Det vises til fylkesmannens brev av 09.02.2012, hvor reguleringsplan for Årvold gård næringsområde oversendes Miljøverndepartementet til avgjørelse.

Det foreligger innsigelse fra fylkesmannen og fylkeskommunen. Disse er knyttet til en bestemmelse i reguleringsplanen som åpner for 3000 m² ikke-plasskrevende detaljhandel. Det er uenighet mellom kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen om tilrettelegging for ikke-plasskrevende detaljhandel er i tråd med retningslinjer og planbestemmelser i gjeldende fylkesplan og kommuneplan.

Saken behandles etter plan- og bygningsloven av 1985, siden planen ble lagt ut til offentlig ettersyn før ny plan- og bygningslov trådte i kraft 1. juli 2009. Etter § 27-2 nr. 2 avgjør Miljøverndepartementet om innsigelsene skal tas til følge og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Med bakgrunn i nasjonal politikk for kjøpesentre og samordnet areal- og transportplanlegging, samt fylkesplan for Østfold, stadfester departementet reguleringsplan for Årvold gård, men med endring i reguleringsbestemmelsene slik at det ikke tillates annen handel enn plasskrevende handel.  

Bakgrunn for saken

Årvold gård ligger langs E6, nord i Rygge kommune. Området ligger på grensen til Moss kommune, i tilknytning til tettbebyggelsen rundt Moss by og med nærhet til nærings- og handelsområdene i Høyden-Varnaveien og Klostermyra-Årvollskogen. Området inngår i det som er definert som regionsenter for Mosseregionen i gjeldende fylkesplan. Planområdet ligger ca. 3 kilometer fra Moss sentrum og 5 kilometer fra Halmstad som er områdesenter for Rygge.

Planområdet på Årvold gård består i dag av et gårdstun med et tilliggende jorde, og avgrenses av eksisterende boligområder i sør-vest, av fylkesvei 118 i nord og E6 i øst. Området er fra tidligere satt av som næringsområde i kommuneplanens arealdel for Rygge. I tidligere kommuneplan lå dette området innenfor grensen for hvor det var tillatt etablering av kjøpesentre.  I ny fylkesplan fra 2009 ble det vedtatt strammere retningslinjer for etablering av kjøpesentre utenfor bykjernen og i ny kommuneplan er nå deler av næringsområdene i stedet avsatt som avlastningsområde for handel, hvor det kun tillates såkalt plasskrevende detaljhandel. Fylkesplanen definerer plasskrevende handel som trelast/byggevarer, gartneri/hagesenter, biler/motorkjøretøy, hvitevarer og møbler.

Reguleringsplanen er utarbeidet av In Situ As på vegne av Årvold Næringseiendom.

Reguleringsplanen med reguleringsbestemmelser åpner for utvikling av et 40 000 m² stort næringsområde. Arealet er regulert til kombinert formål for forretning, næring, kontor, lager, bevertning og bensinstasjon. For hele arealet tillates det forretninger for plasskrevende detaljhandel. I tillegg åpner bestemmelsene for etablering av 3000 m² ikke-plasskrevende detaljhandel. Det er regulert parkbelte mot tilliggende boliger i øst og mot fylkesvei 118 i nord.

Uenigheten i saken dreier seg om hva som er riktig tolkning av de føringene gjeldende fylkesplan og kommuneplan gir for Årvold og de øvrige delene av avlastningsområdene. Kommunen mener kommuneplanen gir andre føringer enn fylkesplanen. Konkret er det uenighet om reguleringsplan kan stadfestes med 3000 m² ikke-plasskrevende handel, slik det framgår av reguleringsbestemmelsen 6.1 bokstav c.

Kommunen har gjennomført flere revideringer av planforslaget, og forutsetningene har endret deg underveis siden ny kommuneplan ble vedtatt parallelt med reguleringsplanprosessen. Det er gjennomført mekling og drøftingsmøter tidligere i planprosessen, uten at partene har kommet til enighet.  Etter anmodning fra kommunen er saken oversendt Miljøverndepartementet for avgjørelse uten at det er gjennomført ny mekling.

