Innleiing

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 gir høve til forsøksverksemd i forvaltninga, gjennom unntak frå gjeldande regelverk. Det er berre nødvendig med forsøk etter forsøkslova om forsøksmodellen ein ønskjer å prøve ut krev unntak frå formelt regelverk.

I førearbeida til forsøkslova (Ot.prp. nr. 54 (1991-1992) Om lov om forsøk i offentligforvalting) heiter det at forsøk er eit verktøy i den samla forvaltningspolitikken. Statleg og kommunal forvaltning kan gjennom forsøkslova få prøve ut løysingar som kan føre til ei meir effektiv organisering, raskare sakshandsaming eller betre tenester for brukarane, jf. forsøkslova § 1 (sjå vedlegg 1 for heile lovteksten). Føremålsbestemminga i forsøkslova er vid, og gir høve til forsøk innanfor heile verkefeltet til offentleg forvaltning.

Forsøkslova er ei generell lov, og gir dermed høve til unntak frå alle særlover på dei ulike sektorområda. I følgje forsøkslova § 3 kan det godkjennast forsøk med avvik frå korleis staten, fylkeskommunane og kommunane organiserer verksemda si eller løyser oppgåvene sine, oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa, unntak frå statlege kontrollordningar, eller forsøk med einskapsfylke.

Grenser for forsøk

Det kan ikkje settast i gang forsøk med avvik frå lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr. 107 (kommunelova) sine grunnleggjande reglar om organisering, lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningslova) sine saksbehandlingsreglar, eller reglar gitt for å verne einskildpersonar sin rettstryggleik (om ikkje departementet finn at den nye ordninga som blir føreslått i forsøksmodellen tek vare på rettstryggleiken på ein like god måte). Det kan heller ikkje godkjennast forsøk som fører til innskrenking av rettar eller utviding av pliktar som einskildpersonar har etter gjeldande lovgjeving.

Fordi grunngjevinga for forsøkslova er forvaltningsutvikling, vil det ikkje bli godkjent forsøk som berre er reine dispensasjonar frå lovgjevinga.

Godkjenningsperiode for forsøk

Godkjenning av forsøk kan bli gitt for ein periode på inntil fire år, jf. forsøkslova § 3 tredje ledd. Forsøksperioden kan bli forlenga med inntil to år. Dersom det er planlagt reformer i samsvar med det forsøket gjeld, kan forsøk forlengast fram til reforma trer i kraft.

Kommunane må leggje til grunn at forsøk skal vere reversible, og at det skal vere mogeleg å gå tilbake til ordinær løysing etter at forsøksperioden er avslutta. Dersom andre aktørar er involverte, bør dei ulike aktørane samarbeide om å finne ein tenleg overgang til normalordninga.

Avbryting av forsøk i forsøksperioden

I følgje forsøkslova er det kommunane eller fylkeskommunane som kan søke om forsøk på eiget initiativ. Gjennom kommunestyret/fylkestinget si vedtekt for forsøket, og departementet si stadfesting, blir det fastsett ein forsøksperiode. Generelt vil det vere uheldig, og ofte komplisert, å avbryte eit forsøk i forsøksperioden. Dette vil vere annleis om det skjer generelle regelendringar på området for forsøket, til dømes at forsøksordninga blir gjeldande rett generelt. I slike tilfelle bør eit forsøk avsluttast før forsøksperioden er over.

Kven godkjenner forsøk?

Myndigheita til å godkjenne forsøk er delegert til Kommunal- og regionaldepartementet for forsøk i kommunar og fylkeskommunar eller forsøk som involverer kommunesektoren, jf. kgl.res. av 11. desember 1992 nr. 1050. For forsøk i den lokale eller regionale statsforvaltninga er myndigheita delegert til Moderniseringsdepartementet. Godkjenning av forsøk skjer i samråd med det aktuelle fagdepartementet på forsøksområdet.

Andre forsøksheimlar

I lov om valg til Storting, fylkesting og kommunestyrer av 28. juni 2002 nr. 57 (vallova) er det teke inn ein eigen heimel om forsøk ved gjennomføring av val, jf. § 15-1.

Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa av 17. juli 1998 nr. 61 (opplæringslova) har ein eigen heimel til forsøk i § 1-4. Denne heimelen til forsøk kan nyttast til tidsavgrensa pedagogiske/organisatoriske forsøk om opplæringslova sine reglar. Viss forsøket har karakter av å vere eit meir overordna organisatorisk forsøk, til dømes om ansvarsplasseringa mellom forvaltningsnivåa, skal forsøkslova nyttast som heimel for forsøket.

Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernlova) har ein heimel til forsøk i § 2-4 som gjev høve til unntak frå lovbestemt teieplikt i fleire særlover. Heimelen vart innteken i barnevernlova fordi forsøkslova ikkje gir heimel for forsøk med dispensasjon frå lovbestemt teieplikt.

Forsøk som verktøy for forvaltningsutvikling

I kommuneproposisjonen (St.prp. nr. 60 (2004-2005) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2006) vedlegg 5 er det gjort nærare greie for godkjende forsøk 2004-2005. Departementet gjer i den samanhengen ei vurdering av forsøksverksemda framover, mellom anna ut frå at interessa for forsøk er aukande. Det er etter departementet si vurdering særs positivt at det er interesse lokalt for å finne gode løysingar og utvikle nye modellar for offentleg forvaltning. Samstundes fører den auka interessa for forsøk til at det kjem fleire forsøk innan same temaområde, noko som kan føre til at forsøk får meir preg av å vere reine dispensasjonar frå gjeldande lovgjeving. Det er difor grunn til å legge nokre føringar på forsøksverksemda.

I og med at det blir ein årleg søknadsfrist for forsøk (sjå under avsnitt Krav til søknader om forsøk), vil det heretter vere mogeleg for departementet å gjere ei meir samla vurdering av søknader om forsøk. Ei samla vurdering gjer at departementet i større grad kan prioritere område for forsøk, og vurdere søknader i forhold til kvarandre.

Prioriteringar

For at forsøk skal setjast i gang, bør det vere realistiske mogelegheiter for at forsøket gir ny kunnskap og resultat som kan nyttast til å utvikle gode løysingar for offentleg sektor, og for regelverket som regulerer verksemda til kommunane og fylkeskommunane. Gevinstane av forsøket bør stå i forhold til dei ressursane som gjennomføringa av forsøket krev. Av omsyn til ønsket om å finne effektar av forsøk, og at forsøk medfører relativt omfattande prosessar lokalt, er det ein fordel om forsøk omfattar sentrale/viktige lovheimlar. Forsøk bør føre til reelle endringar i organisering, arbeidsmåtar osb. lokalt.

Departementet legg opp til at forsøk på nye område blir prioritert, under føresetnad av at forsøket er interessant ut frå forsøkslova sitt krav om at forsøk skal bidra til forvaltningsutvikling. Departementet vil ikkje prioritere forsøksområde der det allereie er fleire godkjende forsøk. På departementet sine nettsider vil det vere oversikt over godkjende forsøk, som kan nyttast til å vurdere om det er fleire godkjende forsøk på same område.

Ei rekke av dei forsøka departementet får inn søknader om, handlar om interkommunalt samarbeid. Det gjeldande lovverket for interkommunalt samarbeid opnar ikkje for interkommunalt samarbeid om myndeoppgåver. Kommunal- og regionaldepartementet har som uttalt målsetting å legge til rette for interkommunalt samarbeid, og ønskjer difor førebels ikkje å avskjere mogelegheita for interkommunale forsøk, sjølv om det allereie er godkjent forsøk innan same temaområde. Ein føresetnad vil vere at kommunane nyttar eksisterande forsøksmodellar og forsøksvedtekter for interkommunalt samarbeid, og at søknadene er innanfor forsøkslova sine formål og føresegner.

Departementet gjer merksam på at det er sett i gang eit lovutviklingsprosjekt som kan endre lovgrunnlaget for interkommunalt samarbeid, og gjere forsøk med unntak frå gjeldande lovgjeving uaktuelt.

Krav til søknader om forsøk

Dei kommunane og fylkeskommunane som ønskjer forsøk, må søke departementet om godkjenning. Søknaden om forsøk må vere så fullstendig at departementet kan vurdere forsøksmodellen, mål for prosjektet, og konsekvensar av forsøket.

