Rundskriv H-13/98

Innledning

Formålet med dette rundskrivet er å gi informasjon om nyere tolkningsuttalelser som er avgitt av Kommunalavdelingen i Kommunal- og regionaldepartementet. Uttalelsene fra departementet er i hovedsak svar på henvendelser fra kommuner og fylkeskommuner.

Eksemplene er forsøkt organisert etter stigende paragrafer i Kommuneloven. Vi håper at denne form for informasjon vil bidra til økt lovforståelse, og at det vil være et nyttig redskap for kommunene, fylkeskommunene og fylkesmennnene.

Eksempelsamlinger er tidligere utgitt som departementets rundskriv H-17/96 og H-30/94 med tolkningsuttalelser om Kommuneloven av 1992.

Fortolkninger fra departementets arkiv

Forholdet mellom kommunestyre og formannskap

Sak nr 98/2342

Kommuneloven § 6 og § 8 nr 3

Departementet ble bedt om å gi en generell avklaring av myndighetsgrensene mellom kommunestyret og formannskapet.

Det fremgår av kommuneloven § 6 at kommunestyret er det øverste kommunale organ, og at det er kommunestyret som treffer vedtak på vegne av kommunen - så langt ikke annet følger av lov eller delegasjonsvedtak. Formannskapets myndighet reguleres av kommuneloven § 8 nr 3. Formannskapets virksomhet forøvrig fastsettes av kommunestyret selv. Formannskapet kan tildeles myndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Det er med andre ord opp til det enkelte kommunestyre å bestemme rammene for formannskapets myndighet.

Det er i norsk rett ingen formkrav til delegasjonsbeslutningen. Om et vedtak innebærer kompetansetildeling, og eventuelt omfanget av denne, vil derfor ofte måtte bero på en fortolkning av vedtaket. I tolkningen av et eventuelt vedtak kan flere momenter være relevante. Alt etter vedtakets art og forholdene ellers i den konkrete saken, vil det for eksempel kunne legges vekt på hvordan kommunestyret har forholdt seg til det underordnede organets handlinger, vilken myndighet det tidligere har vært vanlig å delegere osv. Ofte vil det være grunn til å legge avgjørende vekt på hva kommunestyret selv mener om hva som eventuelt er delegert.

Varaordførers rolle i ordførers ferie

Sak nr 97/4288

Kommuneloven § 9 nr 1

Departementet ble bedt om å avklare varaordførerens rolle i ordførerens ferie.

Ordføreren hadde meddelt administrasjonen at han under sin ferie ville fungere i sitt verv som ordfører. Han var tilgjengelig på mobiltelefon og faks og ville avbryte den 3 uker lange ferien om nødvendig. Kommunen hadde ingen vedtak eller reglement som regulerte forholdet.

Departementet viste til at kjernen i varaordførerordningen følger av selve ordet varaordfører og av de hensyn som må antas å ligge bak kravet i kommuneloven § 9 nr 1 om at alle kommuner skal ha en varaordfører. Varaordføreren er valgt til å tre inn i stedet for ordføreren når ordføreren er forhindret fra å fungere i vervet. Det må kreves klare holdepunkter for at ordføreren ikke kan fungere i vervet, for eksempel at han selv har gjort det klart at han ikke kan fungere for en viss tid. Det at ordføreren er på reise medfører med andre ord ikke automatisk at varaordføreren trer inn i ordførerens generelle rettigheter eller plikter. Det kan imidlertid oppstå enkeltsituasjoner hvor det for eksempel kreves at det må handles raskt, og det viser seg umulig for ordføreren å ivareta ordførerfunksjonene. I slike tilfeller må det antas at varaordføreren som ordførerens stedfortreder både kan og må tre inn. Om en slik situasjon foreligger, må vurderes konkret i det enkelte tilfelle.

Ordførers funksjon som lovlig representant i rettssaker

Sak nr 97/5001Kommuneloven § 9 nr 3 og Domstolloven § 191

Departementet fikk spørsmål om ordføreren selv må møte for domstolene som partsrepresentant for kommunen i en rettstvist, eller om dette kan delegeres.

Departementet konkluderte med at det kun er ordføreren som har rettigheter som representant når kommunen er part i en sak. Der en annen enn ordføreren møter for kommunen vil vedkommende ikke få status som part, men som partsrepresentant og skal etter tvistemålsloven § 213 avhøres etter reglene for vitner. Departementet viste til en kjennelse avsagt av Høyesteretts kjæremålsutvalg, referert i Rettstidende 1975 s 796, der det ble uttalt at det ikke er adgang til å delegere den kompetanse statsministeren eller vedkommende statsråd har til å møte som lovlig representant i en sak reist mot et departement. Departementet la en tilsvarende forståelse til grunn i forhold til ordføreren som representant for en kommune.

Denne saken gjelder ikke hvem som har rett til å føre en sak i retten for kommunen - såkalt prosessfullmektig, men hvem som kan møte for kommunen og få status som part på kommunens vegne.

