Rundskriv om det kommunale og fylkeskommunale arbeidet med barn og unge med atferdsvansker

Innledning

Målsetting

Formålet med dette rundskrivet er å veilede og forbedre det arbeidet som gjøres i den kommunale og den fylkeskommunale barneverntjenesten, både i saker som vedrører barn og unge som står i fare for å utvikle alvorlige atferdsvansker og de som allerede har utviklet slike.

Målet for begge grupper er enten å forhindre langvarig plassering utenfor foreldrehjemmet, eller å skaffe de som ikke kan bo hjemme et egnet alternativ innenfor eller utenfor institusjon. For å oppnå dette trengs helhetlige tiltakskjeder som kan ivareta de varierende hjelpebehov som oppstår i løpet av den unges endringsprosess.

Rundskrivet har til hensikt å sikre kvaliteten på det arbeidet kommuner og fylkeskommuner gjør i tilknytning til barn og unge med atferdsproblemer av ulik alvorlighetsgrad. Å sikre kvaliteten på dette arbeidet innebærer grundig saksbehandling, et forpliktende og fleksibelt samarbeid innad i kommunen og mellom kommunen og fylkeskommunen, samt tilgang på kompetent konsultasjon og helhetlige og tilstrekkelige tiltak. Felles for alle barn og unge med ulike tegn på alvorlige atferdsvansker er at deres utviklingsmuligheter er truet. For å avhjelpe en ytterligere problemutvikling og/eller for å forebygge, forberede eller følge opp en eventuell institusjonsplassering, kreves en fleksibel og samordnet hjelpetjeneste på et høyt faglig nivå.

Utfordringen er å oppdage og identifisere atferdsvansker på et så tidlig tidspunkt som mulig, slik at riktige tiltak kan settes inn for å stoppe den destruktive tendensen tidligst mulig i barnets liv.

Det er nødvendig å understreke at jo tidligere barn utviser atferdsvansker, jo dårligere er prognosen. Samtidig er det de yngste som har best prognose hvis de får rett hjelp i oppstarten av sin skjevutvikling.

Målgruppe

Målgruppen for arbeidet i forhold til dette rundskrivet kan deles i to:

1. barn og unge som står i fare for å utvikle alvorlige atferdsproblemer
2. barn og unge som allerede har utviklet alvorlige atferdsproblemer

Målgruppen avgrenser seg først og fremst fra barn og unge med andre problemer, ved at de trenger et samordnet tilbud som krever forpliktende engasjement og tiltak fra flere hjelpetjenester innen ulike forvaltningsnivå. Et viktig fellestrekk som skiller denne målgruppen fra andre barn og unge med utviklingsproblemer, er atferdens alvorlighetsgrad, omfanget, hyppighet og varighet. Barn og unge med atferdsproblemer er en sammensatt gruppe både i alder og i problemomfang. Tegn på atferdsvansker kan vise seg allerede i småbarnsalderen, men blir sjelden identifisert og avhjulpet mens barna er små. Ofte er det først i skolealder at atferdsvanskene blir definert som et alvorlig problem som i noen tilfeller fører til at barnet og familien får hjelp. Majoriteten av de atferdsvanskelige får likevel ikke rett hjelp i tide, slik at problemene utvikles til å bli uhåndterlige både for familien, skolen og barnets omgivelser for øvrig.

Tegn på atferdsproblemer varierer i form og innhold, ofte avhengig av barnets alder, problembakgrunn og individuelle uttrykksmåter. De viktigste kjennetegnene spenner fra sterk uro og konsentrasjonsvansker til mer aggressive og voldelige utfall såsom raserianfall/kontrollsvikt og/eller umotiverte slag/spark o.l. Skoleskulk, omflakkende uteliv og rømming er synlige tegn på atferdsproblemer, særlig for større barn og ungdom. Likedan utgjør ansvarsfraskrivelse, store samhandlingsvansker, utstøting fra jevnaldergruppa og avvisning fra voksne, viktige varsko‑signaler som må tas på alvor. Lav konflikttoleranse og generelt dårlige skoleprestasjoner har en tendens til å ledsage barn og unge med atferdsvansker. Alvorlighetsgraden øker betraktelig når bruk av rusmidler, tyveri, samhold med andre utagerende og kriminelle blir en vesentlig del av den unges hverdag. Dette skjer ofte parallelt med at foreldrene mister sin foreldreautoritet og skolen ikke lenger ser seg i stand til å ta vare på den unge, to forhold som kan medføre skjebnesvangre konsekvenser for den unges videre utvikling.

