Rygge kommune - reguleringsplan for Varnaveien 29, innsigelse til etablering av handel

Det vises til fylkesmannens brev av 23.08.2012, hvor reguleringsplan for Varnaveien 29 i Rygge kommune oversendes Miljøverndepartementet til behandling etter plan- og bygningsloven av 2008 § 12-13 andre ledd.

Det foreligger innsigelse fra fylkesmannen og fylkeskommunen. Disse er knyttet til en bestemmelse i reguleringsplanen som åpner for 3000 m² ikke-plasskrevende detaljhandel. Det er uenighet mellom kommunen, fylkeskommunen og fylkesmannen om tilrettelegging for ikke-plasskrevende detaljhandel er i tråd med retningslinjer og planbestemmelser i gjeldende fylkesplan og kommuneplan. Siden uenigheten er knyttet til en avgrenset del av planen, har kommunen i tråd med plan- og bygningslovens § 12-13 første ledd vedtatt øvrige deler av planen, men unntatt den aktuelle reguleringsbestemmelsen fra rettsvirkning.

Etter plan- og bygningsloven § 12-13 avgjør Miljøverndepartementet om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i reguleringsplanen som finnes påkrevd.

Med bakgrunn i nasjonal politikk for kjøpesentre og samordnet areal- og transportplanlegging, samt fylkesplan for Østfold, godkjenner ikke Miljøverndepartementet reguleringsbestemmelsenes § 4.4 bokstav c, som åpner for etablering av ikke-plasskrevende detaljhandel. Bestemmelsen tas derfor ut av planen. Innsigelsene fra fylkesmannen og fylkeskommunen er dermed tatt til følge.

Bakgrunn for saken

Varnaveien 29 ligger nord i Rygge kommune, på grensen til Moss kommune.  Varnaveien 29 er en næringstomt innenfor området Varnaveien – Høyden som er et etablert handels – og næringsområde som ligger innenfor kommunegrensen til både Moss og Rygge kommune.  I området er det fra tidligere etablert kjøpesentre, bilforetninger, byggevareforetninger og såkalte big box konsepter som XXL, Super G, Jysk, Lefdal og ICA Maxi. Området inngår i det som er definert som regionsenter for Mosseregionen i gjeldende fylkesplan, og ligger ca 2 kilometer sør-øst for bykjernen i Moss. Det er utarbeidet en egen interkommunal kommunedelplan for området.

I tidligere kommuneplaner for Rygge og Moss lå Høyden-Varna området innenfor grensen for hvor det var tillatt etablering av kjøpesentre.  I ny fylkesplan fra 2009 ble det vedtatt strammere retningslinjer for etablering av kjøpesentre utenfor bykjernen.  I nye kommuneplaner er nå deler av næringsområdene avsatt som avlastningsområde for handel, hvor det kun tillates såkalt plasskrevende detaljhandel. Fylkesplanen definerer plasskrevende handel som trelast/byggevarer, gartneri/hagesentre, biler/motor­kjøretøy, hvitevarer og møbler.

Planområdet i Varnaveien 29 utgjør et areal på 11,8 daa. Reguleringsplanen er utarbeidet av Lillestrøm arkitektkontor As på vegne av Coop Norge Eiendom AS. Reguleringsplanen med reguleringsbestemmelser åpner for at 9,7 daa av tomten kan benyttes til kombinert formål for forretning, kontor og tjenesteyting.  For området tillates det i utgangspunktet kun forretninger for plasskrevende varer i tråd med fylkeplanens definisjon. I bestemmelsenes § 4.4 bokstav er det imidlertid gjort et unntak som tillater annen detaljhandel opp til 3000 m².

Uenigheten i saken dreier seg om hva som er riktig tolkning av de føringene gjeldende fylkesplan og kommuneplan gir for Varna- Høyden-området og de øvrige delene av avlastningsområdene. Kommunen mener kommuneplanen gir andre føringer enn fylkesplanen. Konkret er det uenighet om reguleringsplan kan stadfestes med 3000 m² ikke-plasskrevende handel, slik det framgår av reguleringsbestemmelsenes § 4.4 bokstav c.

Det ble gjennomført meklingsmøte i saken den 13.06.2012 uten at partene kom til enighet. 

Miljøverndepartementet har ikke avholdt eget møte og befaring i saken, men mener den er tilstrekkelig opplyst gjennom oversendte sakspapirer, samt møte og befaring som ble avholdt i forbindelse med tilsvarende innsigelsessak for Årvoll gård som Miljøverndepartementet har behandlet parallelt.

