Rundskriv om iverksetting av endringer i kommuneloven

Rundskriv om iverksetting av endringer i kommuneloven

1  Innledning 

Stortinget vedtok høsten 2006 flere endringer i kommuneloven. Vedtakene ble sanksjonert i statsråd 8. og 15. desember 2006. Endringene i loven bygger på forslag fra departementet i

• Ot.prp. nr. 95 (2005 – 2006) om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid),
• Ot.prp. nr. 96 (2005 – 2006) om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (komitémodell, avtalevalg m.m.)
• Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (statleg tilsyn med kommunesektoren)

De fleste lovendringene er vedtatt satt i verk fra 1. januar 2007. Enkelte blir satt i verk fra et senere tidspunkt. Dette vil fremgå av kommentarene til de enkelte bestemmelsene. Departementet vil i dette rundskrivet gi en oversikt over og korte kommentarer til de endringene som er vedtatt. For en ytterligere omtale anbefales å lese de proposisjonene som ligger til grunn for lovendringene.

2  Nye bestemmelser i kommuneloven kapittel 5 om vertskommunesamarbeid (Ot.prp. nr. 95 (2005 – 2006))

2.1 Innledning

Kommuneloven kapittel 5 har fått nye bestemmelser om vertskommunesamarbeid. De nye bestemmelsene, som trådte i kraft 1. januar 2007, er tatt inn i §§ 28 a – 28 k i loven.

De nye reglene om vertskommunesamarbeid etablerer en mer hensiktsmessig lovregulering av interkommunalt samarbeid om kommunale kjerneoppgaver. Et hovedsiktemål har vært at den lovregulerte vertskommunemodellen skal gjøre det forsvarlig å overføre beslutningsmyndighet også når det gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Bakgrunnen for dette er særlig å gjøre det mulig å bygge opp velfungerende fagmiljøer i områder av landet hvor den enkelte kommune hver for seg har vanskelig for å etablere den type kompetanse som kreves for å utføre hele registeret av kommunale oppgaver.

Det er lagt til grunn at den enkelte kommune fortsatt skal beholde det formelle ansvaret for lovpålagte oppgaver, også der beslutningsmyndighet er overført til en vertskommune. Det er lagt vekt på å klargjøre den enkelte kommunes instruksjons- og omgjøringsmyndighet.

Det er videre lagt vekt på å sikre rettssikkerheten der myndighetsutøvelse overlates til en annen kommune (vertskommune) gjennom bl.a. gjennom å klargjøre systemet for forvaltningsklage og lovlighetskontroll. Det er også lagt til grunn at rettssikkerheten vil bli styrket gjennom muligheten for etablering av mer kompetente fagmiljøer.           

2.2 Nærmere om vertskommunesamarbeid etter kapittel 5

Vertskommunesamarbeid innebærer at det overlates beslutningsmyndighet til en annen kommune (vertskommunen). De øvrige kommuner i samarbeidet betegnes som ”samarbeidskommuner”. Som en fellesbetegnelse på alle kommuner som deltar i samarbeidet brukes ”deltakerkommunene”.

Etablering av vertskommunesamarbeid skal være frivillig. Til grunn for samarbeidet skal ligge en samarbeidsavtale. Loven stiller nærmere krav til hva en slik avtale som et minimum skal inneholde. Avtalen kan også regulere andre forhold enn de som er obligatoriske.

I utgangspunktet skal det bare kunne overlates beslutningsmyndighet i saker uten prinsipiell betydning for den enkelte kommune. Etter gjeldende kommunelov er dette begrepet avgjørende for hva som kan delegeres fra politisk til administrativt nivå. Et slikt vertskommunesamarbeid betegnes i loven som ”administrativt vertskommunesamarbeid” (§ 28 b).

Det kan etter forslaget imidlertid overlates beslutningsmyndighet også i prinsipielle saker dersom kommunene oppnevner et felles folkevalgt organ som skal ta disse beslutningene (§ 28 c). Organet skal ha representasjon fra alle deltakerkommunene. Der det er etablert en slik felles nemnd, må deltakerne delegere samme myndighet til nemnda. Der det er tale om et administrativt vertskommunesamarbeid (uten felles folkevalgt nemnd) kan deltakerkommunene delegere ulik kompetanse til vertskommunen.

