Kommuneloven og lov om interkommunale selskaper – tolkninger fra departementet 2002 og første halvår 2003

Formålet med dette rundskrivet er å gi informasjon om Kommunal- og regionaldepartementets tolkninger etter kommuneloven og lov om interkommunale selskaper. Uttalelsene fra departementet er i hovedsak svar på henvendelser fra kommuner og fylkeskommuner i 2002 og første halvår 2003.

Dette og tidligere rundskriv publiseres også på departementets nettside www.odin.dep.no/krd under menyen ”kommune- og fylkesforvaltning” under pekeren ”kommunejuss”. Vi håper at rundskrivet vil være et nyttig redskap ved fortolkingen av kommuneloven og lov om interkommunale selskaper.

Kommunal- og regionaldepartementet har tidligere gitt ut tilsvarende eksempelsamlinger ved rundskriv H-30/94, H-17/96, H-13/98, H-3/00, H-15/01 og H-03/02.

Med hilsen

Innholdsfortegnelse

1. Kommunestyre, formannskap og andre folkevalgte organer
2. Ordfører og varaordfører
3. Delegering fra folkevalgte organer
4. Valgbarhet og fritak fra verv
5. Parlamentarisk styringsform
6. Administrasjonssjefens fullmakter og ansvar. Åremålsansatte. Regnskapsføring
7. Arbeidstakernes medvirkning etter kommuneloven
8. Interkommunalt samarbeid
9. Åpne og lukkede møter
10. Saksbehandling i folkevalgte organer. Rettigheter og plikter for folkevalgte
11. Valg til formannskap og faste utvalg mv.
12. Habilitetsreglene i kommuneloven
13. Økonomibestemmelsene
14. Revisjon og kontrollutvalg
15. Lovlighetskontroll
16. Kommunalt og fylkeskommunalt foretak
17. Lov om interkommunale selskaper

Kommunestyre, formannskap og andre folkevalgte organer

Talerett i fylkestinget for ordførere

Sak 03/653

Departementet fikk spørsmål fra en fylkeskommune om hvor langt fylkestinget kan gå i å gi ordførerne i fylket talerrett i fylkestingets møter.

Departementet uttalte at det måtte være opp til fylkestinget selv å gi retningslinjer for møterett for andre enn medlemmene i fylkestingets møter, og at det derfor vil være anledning til å gi ordførere fra kommunene talerett i spesielle saker/ anledninger. Formell forslagsrett og stemmerett vil derimot være forbeholdt fylkestingets medlemmer.

Grensen mellom fast utvalg og styre for institusjon

Sak 02/5208 Kommuneloven § 11

Et fylkesmannsembete hadde foretatt lovlighetskontroll knyttet til vedtak om opprettelse av driftsstyre for oppvekts- og opplæring i en kommune. Driftsstyret var opprettet med hjemmel i kommuneloven § 11 og skulle i følge kommunens vedtekter ha ansvar for barne- og ungdomsskoler, barnehager, SFO og voksenopplæringen. Spørsmålet i saken var om kommuneloven § 11 gir adgang til å opprette et (felles) styre som har ansvar for drift og organisering av flere ulike institusjoner.

Siden fylkesmannens avgjørelse i en sak om lovlighetskontroll er endelig og ikke gjenstand for klage. kunne departementet kun gi en generell vurdering av de spørsmål fylkesmannen reiste.

Departementet viste til at kommuneloven § 11 gir adgang for et kommunestyre til å opprette et ”eget styre for kommunale (…) institusjoner ” og lignende. Med uttrykket ”institusjoner” siktes det til organisatoriske enheter av mer samfunnsaktig karakter- så som skoler, helseinstitusjoner og lignende, jf. Ot.prp. nr. 53 (1997-98) side 117. Departementet utalte at det vil være adgang for et kommunestyre til å opprette et styre etter § 11 som skal omfatte flere skoler, barnehager osv. Et styre for en institusjon kan etter kommuneloven § 11 nr. 3 tillegges myndighet til å treffe avgjørelser som faller naturlig inn under virksomhetens drift og organisering. I dette ligger at styrets kompetanse er avgrenset til spørsmål som knytter seg til selve driften av virksomheten. Styret kan dermed ikke ta avgjørelser av mer prinsipiell politisk interesse, jf. Ot. prp. nr. 53 (1997-98) side 23. Om styret kan treffe avgjørelse i en sak vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfelle, ut fra gitte bestemmelser om institusjonen(e) og dens økonomiske rammer. Kompetansen vil også kunne omfatte enkelte typer enkeltvedtak, som for eksempel opptak til den aktuelle institusjonen.