Myndighet, delegasjon og omgjøringsadgang - riktig beslutningsnivå i kommunal forvaltning

Sak nr 98/1223

Kommuneloven § 10

Departementet fikk spørsmål om delegasjon- og omgjøringsadgang for ulike kommunale organer.

Etter kommuneloven § 10 er det kommunestyret selv som oppretter faste utvalg, denne myndigheten kan ikke delegeres, og det er bare kommunestyret som kan fastsette området for disse utvalgenes virksomhet.Loven kan neppe antas å inneholde noe forbud mot at andre organer får adgang til å gi myndighet videre til utvalgene. Det kan for eksempel være praktisk for kommunestyret å gi formannskapet myndighet til å videredelegere avgjørelsesmyndighet til faste utvalg på enkelte nærmere avgrensede områder. Dersom utvalgene har fått delegert myndighet fra kommunestyret og utvalgene fatter vedtak innen sine virksomhetsområder, er det bare kommunestyret som kan omgjøre vedtakene. Er det derimot formannskapet som delegerer, må det kunne omgjøre utvalgenes vedtak i samme utstrekning som formannskapet kunne omgjort et vedtak det selv hadde truffet. Kommuneloven gir ikke noe holdepunkt for å hevde at formannskapet generelt er overordnet de faste utvalgene.

Valgbarhetsvilkår for interkommunale virsomheter

Sak nr 98/1205

Kommuneloven § 14 nr 2 og 3

Departementet fikk spørsmål om det kunne vedtektsfestes strengere valgbarhetsvilkår for interkommunale virksomheter enn etter kommuneloven § 14 nr 2 og 3.

Departementet viste til at hensynet bak de få generelle valgbarhetsvilkårene i kommuneloven er det prinsipp at færrest mulig skal utelukkes fra valg. Dette grunnleggende prinsipp er så tungtveiende at det ikke kan oppstilles strengere valgbarhetsvilkår i vedtekter enn det kommuneloven gjør i § 14 nr 2 og 3. § 14 nr 1 gjelder ikke ved valg til interkommunale styrer.

Gjeninntreden i verv etter tilbakeflytting til kommunen

Sak nr 97/2436

kommuneloven § 15 nr 1 annet punktum

Har en ordfører som flytter tilbake til kommunen innen utgangen av toårsfristen i kommuneloven § 15 nr 1 annet punktum, krav på å tre inn i ordførerstillingen igjen?

Etter kommuneloven § 15 nr 1 annet punktum trer vedkommende ut av vervet for den tiden utflyttingen varer. Det betyr etter departementets syn at vedkommende trer inn i vervet igjen ved flytting tilbake til kommunen. Begrepet "vervet" kan bety bare selve vervet som kommunestyrerepresentant eller medlem av et utvalg, men kan også omfatte andre mer spesielle verv som ordførervervet og leder av utvalg. Vedkommende har krav på å tre inn i ordførerstillingen der tilbakeflytning skjer innen utgangen av toårsfristen.

Kan en representant tre ut av sitt verv når både han selv og kommunestyret er enige om det?

Sak nr 98/1205

Kommuneloven § 15 nr 2.

Departementet fikk spørsmål om en representant i et interkommunalt styre kan tre ut av vervet sitt dersom han selv ønsker det og kommunestyret synes det er greit/ønsker å velge en annen.

Etter kommuneloven med forarbeider har representantene både en rett og en plikt til å sitte i sitt verv ut valgperioden. Bedømmelsen om fritak må derfor vurderes ut fra reglene i kommuneloven § 15 nr 2. Dette medfører at dersom en representant er valgbar etter reglene i kommuneloven § 14 nr 2 og 3, kan kommunen ikke velge nytt medlem uten at vedkommende blir suspendert eller selv har bedt om, og fått, fritak etter kommuneloven § 15.

Det avgjørende for om representanten kan tre ut blir derfor om vedkommende ikke uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet, kommuneloven § 15 nr 2.

Departementet har lagt til grunn at fritaksgrunn i første rekke er søkerens arbeidsforhold, helsetilstand, familieforhold eller at andre velferdsgrunner gjør det ekstra byrdefullt å oppfylle de plikter vervet medfører. Der en slik lovlig fritaksgrunn foreligger, er det opp til det kompetente organs frie skjønn hvorvidt en fritakssøknad skal imøtekommes. Men før fritak kan gis må det altså først foreligge en fritaksgrunn som oppfyller loven § 15 nr 2.

Votering over forslag om innføring av parlamentarisme

Sak nr 97/5877

Kommuneloven § 18

Departementet fikk spørsmål om hva det kreves i kommuneloven § 18 nr 2 når det står at forslag om innføring av parlamentarisk styreform må være "fremmet og votert over...".