2.3 Forholdet til allerede etablerte samarbeidsordninger

Lovregulering av vertskommunesamarbeid kommer i tillegg til dagens bestemmelser. Det kreves ingen omorganisering av tidligere etablerte interkommunale samarbeidsordninger. Det er dermed etablert en organisasjonsmodell som kommuner kan velge å benytte seg av dersom de ønsker det. 

2.4 Særlig om forholdet mellom kommuneloven og særlovgivningen – ny ”generalbestemmelse” om delegasjon

Hittil har spørsmålet om hvorvidt en kommune kan overlate offentlig myndighetsutøvelse (jf. forvaltningsloven § 2) til andre enn kommunen selv, vært avhengig av om det finnes hjemmel for det i den lov som legger vedtakskompetansen til kommunen. Det er nå tatt inn en ny bestemmelse i kommuneloven for å gjøre rettstilstanden enklere og mer oversiktlig på dette området. Det er gitt en generell hjemmel til å overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver og delegere offentlig myndighetsutøvelse til andre kommuner i et vertskommunesamarbeid (§ 28 a), med mindre den enkelte særlov avskjærer det.

Bestemmelsen i § 28 a gir imidlertid bare hjemmel til å overlate lovpålagte oppgaver og delegere offentlig myndighetsutøvelse til en vertskommune i et vertskommunesamarbeid som er etablert og organisert slik kommuneloven kapittel 5 §§ 28 a til 28 k gir anvisning på. Bestemmelsen gir ikke hjemmel til å delegere myndighet til andre former for interkommunalt samarbeid. Adgangen til delegasjon av myndighet i andre former for samarbeid må fortsatt vurderes i forhold til rettstilstanden slik den var før 1. januar 2007. Det innebærer blant annet at spørsmålet om hvorvidt den kan delegeres offentlig myndighetsutøvelse til andre interkommunale samarbeidsenheter enn en vertskommune etablert etter kommuneloven kap. 5 – for eksempel interkommunale selskaper (IKS) - vil avhenge av om den enkelte særlov gir hjemmel til det.

3  Lovendringer vedtatt på grunnlag av forslag i Ot.prp. nr. 96 (2005 – 2006) – komitémodell, avtalevalg m.m.

Lovendringene, med unntak av § 10 a (komitémodellen), ble satt i verk 1. januar 2007.

3.1 Fastsetting av medlemstallet i kommunestyret/fylkestinget - § 7 nr. 3

Det presiseres at fristen for å gjøre endringer i kommunestyrets/fylkestingets medlemstall er satt til 31. desember i nest siste år av valgperioden. Dette er i tråd med gjeldende praksis, og innebærer ingen realitetsendringer.

3.2 Komitémodellen - § 10 a

Bestemmelsen er ny, og inneholder regler om en organisasjonsmodell med kommunestyrekomiteer og fylkestingskomiteer. Kommunestyret og fylkestinget kan dele kommunestyret/fylkestinget inn i kommunestyrekomiteer/fylkestingskomiteer til forberedende behandling av saker som skal avgjøres i kommunestyret/fylkestinget. Komiteene kan ikke gis avgjørelsesmyndighet. Det er frivillig for den enkelte kommune eller det enkelte fylke å opprette slike komiteer. I § 10 a gis det bestemmelser om sammensetning og valg av komiteene.

Bestemmelsen vil bli satt i verk først 10. september 2007.

Departementet vil i forbindelse med høstens lokalvalg gi ut et rundskriv om valg av kommunale/fylkeskommunale nemnder. Vi vil her komme nærmere inn på innholdet i den nye bestemmelsen.

3.3 Endringer i reglene om kommunedelsutvalg

Delegasjon fra kommunedelsutvalget til administrasjonen - § 12 nr. 4

Her åpnes det adgang for kommunedelsutvalg til å delegere myndighet til lederen av administrasjonen i egen kommunedel. Delegasjonsadgangen er begrenset til å gjelde vedtak i enkeltsaker eller i typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning.