Departementet uttalte videre at det vil være opp til kommunestyret å vurdere hvilken styringsform som er mest hensiktsmessig i det enkelte tilfelle, såfremt de alminnelige vilkår er oppfylt. Ved etableringen av et styre for en kommunal institusjon innebærer dette å ta standpunkt til hvordan de aktuelle institusjonene skal innpasses i kommunens totale organisasjon og hvilken styringsform den skal ha. Dersom en virksomhet er regulert av en særlov vil det bero på vedkommende lov om det er adgang til å etablere et styre for virksomheten. Hvis det ikke finnes særlige regler, vil kommuneloven komme til anvendelse, jf. kommuneloven § 2.

Departementet uttalte også at det er kommunestyret ”selv” som bestemmer om et styre for en institusjon skal nedlegges eller omorganiseres jf. § 11 nr. 4. Kompetansen kan ikke delegeres. Omorganisering i form av nyvalg innenfor de bestemmelser kommunestyret har gitt vedrørende styrets sammensetning, kan foretas av de organer eller de personer som også har fått kompetanse til å velge personene til styret.

Bruk av styrer for institusjoner etter kommuneloven § 11

Sak 01/1696 Kommuneloven § 11

Departementet fikk spørsmål fra en kommune om tolkningen av kommuneloven § 11 Styre for institusjoner og lignende.

Departementet uttalte at kommuneloven åpner adgang til å etablere et klart skille mellom faste utvalg med medlemmer valgt på politisk grunnlag og styrer med mer driftspregede oppgaver. Loven forutsetter imidlertid at den politiske ledelse og kontroll med virksomheten skal ligge hos politisk valgte organer. Det er selve driftsledelsen som kan legges til et styre med faglig og administrativ kompetanse. Avgjørelsesmyndighet i mer prinsipielle og potensielt politisk kontroversielle spørsmål, som større investeringer eller omlegging av virksomheten, kan ikke delegeres styret, men må avgjøres av kommunestyret, eller eventuelt annet folkevalgt organ som har fått delegert slik myndighet. Den nærmere avgrensning av styrets kompetanse må foretas konkret ved reglement og instrukser.

Ordfører og varaordfører

Ingen aktuelle saker.

Delegering fra folkevalgte organ

Ingen aktuelle saker.

Valgbarhet og fritak fra verv

Daglig leder av kommunalt foretak – valgbarhet

Sak 02/ 4031 Valgloven § 3-3 og kommuneloven § 14 nr. 1b jf. § 40 nr. 3

En kommune ba departementet vurdere om daglig leder i et kommunalt foretak var utelukket fra valg. Den daglige lederen var medlem av kommunestyret og formannskapet.

Saken ble vurdert etter de tidligere bestemmelsene i valgloven § 13 tredje ledd, jf. kommuneloven § 14 nr. 1 bokstav b som bestemte at leder av forvaltningsgren ikke var valgbar. Etter en konkret vurdering konkluderte departementet med at den daglige lederen ikke var å betrakte som leder av forvaltningsgren og dermed var valgbar.

Departementet viste imidlertid til § 3-3 i den nye valgloven (iverksatt 1. september 2002) som fastslår at den som er leder av enkeltstående virksomhet i kommunen (herunder et kommunalt foretak) ikke er å anse som utelukket fra valg til kommunestyret på grunn av sin stilling. Leder av et kommunalt foretak vil dermed være valgbar til kommunestyret. Med denne bestemmelsen er kretsen av ikke- valgbare personer strammet inn i forhold til tidligere rett. Tilsvarende endring er gjort i kommunelovens § 14 nr. 1 b i forhold til valg til formannskap, faste utvalg m.v.

Departementet gjorde oppmerksom på at i forhold til folkevalgte som har slike stillinger vil de generelle habilitetsregler i kommunelovens § 40 nr 3, jf. forvaltningsloven kapittel III, kunne sette begrensninger for en foretaksleders deltakelse i kommunestyrets eller formannskapets behandling av konkrete saker.

Parlamentarisk styresett

Ingen aktuelle saker.

Administrasjonssjefens fullmakter og ansvar. Åremålsansettelse. Regnskapsføring

Ingen aktuelle saker.

Arbeidstakernes medvirkningsrett etter kommuneloven

Ingen aktuelle saker.

Interkommunalt samarbeid

Ingen aktuelle saker.

Åpne og lukkede møter

Ingen aktuelle saker.

Saksbehandling i folkevalgte organer. Rettigheter og plikter for folkevalgte.

Ingen aktuelle saker.

Valg til formannskap og faste utvalg m.v.

Suppleringsvalg av vararepresentanter til formannskapet

Sak 02/1437 Kommuneloven § 16

Departementet fikk spørsmål om tolkningen av kommuneloven § 16 nr 5 for så vidt gjaldt suppleringsvalg av vararepresentanter til formannskapet. Departementet uttalte at bestemmelsen måtte forstås slik at vararepresentanter til formannskapet som velges ved suppleringsvalg, skal tre inn på vararepresentantlisten etter de som ble valgt ved det opprinnelige valget.