Ein moglegheit for å få rettleiing i søknadsprosessen, kan vere å kontakte andre kommunar som gjennomfører forsøk på same område, eller med tilsvarande forsøksmodell. Fylkesmannen kan også ofte vere ein god medspelar i ein søknadsprosess om forsøk, og komme med råd og rettleiing undervegs. Departementet understrekar at dette ikkje tyder at søknader må sendast via fylkesmannen.

Årleg søknadsfrist

Søknadar om forsøk må vere departementet i hende innan 1. juni det einskilde år. I 2005 er fristen sett til 1. oktober. Fristen gjeld både førebelse søknader, og endelege søknader med ferdig utkast til vedtekter.

Prosjektutgreiing

Søknad om forsøk må innehalde ei prosjektutgreiing, som seier kva målet med forsøket er, kvifor det er ønskjeleg med forsøk på det aktuelle området, og korleis forsøket skal organiserast og styrast lokalt. Viss det i utgreiingsprosessen er oppe fleire ulike alternative modellar, må det i søknaden komme tydelig fram kva for modell kommunane vel, og kvifor.

Dersom forsøket er eit samarbeidsprosjekt med andre aktørar, bør det gjerast greie for korleis dette samarbeidet skal organiserast, og for eventuell overføring av økonomiske ressursar til til dømes interkommunale organ.

Konsekvensar av forsøket skal komme fram i søknaden. Dette kan vere konsekvensar for dei tilsette, for brukarane, andre offentlege etatar, eller økonomiske konsekvensar av forsøket.

Kva for regelverk skal det gjerast unntak frå?

Søknaden må gjere greie for kva for regelverksområde det blir søkt om avvik frå. Det må gjerast greie for kva for lovgjeving, lovheimlar eller anna regelverk, som til dømes tilskotsregelverk det er aktuelt å gjere unntak frå.

Vedtekter for forsøket

For at departementet skal kunne godkjenne forsøket, må søknaden innehalde forslag til lokale vedtekter for forsøket. Desse vedtektene må vere vedtekne av kommunestyre eller fylkesting, jf. forsøkslova § 5 andre ledd. Departementet legg til grunn at det i søknaden om forsøk skal komme klart fram at slikt vedtak er fatta, til dømes ved at utskrift av møtebok for kommunestyret/fylkestinget si handsaming av vedtekta blir lagt ved søknaden. Viss forsøket er eit samarbeid mellom fleire kommunar/fylkeskommunar, må vedtekta vere vedteken av alle kommunestyra/fylkestinga.

Førebelse søknader

Det kan hende at kommunen eller fylkeskommunen ser det som tenleg å få ei førebels vurdering av om departementet ser det som interessant å gå vidare med forsøksmodellen før det blir utarbeidd fullstendige vedtekter, og før forsøket blir vedteke i kommunestyre eller fylkesting. Dette er ei løysing som etter departementet si vurdering kan vere gunstig. Det kan vere greitt å få ei vurdering av forsøksideen først, innan ein går i gang med å utarbeide vedtekta i detalj. Dette gjeld særskilt dersom forsøket er på eit område kor det ikkje har vore gjort tilsvarande forsøk tidlegare.

Departementet gjer merksam på at forsøk ikkje kan endeleg godkjennast før vedtak om vedtekter er gjort i kommunestyre eller fylkesting. Viss kommunen vel ein slik ”totrinnsmodell” for forsøkssøknaden, vil resultatet av den første vurderinga i departementet vere at kommunen får ei førebels tilbakemelding om forsøket er interessant eller ikkje. Kommunen må vere merksam på at det er sannsynleg at ei slik løysing kan gjere at det tar noko lengre tid før eit forsøk kan starte opp.

Nærare om utarbeiding av vedtekter

Vedtektene for forsøket skal i forsøksperioden gjelde i staden for dei lov(er), føreskrift(er), eller anna regelverk som det i forsøkssøknaden er søkt unntak frå. Vedtektene er dermed eit regelverk som skal erstatte nasjonalt regelverk i den perioden forsøket varer. Difor er det strengt formulerte krav i forsøkslova til handsaminga av slike vedtekter, jf. forsøkslova § 5.