Det antas at det er tilstrekkelig med svakere formuleringer enn et konkret uforbeholdent forslag om å innføre parlamentarisme. Bakgrunnen for dette er at regelen i § 18 nr 2 medfører at man må foreslå innføring av parlamentarisme på et tidspunkt da det kanskje ikke er ferdig utredet hvilke konsekvenser dette vil få. Det er naturlig at de folkevalgte ønsker å fremsette forslag som de selv fullt ut kan stå inne for, og dermed benytter svake formuleringer for å ta høyde for forhold de ikke er kjent med. Departementet fant til tross for dette at for at det skal kunne sies å ha blitt "fremmet og votert over" et forslag om å innføre parlamentarisme, må det kreves mer konkrete formuleringer enn at rådmannen blir bedt om å utrede spørsmålet om byregjeringsmodell, eller at det blir sett på som en "fordel" at det kan innføres "byparlamentarisme" etter valget i 1999.

Departementet understreket at det ikke er nødvendig å fremme et forslag på en detaljert og konkret organisasjonsmodell. Det er tilstrekkelig at det fremmes et generelt forslag om å innføre parlamentarisme. Forslaget må være så konkret at meningsinnholdet kan oppfattes uten å kjenne prosessen i kommunen, eller motivasjonen til den som fremmer forslaget. Loven § 18 nr 2 fastslår uttrykkelig at det ikke kreves at forslaget oppnår flertall ved denne førstegangsbehandlingen.

Konsulentfirma som fungerende rådmann?

Sak nr 97/985

Kommuneloven § 22

Departementet fikk spørsmål om det etter kommuneloven er adgang til å la et konsulentfirma ved særskilt utpekt medarbeider fungere som rådmann i kommunen.

Selv om ordlyden i kommuneloven § 22 nr ikke er helt klar, mener departementet at den gir holdepunkter for at lovgiver har ment at administrasjonssjefen må være kommunalt/fylkeskommunalt ansatt. Dette er etter departementets synspunkt den mest naturlige forståelsen av ordlyden og forutsettes også i forarbeidene. Om man leser bestemmelsen i sammenheng med de øvrige bestemmelsene trekker det i samme retning. Departementet konkluderte derfor med at det etter kommuneloven ikke er adgang til å overlate til et privat firma myndighet som rådmann. Vurderingen bygger, foruten en fortolkning av loven og dens forarbeider, på at ordningen vil kunne medføre fare for uklare kommandolinjer, uklart arbeidsgiveransvar, mulige lojalitetskonflikter og at det vil innebære at et privat rettssubjekt utøver offentlig myndighet.

Regnskapsføring på anbud til private byråer

Sak nr 96/9041

Kommuneloven § 24 nr 2

Departementet fikk spørsmål om en kommune kan legge kommunens regnskapsføring ut på anbud til private regnskapsbyråer.

Etter kommuneloven § 24 nr 2 settes det krav til kommunene om at de må ansette en regnskapskyndig med "faglig ansvar". Departementet antok at ordlyden i seg selv ikke er til hinder for at de tekniske oppgavene ved selve regnskapsførselen legges ut på anbud. Det må være en grunnleggende forutsetning for at regnskapsførselen kan legges til et privat byrå, at kommunen har regnskapsfaglig instruksjonsmyndighet over det private firmaet. Den formelt ansvarlige må være kommunens regnskapskyndige som må oppfylle lovens krav til "faglig ansvar". Regnskapsbyrået vil trolig ha taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Kommuneloven er således ikke til hinder for at en kommune setter sine regnskaper ut på anbud, men det er nødvendig å vurdere forholdet til taushetsplikten og kontrollplikten.

Kommunens ansvar i forhold til overformynderiets regnskap

Sak nr 96/6610

Kommuneloven § 24 nr 2

Departementet ble spurt om kommunene er ansvarlige for overformynderiets regnskap på lik linje med for eksempel kommunale institusjoners regnskaper.

Etter kommuneloven § 24 nr 2 skal det i hver kommune ansettes en regnskapskyndig med faglig ansvar for regnskapet. Ansvaret omfatter i utgangspunktet bare der kommunen er den juridiske person. Departementet har tidligere uttalt at den regnskapskyndige må anses å ha et veilednings- og oppfølgningsansvar for kommunale virksomheter og institusjoner. Når det gjelder overformynderiene er departementet av det syn at disse ikke er kommunale institusjoner. Etter vergemålloven § 92 er riktignok kommunen ansvarlig for tap som en overformynder ved pliktstridig eller forsømmelig forhold har påført en umyndig eller overformynderiets felleskasse. Kommunens ansvar for eventuelle misligheter har imidlertid ingen sammenheng med den regnskapsansvarliges plikter etter kommuneloven § 24 nr 2. Så lenge den regnskapsansvarlige etter kommuneloven ikke i lov eller forskrift er tillagt det faglige ansvaret for overformynderiets regnskap, må en slik forpliktelse basere seg på en avtale med overformynderiet.

Departementet antok altså at den regnskapsansvarlige etter kommuneloven § 24 nr 2 ikke har noe ansvar for overformynderiets regnskap.

Hvor skal møter holdes

Sak nr 96/8689

Kommuneloven § 31

Departementet ble bedt om å uttale seg om hvor møter skal holdes.