Møte og befaring ble avholdt 15. mai 2012 med representanter for kommunen, fylkeskommunen, fylkesmannen og Miljøverndepartementet.

Fylkesmannens miljøvernavdeling har i flere omganger fremmet innsigelse til reguleringsplanen og bestemmelsene knyttet til handel, sist i brev datert 20.09.2011.  Fylkesmannen vurderer at bestemmelsene i reguleringsplanen ikke er i samsvar med fylkesplanens retningslinjer for avlastningsområder og heller ikke i tråd med bestemmelsen for avlastningsområder i kommuneplanens arealdel. Fylkesplanens intensjon er i følge fylkesmannen at det utelukkende skal tillates plasskrevende detaljhandel i avlastningsområdene.

Fylkesmannen viser til at området i kommuneplanen er avsatt som avlastningsområde for handel med plasskrevende varer, i henhold til fylkesplanens definisjon. Dette innbærer at det ikke kan drives handel med andre vareslag innenfor området som er avsatt til avlastningsområde.

Fylkesmannen vurderer i oversendelsesbrevet til Miljøverndepartementet at ikke-plasskrevende detaljhandel på Årvold er i strid med regionale mål om å styrke by- og tettsteder, og å unngå økt bilavhengighet. Fylkesmannen mener at etablering av ikke-plasskrevende detaljhandel på Årvold vil svekke eksisterende virksomheter i Høyden- Varnaveien, samt Moss sentrum.

Østfold fylkeskommune har også fremmet innsigelse til planforslaget i flere omganger, sist i brev datert 27.09.2011. Her viser fylkeskommunen til fylkesplanens retningslinjer for avlastningsområder som begrenser handel i avlastningsområdene til kun å gjelde plasskrevende varer definert som trelast/byggevarer, gartneri/hagesenter, biler/motorkjøretøy, hvitevarer og møbler. Fylkeskommunen presiserer også at handel i avlastningsområdene skal begrenses utlukkende til plasskrevende varer slik de er definert i fylkesplanen. Fylkeskommunen mener at reguleringsplanen for Årvold gård ikke er i tråd med retningslinjene for avlastningsområder, både fordi reguleringsplanen åpner for detaljhandel med ikke-plasskrevende varer og fordi plasskrevende varer er gitt en videre definisjon enn i fylkesplanen. Fylkeskommunen mener at bestemmelsene for avlastningsområder i kommuneplanen gir de samme føringene som i regional plan og at reguleringsplanen for Årvold gård både er i strid med fylkesplanen og kommuneplanens arealdel. Fylkeskommunen klargjorde under møtet og befaringen den 15.05.2012 at de vurderte kommuneplanens arealdel for Rygge å være i tråd med fylkesplanen, og at de derfor ikke fremmet noe innsigelse til kommuneplanens bestemmelser, da planen ble utarbeidet.

Rygge kommunestyre vedtok reguleringsplanen 24.11.2011 og tok ikke innsigelsene fra fylkemannen og fylkesmannen til følge.

Kommunen mener at bestemmelsene i kommuneplanen åpner for etablering av inntil 3000 m² detaljhandel, og viser til at det aldri har vært kommunens intensjon med et totalforbud for detaljhandel innenfor avlastningsområdene. Jf kommunens oversendelse til fylkeskommunen datert 07.12.2011, samt brev til Miljøverndepartementet 14.03.2012.

