med at eit eventuelt likviditetstrekk knytt til pensjonspremien må vere gjort opp ved rekneskapsavslutninga.

Opningsbalanse ved etableringa av kommunale føretak

Sak 03/ 4658 Kommunelova § 61

Saka gjaldt om det skal arbeidast ut ein eigen opningsbalanse ved etableringa av kommunale føretak.

Departementet viste til at kommunale føretak ikkje er eigne rettssubjekt, men inngår juridisk sett som ein del av kommunen. Fråværet av eit juridisk skilje mellom føretak og eigarkommune inneber at avgrensinga mellom balansen i kommunen og føretaket berre vil vere av rein teknisk karakter. Det har ikkje gått føre seg nokon transaksjon, og derfor kan det heller ikkje leggjast til grunn nye verdivurderingar i balansen i føretaket. Eignelutene skal såleis førast opp i balansen til føretaket med same verdi som dei hadde i balansen til kommunen – innkjøpskost minus avskrivingar – og kommunen vil framleis stå oppført som eigar.

Kommunale føretak – vilkår for å føre rekneskap etter rekneskapslova

Sak 04/911 Kommunelova § 75, forskrift om årsbudsjett, årsrekneskap og årsmelding for kommunale og fylkeskommunale føretak § 7

Saka gjaldt om eit kommunalt føretak (KF) hadde stort nok innslag av næringsverksemd til at føretaket skulle føre rekneskap etter rekneskapslova.

Departementet viste til at næringsverksemd ikkje er eit presist definert omgrep, men at minst to krav måtte vere oppfylte. Verksemda må utøvast i ein marknad, og ho må ha som formål å gje eigaren økonomisk gevinst. Forarbeida til reglane om føretak (Ot.prp. nr. 53 (1997–1998)) viser at typiske kjenneteikn for næringsverksemd vil vere at det er ein aktivitet av ei viss tidslengd og eit visst omfang, som er eigna til å gje overskot. Vidare må det også vurderast i kva grad marknaden verksemda opererer i, inneber reell økonomisk risiko eller ikkje.

Føretaket i dette tilfellet dreiv innan eigedom. Departementet peikte på at utleige av bygg og leilegheiter til eksterne, ikkje-kommunale kundar der verksemda etter forretningsprinsipp og for føretaket sin risiko blir utøvd i marknaden i konkurranse med andre utleigarar, vil bli karakterisert som næringsverksemd. Utleige til eigarkommunen vil bli rekna som internprising, ikkje marknadsoperasjonar, då kommunen i realiteten betaler leige for bygg kommunen formelt sett eig sjølv. Utleige av personalbustader vil liggje i mellomsjiktet. Dersom dette utgjer ein vesentleg del av den ikkje-kommunale verksemda, må ein ta omsyn til dette ved vurderinga av kva for rekneskapsprinsipp som skal liggje til grunn.

Departementet konkluderte i denne konkrete saka med at dersom 20–30 prosent av inntektene kunne seiast å stamme frå næringsverksemd, var omfanget stort nok til at føretaket som føretak vart rekna for å drive næringsverksemd og derfor plikta å føre rekneskap etter rekneskapslova.

Opptak av lån – forholdet til godkjenning etter kommunelova § 59a

Sak 03/3148 Kommunelova § 59a

Departementet fekk ein førespurnad som gjaldt godkjenning av vedtak om låneopptak/ konverteringslån for kommunar som er oppførte i Register for betinga godkjenning og kontroll (ROBEK).

Det er vedtaket som skal godkjennast, ikkje låneopptaket. Dersom ein ROBEK-kommune gjer eit nytt vedtak om konvertering av eldre lånegjeld, så skal vedtaket godkjennast. Departementet er likevel av den oppfatning at når det gjeld konvertering av eldre lånegjeld, kan kommunar og fylkeskommunar i mange tilfelle konvertere lånegjelda si innanfor dei vedtaka som alt er gjorde. I slike tilfelle er det ikkje behov for å gjere nye vedtak. Vedtak om kommunale og fylkeskommunale låneopptak kan innanfor rammene av kommunelova vedtakast innanfor ei fleksibel ramme, det vil seie vedtak som ikkje bind kommunane/fylkeskommunane i for stor grad når det gjeld renter og løpetid.

14. Revisjon og kontrollutval

Sekretærfunksjonen for kontrollutvala – interkommunalt samarbeid

Sak 04/ 320 Kommunelova § 77 nr. 10

Departementet fekk inn ein førespurnad frå leiaren i eit kontrollutval som gjaldt kommunen sine planar om å dekke sitt behov for sekretariathjelp i forhold til ny § 77 nr. 10 i kommunelova.