Kommuneloven § 31 fastsetter at møter i kommunale organer som hovedregel skal holdes for åpne dører. Loven har ingen bestemmelser om hvor møtene skal holdes. Departementet mente at man ikke uten videre kan si at det er brudd på loven å legge et møte utenfor kommunens grenser. Men dersom valg av møtested gjør at publikum rent faktisk ikke er i stand til å møte frem som tilhørere under møtet, kan dette være i strid med intensjonene i kommuneloven selv om møtet formelt er åpent for publikum.

Åpne møter og dokumentoffentlighet

Sak nr 98/5178

Kommuneloven § 31 og Offentlighetsloven § 2

I en kommune var det etablert en politisk ledergruppe (PLG) som bestod av formannskapsmedlemmene og en utvalgsleder. Medlemmene mottok møtegodtgjørelse etter satsene for formannskapsmedlemmer, og fikk dekket reiseutgifter i forbindelse med møtene. Departementet ble bedt om å vurdere lovligheten av at møtene holdtes for lukkede dører samt at alle dokumentene til gruppen ble unntatt offentlighet.

Departementet vurderte først spørsmålet om møteoffentlighet etter kommuneloven § 31 nr 1. Det ene spørsmålet var hvorvidt PLG var å anse som et folkevalgt organ. Etter en drøftelse hvor det blant annet ble vektlagt at samtlige medlemmer i PLG var formannskapsrepresentanter med unntak av en, at medlemmene mottok møtegodtgjørelse og at PLG tilsynelatende kunne kreve saker utredet av administrasjonen, kom departementet til at PLG var å anse som et folkevalgt organ.

Det andre spørsmålet var om PLG kunne anses å ha møter og drive saksbehandling i lovens forstand. Departementet kom til at PLGs initiativ til helt nye saker og drøftelsen av disse, er å anse som saksbehandling. Det kan likevel være at enkelte av "sakene" på PLGs agenda ikke vil være saksbehandling, og at sammenkomstene derfor heller ikke naturlig kan karakteriseres som møter i kommunelovens forstand.

I den grad møtene må antas å være møter i kommunelovens forstand, vil "journal og lignende register og møtekart" være offentlige i henhold til offentlighetsloven § 2, 2 ledd.

En modell med politisk styringsgruppe som omtalt her gir etter departementets syn opphav til vanskelige vurderinger og grensedragninger. Departementet uttalte at ordningen ikke er egnet til å styrke tilliten til kommunen og de folkevalgte. Den bidrar heller ikke til å fremme kommunelovens ambisjoner om åpenhet i den kommunale forvaltning.

Samarbeidsutvalget - lukket eller åpent møte

Sak nr 98/2623

Kommuneloven § 31 nr 1 og Grunnskoleloven § 32 nr 3

Departementet fikk spørsmål om samarbeidsutvalget ved en skole omfattes av kommunelovens regler om nemnder/folkevalgte organer.

Etter departementets syn omfattes samarbeidsutvalget av disse reglene bare dersom det får styringsoppgaver delegert fra kommunen, jf grunnskoleloven § 32 nr 3, og således fungerer som et redskap for kommunestyret. Når samarbeidsutvalget regnes som et folkevalgt organ, følger det av dette at organet i slike tilfeller vil være omfattet av reglene om åpne og lukkede møter i kommuneloven § 31 nr 1.

Åpne eller lukkede møter i budsjettprosessen

Sak nr 97/6053

Kommuneloven §§ 31, 44 og 45

Departementet ble bedt om å redegjøre for reglene omkring offentlighet i budsjettprosessen. Reglene om utsatt offentlighet for administrasjonens (eventuelle) innstilling til formannskapet ved årsbudsjett og økonomiplan ble opphevet med virkning fra 1. mars 1997. Samtidig ble det stilt strengere krav til begrunnelse for å lukke dørene etter kommuneloven § 31 nr 5.

Formannskapet skal etter kommuneloven § 8 nr 3, § 44 nr 3 og § 45 nr 2, avgi innstilling til kommunestyret om henholdsvis økonomiplan og årsbudsjett. Rent praktisk antar departementet at det må foreligge et grunnlagsnotat eller en innstilling fra administrasjonen. Innstillingen vil som hovedregel være offentlig etter offentlighetsloven § 2, jf § 5 tredje ledd. Formannskapets behandling av administrasjonens innstilling skal skje i møter, jf kommuneloven § 30. Etter § 31 nr 1 skal disse møtene holdes for åpne dører dersom ikke annet blir vedtatt med hjemmel i § 31. De mest aktuelle hjemlene er § 31 nr 3 eller nr 5. Etter nr 3 kan formannskapet selv bestemme at dørene skal være lukket dersom tungtveiende offentlige interesser, som må være saklige, legitime og almene, tilsier dette. Hensyn som politisk bekvemmelighet eller ønske om å beskytte seg mot kritikk er ikke slike interesser. Det er ikke av hensyn til politikerne en skal lukke dørene etter nr 3, men av hensyn til kommunen som samfunn, for eksempel ut fra hensyn som knytter seg til forretningsmessige forhold eller hensyn til offentlige kontroll- eller inspeksjonsrutiner. Formannskapet skal kun avgi en innstilling til kommunestyret i disse sakene, derfor er det absolutte kriteriet i nr 5 oppfylt, "organet ikke selv skal treffe vedtak i saken". Hva som skal anses for å være "nødvendig" i forhold til nr 5 er opp til kommunestyrets eget frie skjønn, med det kreves at det er begrunnet i et bestemt angitt forhold ved den særskilte sak eller sakstype. Begrunnelsen skal vise tilbake på et forhold ved saken/sakstypen som er spesielt i forhold til andre saker organet behandler. Departementet har anført at en standardbegrunnelse som "en friere debatt ved å lukke dørene" ikke er holdbar, dette fordi den ikke viser tilbake på saken.