Når atferdsproblemene får et stort omfang og tiltar i hyppighet, er det vanlig at barneverntjenesten vurderer om den unge skal plasseres etter atferdsbestemmelsene i barnevernloven, med tvang eller med samtykke fra den unge selv hvis barnet er fylt 15 år. Det betyr at ungdommens atferd må innfri lovens kriterier for plassering i institusjon etter atferdsbestemmelsene. Kriteriene krever at den unge har vist alvorlig eller gjentatt kriminalitet og/eller har vist alvorlige atferdsvansker ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte, f.eks. ved vagabondering og/eller prostitusjon.

Ansvarsfordeling mellom kommunen og fylkeskommunen

Ansvaret for barn og unge med atferdsvansker er delt mellom kommunen og fylkeskommunen.

Kommunen har ansvaret for å utrede og iverksette hjelpetiltak for barn og unge med atferdsvansker og for å ta initiativ til å plassere dem i institusjon eller fosterhjem ved behov. Det er av avgjørende betydning at kommunen organiserer samarbeidet mellom de ulike instansene og hjelpetjenestene i kommunen (eks. barnehagen, skolen, PPT, familievern, helsetjenesten og evt. kulturetaten) på en måte som bidrar til å forebygge og avhjelpe problemutviklingen i disse sakene.

Fylkeskommunen har ansvar for å skaffe institusjonsplasser som er faglig og materielt tilfredsstillende. Fylkeskommunen skal sikre at spesialistkompetansen finnes, samtidig som den har et økonomisk ansvar når barn og unge med alvorlige atferdsvansker blir institusjonsplassert.

Fylkeskommunen skal, når kommunen ønsker det og i samarbeid med kommunen, bistå med faglige vurderinger av hjelpebehovene, i utarbeidelsen av tiltaksplan, i vurderingen av plasseringsstedets egnethet for den enkelte, samt i oppfølgingen av den unge både før, under og etter en eventuell institusjonsplassering. Når det gjelder det faglige innholdet i plasseringsstedene er fylkeskommunen ansvarlig for at dette er faglig tilstrekkelig, og at tiltaket drives i overensstemmelse med anerkjente behandlingsprinsipper.

Fylkeskommunal konsultasjonstjeneste

Fylkeskommunen bør etablere en høyt kvalifisert konsultasjonstjeneste som kan utgjøre en del av det helhetlige fylkeskommunale tjenestetilbudet for barn og unge. Det vil være opp til den enkelte fylkeskommune å bestemme hvordan en slik tjeneste best kan utformes. Tjenesten må ha de faglige kvalifikasjoner som kreves for å vurdere de unges hjelpebehov og det faglige innholdet i aktuelle tiltak og plasseringer. Videre må tjenesten bistå kommunen og institusjonene i oppfølgingsarbeidet med den unge og dennes biologiske familie/eventuelle fosterfamilie. Konsultasjonstjenesten bør være lett tilgjengelig og brukervennlig og være i stand til å behandle henvendelser fra kommuner og institusjoner raskt og effektivt.

Tjenestens organisering

Det er opp til hver enkelt fylkeskommune hvordan den vil velge å organisere dette arbeidet. Departementet vil tilrå at utvalgte fagpersoner med tilstrekkelig behandlings- og evalueringskompetanse utpekes av fylkeskommunen til å inneha ansvaret for tjenesten. Noen steder vil oppgaven kunne løses ved hjelp av fagpersoner som allerede sitter i eksisterende fylkeskommunale stillinger. Andre steder vil det være hensiktsmessig at det opprettes et samarbeidsorgan bestående av fagfolk fra ulike etater. Det kan være hensiktsmessig at den fylkeskommunale barneverntjenesten og barne‑ og ungdomspsykiatrien inngår i et formalisert samarbeid for å dekke denne funksjonen. Det er helt vesentlig at tjenesten representeres av fagfolk på tvers av etater med kompetanse i konsultasjon, behandlings‑ og evalueringsarbeid av barn og unge med atferdsvansker av ulik alvorlighetsgrad.

Tjenestens oppgaver

1. Bistå den kommunale barneverntjenesten i utredningsarbeidet

Tjenesten bør være tilgjengelig for den kommunale barneverntjenesten med faglige råd og vurderinger når den unges hjelpebehov utredes og tiltaksplan utarbeides. Tjenesten bør kontaktes på et så tidlig tidspunkt som mulig i forbindelse med kommunens utredningsarbeid. Tjenesten skal bistå kommunen i vurdering av mulige plasseringssteders egnethet for den enkelte.