Suppleringsvalg til formannskapet etter endelig uttreden

Sak 02/4692 Kommuneloven § 16 nr. 2 og 8 nr.2

Departementet fikk spørsmål om suppleringsvalg til formannskapet etter endelig uttreden. Departementet måtte ta stilling til om formannskapet var valgt ved rent flertallsvalg eller ”flertallsvalg som forholdsvalg” og hvilke regler som gjelder for suppleringsvalg der formannskapet er valgt etter reglene for flertallsvalg.

Etter departementets vurdering så valget til formannskapet ut til å være et rent flertallsvalg. For varamedlemslisten var dette rimelig klart i og med at det bare var satt opp én liste med varamedlemmer fra flere grupper/ partier. Dersom man ønsket å benytte et forholdsprinsipp ved valg til formannskap måtte dette i tilfelle legges til grunn både ved valg av medlemmer og varamedlemmer. Det var ikke gjort i dette tilfelle. Det var uten betydning at meningen var at varamedlemslisten også skulle velges etter forholdsprinsippet, så lenge det ikke var noe ved listeforslaget som indikerte dette. Departementet pekte videre på at det ved forfall til møte i formannskapet var vanlig at kommunen kalte inn første medlem på varamedlemslisten og at dette var en indikasjon på at valget var gjennomført som flertallsvalg. Kommunen kunne ikke velge å innkalle første medlem på listen ved forfall, men la et annet medlem tre inn ved varig uttreden. Det ville være å praktisere flertallsregelen i det ene tilfelle, men forholdsregelen i det andre tilfelle. Det fremgikk videre av saken at det ved valg av formannskapet i kommunen ble laget en fellesliste som med ett unntak utgikk fra alle partiene i kommunestyret. Listen ble enstemmig vedtatt i kommunestyret. Departementet uttalte at når det er brukt felles listeforslag fra flere partier til formannskapet, vil konsekvensen av et slikt samarbeid være som ellers, nemlig at valgte varamedlemmer fra denne felleslista trer inn i ledige verv i formannskapet.

Når det gjaldt reglene for suppleringsvalg viste departementet til kommuneloven § 16 nr. 2 1. setning som bestemmer at når et medlem trer ut, skal formannskapet suppleres med varamedlem fra vedkommende gruppe eller parti, dersom valget er gjennomført som forholdsvalg. Det følger ikke av loven hva som blir løsningen der formannskapet er valgt etter regler for flertallsvalg.

Departementet viste videre til at kommuneloven § 8 nr. 2 bestemmer at valg til formannskapet skal holdes som flertallsvalg, med mindre noen krever forholdsvalg. Denne regelen kom inn i loven etter en lovendring ved lov av 10. januar 1997, jf. Ot. prp, nr. 58 (1995-96). Da kommuneloven ble vedtatt i 1992 ønsket Stortinget å opprettholde formannskapet som obligatorisk organ. Regelen for valg til formannskapet ble likevel utformet slik at den bare ga rom for forholdsvalg. Dette var i strid med tidligere praksis, og loven ble således endret ved lov av 10. januar 1997. Det ser ut til at en samtidig glemte å endre regelen i § 16 nr. 2 om suppleringsvalg til formannskap som er valgt ved flertallsvalg.

Der et organ er valgt ved flertallsvalg finns det kun én medlems- og én varamedlemsliste. Ved suppleringsvalg har en således én liste med navn på varamedlemmer, der supplering skjer etter rekkefølgen på listen. Reelle hensyn tilsier at regelen i § 16 nr. 2, 2. setning som direkte omhandler kommunestyret som er valgt ved flertallsvalg, bør tolkes slik at den også omfatter formannskapet når dette er valgt ved flertallsvalg.

Reglene om kjønnsmessig balanse

Sak 02/6832 Kommuneloven § 36 nr. 2 jf. § 37 nr.3

Kommuneloven § 36 nr. 2 fastslår prinsippet om kjønnsmessig balanse i kommunale og fylkeskommunale utvalg, hvor disse er sammensatt på grunnlag av forholdsvalg. Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for disse bestemmelsene, herunder hvorvidt kommunelovens bestemmelser om kjønnsmessig representasjon også gjaldt i forhold til bystyrekomiteér

Departementet viste til at kommuneloven § 36 nr. 2 fastsetter hvilke krav som gjelder for listeforslag når kommunestyrer/fylkesting skal foreta valg av kollegiale ved forholdstallsvalg. Skal det velges 4 eller flere representanter, skal hvert kjønn være representert med minst 40 % blant de foreslåtte kandidatene på den enkelte liste. Skal det velges 2 eller 3 representanter, skal begge kjønn være representert.