Mens formuleringene i fylkesplanen har en bestemmelse som sier at avlastningsområdene skal benyttes til plasskrevende varer definert som trelast/byggevarer, gartneri/hagesenter, biler, hvitevarer og møbler, sier bestemmelsen i kommuneplanen at avlastningsområdene kan benyttes til plasskrevende varer. Kommunen framhevet at det ikke ble fremmet noe innsigelse fra fylkeskommunen eller fylkesmannen til denne bestemmelsen i forbindelse med behandlingen av kommuneplanen, eller at det underveis i kommuneplanprosessen ble framhold av regionale myndigheter at detaljhandel under 3000 m² skulle være forbudt. Siden kommuneplanens bestemmelser er vedtatt senere enn fylkesplanens bestemmelser, forutsetter kommunen at det er kommuneplanens bestemmelser som gjelder og som må legges til grunn.

Kommunen mener at det heller ikke går klart fram av fylkesplanen at det ikke kan etableres detaljhandel opp til 3000 m² innenfor avlastningsområdene, og at denne ikke ble forstått slik ved kommunenes utarbeiding og behandling av kommuneplanen. Kommunen viser videre til at fylkesplanens retningslinjer skal følge opp rikspolitiske bestemmelser for kjøpesentre, og at kommunen forstår at hensikten med den nasjonale politikken ikke er å styre mindre handelsetableringer under 3000 m². Kommunen kan ikke se at detaljhandel innenfor grensen av 3000 m² kan svekke handelsvirksomhetene i Varnaveien – Høyden eller i Moss sentrum.

Kommunen påpeker at spørsmålet er prinsipielt viktig, siden de samme betingelsene gjelder for hele området som er satt av til avlastningsområde.

 

Miljøverndepartementets vurdering

Miljøverndepartementet vurderer saken med bakgrunn i gjeldende fylkesplan og kommuneplanens areal for Rygge, samt nasjonale retningslinjer gitt i nasjonale forventninger, rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, samt rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble vedtatt ved kongelig resolusjon 24.06.2011. Det framgår her at regjeringen forventer at fylkeskommunene utarbeider regionale planer for samordnet areal- og transportplanlegging som gjennom effektiv arealutnyttelse bidrar til å redusere behovet for transport og styrker grunnlaget for klimavennlige transportformer. Det forventes videre at kommunene følger opp de regionale planene slik at handelsvirksomheter og andre private og offentlige tjeneste- og servicefunksjoner lokaliseres sentralt og i tilknytning til knutepunkter for kollektivtransport. Det forventes at by- og tettstedskommuner vektlegger fortetting og transformasjon i sentrum og rundt kollektivknutepunkter og bidrar til å forhindre byspredning.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kgl. res. av 20.08.1993, og skal legges til grunn i kommunal og regional planlegging. Målet med retningslinjene er at arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen, og det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene.

Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre ble fastsatt ved kgl. res. av 27.06.2008 og trådte i kraft 01.06.2008. Den rikspolitiske bestemmelsen skal sikre bedre oppfølging av retningslinjer i fylkesplaner og fylkesdelplaner. Bestemmelsen fastsetter med juridisk bindende virkning at godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner skal legges til grunn for kommunens planlegging. Bestemmelsen skal legges til grunn for nye planer og vil ved motstrid gi grunnlag for innsigelser, jf. § 4.

Formålet med den rikspolitiske bestemmelsen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering av større kjøpesentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre og bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg, herunder reduksjon av bilbruk. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og begrense klimagassutslippene.

Fylkesplanen for Østfold, Østfold mot 2050, vedtatt av fylkestinget 26.02.09 og godkjent ved kgl. res. 11.03.2011, har som en overordnet målsetting å øke arealutnyttelsen i byer og tettsteder, samt å redusere transportarbeid gjennom samordnet areal- og transportplanlegging.

Arealstrategidelen i fylkesplanen legger til grunn at utbyggingsmønster i regionen skal basere seg på eksisterende sentra og infrastruktur i kommunen, at byene skal styrkes som naturlige sentra og knutepunkt, og det skal tilrettelegges for miljøvennlige transportløsninger og redusert bilbruk.