Departementet informerte om at det har utarbeidd eit framlegg til forskrifter om kontrollutval og om kommunal revisjon. Det er her føreslått ein regel som nærmare regulerer kravet til sekretæren for kontrollutvalet, jf. § 9-1 i framlegget.

Det går fram av forarbeida til § 77 nr. 10 at sekretariatfunksjonen ikkje kan vere ein del av administrasjonen i kommunen, det vil seie vere underlagt instruksjons- og omgjeringsmakta til administrasjonssjefen. Det er heller ikkje høve til å la revisoren i kommunen utøve sekretariatfunksjonen. Bakgrunnen for dette er at kontrollutvalet skal føre tilsyn med administrasjonen og med revisjonen i kommunen, jf. § 77 nr. 1 og 2. Dette inneber at sekretariatfunksjonen også må organiserast slik at dei allmenne krava til habilitet etter forvaltningslova § 6 og kommunelova § 79 om den frie stillinga for revisorar blir oppfylte.

Departementet ser på interkommunalt samarbeid om sekretariatfunksjonen som ei aktuell organiseringsform, der kravet om sjølvstende og fri stilling blir sikra. Eit slikt samarbeid vil kunne skje etter kommunelova § 27, etter lov om interkommunale selskap, eller andre samarbeidsformer. Det er likevel ein føresetnad at samarbeidsorganet ikkje både innehar sekretariatfunksjonar og utfører revisjonsoppgåver i same kommune. Tilsette i sekretariatseininga kan såleis ikkje ha eit tilsetjingsforhold i revisjonseininga som utfører revisjonstenester for den same kommunen.

Organisering av sekretariatfunksjonen for kontrollutvala.

Sak 04/ 647 Kommunelova §§ 77 nr. 10, 81, 27

Ein distriktsrevisjon stilte departementet spørsmål om det ville vere høve til å organisere eit interkommunalt samarbeid om sekretariatfunksjonen etter kommunelova § 27.

Departementet peikte på at det følgjer av den nye § 81 i kommunelova at interkommunale revisjonseiningar må organiserast som interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskap eller som anna selskapsform. Denne avgrensinga omfattar likevel ikkje samarbeid om sekretariatfunksjonen for kontrollutvala. Det er såleis ingen avgrensingar i kva slags organisasjonsform som kan nyttast ved eit slik samarbeid. Følgjeleg kan eit interkommunalt samarbeid om sekretariatfunksjonen også organiserast etter kommunelova § 27. Kommunane må sjølve vurdere kva organisasjonsform dei finn mest formålstenleg i høve til det konkrete samarbeidet.

Interkommunal revisjon og nye reglar i kommunelova

Sak 04/ 938 Kommunelova § 77 nr. 10, § 81, lov om interkommunale selskap § 6

Departementet fekk førespurnad frå leiaren i eit kontrollutval som gjaldt interkommunalt samarbeid om revisjon. Eit sentralt spørsmål var om ein kunne vedtektsfeste at representantskapet i eit interkommunalt revisjonsselskap skulle vere samansett av ordførarane i kvar enkelt kommune med varaordførarane som varamedlemmer.

Departementet poengterte at interkommunalt samarbeid om revisjon må organiserast etter lov om interkommunale selskap (IKS-lova) eller anna selskapsform, jf. kommunelova § 81.

IKS-lova § 6 regulerer val av medlemmer til representantskapet. Føresegna gjev ikkje heimel til å avgrense den avtalefridomen kommunen har på dette punktet. Departementet poengterte at det i samband med endringane av reglane om kommunal revisjon i kommunelova, ikkje var aktuelt å gjere unntak frå reglane i IKS-lova om val til representantskapet.

Representantskapet er det organet der deltakarkommunane utøver eigarmakta si. Den nærmare forvaltninga og drifta er styret si oppgåve. For eit IKS som skal drive revisjon, må omsynet til den fridomen kommunen har til å avgjere kven som skal utøve kommunen sin eigarfunksjon, vegast mot omsynet til den verksemda selskapet driv. Ved denne avveginga er det lagt avgjerande vekt på fridomen kommunen har til å fastsetje kven som skal utøve kommunen sin eigarfunksjon. Men når det gjeld det løpande revisjonsarbeidet, vil dei omsyna til handlefridom som gjer seg gjeldande, kunne setje grenser for i kva grad representantskapet kan overprøve avgjerda som er teken av styret i selskapet, av dagleg leiar eller revisor.