Kravene til kjønnsmessig representasjon gjelder absolutt, med 2 unntak

1. Organer som etter lov bare skal bestå av medlemmer av kommunestyre/fylkesting (formannskap/fylkesutvalg)
2. Organer som er arbeidsutvalg for folkevalgte organer
   Men også ved valg av organer som nevnt i foregående avsnitt skal reglene om kjønnsmessig representasjon på listeforslagene følges så langt det er mulig, jf. § 36 nr. 2 i.f.

Kommuneloven § 37 nr. 3 regulerer hvordan en skal forholde seg dersom den kjønnsmessige balansen innen den enkelte gruppe ikke oppfyller lovens krav, etter at representantplassene er fordelt på valglistene. Valgoppgjøret må i slike tilfelle justeres, ved at kandidater fra det underrepresentere kjønn rykker opp som faste medlemmer, inntil den lovbestemte balanse er oppfylt.

Reglene om valgoppgjør må derfor vike dersom de fører til at kravene til kjønnsmessig representasjon ikke blir oppfylt.

Til spørsmålet om kommunelovens bestemmelser om kjønnsmessig representasjon også gjaldt for bystyrekomiteér, uttalte departementet at dette vil avhenge av den myndighet de er tillagt. Har de beslutningsmyndighet i enkeltsaker, vil de falle inn under reglene i kommuneloven, bl.a. reglene om kjønnsrepresentasjon.

Habilitetsreglene i kommuneloven

Ingen aktuelle saker.

Økonomibestemmelsene

Kommunale låneopptak til kirkelige formål – kommuneloven § 50

Sak 02/2768 Kommuneloven § 50 nr. 1

Departementet mottok en henvendelse fra Kultur- og kirkedepartementet om kommuners adgang til å ta opp lån til kirkelige formål etter de siste endringene i kommuneloven § 50. I henhold til denne bestemmelsen ”kan kommuner ta opp lån til å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk”.

Departementet uttalte at kravet til ”eget bruk” begrenser kommunenes låneadgang til kommunens egne anskaffelser. I utgangspunktet faller derfor anskaffelser foretatt av andre utenfor kommunenes låneadgang. Ved vurderingen av om anskaffelsene er foretatt av kommunen selv legges det avgjørende vekt på eiendelens reelle, og ikke dens formelle, eierforhold. Her er disposisjonsretten, herunder ansvaret for forpliktelser og fordringer knyttet til eiendelen, av stor betydning.

Selv om kommunene ikke kan anses som reell eier av kirkens eiendeler, har kommunene ved kirkeloven § 15 særlig adgang til å ta opp lån for de angitte formål innenfor de rammer som kommuneloven setter for øvrig. Kommunal- og regionaldepartementet sluttet seg således til Kultur- og kirkedepartementets vurdering om at låneadgangen også må romme kommunenes forpliktelser for bygg og anlegg gitt i særlov. Kommunal- og regionaldepartementet presiserte at kommunenes låneadgang etter kommuneloven gjelder investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler og ikke den løpende drift, jf. også Ot.prp. nr. 64 (1994-1995) på side 57.

Saldering av årsbudsjett

Sak 02/4426 Kommuneloven §§ 46 nr. 5, 46 nr. 7 og 48 nr. 3.

Departementet fikk en henvendelse fra et fylkesmannsembete vedrørende en kommunes saldering av årsbudsjettets driftsdel med inntekter fra salg av aksjer klassifisert som finansielle anleggsmidler.

Departementet viste til at årsbudsjettet skal deles inn i en driftsdel og en investeringsdel etter angitte bestemmelser i forskrift om årsbudsjett av 15.12.2000 og etter god kommunal regnskapsskikk.

Kommunens begrunnelse for saldering av årsbudsjettet med salgsinntekter fra aksjesalg var at gjeldende kommunelov § 46 nr. 7 ikke angir regler for at en kommune må avsette midler til bestemte formål, i motsetning til tidligere lovbestemmelser. Det ble videre vist til at bestemmelsen i kommuneloven av 1992 § 48 nr. 2, som satte særskilte begrensninger på disponering av inntekter fra salg av fast eiendom, er tatt ut fra gjeldende kommunelov. Kommunen viste også til at kommunestyret etter kommuneloven § 48 nr. 3 skal angi disponering av regnskapsmessig overskudd, men at det i samme bestemmelse ikke er angitt krav om at overskuddet skal disponeres til bestemte formål. Kommunen begrunnet dessuten salderingen med at det etter kommuneloven av 1992 § 48 nr. 2 var åpning for at departementet i særlige tilfeller, for eksempel ved en vanskelig økonomisk situasjon, kunne dispensere fra forbudet om å saldere driften med midler fra salg av fast eiendom.