Fylkesplanens arealstrategi fastsetter at handelsvirksomheter skal styres mot bysentrene, men at enkelte handelsvirksomheter som trelast/ byggevarer, hvitevarer og møbler, fortsatt kan plasseres utenfor sentrumsområdene, på definerte avlastningsområder.

Som del av fylkesplanen er det utarbeidet retningslinjer for lokalisering av kjøpesentre som skal følge opp forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre fra 27.06.2008.

I retningslinjene kap. 5.9 fastsettes at kjøpesentra med et bruksareal på over 3000 m² kun kan etableres innenfor definerte bysentre, men at det for definerte områder, hvorav Mosseregionen, kan avsettes egne avlastningsområder for handel hvor handel utover 3000 m² tillates, jf bestemmelsene i pkt 5.9.6  og 5.9.7:

Avlastningsområder for handel som ikke passer inn i bysentrene er avgrenset på plankartet og merket med A. Her kan det bygges utover 3000 m². Disse områdene skal benyttes til plasskrevende varer – dvs. til trelast/byggevarer, gartneri/hagesenter, biler, hvitevarer, og møbler.

Avlastningsområder for handel skal avgrenses og detaljeres i kommuneplaner innenfor det avgrensede området i fylkesplankartet.

I fylkesplanen ble avlastningsområde for Mosseregionen i utgangspunktet avsatt til området ved Mosseporten. I forbindelse med at det ble utarbeidet parallelle kommuneplaner for Moss, Våler, Rygge, og Råde i 2011, ble det i enighet mellom kommunene, fylkeskommunen og fylkesmannen fastsatt at avlastningsområde for plasskrevende handel skulle lokaliseres i området Høyden/ Varna/ Årvoll i stedet for ved Mosseporten.

I kommuneplanens arealdel for Rygge, vedtatt 16.06.11 er næringsområdene Årvold Gård, Høyden, Varnaveien, Melløs og deler av Årvold næringsområde satt av som byggeområder for næring og definert som avlastningsområde for handel for Mosseregionen.

Kommuneplanens bestemmelser gir følgende føringer i bestemmelsene § 2.1.3, 4. ledd:

”Kjøpesenter (jf. definisjon i retningslinjer til fylkesplan for Østfold § 5.9.2) med et bruksareal på mer enn 3000 m² tillates ikke. Unntak fra dette gjelder næringsområder innenfor grense for avlastningsområde der det i tillegg til kontor og annen næring tillates arealkrevende varehandel utover 3000 m². Disse områdene kan benyttes til plasskrevende varer – dvs. til trelast /byggevarer, gartneri/hagesentre, biler/motorkjøretøy, hvitevarer og møbler.”

I denne saken er det ulik oppfatning av hvordan retningslinjene i fylkesplanen og kommuneplanen skal tolkes, samt hvilken av planene som skal legges til grunn.

Fylkesplanen for Østfold gjelder sammen med rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Rikspolitisk bestemmelse innbærer at fylkesplanens retningslinjer for kjøpesentre er gjort bindende. Dette betyr at fylkesplanen vil gjelde foran eldre planer dersom det er motstrid mellom retningslinjene i fylkesplanen og retningslinjer og bestemmelser i eldre planer. Ny plan vil imidlertid gå foran fylkesplanen ved eventuell motstrid. 

Når det gjelder fylkesplanens retningslinjer framgår det i arealstrategidelen at handelsvirksomheter skal styres mot bysentrene, men at enkelte handelsvirksomheter som trelast/ byggevarer, hvitevarer og møbler, fortsatt kan plasseres utenfor sentrumsområdene, på definerte avlastningsområder. Med bakgrunn i føringene som er gitt i arealstrategidelen mener departementet at det er tydelig at ikke-plasskrevende detaljhandel som også kan plasseres i sentrum ikke skal tillates i avlastningsområdene, og at det kun er handel som ikke passer inn i bysentrum som tillates. Departementet mener også at definisjonen av plasskrevende detaljhandel framstår som uttømmende.