Kommunestyret skal selv vedta henholdsvis økonomiplan og årsbudsjett, jf kommuneloven § 44 nr 3 og § 45 nr 2. Dersom kommunestyret vil lukke dørene i disse sakene må det skje med hjemmel i § 31 nr 3. Vilkårene for at lukking kan skje er at det foreligger personvernhensyn eller at andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier lukking. Selve det faktum at det er snakk om en budsjettbehandling oppfyller ikke disse vilkårene, det må altså foreligge en spesiell situasjon ved det anliggende års budsjett/økonomiplan for at lukking lovlig kan vedtas.

Lukking av møter - begrunnelse

Sak nr 98/812

Kommuneloven § 31 nr 5

Departementet ble bedt av sivilombudsmannen om å gi en uttalelse om vilkårene for lukking av møter etter kommuneloven § 31 nr 5.

Hvis kommunestyret vil lukke dørene med hjemmel i kommuneloven § 31 nr 5, må det gis begrunnelse. Denne må angi det forhold ved saken som gjør lukking nødvendig. En begrunnelse som bare viser til ønsket om en fri og åpen debatt vil ikke være tilstrekkelig. På den annen side vil en henvisning til en fri og åpen debatt være tilfredsstillende hvis det samtidig gjøres rede for hvorfor dette hensynet gjør seg spesielt gjeldende i den aktuelle saken. Loven stiller krav om at lukking må være nødvendig på grunn av et "bestemt angitt forhold" ved sakstypen. Det stilles ikke krav til det nærmere innholdet i begrunnelsen. Departementet påpekte at det ikke kan være innholdet i eller styrken av behovet som er det vesentlige. Det vesentlige må være at kommunestyret har vurdert spørsmålet nøye, og konkludert med at det faktisk er nødvendig å lukke dørene under behandlingen av saken. Lukking kan kun skje der kommunestyret/fylkestinget vedtar det, og organet ikke skal treffe vedtak i saken.

Departementet uttalte at det etter departementets syn ikke kan være tvil om at det er opp til kommunestyrets frie skjønn å avgjøre når det er behov for å lukke dørene etter kommuneloven § 31 nr 5. Dette betyr at fylkesmannen ved lovlighetskontroll ikke kan overprøve kommunestyrets frie skjønn etter denne paragrafen, men fylkesmannen kan se på om den begrunnelse som er gitt oppfyller vilkårene.

Avledet inhabilitet der administrasjonssjefen er inhabil - intern klagesaksbehandling

Sak nr 98/5232

Kommuneloven § 40 nr 3 c) annet ledd

Departementet ble bedt om å avklare hvor vid kretsen er som rammes av avledet inhabilitet når administrasjonssjefen er inhabil.

Administrasjonssjefen er øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, jf kommuneloven § 23. Der administrasjonssjefen er inhabil vil det etter departementets syn medføre at alle som er ansatt i kommunen blir inhabile til å tilrettelegge og behandle saken i klagenemnda - uansett hvilken stilling man har i kommunen. Det avgjørende er at man er ansatt i kommunen, og således underlagt administrasjonssjefens instruksjonsmyndighet.

For at administrasjonssjefen skal være inhabil kreves det etter en tidligere tolkning av første ledd at administrasjonssjefens medvirkning må ha vært reell ved avgjørelse eller forberedelse av saken før inhabilitet inntreffer etter § 40 nr 3 c). Denne siste tolkningen har bare betydning for når administrasjonssjefen er inhabil. Når administrasjonssjefen først er inhabil er alle andre ansatte i kommunen også inhabile etter regelen om avledet inhabilitet i kommuneloven § 40 nr 3 c) annet ledd.

Godtgjøring til medlemmer i skolenes samarbeidsutvalg/driftsstyrer

Sak nr 98/1934

Kommuneloven §§ 41 og 42 og Grunnskoleloven

Departementet fikk spørsmål om medlemmer av skolenes samarbeidsutvalg/driftsstyrer har rett på arbeidsgodtgjøring og dekning av utgifter og økonomisk tap etter kommuneloven §§ 41 og 42.