Vedtektene må vere handsama og vedtekne av kommunestyret/fylkestinget etter dei alminnelege reglane for sakshandsaming i kommunelova. I forsøksperioden kan kommunestyret/fylkestinget delegere sin mynde til eit anna folkevalt organ, slik at dette kan gjere mindre endringar og tillegg i allereie godkjende vedtekter. Slik delegering kan gjerast samtidig med at vedtekta blir vedteke, og kan vere praktisk viss det blir nødvendig å gjere endringar i den godkjende vedtekta i løpet av perioden forsøket varer.

Vedtektene skal godkjennast av Kommunal- og regionaldepartementet, som etter godkjenning sender vedtektene til kunngjering til Norsk lovtidend avdeling II for lokale føreskrifter. Vedtektene bør bli kjend på ein tenleg måte lokalt, til dømes i lokalpressa. Å gjere vedtektene kjende lokalt er forsøkskommunane sitt ansvar.

Ved utarbeiding av vedtekter for forsøket gjeld forvaltningslova § 37, jf. forsøkslova § 5 første ledd. Dette tyder at tilsette og andre som forsøket får konsekvensar for, skal ha høve til å uttale seg om forsøket før vedtak blir gjort i kommunestyre/fylkesting.

I utgangspunktet er det berre unntak frå gjeldande lovgjeving som skal inn i vedtekta. Andre tilhøve, som til dømes regulering av økonomiske forhold mellom fleire aktørar, må regulerast i avtale mellom partane lokalt.

Samstundes bør vedtekta kunne gje eit sjølvstendig bilde av kva forsøket handlar om. Vedtekta kan difor innehalde ei formulering som seier noko om målet med forsøket. Det kan unntaksvis vere gunstig at organiseringa av forsøket er gjort greie for i vedtekta, mellom anna dersom det er sjølve organiseringa som er gjenstand for forsøk.

Kommunen/fylkeskommunen må vere merksam på at det ikkje er gunstig å ta inn i vedtekta tilhøve som gjer at forsøket i forsøksperioden blir lite fleksibelt. Vil ein til dømes regulere kontorstad i vedtekta, blir det nødvendig å endre vedtekta dersom kommunane vil endre kontorstad i løpet av forsøksperioden. Denne type regulering bør difor gjerast i avtale mellom partane lokalt.

Departementet har utarbeidd malar for forsøksvedtekter. I vedlegg 2 til dette rundskrivet er det eit døme på korleis ei vedtekt for forsøk kan sjå ut.

I vedtekta skal det seiast at den aktuelle lova gjeld, med dei unntak og tilføyingar som kjem fram av vedtekta. Formuleringar som kan nyttast er til dømes: ”Kommunelova §… gjeld ikkje, i staden gjeld ...”, og ”Kommunelova § ... gjeld, med følgjande tillegg …”.

Forsøksperiode

Søknaden må gjere greie for tidsperioden for forsøket – når det er planlagt å starte det opp, og når det skal avsluttast. Departementet vil framheve at kommunen eller fylkeskommunen må legge opp til ein god tidsmargin frå ein forsøksprosess startar opp, og til ein søknad om forsøk er godkjend. Det må ikkje startast opp prosessar med til dømes flytting av personell før det er klart om og når forsøket blir godkjend.

Evaluering

Evaluering av forsøk er heilt vesentleg for å kunne vurdere i kva grad forsøksprosjektet har vore vellykka, og for å kunne bruke erfaringar frå forsøk til forvaltningsutvikling. Det er difor ein føresetnad at forsøket blir evaluert, og at forsøkssøknaden gjer greie for eit opplegg for evaluering av forsøket. Dette kan til dømes vere eit opplegg for ei eigenevaluering.

Sjølv om det etter forsøkslova strengt tatt ikkje er eit krav om anna evaluering enn ei eigenevaluering, vil departementet tilrå at kommunane og fylkeskommunane koplar på eksterne forskarar/utgreiarar for å vurdere erfaringane frå forsøket. Dette fordi bruk av eksterne kan gjere det lettare å bruke erfaringane frå forsøket i vidare lovutviklingsarbeid, og kanskje lettare vil oppfattast som meir uhilda.

Departementet legg til grunn at det i enkelte større forsøk kan vere aktuelt å pålegge forsøkseiningane å gjennomføre ei ekstern evaluering som vilkår for å få godkjend forsøket.