Departementet konkluderte på denne bakgrunnen med at kommunane fritt kan fastsetje i selskapsavtalen at ordførarar og varaordførarar skal vere kommunen sine representantar/vararepresentantar i representantskapet i eit interkommunalt revisjonsselskap.

Kommunestyret sin kompetanse til å innskrenke handlingskompetansen til eit kontrollutval.

Sak 03/106 Kommunelova § 60, forskrift om kontrollutval av 13.01.1993

Ein distriktsrevisjon bad departementet vurdere om instruksen frå kommunestyret til eit kontrollutval var i samsvar med kommunelova § 60 med forskrifta som høyrer til. Instruksen slo fast at kontrollutvalet skulle avklare forhold med ordføraren, før det vart sett i verk ”gransking” av saker. Vidare skulle kontrollutvalet vise varsemd når det gjaldt å behandle saker som vart fremja av enkeltpolitikarar. Ved behov for ekstern kompetanse måtte kontrollutvalet søkje kommunestyret om ressursar til dette.

Departementet viste til sak 98/7124 der det vart peikt på at kontrollutvalet skal vere uavhengig av administrasjon og folkevalde organ i kommunen. Dette tilseier at revisor og kontrollutvalet sjølv greier ut og innstiller i saker om reglement, instruksar o.l. Dersom eit kontrollutval ikkje får lagt fram for seg dei aktuelle instruksane før dei blir vedtekne av kommunestyret, fører likevel ikkje dette til at instruksen må reknast ugyldig.

I Ot.prp. nr. 42 (1991–92) side 302 er det framheva at om ein instruks skal reknast som ugyldig, vil vere avhengig av om innhaldet er i strid med reglane i lov eller forskrift, eller dei føresetnadene dei byggjer på. Det er ikkje gjeve nærmare avgrensingar for kva innhald instruksar i medhald av forskrift kan ha. Bakgrunnen for dette er at ein går ut frå at kommunestyre, kontrollutval og revisjon vil finne fram til ei formålstenleg arbeidsdeling.

Departementet peikte til slutt på at vedtekter/reglement kommunestyret vedtek når det gjeld arbeidet til kontrollutvalet, er bindande. Kontrollutvalet er såleis pliktig til å følgje vedtektene i si behandling, sjølv om kontrollutvalet ikkje er einig i innhaldet. Kontrollutvalet må i slike tilfelle fremje framlegg overfor kommunestyret om eventuelle behov for endringar.

15. Lovlegkontroll

Kommunen sitt val av tilbydar som gjenstand for lovlegkontroll.

Sak 02/1462 Kommunelova § 59

Departementet fekk spørsmål frå ein fylkesmann om vedtaket i ein kommune om val av renovatør kan vere gjenstand for lovlegkontroll etter kommunelova § 59.

Departementet framheva at lovlegkontroll etter kommunelova § 59 berre omfattar dei forvaltnings- og offentlegrettslege sidene ved ei avgjerd. Spørsmål om innhald og omfang av kommunen sine privatrettslege plikter på kontraktsrettsleg, erstatningsrettsleg eller tingsrettsleg grunnlag, fell utanfor lovlegkontrollen.

Departementet uttalte vidare at fylkesmannen kan kontrollere saksbehandlinga i kommunen, og sjå på alle forhold i tilknyting til prosessen rundt val av ny renovatør (til dømes habilitet og spørsmål som gjeld høve for kommunen til å setje ei oppgåve ut på fastpristilbod). Når ein kommune har gjort vedtak om kva for ein tilbydar som skal få renovasjonsoppdraget, er dette eit privatrettsleg forhold. Slike forhold blir regulerte av lov av 16. juni 1999 nr. 69 om offentlege innkjøp, og tilhøyrande forskrift av 15. juni 2001, som regulerer innkjøpsverksemda til det offentlege. Eventuelle innvendingar mot vedtaket – og/eller tildelingskriteria, må behandlast etter særskilde reglar i sistnemnde lov. Fylkesmannen kan såleis ikkje kontrollere slike avgjerder i medhald av kommunelova § 59.

Varamedlemmer i fylkestingskomiteane

Sak 04/780 Kommunelova § 59, jf. § 39

Departementet mottok lovlegklage over eit fylkestingsvedtak. Vedtaket slo fast at det ved forfall til komiteane i fylkestinget skulle nyttast den same vararekkjefølgja som til fylkestinget. I klagen vart det peikt på at det enkelte partiet sjølv skal kunne avgjere kven som skal sitje i komiteane.