Det avgjørende for om medlemmene i skolenes arbeidsutvalg har krav på godtgjøring i henhold til kommuneloven §§ 41 og 42, blir om utvalgets medlemmer kan sies å ha et "kommunalt tillitsverv".

Alle som med hjemmel i kommuneloven eller i særlov er valgt til medlemmer av kommunale organer, har et kommunalt tillitsverv. Dette inkluderer også medlemmer i kommunale styrer. Felles for medlemmer som har kommunale tillitsverv er at de handler på vegne av kommunen. Alle skoler skal etter grunnskoleloven ha et samarbeidsutvalg. Dette utvalget er å betrakte som et rent rådgivende organ, og fungerer som et samarbeidsorgan for partene i skolesystemet. Utvalgets medlemmer, bortsett fra kommunens representanter, er ikke valgt av kommunen og de utfører ikke oppgaver på vegne av kommunen. Samarbeidsutvalget kan derfor ikke sies å inneha et kommunalt tillitsverv, og utvalgets medlemmer har således ikke krav på godtgjøring etter kommunelovens bestemmelser.

Etter grunnskoleloven § 32 nr 3 kan kommunen delegere avgjørelsesmyndighet til samarbeidsutvalget. Utvalget fungerer da som styringsorgan for skolen, og vil ha samme funksjon som et institusjonsstyre etter kommuneloven § 11. Utvalget får med andre ord en annen karakter, og må oppfattes som et annet organ enn samarbeidsutvalg oppnevnt etter grunnskoleloven § 32 nr 1. Der samarbeidsutvalget får delegert styringsoppgaver/avgjørelsesmyndighet vil utvalgets oppgaver være todelt. Samarbeidsutvalget er i denne egenskap underlagt instruksjonsmyndighet på lik linje med organ kommunen oppretter. Medlemmene vil i denne sammenheng ha et kommunalt tillitsverv. Departementet understreket at det bare er arbeid/inntektstap i forbindelse med utføringen av styringsoppgaver/avgjørelsesmyndighet medlemmene i utvalget har krav på å få dekket.

Det er likevel ikke noe i veien for at kommunen selv velger å yte godtgjøring etter kommunelovens bestemmelser selv om medlemmene i utgangspunktet ikke har krav på slik godtgjøring.

Dekning av reisekostnader for folkevalgte som arbeider i Nordsjøen

Sak nr 98/1004

Kommuneloven § 41 nr 1

Departementet fikk spørsmål om dekning av reiseutgifter for folkevalgte som arbeider i Nordsjøen.

I henhold til kommuneloven § 41 nr 1 har folkevalgte krav på reisegodtgjørelse for reiser i forbindelse med vervet. Kommuneloven § 40 nr 1 bestemmer at folkevalgte har møteplikt med mindre de har gyldig forfall. Departementet antar at det i noen tilfeller, på grunn av den spesielle arbeidssituasjonen, kan være svært vanskelig eller umulig for Nordsjø-arbeidere i jobb å delta i møter som folkevalgt. Av den grunn kan det bli aktuelt å søke om fritak fra møteplikten under henvisning til at vedkommende mener å ha "gyldig forfall". Det er organet selv som avgjør om gyldig forfall foreligger. Det er den folkevalgte selv som må be om fritak og kommunen må vurdere hver søknad individuelt.

Der vedkommende ønsker å delta i det aktuelle møtet blir spørsmålet om kommunen er forpliktet til å dekke reiseutgiftene til hjemstedet. Departementet tok kontakt med flere operatørselskaper i Nordsjøen hvor alle opplyste at ansatte får fri helikoptertransport fra plattformen til land, men ikke til møtestedet i forbindelse med ivaretagelsen av offentlige verv.

Det neste spørsmål blir da hvorvidt kommunen er forpliktet til å dekke utgifter fra land til møtested. Kommunalkomieen er i Innst. O. nr 8 1996/97 klar i sin uttalelse på at kommunene ikke har anledning til å bruke dårlig økonomi og høye reisekostnader som argument for å nekte refusjon. Dersom Nordsjø-ansatte ikke gis rett til dekning av reiseutgifter, må en anta at dette fører til at denne gruppen vil føle det vanskelig å påta seg verv som folkevalgt. Kommunene må anses forpliktet til å dekke kostnaden fra land til møtested selv om disse utgiftene i noen tilfeller vil være høyere enn reiseutgifter fra hjemsted til møtested. Det finnes etter departementets syn likevel ikke grunnlag for å nekte dekning av disse reiseutgiftene. Også Nordsjø-ansatte har plikt til å reise på billigst mulig måte.

Erstatning for tapt arbeidsinntekt for studenter

Sak nr 96/8129

Kommuneloven § 41 nr 2

Departementet fikk forespørsel om studenter som er folkevalgte har krav på erstatning for tapt arbeidsinntekt.