Departementet pekte på at en ved tolking av lov og utøving av skjønn må ta utgangspunkt i god kommunal regnskapsskikk og i motivene og intensjonene bak regelverket. Departementet kunne ikke se at kommuneloven §§ 46 nr. 7 og 48 nr. 3, eller sågar en vanskelig økonomisk situasjon i kommunen, gir åpning for bruk av inntekter fra salg av eiendom i driften, og sluttet seg med det til fylkesmannsembetets vurdering.

Tolkning av krav i kommuneloven § 46 om saldert årsbudsjett

Sak 02/6773 Kommuneloven § 46 nr. 3

Departementet fikk spørsmål om føring av ”effektivisering” som inntekt i årsbudsjettet kan anses å være i tråd med kommunelovens krav til balanse og realisme. Departementet viste til at kravet om realisme innebærer at de bevilgninger og de inntekter som årsbudsjettet bygger på skal basere seg på hva som kan påregnes. Departementet viste også til en tidligere uttalelse i et brev av 10.5.02 til kommunene der det ble pekt på at ”uspesifiserte innsparinger” ikke anses som inntekt i forhold til vurdering av grunnlaget for registrering i ROBEK etter kommuneloven § 59a nr. 1 bokstav a og b. I tråd med dette konkluderte departementet med at ”effektivisering” ikke kan regnes som inntekt i årsbudsjettet.

Finansielt salg av konsesjonskraft og forholdet til kommuneloven
§§ 50 nr 1 og 59 a nr. 1

Sak 02/4393 Kommuneloven § 50 nr. 1 jf. 59 a nr. 1

Departementet fikk en henvendelse fra et fylkesmannsembete om finansielt salg av konsesjonskraft og forholdet til kommunelovens regler om låneopptak. Bakgrunnen for saken var at en kommune hadde inngått en avtale som sikret prisen på kommunens konsesjonskraft i 10 år fremover. Denne kontantstrømmen ble gjennom en rentebytteavtale med en finansinstitusjon avtalt å komme til utbetaling til kommunen gjennom et engangsbeløp tilsvarende kontantstrømmens nåverdi. Revisjonen i vedkommende kommune mente at avtalen måtte likestilles med lån.

Departementet tok utgangspunkt i at begrepet lån ikke er definert i kommuneloven, men at begrepet må ses i sammenheng med de hensyn kommuneloven er ment å ivareta, herunder nasjonale hensyn og hensynet til en sunn kommunal økonomiforvaltning. I lys av balansekravet mente departementet at rentebytteavtalen for så vidt har de samme økonomiske realitetene som et lån, men at grunnlaget for bestemmelsen i § 50 nr. 1, herunder det finansielle ansvarsprinsipp og hensynet til et stabilt aktivitetsnivå i kommunene, tilsier at avtalen ikke kan likestilles med et lån.

Avgrensning mellom drifts- og investeringsregnskap

Sak 03/1417 Kommuneloven § 46 nr. 5

Departementet fikk en henvendelse fra et fylkesmannsembete om den nærmere avgrensningen mellom drifts- og investeringsregnskapet. Embetet viste til at det i høringsutkast nr. 4 fra foreningen for god kommunal regnskapsskikk om standard for avgrensningen mellom drift og investering uttrykkes et annet standpunkt for avgrensningen enn den tolkningen som ligger i kommentarene til kommuneloven i Overå/Bernt (2001) s. 338 og 359. Embetet pekte også på at høringsutkastet ikke var formelt vedtatt.

Departementet viste til spesialmotivene til kommuneloven § 46 nr. 5 der det heter at den nærmere vurdering av om en inntekt eller utgift tilhører drifts- eller investeringsdelen foretas ut fra god kommunal regnskapsskikk. Departementet uttalte videre at prosessen fram mot etablering av regnskapsstandarder vil strekke seg over flere år fra høringsutkast, foreløpig standard og til kommunal regnskapsstandard, der de ulike ledd vil ha betydning for praksis og dermed også for vurderingen i den enkelte sak. I leddene før fastsetting av kommunal regnskapsstandard går skillet primært på formell binding, og ikke på de faglige vurderinger.

Om kommunale foretak og strykningsregler

Sak 02/6483 Forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner

Departementet fikk en henvendelse knyttet til reglene om pliktige strykninger i § 9 i Forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommuner og fylkeskommuner. Spørsmål i saken var om et kommunalt foretak har anledning til å avsette et regnskapsmessig mindreforbruk, når eierkommunen samme år har et (uinndekket) regnskapsmessig merforbruk og om reglene om årsavslutning i forskriften også skal omfatte kommunale foretak som følger Forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak.