Fylkesmannen fremmet innsigelse til reguleringsplanen i brev datert 29.08.2011.  Fylkesmannen framhever at Høyden-Varnaområdet ligger utenfor ny sentrums­avgrensning for Moss sentrum og at det ikke kan etableres kjøpesenter i området, men at Høyden-Varnaområdet er avsatt som avlastningsområde for plasskrevende varer. Fylkesmannen fremmet innsigelse til reguleringsplanen på bakgrunn av at det ikke gikk klart fram av reguleringsbestemmelsen at det kun var handel i tråd med fylkesplanens definisjon av plasskrevende handel som var tillatt. 

Som meglingsinstitutt har fylkesmannen vurdert at utvikling av næring i Varnaveien 29 er en rasjonell videreutvikling av området og for Rygge kommune, men at etablering av ikke-plasskrevende detaljhandel vil være i strid med fylkesplanen for Østfold og intensjonen om å styrke bysentra.

Østfold fylkeskommune fremmet innsigelse til planforslaget i brev datert 31.08.2011. Fylkeskommunens innsigelse var også begrunnet i at reguleringsplanbestemmelsene ikke var klare på at handel skulle være avgrenset til plasskrevende handel i tråd med fylkesplanens retningslinjer for avlastningsområder.

Rygge kommunestyre vedtok reguleringsplanen 16.02.2011. Kommunen har tydeliggjort reguleringsbestemmelsen knyttet til handel, men har ikke tatt innsigelsene fra fylkemannen og fylkeskommunen til følge når det gjelder ikke-plasskrevende handel opp til 3000 m². Saken er oversendt fylkesmannen i brev datert 02.07.2012.

Kommunen mener med bakgrunn i kommuneplanens arealdel at ikke-plasskrevende handel inntil 3000 m² kan tillates innenfor grensen for avlastningsområder.

Kommunen viser også til gjeldende interkommunale kommunedelplan for Høyden-Varnaveien-Melløs og at reguleringsplanen er utarbeidet i samsvar med denne. Av sakspapirene framgår det at reguleringsarbeidet som startet opp i 2007 ble satt på vent nettopp i påvente av denne kommunedelplanen.  Kommunen trekker også fram at Høyden-Varnaveien allerede er et etablert handelsområde og at spørsmålet er prinsipielt viktig, siden de samme betingelsene gjelder for andre reguleringsplaner og byggesaker i Høyden - Varnaveien. Dersom ikke-plasskrevende handel under 3000 m² ikke kan tillates i disse områdene, vil utviklingen i området bli ganske annerledes enn tiltenkt.

Miljøverndepartementets vurdering

Miljøverndepartementet vurderer saken med bakgrunn i gjeldende fylkesplan, kommunedelplan for Høyden- Varnaveien- Melløs, kommuneplanens areal for Rygge, samt nasjonale retningslinjer gitt i nasjonale forventninger, rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging, samt rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre.

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble vedtatt ved kongelig resolusjon 24.06.2011. Det framgår her at regjeringen forventer at fylkeskommunene utarbeider regionale planer for samordnet areal- og transportplanlegging som gjennom effektiv arealutnyttelse bidrar til å redusere behovet for transport og styrker grunnlaget for klimavennlige transportformer. Det forventes videre at kommunene følger opp de regionale planene slik at handelsvirksomheter og andre private og offentlige tjeneste- og servicefunksjoner lokaliseres sentralt og i tilknytning til knutepunkter for kollektivtransport. Det forventes at by- og tettstedskommuner vektlegger fortetting og transformasjon i sentrum og rundt kollektivknutepunkter og bidrar til å forhindre byspredning.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging ble fastsatt ved kgl. res. av 20.08.1993, og skal legges til grunn i kommunal og regional planlegging. Målet med retningslinjene er at arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer samfunnsøkonomisk effektiv ressursutnyttelse, med miljømessig gode løsninger, trygge lokalsamfunn og bomiljø, god trafikksikkerhet og effektiv trafikkavvikling. Det skal legges til grunn et langsiktig, bærekraftig perspektiv i planleggingen, og det skal legges vekt på å oppnå gode regionale helhetsløsninger på tvers av kommunegrensene.

Rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre ble fastsatt ved kgl. res. av 27.06.2008 og trådte i kraft 01.06.2008. Den rikspolitiske bestemmelsen skal sikre bedre oppfølging av retningslinjer i fylkesplaner og fylkesdelplaner. Bestemmelsen fastsetter med juridisk bindende virkning at godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner skal legges til grunn for kommunens planlegging. Bestemmelsen skal legges til grunn for nye planer og vil ved motstrid gi grunnlag for innsigelser, jf. § 4.