Kommuneloven § 41 nr 2 gir den folkevalgt rett til erstatning for tapt inntekt som følge av tillitsvervet. Med inntekt i lovens forstand er det ikke utelukkende tenkt på lønnsinntekt i ordinære ansettelsesforhold. Også folkevalgte uten fast lønnet arbeid, for eksempel husmødre, pensjonister og studenter har krav på erstatning for tapt arbeidsinntekt, jf NOU 1990:13 side 194. I NOUen fremgår det at disse gruppene får erstattet tap i inntekt når de må forsømme sine ordinære gjøremål, som for eksempel studier, for å ivareta tillitsverv.

Det er et vilkår for å få denne type erstatning at man har lidt et tap. Enkelte tap som for eksempel tap i lønnsarbeid, kan lett legitimeres, og gir dermed grunnlag for erstatning. Tap i inntekt som følge av at ordinære gjøremål må forsømmes, lar seg av praktiske årsaker vanskelig legitimere. For slike tilfeller stilles det istedet krav om at tapet må være sannsynliggjort, jf NOU 1990:13 side 383 hvor det uttales: "De folkevalgte har imidlertid krav på dekning også for tap som ikke lar seg legitimere, hvor disse er tilstrekkelig sannsynliggjort".

Det er klart at studenter skal ha erstatning for tapt inntekt dersom de kan sannsynliggjøre at studiene måtte forsømmes på grunn av vervet. Satsen for ulegitimert tap skal settes av fylkestinget/kommunestyret. Satsen for ulegitimert tap kan ikke settes lavere enn at det, i alle fall ut fra en gjennomsnittsbetraktning, gir en rimelig dekning for de tap og utgifter som av praktiske årsaker vanskelig lar seg dokumentere.

Leasing og kommuneloven § 50

Sak nr 97/2600

Kommuneloven § 50

Departementet fikk spørsmål om finansiell leasing er omfattet av kommuneloven § 50.

Departementet har konkludert med at finansiell leasing må betraktes som lån i kommunelovens forstand. Det er leasingavtalens reelle innhold som er avgjørende. I de tilfellene hvor avtalens økonomiske realitet er en finansieringsordning vil avtalen anses for å være en finansieringsavtale. Ved denne vurderingen vil leasingobjektets art være uten betydning. Dette vil også gjelde i forhold til kommuneloven § 50; kommer man til at avtalen er en finansieringsavtale, vil denne måtte godkjennes av departementet (fylkesmannen) etter kommuneloven § 50 nr 6 enten leasingobjektet er fast eiendom, biler, maskiner, edb-utstyr eller annet. Kommuneloven § 50 legger imidlertid begrensninger på hvilke objekter som kan lånefinansieres, evt omfattes av en finansieringsavtale.

Lån, garanti og pantsettelse for bygg der kommunen er deleier

Sak nr 98/4866

Kommuneloven § 50 nr 1 og § 51 nr 1 og 4

Departementet fikk spørsmål om en kommune kunne få departementets godkjennelse til å ta opp lån, stille garanti og pantsette for en idrettshall hvor kommunen eide 50 prosent av hallen og idrettslaget eide den andre halvdelen.

Etter kommuneloven § 50 nr 1 kan en kommune kun ta opp lån til egne kapitalformål. Etter departementets syn vil det være i strid med kommuneloven å godkjenne et låneopptak der kommunen sammen med et idrettslag er solidarisk ansvarlig for hele lånet. Kommuneloven må tolkes slik at kommunen bare kan ta opp den del av totallånet som samsvarer med kommunens eierandel i hallen, og kun være ansvarlig for dette lånet.

Kommuneloven § 51 nr 1 sier at en kommune/fylkeskommune kan stille garanti for andres økonomiske forpliktelser når det foreligger en "særlig kommunal eller fylkeskommunal interesse...." Idrettsformål bli regnet for å være en kommunal primæroppgave, og departementet antar derfor at kommunen kan garantere for idrettslagets lån.

Kommuneloven § 51 nr 4 sier at en kommune/fylkeskommune ikke rettsgyldig kan "pantsette sine eiendeler til sikkerhet for andres økonomiske forpliktelser". Dette innebærer at kommunen ikke kan pantsette noen av sine eiendeler til sikkerhet for idrettslagets lån.

Tidsfrist for lovlighetskontroll

Sak nr 96/8449

Kommuneloven § 59 nr 2

Etter kommuneloven § 59 nr 2 skal lovlighetsklage fremsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelsen. Departementet fikk spørsmål om dette organet har noen tidsfrist for når klagen må sendes videre til departementet (delegert fylkesmannen) dersom organet velger å opprettholde sitt vedtak.

Verken kommuneloven selv eller dens forarbeider setter noen frist for vedtaksorganet når det gjelder behandling og eventuell oversendelse av fremsatt krav om lovlighetskontroll. Det er imidlertid klart at lovens regler må suppleres av uskrevne normer for god forvaltningsskikk. Det antas å følge av disse at vedtaksorganet uten ugrunnet opphold må ta stilling til om det vil opprettholde sin avgjørelse. Hvor lenge vedtaksorganet kan utsette behandlingen av saken uten at det kommer i strid med disse prinsipper, må imidlertid avgjøres konkret for den enkelte sak. Sakens kompleksitet og årsaken til utsettelsen vil være blant de momenter det kan legges vekt på i denne vurderingen.