Departementet viste til Ot.prp nr 43 (1999-2000) hvor det heter om konsernregnskap at: "Departementet har lagt til grunn at det er et særlig behov for å inkludere virksomheter som er en del av kommunen som rettssubjekt i konsernregnskapet. Dette skyldes at det ikke er noe rettslig skille mellom økonomien til kommunen og slik virksomhet". Dersom et kommunalt foretak fritt skulle kunne avsette et mindreforbruk, samtidig med at kommunen hadde et (uinndekket) merforbruk, ville dette samsvare dårlig med konserntanken, der et kommunalt foretak er en del av kommunen som juridisk enhet. Dersom et kommunalt eid selskap skal kunne se sin økonomi isolert fra kommunen, må selskapet være en egen juridisk enhet (aksjeselskap).

Departementet konkluderte med at regnskapsmessig mindreforbruk og frie fond i et kommunalt foretak omfattes av strykningsreglene i § 9, på tilsvarende måte som kommunens øvrige frie midler. Departementet uttalte at tilsvarende konsernbetraktninger må gjelde dersom et merforbruk i foretaket medfører at kommunen som helhet får et regnskapsmessig merforbruk. I dette tilfellet vil det være kommunens samlede merforbruk etter anvendelse av strykningsbestemmelsene, som må inndekkes.

Bruk av ansvarlig lån til dekning av akkumulert underskudd

Sak 03/231 Kommuneloven § 46 nr 6, Forskrift om årsbudsjett § 5

En kommune ba departementet om å redegjøre nærmere for kommunelovens regler i § 46 nr 6 om skille mellom drifts- og investeringsregnskapet. Kommunen hadde kommet i en vanskelig økonomisk situasjon og ønsket å innfri sitt ansvarlige lån i et kraftselskap for å benytte midlene til dekning av akkumulert underskudd i kommunen. Kraftselskapet var tidligere organisert som et interkommunalt selskap, og kommunen ga i denne perioden avkall på driftsinntekter for å bygge opp egenkapitalen i selskapet. Ved omdanning til aksjeselskap ble denne egenkapitalen omdannet til et ansvarlig lån i selskapet. På denne bakgrunn ønsket kommunen å anse disse midlene som driftsinntekter.

Departementet var ikke enig i denne vurderingen. Kommunens avgjørelse om å yte et ansvarlig lån, var resultat av et bevisst valg kommunestyret tok den gangen. Midler som en kommune mottar når et ansvarlig lån innfris, vil være en ikke-løpende inntekt, jf ”Forskrift om årsbudsjett” §5. Departementet viste videre til Høringsutkast nr 4 (HU nr 4) fra Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) om å skille mellom drifts- og investeringsregnskapet. Her fremgår det at inntekter ved salg av anleggsmidler alltid skal regnes som ikke-løpende og føres i investeringsrekneskapen. Med anleggsmidler menes òg finansielle anleggsmidler som aksjer/andeler for varig eie og utlån.

Om håndtering av innfridde formidlingslån

Sak 02/1533 Kommuneloven § 50 nr. 7 c

Saken omhandler spørsmål knyttet til kommunelovens § 50 nr. 7c om mottatte avdrag på formidlingslån. Enkelte kommuner ønsker å sette av mottatte ekstraordinære avdrag til fond for så å låne midlene ut på nytt. I henhold til kommuneloven skal slike innbetalinger uavkortet nyttes til nedbetaling eller innfrielse av innlån til kommunen. Departementet konkluderte imidlertid med at slike ”re-utlån” kan gjennomføres dersom ny låntager overtar opprinnelige låntagers forpliktelser. Etter departementets oppfatning måtte utlån av midler som kommunen hadde mottatt ved innløsningen av eldre utlån, betraktes som en konvertering hvor utlånet hadde fått ny debitor. Dersom en debitor overtar opprinnelig debitors forpliktelser, må det være tilstrekkelig at forholdet balanseføres, og ikke resultatføres. Dersom ny debitor får andre lånebetingelser enn opprinnelig debitor, må kommunen få endret sine betingelser på innlånet. I motsatt fall griper ordningen med formidlingslån direkte inn i kommunens drift.

Innstilling om årsbudsjett

Sak 02/711 Forskrift om årsbudsjett § 3

Departementet fikk spørsmål knyttet til fylkesutvalgets behandling av årsbudsjettet. Det var ønskelig med en nærmere presisering av begrepet ”innstilling” og hvilke krav som settes til fylkesutvalgets behandling før innstilling gis til fylkestinget.

