Rygge kommune - innsigelse til reguleringsplan for del av Huggenesskogen N3

Bakgrunn for saken

Saken er oversendt Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved fylkesmannens e-post 9. juli 2018, for behandling etter plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd. Reguleringsplanen er sendt til departementet fordi det foreligger en uavklart innsigelse fra Østfold fylkeskommune.

Forslag til detaljregulering for del av Huggenesskogen N3 i Rygge kommune ble sendt på høring og lagt ut til offentlig ettersyn med høringsfrist 11. september 2017. Planområdet er på nærmere 10 dekar og ligger nordvest for Rygge sivile flyplass, som ikke lenger er i drift. Hoveddelen av planområdet er avsatt til næring, og i henhold til reguleringsbestemmelsene tillates det næringsbebyggelse for virksomheter som er flyplassrelatert og/eller kunnskapsbasert. Området er en del av et større område som i områderegulering for Huggenesskogen og i kommuneplanens arealdel for Rygge kommune er vist til næringsformål.

Østfold fylkeskommune fremmet innsigelse til reguleringsplanen i fylkesutvalgets vedtak 14. september 2017, etter å ha fått utsatt frist. Fylkesutvalget mener at planforslaget ikke er i samsvar med områdereguleringens bestemmelse § 4.1. De mener at endringer av næringsområdet med andre typer næringer enn det som er fastsatt i fylkesplanen, kommuneplanen og områdereguleringen, må drøftes i fylkesplanens arealstrategi.

I fylkeskommunens nærmere begrunnelse vises det til at saken gjelder utvikling av et næringsområde ut over rammene i overordnet planverk, og hvor overordnede planer er knyttet til en flyplass i drift. Det vises videre til at det i områdereguleringen er krav om at virksomheter som skal etablere seg i felt N3 skal falle inn under definisjonen "flyplassrelatert og/eller kunnskapsbasert næring". Ved utarbeidelse av områdereguleringen ble dette definert, på bakgrunn av en tilleggsutredning 24. juni 2016. Der framgår det at nærheten til flyplassen kan være viktig av hensyn til ansattes reisevirksomhet, og at kunnskapsbasert virksomhet med høyteknologiske produkter kan ha synergier ved nærheten til flyplassen.

Rygge kommune ba i notat 14. november 2017 om at fylkeskommunen trekker innsigelsen. Kommunen mener at det ikke foreligger grunnlag for innsigelse, og viser til at forslaget til kart og bestemmelser er i tråd med områdereguleringen. Det er heller ikke intensjonen med planen å åpne for en videre tolkning av hva slags virksomheter som tillates.

Østfold fylkeskommune opprettholdt innsigelsen i fylkesutvalgets vedtak 14. desember 2017. Fylkeskommunen mener endret planmateriale må ta opp i seg de begrensninger som ligger i tilleggsutredningen til områdereguleringen, og at detaljreguleringen åpner for en vesentlig videre tolking av tillatte virksomheter enn det som hele tiden har vært en omforent forståelse.

Mekling i saken ble gjennomført 9. mai 2018, men det ble ikke oppnådd enighet.

Østfold fylkeskommune ga ytterligere merknader i brev 25. mai 2018.

Rygge kommune kom med merknader i brev 30. mai 2018. Det pekes her på at etter vedtaket av områdereguleringen, er en rekke tiltak godkjent og utført. Det er gjennomført innløsning av eiendommer og infrastruktur er bygget. Kommunen mener områdereguleringen er gyldig, og at planen åpner for kunnskapsbasert næring i tillegg til flyplassrelatert næring.

Fylkesmannen i Østfold sendte saken til departementet i brev 4. juni 2018. Fylkesmannen peker på at bestemmelsene i detaljreguleringen har tilsvarende ordlyd som områdereguleringen. Fylkesmannen vurderer at innsigelsen bør avvises, jfr. plan- og bygningsloven § 5-5 første ledd andre punktum. Fylkesmannen mener at fylkeskommunen kunne fremmet innsigelse mot områdereguleringen, og burde fanget opp at ordlyden i bestemmelsene i områdereguleringen ikke var tilsvarende som bestemmelsene i kommuneplanen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte saken i retur til fylkesmannen i brev 13. juni 2018. Før saken kunne behandles av departementet, måtte kommunestyret vedta planen.

Rygge kommunestyre vedtok reguleringsplanen 21. juni 2018, uten å ta hensyn til innsigelsen. Kommunen oversendte saken til fylkesmannen ved brev 4. juli 2018.

Fylkesmannen oversendte saken til departementet ved e-post 9. juli 2018.

Befaring og møte ble holdt 28. september 2018 med deltakere fra Rygge kommune, Fylkesmannen i Østfold, Østfold fylkeskommune og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 12-13 andre ledd avgjør departementet om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

I denne saken er kommunen og fylkeskommunen ikke enige om hvilken type næringsvirksomhet som kan tillates i næringsområdet N3 som er en del av Huggenesskogen.

I detaljreguleringen for næringsområdet N3 er det i § 4.1 gitt følgende bestemmelse: "Innenfor felt N3 tillates etablert næringsbebyggelse for virksomheter som er flyplassrelatert og/eller kunnskapsbasert næring."

I § 4.1 er det gitt nærmere beskrivelse av virksomheter som anses å komme inn under begrepet flyplassrelatert og/eller kunnskapsbasert næring. Her står det blant annet: "Følgende typer kan i tillegg anses å komme inn under begrepet flyplassrelatert og/eller kunnskapsbasert, dersom relasjonen til flyplassen er sterk eller kunnskapselementet er tydelig ...... Produksjon av varer, dersom virksomheten har stort preg av forskning og utvikling ……"

I kommuneplanens arealdel er det gitt følgende bestemmelse i § 2.1.3:
"I næringsområde N1 tillates det kun etablert flyplassrelatert næring, herunder kunnskapsbasert."

