Rundskriv H-15/04

Ikrafttreden av lov om endringer i kommuneloven om kommunal revisjon m.m., forskrifter om kontrollutvalg og revisjon, samt enkelte endringer i forskrift om årsregnskap og årsberetning

Innledning

Endringene i kommuneloven vedrørende internt tilsyn, kontroll og revisjon, trer i kraft fra 1. juli 2004. Fra samme tidspunkt trer nye forskrifter om kontrollutvalg og forskrifter om revisjon i kraft. Det er også gjort noen mindre endringer i forskrift om årsregnskap og årsberetning som trer i kraft fra samme tidspunkt.

Videre overføres fra 1. juli 2004 hele ansvaret for kontroll og revisjon av skatteoppkreverne til staten, jf. nærmere informasjon om dette fra Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Vedlagt følger forskrifter om kontrollutvalg og om revisjon med departementets merknader til de ulike bestemmelser, samt § 10 i forskrift om årsregnskap og årsberetning slik den gjelder etter endringene.

Ikrafttreden av bestemmelsen i kommuneloven § 77 nr. 1 tredje punktum om at minst ett av kontrollutvalgets medlemmer skal velges blant kommunestyrets eller fylkestingets medlemmer, trer i kraft fra 1. november 2007, jf. kgl. res. godkjent i statsråd 18. juni 2004. Tilsvarende ikrafttredelsestidspunkt gjelder for forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 2 annet ledd som har samme ordlyd.

Det er også gjort følgende tre unntak fra ikrafttredelsestidspunktet til forskriften om kontrollutvalg:

• Kontrollutvalgets plikt til å utarbeidet en plan for forvaltningsrevisjon vil først gjelde fra 1. januar 2005. Det samme gjelder kontrollutvalgets plikt til å utarbeide en plan for selskapskontroll.
• Bestemmelsen om kontrollutvalgets sekretariat i forskrift om kontrollutvalg, trer i kraft fra 1. januar 2005.

I dette rundskrivet gis en kort redegjørelse for enkelte spørsmål som kan være aktuelle i forbindelse med ikrafttredelsen av lov og forskrifter. Avslutningsvis er tatt inn en oversikt av de viktigste endringene i forhold til høringsutkastet til forskrifter om revisjon og kontrollutvalg, og endringene i forskrift om årsregnskap og årsberetning.

Eventuelle vedtak om å åpne for konkurranseutsetting, og spørsmål om uttreden av distriktsrevisjoner

Det er ikke påkrevet å gjøre vedtak om kommunens/fylkeskommunens revisjonsordning etter lovens § 78 nr. 3, dersom kommunen ikke ønsker det. Dersom det ikke gjøres et slikt vedtak, fortsetter kommunen/fylkeskommunen med den revisjonsordning man har i dag. Kontrollutvalget kan imidlertid ta opp sak om revisjonsordningen av eget tiltak. Kommunestyret/fylkestinget kan også instruere kontrollutvalget om å fremme innstilling om dette.

Dersom en kommune/fylkeskommune ønsker å gå ut av en eksisterende distriktsrevisjon, vil det være anledning til det fra 1. juli – selv om distriktsrevisjonen i sin tid ble opprettet av fylkesmannen. Staten har ikke lenger spesiell myndighet til å gi pålegg om interkommunalt samarbeid om revisjon. Etablering av interkommunalt samarbeid om revisjon vil heretter være basert på avtale mellom deltaker(fylkes)kommunene.

De alminnelige regler om varsel ved uttreden av interkommunal sammenslutninger må imidlertid overholdes, jf. kommuneloven § 27 nr. 3 og lov om interkommunale selskaper § 30. Se nærmere om uttreden fra og oppløsning av interkommunale virksomheter i forarbeidene til lovendringene om revisjon, Ot. prp. nr. 70 (2002-2003) pkt. 3.4 (s. 43 flg.).

Særlig om etablering av interkommunale revisjonsenheter som IKS

Det fremgår av overgangsregelen i kommuneloven § 81 at interkommunale revisjonsenheter (distriktsrevisjoner) innen 1. januar 2005 skal være organisert som interkommunalt selskap (IKS).