Kontrollutvalgets kompetanse

Sak nr 96/9399

Kommuneloven § 60 nr 2

Departementet ble bedt om å redegjøre for kontrollutvalgets kompetanse når det gjaldt "personalsaker".

Det fremgår av kommuneloven § 60 nr 2 at kommunestyret skal velge et kontrollorgan for å forestå det "løpende tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning på sine vegne". Formuleringens generelle karakter taler etter departementets syn for at kontrollutvalget er ment å ha en kontroll- og tilsynsfunksjon for hele den kommunale/fylkeskommunale forvaltning, og at personalsaker generelt ikke kan antas å falle utenfor utvalgets tilsynsmyndighet. Kontrollutvalgforskriften § 4 nr 4 med merknader støtter dette syn.

Kommuneloven § 25 fastslår at partssammensatte utvalg skal opprettes for behandling av saker som gjelder mellom kommunen som arbeidsgiver og de ansatte. Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for at kontrollutvalget kan utøve tilsyn også med slike saker. Kontrollutvalgets saker vil som en følge av dets kontrollerende funksjon ofte måtte berøre andre organers kompetanse.

Det ble konkludert med at kontrollutvalget kan ha myndighet til å utøve kontroll/tilsyn i såkalte personalsaker.

Kontrollutvalgets rolle i forhold til overformynderiet

Sak nr 97/683

Kommuneloven § 60 nr 2 og Vergemålsloven

Departementet ble bedt om å avklare spørsmålet om kontrollutvalgets rolle i forhold til overformynderiet.

Kontrollutvalget er i kommuneloven § 60 nr 2 gitt myndighet til å forestå det løpende tilsyn med den "kommunale og fylkeskommunale forvaltning". Med vekt på ordlyden i vergemålsloven, samt en vurdering av de funksjoner som henholdsvis overformynderiet og kommunen er tillagt i loven, mente departementet at overformynderiet ikke kan anses for å være en del av den "kommunale og fylkeskommunale forvaltning". Departementet konkluderte med at kontrollutvalget som utgangspunkt etter loven ikke har ansvar for å utøve kontroll med overformynderiet etter kommuneloven § 60 nr 2.

All myndighet etter vergemålsloven er dog tillagt kommunestyret som det øverste kommunale organ. Dette betyr at det som utgangspunkt er kommunestyret som fører kontroll med overformynderiets virksomhet. Dersom kommunen ønsker å delegere denne kontrollmyndigheten til andre kommunale organer, setter ikke loven skranker for dette, myndigheten kan delegeres. Dersom kommunestyret velger å delegere myndigheten i de av vergemålslovens bestemmelser som gjelder kontroll med overformynderiets virksomhet, er departementets syn at denne typen oppgaver bør tillegges det kommunale kontrollutvalg.

Kontrollutvalget kan ikke tillegges andre funksjoner en kontroll og tilsyn, og kan derfor heller ikke delegeres myndighet etter vergemålsloven i andre saker enn hva gjelder kontroll og tilsyn.

Søknad om forsøk med privat revisjon etter forsøksloven

Sak nr 98/1273

Forsøksloven, av 26. juni 1992 nr 87

Departementet fikk en søknad om forsøk med privat revisjon i en kommune. Forsøket, og unntaket fra kommuneloven ble søkt hjemlet i forsøksloven, lov av 26. juni 1992, nr 87.

Departementet uttalte i denne saken at forsøksloven gir hjemmel for å drive forsøk med siktemål å utvikle funksjonelle og effektive organisasjonsformer i den offentlige forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer. Som ledd i forsøket kan det godkjennes avvik fra gjeldende lover og forskrifter "om hvordan staten, fylkeskommunene eller kommunene skal organisere sin virksomhet og løse sine oppgaver", § 3 første ledd bokstav a). Dersom virksomheten overlates til organer som ikke er en del av kommunen, eller ikke er kommunalt eiet, vil det ikke lenger være naturlig å se det som et forsøk med endret organisering av den kommunale virksomhet. Det vil heller ikke lenger være naturlig å se det som en alternativ måte å løse en kommunal oppgave. Det går et prinsipielt skille mellom å drive forsøk med alternative måter å løse en kommunal oppgave på, og det å overlate oppgaven til andre.

Revisjon av kommuner er etter kommuneloven en kommunal oppgave, ettersom den skal utføres ved kommunalt ansatte revisorer. Det vil etter departementets syn ligge utenfor ordlyden i forsøksloven § 3 å overlate oppgaven til private. Loven må antas å bygge på en forutsetning om at forsøksvirksomheten skal ligge innen offentlig forvaltning. Overføring av kommunale oppgaver til private, vil på denne bakgrunn sprenge rammene for hva et forsøk kan omfatte.