Revidert fylkesplan for Østfold ble vedtatt av fylkestinget 21. juni 2018. I planen er det regionale næringsområdet vest for Moss Lufthavn Rygge videreført, og det er gitt retningslinje i pkt. 1.8 om "flyplassrelatert, herunder kunnskapsbasert næring."  Under omtalen av næringsområdene er det uttalt: "Videre utvikling av 1-Nb vil avhenge av hvilken løsning som kommer på plass for Moss lufthavn Rygge. Den militære aktiviteten på Rygge flyplass er og vil fortsatt være av stor betydning for regionen, og må hensyntas i kommuneplanprosessen."

Den aktuelle bestemmelsen i detaljreguleringen har samme ordlyd som bestemmelsen i områdereguleringen, men avviker noe fra formuleringene i kommuneplanen og fylkesplanen. I områdereguleringen og detaljreguleringen er formuleringen videre enn i kommuneplanen og fylkesplanen, idet det åpnes for kunnskapsbasert næring som ikke er direkte koplet til flyplassrelatert virksomhet.

Kommunen og fylkesmannen mener innsigelsen må avvises etter plan- og bygningsloven § 5-5 første ledd andre punktum. Bestemmelsen begrenser adgangen til å fremme innsigelse slik: "Det kan heller ikke fremmes innsigelse mot forhold i plansak som det kunne vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år."

Formål og bestemmelser i detaljreguleringen for det aktuelle området er de samme som i den tidligere vedtatte områdereguleringen. Det er derfor fullt ut samsvar mellom de to planene. Dette taler for at retten til å fremme innsigelse til detaljreguleringen må anses avskåret etter § 5-5.

Den aktuelle bestemmelsen i områdereguleringen avviker noe fra formuleringen i kommuneplanen, og rekkevidden av bestemmelsen kunne derfor vært tatt opp da områdereguleringen ble vedtatt. Fylkeskommunen mener at det ikke var grunnlag for å ta dette opp tidligere, og peker også på at overordnete planer er knyttet til en flyplass i drift. Det er derfor et spørsmål om innsigelsesretten likevel er i behold, ved at forholdene har endret seg ved at den sivile flyplassen ikke lenger er i drift.

I rundskriv T-2/09 om ikraftsetting av ny plandel står det følgende:
"Det kan f.eks. vise seg at tidligere vedtatte reguleringsplaner er uheldige ut fra nasjonale eller viktige regionale mål og interesser, eller at det hefter vesentlige svakheter ved en plan som tilsier at den bør underkjennes ut fra nye politiske vurderinger, ny kunnskap eller kunnskap om nye forhold og lignende. Hvis den kunnskap eller de nye forhold som gjør innsigelse aktuell ikke var tilgjengelig for innsigelsesorganet ved behandling av kommuneplanen, vil ikke innsigelsesadgangen være avskåret når reguleringsplanen behandles."

Situasjonen har i denne saken endret seg ved at flyplassen ikke lenger er i drift. Departementet mener derfor at det foreligger nye forhold i saken som gjør at adgangen til å fremme innsigelse ikke anses avskåret i dette tilfellet. Departementet foretar etter dette en videre behandling av innsigelsen fra Østfold fylkeskommune ut fra de forhold som nå foreligger.

Da det aktuelle området ble planlagt til næringsformål i kommuneplanens arealdel, og i den etterfølgende områdereguleringen, var det fordi det ble vurdert som hensiktsmessig å ha et slikt næringsområde i nærheten av en flyplass. Dette var også grunnen til at det i reguleringsbestemmelsene ble satt begrensinger for hvilken type næringsvirksomheter som tillates. Det ble åpnet for kunnskapsbasert næring, fordi slike bedrifter har behov for flyreiser i forbindelse med arbeidet.

Spørsmålet er da om det likevel kan tillates kunnskapsbasert næringsvirksomhet når forholdene har endret seg ved at den sivile flyplassen ikke lenger er i drift. Ordlyden i reguleringsbestemmelsene § 4.1 er ikke til hinder for at det kan etableres kunnskapsbasert næring som ikke er avhengig av en flyplass i drift, i og med at det i bestemmelsene åpnes for "flyplassrelatert og/eller kunnskapsbasert næring". Departementet mener utfra dette at det kan tillates kunnskapsbasert næring i området N3 slik detaljreguleringen tar sikte på, og slik også forutgående områderegulering har lagt til rette for. Departementet legger vekt på at kommunen ønsker en slik næringsetablering i området, og at dette vil gi viktige arbeidsplasser. Den videre utviklingen av området kan, uavhengig av denne konkrete saken, tas opp i en helhetlig sammenheng gjennom senere overordnet planlegging.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter dette kommet til at reguleringsplan (detaljregulering) for del av Huggenesskogen N3 kan godkjennes.

Saken gjelder arealbruk innenfor et område som allerede er avsatt til næringsformål i gjeldende områderegulering. Bestemmelsene i naturmangfoldloven §§ 7-12 kommer derfor ikke til anvendelse.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Rygge kommunestyre sitt vedtak 21. juni 2018 om reguleringsplan (detaljregulering) for del av Huggenesskogen N3.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 siste ledd.
 

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Rygge kommune
Østfold fylkeskommune