2. Motta tiltaksplanen til vurdering og uttalelse

Departementet tilrår at konsultasjonstjenesten som hovedregel får oversendt kommunens tiltaksplan til vurdering og uttalelse dersom slik kontakt ikke har funnet sted på forhånd. Slik kan tjenesten vurdere det foreslåtte tiltaket og eventuelle plasseringssted. Det kan også vurderes om tiltaket er faglig tilrådelig sett i lys av den unges tiltaksplan.

Ved eventuell uenighet mellom kommunen og fylkeskommunen, er det rimelig at kommunen tar et særlig hensyn til fylkeskommunens tilråding. Uttalelser fra tjenesten bør følge saken når den legges frem for fylkesnemnda.

3. Bistå institusjoner og tiltak med fagutvikling

På institusjoner og i tiltak rettet mot barn og unge med atferdsvansker bør den fylkeskommunale tjenesten til enhver tid ha tilstrekkelig innsyn i det faglige opplærings‑ og behandlingsarbeidet. Dette er nødvendig for å kunne vurdere plasseringsmulighetene og bistå i det faglige utviklingsarbeidet. Tjenesten bør også bistå institusjonene og tiltakene i deres arbeid med videre fagutvikling og kompetanseoppbygging blant de ansatte.

Kommunens saksforberedelse

Ifølge barnevernloven har kommunen ansvar for å avdekke, forebygge og avhjelpe omsorgssvikt og atferdsproblemer blant barn og unge. Kommunen er også pålagt åsamarbeide med andre tjenester og forvaltningsnivåer for å løse de oppgaver som den er pålagt etter denne loven. I saker som angår barn og unge med atferdsvansker vil det være av avgjørende betydning hvordan kommunen organiserer og prioriterer barne‑ og ungdomsarbeidet, både når det gjelder forebygging og iverksetting av hjelpetiltak og forslag til institusjonsplassering. I dette ligger både hvilke faglige og økonomiske ressurser kommunen selv bidrar med, samt hvordan samarbeidet med fylkeskommunen er organisert og fungerer.

Bistand fra fylkeskommunen

Når kommunen skal utrede og iverksette tiltak for barn og unge med atferdsvansker, bør de benytte fylkeskommunal kompetanse og ekspertise før kommunen avgjør hvilke tiltak som er best egnet for den enkelte. Det er da en forutsetning at kommunen benytter tjenesten på et tidligst mulig tidspunkt, slik at tiltakene best mulig kan samsvare med den unges hjelpebehov. På denne måten kan behovet for hvilke tiltak som er best egnet bli bedre utredet, samordnet og fulgt opp. Fylkeskommunen skal i denne sammenheng normalt ikke foreta egne utredninger av den unge, men biståkommunen i å finne frem til de mest egnede tiltakene og utforme de faglige premissene som skal ligge til grunn for barneverntjenestens konklusjoner, samt bistå kommunen i arbeidet med å utforme målsettinger og tiltak. Dersom den unges utredningsbehov ikke kan ivaretas tilstrekkelig innenfor disse rammer, kan fylkeskommunen foreslå plassering i egnet utredningsinstitusjon.

Tiltaksplan

Når kommunen har laget ferdig sin utredning, bør kommunen utarbeide en tiltaksplan. Tiltaksplanen skal sikre at det foreligger en planmessig ivaretakelse av den unges samlede hjelpebehov med mulighet for å evaluere hvorvidt tiltakene gir de ønskede resultater. Således må tiltaksplanen både inneholde en konkretisering av barnets ulike hjelpebehov og angi formålet med tiltakene. Planen bør beskrive alle planlagte tiltak innenfor et angitt tidsperspektiv. Planen bør også angi ivaretakelsen av den unges behandlingsbehov, skolegang, tilknytning til jevnaldrende, den unges kontakt med biologisk familie, eventuelt fosterfamilie og hvordan biologisk familie og eventuelle fosterfamilie skal følges opp. I planen må det defineres hvilken instans som er ansvarlig for oppfølgingen av de ulike tiltakene.

Fylkesnemnda

På grunnlag av fylkeskommunens vurderinger bør kommunen utforme den endelige tiltaksplanen. Kommunen oversender eventuelt saken til fylkesnemnda som behandler den ut fra partenes saksfremlegg. Uttalelser fra konsultasjonstjenesten skal følge saken hvis den legges fram for fylkesnemnda.

Det vises også til saksbehandlingsregler i barnevernloven (lov av 17. juli 1992, nr.100) og til saksbehandlingsrundskrivet (retningslinjer til lov om barneverntjenester av 17. juli 1992). I november 1997 er det med økonomisk støtte fra Barne‑ og familiedepartementet utgitt en veileder i kvalitetssikring som gjelder barn og unge plassert etter atferdsbestemmelsene i barnevernloven.