Departementet viste til at begrepet ”innstilling” vil måtte tolkes ut fra de vilkår som fremgår av lov og forskriften om årsbudsjett (og økonomiplan). I forskriften § 3 gis det utfyllende regler for fylkesutvalgets behandling av årsbudsjettet. Videre fremgår det av kommuneloven § 45 nr. 2 at kommunestyret og fylkestinget selv vedtar årsbudsjettet og at vedtak treffes på grunnlag av innstilling fra formannskapet eller fylkesutvalget. På tilsvarende måte skal også økonomiplanen behandles, jf. § 44 nr. 6. Dette innebærer at fylkesutvalget er pålagt å ta stilling til administrasjonens framlegg til budsjett, og tilkjennegi sine synspunkter til dette overfor fylkestinget ved en innstilling med forslag til vedtak. Loven åpner imidlertid for at fylkesutvalget kan fremme alternative forslag.

Departementet viste til at forskriften om årsbudsjett § 3 første ledd bestemmer at samtlige forslag som fremmes av fylkesutvalget skal tilfredsstille de krav som er satt til budsjettets innhold og inndeling i forskriften. Det kan dermed ikke fremmes ufullstendige forslag, for eksempel fra administrasjonssjefen, med spesisfiserte og salderte endringsforslag. Etter kommuneloven kan innstillingen bestå av alternative forslag til årsbudsjett. Det skal da angis hvilke medlemmer som stiller seg bak de ulike forslag. Navn på enkeltmedlemmer vil måtte oppgis i de tilfeller hvor navn og grupperinger ikke er tilstrekkelig jf. forskriften § 3 tredje ledd.

Fylkesutvalget vil ha plikt til å realitetbehandle alle forslagene, dvs. votere over disse for å vise hvem av medlemmene i fylkesutvalget som står bak de enkelte. Videre er det ikke noe i veien for at et forslag som er fremmet i fylkesutvalget kan endres eller trekkes i fylkestinget av de som har fremmet det. Det er heller ikke i strid med loven at et forslag fremmes direkte i fylkestinget, selv om dette vil kunne være uheldig i forhold til reglene om offentlig ettersyn.

Voteringsregler ved behandling av årsbudsjett

Sak 02/360 Kommuneloven § 35 nr. 2 og 45 nr.1

En kommune ønsket å få belyst muligheten av å benytte bestemmelsene i kommuneloven § 35 nr. 2 om votering ved behandling av årsbudsjett og økonomiplan også i forhold til bydelsstyrene, ved at disse bestemmelsene ble nedfelt i internreglementet for disse. Bakgrunnen var et ønske om mest mulig like regelverk på alle nivåer i kommunen.

Departementet viste til at bestemmelsen etter sin ordlyd kun gjelder ved behandling av økonomiplan eller budsjett i kommunestyret eller fylkestinget og ikke i andre organer, heller ikke når disse har beslutningsmyndighet i kraft av delegert budsjettkompetanse på sitt område. Det er ikke holdepunkter i forarbeidene for å tolke bestemmelsen slik at den også må sies å hjemle en regel om at stemmeplikt skal gjelde ved bydelsstyrenes (kommunedelsutvalg) fordeling av sin bevilgning av årsbudsjettet. I forhold til bydelsstyrenes behandling av årsbudsjettet gjelder dermed hovedregelen i kl. § 35 nr. 1, dvs. votering enkeltvis, slik at flertallet avgjør. Bestemmelsen kan neppe fravikes ved at den i internreglementet gjøres gjeldende for andre organ, jf. kommuneloven § 29.

Revisjon og kontrollutvalg

Uttalelser fra berørte organer i kontrollsaker – kontrollutvalgforskriften § 4 nr. 4

Sak 02/513 Kommuneloven § 60 nr. 9, jf. kontrollutvalgsforskriften § 4 nr. 4.

Departementet ble bedt om å uttale seg om hvorvidt kontrollutvalgsforskriften § 4 nr. 4 fjerde ledd, eller eventuelt andre bestemmelser innebærer at et kommunestyre kan avslå å vurdere merknader fra administrasjonen som kommer etter at kontrollutvalget har avgitt sin innstilling til kommunestyret.

Departementet viste til at begrunnelsen for administrasjonens rett til å uttale seg i kontrollsaker, er at administrasjonen vil kunne sitte inne med viktige tilleggsopplysninger i saken. En slik ordning gjør det dermed mulig å få rettet opp feil og mangler i rapporten før den oversendes til kommunestyret til behandling. I henhold til forskriftsbestemmelsen må berørte organer gis ”rimelig mulighet til å uttale seg”. Dette innebærer at det må legges til rette for at slike uttalelser kan gis før saken fremmes for kommunestyret. Kommunestyret skal således kunne legge til grunn en innstilling fra kontrollutvalget uten å måtte hente inn nødvendige uttalelser fra de som blir berørt av rapporten. Kontrollutvalgsforskriften berører således ikke spørsmålet om kommunestyrets behandling av en kontrollutvalgsrapport, men gjelder kontrollutvalgets ansvar for å sørge for at de aktuelle organer får mulighet til å uttale seg i saken. Kommunestyret må selv vurdere om opplysninger som mottas etter at rapporten er levert, skal tas med i behandlingen av den enkelte sak. Såfremt det er gitt rimelig frist til å gi eventuelle uttalelser, var det etter departementets syn anledning for kommunestyret til å nekte å ta med ytterligere uttalelser i saken som kommer etter at utvalgsrapporten er sendt over til kommunestyret.