Om valgbarhet til kommunedelsutvalg - § 14 nr. 1 bokstav a

Hovedregelen er at alle innbyggere er valgbare til kommunedelsutvalg så lenge de er folkeregisterført i kommunen. Lovendringen innebærer at kommunestyret kan vedta at bare de som er folkeregisterført i vedkommende kommunedel, skal være valgbare til kommunedelsutvalget. 

3.4 Om innkalling av varamedlemmer. Suppleringsvalg.

Innkalling av varamedlemmer - § 16 nr. 1

Regelen i § 16 nr. 1, annet punktum, om innkalling av varamedlemmer fra den gruppe hvor det er forfall, skal gjelde både når valget av organet er holdt som forholdsvalg, og når valget er holdt som avtalevalg etter § 38 a i loven (se nærmere omtale av avtalevalg nedenfor under pkt. 3.8).

Suppleringsvalg til formannskap - § 16 nr. 2 og 3

Kommuneloven fastsatte tidligere at dersom et medlem av formannskapet trådte endelig ut eller fikk varig forfall, skulle første vararepresentant for vedkommende gruppe i formannskapet tre inn som fast medlem. Dette innebar – dersom flere partier samarbeidet ved formannskapsvalget – at den politiske balansen ville bli forrykket dersom vararepresentanten kom fra et annet parti.

Lovendringen innebærer at det nå skal holdes suppleringsvalg dersom en plass i formannskapet blir ledig. Dette betyr at varamedlem til formannskap/fylkesutvalg ikke automatisk rykker opp som fast medlem når en representantplass er blitt ledig. Det skal foretas suppleringsvalg, fra den gruppen som den uttredende representerte. Dette gjelder enten organet er valgt ved forholdsvalg eller avtalevalg, jf. § 38 a.

Suppleringsvalg til ledige vararepresentantplasser - § 16 nr. 5

Loven fastsatte tidligere at suppleringsvalg til ledige vararepresentantplasser skulle skje fra den gruppen som har for få vararepresentanter når valget var holdt som forholdsvalg. Regelen gjelder nå også når organet er valgt ved avtalevalg.

Fremgangsmåten ved suppleringsvalg - § 16 nr. 6

Det er nå lovfestet at suppleringsvalg skal gjennomføres på den måten at vedkommende gruppe selv peker ut kandidaten til den ledige plassen, og at kommunestyret/fylkestinget deretter velger vedkommende. Dette gjelder både supplering til fast plass i formannskap/utvalg, og ved supplering til vararepresentantplass. Bestemmelsen tilsvarer det som gjelder ved suppleringsvalg til kommunestyre/fylkesting, jf. valgloven § 14-2 (3), og må anses som en lovfesting av det som tidligere var vanlig praksis.

3.5 Det konstituerende møtet i kommunestyret/fylkestinget - § 17 nr. 2

Valgloven § 13-4 (1) fastsetter at det nyvalgte kommunestyret/fylkestinget avgjør om valget er gyldig. Det har tidligere ikke vært lovregulert når denne avgjørelsen skulle treffes.

Lovendringen innebærer at kommunestyret/fylkestinget som første sak i det konstituerende møtet skal ta stilling til om valget er gyldig. Dersom kommunen har avholdt direkte valg til kommunedelsutvalg, avgjør kommunestyret om dette valget er gyldig før det foretas andre valg.

3.6 Om ansettelser - § 24 nr. 2 og nr. 3

Loven § 24 nr. 2 fastsatte tidligere at det i alle kommuner og fylkeskommuner skulle ansettes en regnskapskyndig person med ansvar for regnskapet. Denne bestemmelsen er nå opphevet, fordi det anses unødvendig å ha et slikt spesifikt krav i lovteksten.

I § 24 nr. 3 fastsatte loven at kommunestyret/fylkestinget kunne bestemme at ”ledende administrative stillinger” skulle besettes på åremål. Det presiseres i lovteksten at dette begrepet også vil omfatte ledere av kommunale og fylkeskommunale foretak. Videre er adgangen til å kunne besette stillinger på åremål utvidet til også å gjelde ombud. Denne bestemmelsen er nå blitt § 24 nr. 2.