I brev av 4. juni 2004 til Nærings- og handelsdepartementet har EFTA Surveillance Authority (ESA) reist spørsmål om IKS-lovens forenlighet med EØS-avtalens bestemmelser om statsstøtte (artikkel 61), og bedt om informasjon om hvilke virksomheter som drives i form av IKS. Det er foreløpig vanskelig å si hva som vil komme ut av denne prosessen. I en fase der dette spørsmålet klarlegges nærmere, vil det etter departementets oppfatning ikke være ønskelig at loven pålegger kommunene en plikt til å organisere interkommunale revisjonsenheter som IKS. Det tas derfor sikte på å fremme et lovforslag høsten 2004 om at denne plikten opphører. Under forutsetning av at Stortinget gir sin tilslutning til et slikt lovforslag, vil situasjonen bli den samme som det som i dag gjelder generelt for interkommunalt samarbeid; at kommunene står fritt til å velge samarbeidsform.

Særlig om sekretariat for kontrollutvalget

Som nevnt under pkt. 1, vil plikten til å etablere et sekretariat for kontrollutvalget som tilfredstiller de nærmere kravene i forskrift om kontrollutvalg først tre i kraft fra 1. januar 2005. Fram til dette tidspunkt vil det være anledning til fortsatt å ha kommune(fylkes)/ distriktsrevisjonen som sekretær for kontrollutvalget. Dersom en kommune/fylkeskommunen velger et revisjonsfirma som kommunens/fylkeskommunens revisor, vil det fram til 1. januar 2005 også være anledning til å legge sekretariatsoppgavene til dette firmaet. Fra 1. januar 2005 vil imidlertid ingen som har revisjonsoppgaver for kommunen/fylkeskommunen kunne være sekretær.

Det vil naturligvis være anledning til å etablere en sekretariatsløsning som tilfredsstiller forskriftens krav allerede fra 1. juli 2004.

For at sekretariatet skal tilfredstille kravene i forskriften må følgende elementer være ivaretatt:

• Sekretariatet må være direkte underlagt kontrollutvalget. Det vil si at sekretæren i sin funksjon som sekretær bare er underlagt kontrollutvalgets instruksjons- og omgjøringsmyndighet. Kommunens/fylkeskommunens øvrige organer – derunder administrasjonssjefen, har ikke instruksjons-/omgjøringsmyndighet overfor sekretariatet.
• Hvorvidt sekretariatet kan ha andre oppgaver enn det som vedrører utførelsen av sekretariatsfunksjonen for KU, vil bero på bestemmelsene om inhabilitet i forvaltningsloven, og bestemmelsene om revisors uavhengighet og objektivitet for revisorer. Dette innebærer at dersom en sekretær har andre oppgaver som kan føre til at sekretæren kommer i en uheldig rollekombinasjon i forhold til hensynet til kontrollutvalgets (og dets sekretariats) uavhengighet, vil dette kunne føre til at sekretæren må anses som inhabil til å forberede saker for kontrollutvalget.
• Det er utelukket at sekretæren har revisjonsoppdrag for kommunen. Spørsmålet om sekretæren kan ha revisjonsoppdrag for andre enn kommunen, og samtidig være sekretær for kontrollutvalget, må avgjøres ut fra en vurdering av de alminnelige regler om revisors uavhengighet (i forhold til vedkommendes oppdrag som revisor). Når det gjelder andre enn revisorer vil vurderingen måtte ta utgangspunkt i forvaltningslovens regler om inhabilitet.
• Det kan være grunn til å understreke at det vil være uheldig for tilliten til kontrollutvalgets uavhengighet, om det kan reises spørsmål ved om utvalgets saker er forberedt av personer hvis uavhengighet det kan stilles spørsmål ved.

Kort om endringene i forskrift om årsregnskap og årsberetning

I forskrift om årsregnskap og årsberetning er det gjort følgende endringer:

• I forskrift til revisjon i kommuner og fylkeskommuner er det i § 3 første ledd bokstav a) tatt inn en bestemmelse om at revisor skal ”se etter at beløpene i kommunens/fylkeskommunens eller det kommunale/fylkeskommunale foretakets årsregnskap stemmer med regulert budsjett slik det fremstår etter gyldige vedtak/endringer fattet på riktig beslutningsnivå, og at vesentlige avvik er redegjort for i årsberetningen.” På denne bakgrunn er det tatt inn et krav i regnskapsforskriften § 10 om at det skal redegjøres for slike avvik i årsberetningen.
• Det er også tatt inn en bestemmelse om at administrasjonssjefen eller kommunerådet/fylkesrådet skal vurdere å treffe tiltak for å bedre den økonomiske oppfølgingen gjennom året dersom det oppstår vesentlige avvik fra regulert budsjett.
• Det er satt en frist for når årsberetningen skal avgis. Denne er satt til 31. mars.