Etter departementet si vurdering vil det vere ein fordel om opplegg for evaluering blir utarbeidd i samråd med det aktuelle fagdepartementet på området, som kan ha nyttige innspel og kommentarar.

Rapportering

Resultata av evalueringa bør samanfattast slik at dei kan bli formidla til sentrale og lokale aktørar som kan ha interesse av forsøksmodellen. Stortinget skal bli orientert om omfang og resultat av forsøksverksemda. Departementet er avhengig av tilbakemeldingar frå forsøkskommunane til orienteringa til Stortinget, og vil difor i si godkjenning av forsøket krevje at evalueringsrapportar blir sendt departementet, samt ei årleg rapportering på status og framdrift av forsøket. Frist for den årlege rapporteringa er tilpassa departementet sitt arbeid med den årlege kommuneproposisjonen. Fristen er 1. februar, dersom ikkje anna er avtalt.

Særskilt om forsøk med oppgåvedifferensiering

I forsøk som handlar om oppgåve- og ansvarsfordelinga mellom forvaltningsnivåa reiser det seg særskilte problemstillingar. Det vil til dømes vere eigne prosessar for forsøk kor økonomiske midlar må flyttast mellom forvaltningsnivåa, og som dermed har konsekvensar for ulike postar på statsbudsjettet. Departementet oppfordrar kommunar og fylkeskommunar som vurderar å setje i gang denne typen forsøk om å ta kontakt med departementet på førehand, for ei vurdering av aktualitet, og tidsperspektiv for ein eventuell godkjenning av denne typen forsøk.

Likeeins vil ofte forsøk med oppgåvedifferensiering ha konsekvensar for tilsette i forsøkseiningane. Kommunar eller fylkeskommunar som skal i gang med forsøk som har konsekvensar for dei tilsette, må sørgje for at dei rettane tilsette har etter lov- og avtaleverk blir ivaretatt på ein tilfredsstillande måte.

Nærare om godkjenning av forsøk

Kommunal- og regionaldepartementet har godkjenningsansvaret for forsøk i kommunar og fylkeskommunar, eller som involverer kommunesektoren. Det er eit krav i forsøkslova § 3 andre ledd at forsøk skal vere fagleg godt underbygde. Alle forsøkssøknader som involverer særlovområde, vil difor leggast fram for det aktuelle fagdepartementet til vurdering. Fagdepartementet kan ha kommentarar til forsøket. Desse kan vere av ein slik karakter at Kommunal- og regionaldepartementet ikkje kan godkjenne forsøket, eller komme til uttrykk som kommentarar/merknadar til forsøksmodellen/innhaldet i forsøket, som kommunane må følgje opp i det vidare arbeidet.

Kommunal- og regionaldepartementet kan gjere mindre endringar i vedtekter for forsøk, jf. forsøkslova § 5 første ledd. Vesentlege endringar i vedtekta, til dømes viss det er nødvendig med endringar i sjølve forsøksmodellen, vil måtte leggjast fram for kommunestyret/fylkestinget på nytt før forsøk kan godkjennast.

Kor lang tid det tar å handsame og vurdere forsøkssøknader, vil avhenge av den konkrete forsøkssøknaden. Er det til dømes eit nytt lovområde det handlar om, eller det er mange aktørar involverte, kan det gjere at handsaminga tek noko lengre tid. Forsøk er ofte nybrottsarbeid som reiser prinsipielle spørsmål, og alle søknadene om forsøk er forskjellige.

Erfaringa med handsaming av søknader om forsøk tilseier at det kan ta opp til eit halvt år frå ein søknad kjem til handsaming i departementet til den er endeleg godkjend. Kommunane og fylkeskommunane bør difor ikkje ta utgangspunkt i at forsøk kan startast opp før minst eit halvt år etter at søknad er sendt departementet til handsaming. I meir kompliserte saker viser erfaringa med forsøksarbeid at det kan gå ytterlegare noko tid før eit forsøk er godkjend. Det kan til dømes vere saker som reiser prinsipielle og vanskelege spørsmål, eller kor det er nødvendig med ytterlegare informasjon frå kommunen eller fylkeskommunen, eller viss det er nødvendig med eit nytt vedtak i kommunestyret eller fylkestinget innan godkjenning.