Departementet uttalte at fylkestinget har høve til å avgjere at medlemmene i fylkestinget skal fordelast på komitear som ikkje har avgjerdsmakt, men berre kjem med innstillingar til fylkestinget. Slike komitear blir ikkje rekna for å vere faste utval i kommunelovas forstand, men blir rekna som ein del av fylkestinget ved at dei legg til rette og førebur saker for dette organet.

Departementet la dermed til grunn at det var høve for fylkestinget til å fastsetje at dei reglane som gjeld for innkalling av varamedlemmer til fylkestinget, også skal gjelde ved forfall i komiteane i fylkestinget.

Lovlegklagen vart såleis ikkje teken til følgje.

16. Kommunalt og fylkeskommunalt føretak

Ingen aktuelle saker.

17. Lov om interkommunale selskap

Forhandlingar med interkommunale selskap – habilitet.

Sak 03/ 3098 Lov om interkommunale selskap § 15, Kommunelova § 40 nr. 3, forvaltningslova § 6

Eit kommunestyre hadde sett ned eit forhandlingsutval som skulle forhandle med eit partslag og eit aksjeselskap om overtaking av kommunen sin leidningsnett for vatn og avløp. Begge selskapa var eigde 100 % av fleire kommunar i fellesskap. Forhandlingsutvalet var samansett av fire kommunestyrerepresentantar. Ein av desse representantane sat også i representantskapet for partslaget. Kommunen bad om departementet sitt syn på om denne representanten var inhabil når det gjaldt å delta i forhandlingane med dei to selskapa.

Spørsmålet om inhabilitet i forhold til kommunale tenestemenn og folkevalde blir regulert i kommunelova § 40 nr. 3, jf. forvaltningslova kapittel II. I lov om interkommunale selskap heiter det: ”Om inhabilitet for selskapets ansatte og medlemmer av selskapets styrende organer gjelder kommuneloven § 40 nr. 3 tilsvarende.”

Departementet uttalte at ut frå forvaltningslova § 6 første ledd bokstav e), vil eit kommunestyremedlem som er ”..leder eller har en ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat eller kommune..” vere inhabil ved behandling av saker som gjeld selskapet.

Under uttrykket ”helt ut eies av stat eller kommune” fell også fylkeskommunale og interkommunale selskap. I denne aktuelle saka sat kommunestyrerepresentanten i representantskapet til eit partslag som var 100 % kommunalt eigd.

Departementet la såleis til grunn at kommunestyrerepresentanten ikkje var inhabil etter forvaltningslova § 6 første ledd bokstav e).

Om inhabilitet etter forvaltningslova § 6 andre ledd viste departementet til Ot.prp. nr. 27 (1968–69). Det blir der lagt til grunn at regelen bør brukast ”når det kommunale selskap eller institusjon opptrer i konkurranse eller konflikt med ikke-kommunale institusjoner eller selskaper”. Men i denne saka var det tale om to interkommunale selskap, og det var dermed ikkje aktuelt å bruke regelen.

Departementet poengterte likevel at medlemmen vil vere inhabil etter § 6 andre avsnitt dersom ei avgjerd fører med seg personleg fordel eller ansvar for ein medlem av styre eller representantskap for eit kommunalt selskap.

Krav om kjønnsrepresentasjon ved val av representantskap i interkommunale selskap

Sak 04/ 611 Lov om interkommunale selskap § 6 andre ledd

Ein fylkesmann bad om departementet si vurdering av om reglane om kjønnsrepresentasjon etter kommunelova §§ 36–38 gjeld ved val av representantskap i interkommunale selskap.

Departementet viste til at det etter IKS-lova § 6 andre ledd er opp til kommunestyret eller fylkestinget å avgjere om styret sine representantar skal veljast ved forholdsval eller fleirtalsval. Det går ikkje fram av regelen at eit slikt val skal skje i samsvar med framgangsmåten i kommunelova §§ 36–38. Vidare meinte departementet at det heller ikkje i forarbeida er haldepunkt for at det er eit tilsvarande krav til kjønnssamansetning ved val av representantskap i interkommunale selskap.

Departementet konkluderte såleis med at det ikkje gjeld eit krav til kjønnsrepresentasjon ved val av representantskap i interkommunale selskap.

Til slutt peikte departementet på at det er gjort ei endring i IKS-lova § 10 om samansetninga av styret. Det er kome inn eit nytt siste punktum i første ledd som lyder:

”Reglene i aksjeloven § 20-6 om representasjon av begge kjønn i styret gjelder tilsvarende”.

Ei nærmare utgreiing om denne lovendringa går fram av Ot.prp. Nr. 97 (2002–2003) Om lov om endringar i lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap, lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmenn- aksjeselskap og i enkelte andre lover.