3.7 Om anvendelsen av kommunelovens saksbehandlingsregler - § 29

Kommunestyre- og fylkestingskomiteer tas med i oppregningen av hvilke organer som omfattes av saksbehandlingsreglene. Samtidig presiseres det at valgreglene for komiteene følger av § 10 a i loven.

Departementet gjør oppmerksom på at det er skjedd en trykkfeil i lovteksten i paragrafens nr. 4 siste punktum, idet det er kommet inn et ”ikke” som ikke skulle være der. Departementet vil ta dette opp med Stortinget slik at feilen kan bli rettet opp. 

3.8 Om flertallsvalg og avtalevalg

Anvendelsen av flertallsvalg - §§ 35 nr. 4 og 38

Bestemmelsene om valg av folkevalgte organer ved flertallsvalg er opphevet, og erstattet med regler om såkalt avtalevalg i § 38 a. Valg skal heretter gjennomføres som avtalevalg dersom ikke minst ett medlem av den velgende forsamling forlanger forholdsvalg.

Flertallsvalg etter § 38 er nå aktuelt kun ved valg av enkeltrepresentanter, for eksempel ved valg til kommunens representant i organer utenfor kommunene, valg av leder/nestleder eller suppleringsvalg til folkevalgte organer.

Avtalevalg - § 38 a

Paragrafen er ny, og regulerer valg av folkevalgte organer ved avtalevalg. Dette er en lovfesting av den praksis som har utviklet seg på dette området i kommuner og fylkeskommuner, og som gjerne er blitt omtalt som ”flertallsvalg som forholdsvalg”.

Følgende prinsipper gjelder ved gjennomføringen av avtalevalg:

1. Et enstemmig vedtak av kommunestyret/fylkestinget må ligge til grunn.
2. En innstilling legges frem med forslag på kandidater.
3. Innstillingen vedtas enstemmig.
4. Bestemmelsene som gjaldt kjønnsmessig sammensetning av organer ved flertallsvalg gjelder ved avtalevalget. Det vil si at man må se på sammensetningen av organet – ikke den enkelte gruppe – for å vurdere om kravene til kjønnsmessig balanse er oppfylt.

Bestemmelsen vil bli nærmere omtalt i departementets rundskriv om valg av kommunale/fylkeskommunale nemnder som vil bli gitt ut i forbindelse med høstens lokalvalg.

3.9 Innbyggerinitiativ - § 39 a

Endringene i § 39 a nr. 1 er kun en språklig klargjøring, og innebærer ingen realitetsendring.

Endringen i § 39 a nr. 2 innebærer at det nå kan gjøres unntak fra regelen om at et innbyggerinitiativ må behandles innen 6 måneder. Unntaket gjelder for initiativforslag som har tilknytning til en pågående plansak etter plan- og bygningsloven. Slike initiativforslag kan henvises til behandling sammen med plansaken.

I § 39 a nr. 3 presiseres at det i samme valgperiode ikke kan fremmes initiativforslag som har samme innhold som et annet forslag fremmet etter § 39 a, eller en sak som er behandlet av kommunestyret/fylkestinget i løpet av valgperioden. Endringene er en presisering av hvordan bestemmelsen har vært fortolket og praktisert.

4  Lovendringer vedtatt på grunnlag av forslag i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) – statlig tilsyn med kommunesektoren

Det er vedtatt et nytt kapittel i kommuneloven – kapittel 10 A. Statlig tilsyn med kommunen eller fylkeskommunen. Kapitlet inneholder overordnede regler om rammene for statens tilsyn med kommunesektoren.

Bestemmelsene er tatt inn i §§ 60 a – 60 e i loven, og trer i kraft 1. mars 2007.

Departementet vil senere i et eget rundskriv komme nærmere inn på innholdet i paragrafene. Her vil vi bare i stikkords form påpeke hva kapitlet omfatter:

• Virkeområdet for statens tilsyn med kommuner/fylkeskommuner (§ 60 a)
• Fylkesmannens adgang til lovlighetstilsyn (§ 60 b)
• Fylkesmannens rett til innsyn i kommunens/fylkeskommunens dokumenter
  (§ 60 c)
• Fylkesmannen adgang til å gi pålegg omn retting (§ 60 d)
• Fylkesmannens samordningsfunksjon (§ 60 e)