Om innsynsrett i private rettssubjekters interne dokumenter

Offentlighetsloven gjelder for forvaltningsorganer, men i utgangspunktet ikke for private rettsubjekter. En kommunes/fylkeskommunes saksdokumenter er offentlige, så sant ikke offentlighetsloven selv gir hjemmel for unntak. Forvaltningens saksdokumenter er dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til, eller lagt fram for et slikt organ.

I utgangspunktet er således dokumenter som er kommet inn til en kommune/fylkeskommune fra et revisjonsselskap offentlig. Men ettersom offentlighetsloven ikke gjelder for private rettssubjekter, gir ikke loven rett til innsyn i andre dokumenter enn de som er sendt fra kommunen/fylkeskommunen til revisjonsselskapet, eller de dokumenter som revisjonsselskapet sender til kommunen. For et forvaltningsorgan vil også interne dokumenter i utgangspunktet være offentlige, men offentlighetsloven har vidtrekkende unntak. For et privat rettssubjekt vil det ikke være nødvendig å vise til unntakshjemler i loven for å unnta interne dokumenter fra offentlighet. For en interkommunal revisjonsenhet, vil det således være avgjørende i forhold til innsyn i interne dokumenter om selskapet er et forvaltningsorgan i lovens forstand.

Spørsmålet om offentlighetslovens anvendelse på private rettsubjekter, vil være et tema i oppfølgingen av offentlighetslovutvalgets utredning (NOU 2003: 30). Både spørsmålet om lovens anvendelse på private rettsubjekter som yter tjenester til kommunen, og private rettssubjekter som yter tjenester til innbyggerne på vegne av kommunen vil bli gjenstand for vurdering i denne sammenheng.

Inntil videre må derfor innsynsrett i private rettssubjekters interne dokumenter baseres på en eventuell avtale mellom kommunen/fylkeskommunen og tjenesteutøveren.

Kort oppsummering av de viktigste endringene i forskriftene i forhold til høringsutkastet

Det er i forskriftene om revisjon og kontrollutvalg gjort enkelte endringer på bakgrunn av høringsuttalelsene. Nedenfor redegjøres for de viktigste endringene. En del mindre endringer og språklige justeringer er ikke tatt med her.

1. Forskrift om revisjon:

• Det er fortatt en presisering av revisorbegrepet – se nærmere i merknadene til § 2.
• Fristen for avgivelse av revisjonsberetning er satt til 15. april.
• Praksiskravet til revisor er endret fra to til tre år.
• Det tatt inn krav til utdanning for den som skal være ansvarlig for forvaltningsrevisjonsoppdrag, men uten særskilt praksiskrav.
• Virkeområdet for kap. 7 om skifte av revisor m.m. er presisert til å bare gjelde der kommunen/fylkeskommunen ikke har en egen revisor i egenregi.
• Det er tatt inn et eksplisitt unntak fra revisors taushetsplikt for å muliggjøre videreføring av et særskilt kontrollsamarbeid mellom revisorer som tar oppdrag for kommuner/fylkeskommuner og skatteetaten.

2. Forskrift om kontrollutvalg:

• Det er tatt inn overgangsregler vedrørende plan for forvaltningsrevisjon.
• Bestemmelsene om hva selskapskontrollen innebærer, og hvem som kan utføre selskapskontroll er presisert.
• Ikrafttreden av bestemmelsene om sekretariat er utsatt til 1. januar 2005.
• Spørsmål om hvorvidt det må gjøres nyvalg av kontrollutvalg for å tilfredsstille kravet om at minst ett medlem skal være kommunestyre-/fylkestingsmedlem, er løst ved at ikrafttreden av lovens bestemmelse om dette utsettes til nest kommunevalgperiode.

3. Forskrift om årsregnskap og årsberetning:

• Det er satt en frist for avgivelse av årsberetning til 31. mars.

Med hilsen


Eivind Dale e.f.
ekspedisjonssjef

Christine Hjortland
avdelingsdirektør

Saksbehandler: Seniorrådgiver Jostein Selle

(Tre nummererte vedlegg i PDF-format):

1. Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner med departementets merknader til de ulike bestemmelser.
   
   
2. Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. med departementets merknader til de ulike bestemmelser.
   
   
3. Forskrift om årsregnskap og årsberetning (i kommuner og fylkeskommuner) § 10.