Departementet vurderer ikke at det er vesentlig motstrid mellom fylkesplanen og kommuneplanen selv om fylkesplanen sier at avlastningsområdene skal benyttes til plasskrevende varer, mens kommuneplanen sier at avlastingsområdene kan benyttes til plasskrevende varer. Fylkesplanen forelå som styringsdokument når kommuneplanen ble utarbeidet, og ordlyden i kommuneplanens planbestemmelse forøvrig er lik som retningslinjen i fylkesplanen.  Sett i lys av dette mener departementet at begrepet kan må forstås i betydningen kan bare.  Fylkesplanens retningslinjer er derfor gjeldende.

Når det gjelder forholdet til rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre er formålet med den rikspolitiske bestemmelsen å styre lokalisering og utforming av handels­etableringer, slik at disse er med på å styrke eksisterende by og tettstedssentrum, samt bidra til redusert bilbruk. Det er imidlertid fylket som selv fastsetter definisjonen av kjøpesenter og hva for handel som skal styres gjennom regional plan. Dersom det er hensiktsmessig ut fra formålet om å styrke bysentrum og redusere bilbruk, har fylkeskommunen anledning til å gi retningslinjer for handel også under 3000 m².

Miljøverndepartementet vurderer at Årvold gård ligger så langt fra det som er definert som Moss sentrum at videreutvikling av detaljhandel her vil ha negativ effekt på Moss sentrum.  I dag står mange butikklokaler i Moss sentrum tomme, og det er derfor positivt at det er regional enighet om å styre mer av handelen til Moss sentrum, og at det ikke tillates kjøpesentre eller såkalte big-box konsepter i avlastningsområdene. Når det gjelder ikke-plasskrevende detaljhandel mener departementet at også lokalisering av slik handel med under 3000 m² i området kan ha negativ effekt for bysentrum, samt bidra til unødvendig bilbruk.

Departementets konklusjon er at det verken for Årvold gård eller øvrige deler av avlastningsområdet kan tillates detaljhandel utover plasskrevende handel slik det er definert i fylkesplanen. Fylkesplanens retningslinjer gir kun føringer når det gjelder handel, og er ikke i veien for at avlastningsområdene benyttes til kontor og annen næring, dersom arealet er avsatt til dette formålet i kommuneplanen.

Miljøverndepartementet har etter dette kommet til at reguleringsbestemmelsene pkt. 6.1 bokstav b og c må endres, slik at definisjonen av plasskrevende varer blir uttømmende og slik at det ikke åpnes for handel med andre varer i området.

Vedtak

Miljøverndepartementet stadfester reguleringsplan for Årvold Gård næringsområde med følgende endringer:

•      Reguleringsbestemmelse 6.1 bokstav b endres og skal lyde som følger:

Det tillates handel med plasskrevende varer, det vil si trelast/ byggevarer, garteneri/hagesenter, biler/motorkjøretøy, hvitevarer og møbler.

• Reguleringsbestemmelse 6.1 bokstav c tas ut.

Det forutsettes at tilsvarende praktisering av fylkesplanen også legges til grunn for øvrige områder avsatt som avlastningsområder for handel etter fylkesplanen.

Vedtaket innebærer at Miljøverndepartementet gjør endring i reguleringsplanen. Etter plan- og bygningsloven § 27-2 nr. 2 kan departementet etter at kommunen er gitt anledning ti å uttale seg, gjøre de endringer som er nødvendige, men planen kan ikke endres i hovedtrekkene. Departementet har derfor tatt kontakt med kommunen over telefon om endringen i reguleringsbestemmelsene.

Departementet ber om at kommunen endrer reguleringsbestemmelsene i samsvar med departementets vedtak. For kunngjøring av den endelige planen gjelder plan- og bygningsloven § 27-2 tredje ledd.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages.

 

Med hilsen

Bård Vegar Solhjell

   

                                                                                         

Kopi:

Østfold fylkeskommune

Rygge kommune