Departementet pekte imidlertid på at prinsippet om at en sak skal være forsvarlig opplyst før vedtak treffes også gjelder for kommunestyret. Dersom det foreligger uttalelser fra berørte instanser som vil kunne ha betyding for vurderingen av rapporten, vil en nektelse av å ta med slike uttalelser kunne komme i strid med dette forsvarlighetskravet.

Lovlighetskontroll

Klage etter forvaltningsloven §§ 28 og 2 i sak om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59

Sak 02/5731 Kommuneloven § 59 nr. 5 og forvaltningsloven §§ 28 og 2

Departementet fikk oversendt en klage på et fylkesmannsembetes avgjørelse i sak om lovlighetskontroll. Klagen viste til forvaltningsloven § 28 om klage på enkeltvedtak.

Departementet viste til forarbeidene til kommuneloven, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) der det fremgår at forvaltningslovens regler om klageadgang ikke kommer til anvendelse i sak om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59. Dette er begrunnet med at forvaltningsloven og kommuneloven har ulike formål, og at reglene i kommuneloven ikke skal duplisere eller overlappe reglene i forvaltningsloven. Departementet sluttet seg til embetets vurdering om at fylkesmannens avgjørelse i sak om lovlighetskontroll ikke er å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, og at den således ikke kan påklages etter forvaltningsloven § 28.

Kommunale og fylkeskommunale foretak

Ingen aktuelle saker

Lov om interkommunale selskaper

Lov om interkommunale selskaper § 6 – valg av representantskapsmedlemmer

Sak 02/708 Lov om interkommunale selskaper § 6

Fire kommuner hadde utarbeidet et ukast til selskapsavtale for et interkommunalt selskap. Departementet ble bedt om å vurdere lovligheten av følgende bestemmelse i selskapsavtalen vedrørende sammensetningen av representantskapet: ”Representantskapet skal bestå av 4 medlemmer, hvorav hver eierkommune oppnevner et medlem som skal være eierkommunens ordfører”.

Departementet viste til IKS loven § 6 første ledd som bestemmer at de deltakende kommunene ”selv” skal oppnevne sine representanter i sitt kommunestyre. Denne myndigheten kan derfor ikke delegeres til et annet organ. Representantene skal velges enten ved forholdsvalg eller ved flertallsvalg, jf, § 6 andre ledd. Dette innebærer at kommunestyret må avholde en selvstendig votering over hvilke(n) person(er) som skal sitte i representantskapet, for eksempel kommunens ordfører.

Etter departementets oppfatning gav verken loven eller underliggende hensyn grunnlag for å begrense kommunens avtalefrihet på dette punkt. Kommunene vil dermed stå fritt til å avtalefeste i selskapsavtalen at det er den til en hver tid sittende ordfører i deltaker kommunen som er kommunens representant.

Oppløsning av kraftselskap - anvendelse av lov om interkommunale selskaper m.v.

Sak 02/5755 Lov om interkommunale selskaper, kommuneloven § 27

I forbindelse med en planlagt oppløsning av et kraftselskap, ble det ovenfor departementet reist spørsmål om lov om interkommunale selskaper ville komme til anvendelse. I tillegg ble det reist spørsmål om oppløsningen eventuelt måtte godkjennes av departementet med hjemmel i kommuneloven § 27.

Selskapet var eid av flere norske kommuner og ble etablert før IKS-loven ble vedtatt. Det var ikke foretatt tilpasninger av selskapets organisering i forhold til IKS-loven.

Departementet uttalte at en forutsetning for at reglene i IKS-loven kommer til anvendelse er at selskapet er organisert i samsvar med de regler som gis i loven. For at det skal foreligge et selskap som reguleres av IKS-loven skal det bl.a. opprettes en selskapsavtale som tilfredstiller de vilkår som angis i § 4. En slik avtale må vedtas av de enkelte kommunestyrer blant deltakerne.

Departementet viste videre til at kommuneloven § 27 ikke inneholdt noen bestemmelse som sier at departementet skal godkjenne oppløsning eller avvikling av interkommunale selskaper, men det gis i § 27 nr. 3 andre ledd en mulighet for kommunen selv å bringe en slik sak inn for departementet. Dersom det er vedtatt at selskapsloven skal gjelde for driften av selskapet, vil det være selskapslovens bestemmelser om oppløsning og avvikling som er aktuelle. Departementet skal dermed ikke godkjenne en oppløsning eller avvikling av selskapet.