Formålet med den rikspolitiske bestemmelsen er å legge til rette for en sterkere regional samordning av politikken for etablering av større kjøpesentre. Hensikten er å styrke eksisterende by- og tettstedssentre og bidra til effektiv arealbruk og miljøvennlige transportvalg, herunder reduksjon av bilbruk. Det langsiktige målet er å oppnå en mer bærekraftig og robust by- og tettstedsutvikling og begrense klimagassutslippene.

Fylkesplanen for Østfold, Østfold mot 2050, vedtatt av fylkestinget 26.02.09 og godkjent ved kgl. res. 11.03.2011, har som en overordnet målsetning å øke arealutnyttelsen i byer og tettsteder, samt å redusere transportarbeid gjennom samordnet areal- og transportplanlegging.

Arealstrategidelen i fylkesplanen legger til grunn at utbyggingsmønster i regionen skal basere seg på eksisterende sentra og infrastruktur i kommunen, at byene skal styrkes som naturlige sentra og knutepunkt, og det skal tilrettelegges for miljøvennlige transportløsninger og redusert bilbruk.

Fylkesplanens arealstrategi fastsetter at handelsvirksomheter skal styres mot bysentrene, men at enkelte handelsvirksomheter som trelast/byggevarer, hvitevarer og møbler, fortsatt kan plasseres utenfor sentrumsområdene, på definerte avlastningsområder.

Som del av fylkesplanen er det utarbeidet retningslinjer for lokalisering av kjøpesentre som skal følge opp forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre fra 27.06.2008.

I retningslinjene kap. 5.9 fastsettes at kjøpesentra med et bruksareal på over 3000 m² kun kan etableres innenfor definerte bysentre, men at det for definerte områder, hvorav Mosseregionen, kan avsettes egne avlastningsområder for handel hvor handel utover 3000 m2 tillates, jf bestemmelsene i pkt 5.9.6  og 5.9.7:

”Avlastningsområder for handel som ikke passer inn i bysentrene er avgrenset på plankartet og merket med A. Her kan det bygges utover 3000 m2. Disse områdene skal benyttes til plasskrevende varer – dvs. til trelast/byggevarer, gartneri/hagesenter, biler, hvitevarer, og møbler.

Avlastningsområder for handel skal avgrenses og detaljeres i kommuneplaner innenfor det avgrensede området i fylkesplankartet.”

I fylkesplanen ble avlastningsområde for Mosseregionen i utgangspunktet avsatt til området ved Mosseporten. I forbindelse med at det ble utarbeidet parallelle kommuneplaner for Moss, Våler, Rygge, og Råde i 2011, ble det i enighet mellom kommunene, fylkeskommunen og fylkesmannen fastsatt at avlastningsområde for plasskrevende handel skulle lokaliseres i området Høyden/ Varna/ Årvoll i stedet for ved Mosseporten.

I interkommunal kommunedelplan for Høyden – Varnaveien – Melløs, vedtatt av Rygge kommunestyre 26.03.09 og Moss kommune 20.04.09, er områdene langs Varnaveien satt av til erverv og boligformål. Innenfor område N 8 som gir bestemmelser for Varnaveien 29 tillates det forretninger, næring, servicefunksjoner, tjenesteproduksjon og kontorformål. I tillegg tillates også etablering av mindre leiligheter.

I kommuneplanens arealdel for Rygge, vedtatt 16.06.11 er Høyden –Varnaveien og Melløs satt av som byggeområder for næring og definert som avlastningsområde for handel for Mosseregionen.

Kommuneplanens bestemmelser gir følgende føringer i bestemmelsene § 2.1.3, 4. ledd:

”Kjøpesenter (jf. definisjon i retningslinjer til fylkesplan for Østfold § 5.9.2) med et bruksareal på mer enn 3000 m2 tillates ikke. Unntak fra dette gjelder næringsområder innenfor grense for avlastningsområde der det i tillegg til kontor og annen næring tillates arealkrevende varehandel utover 3000 m2. Disse områdene kan benyttes til plasskrevende varer – dvs. til trelast /byggevarer, gartneri/hagesentre, biler/motorkjøretøy, hvitevarer og møbler.”

I denne saken er det ulik oppfatning av hvordan retningslinjene og bestemmelsene i fylkesplanen og kommuneplanen skal tolkes, samt hvilken av planene som skal legges til grunn. Kommunen trekker også fram forholdet til kommunedelplanen for Høyden- Varna – Melløs.

Fylkesplanen for Østfold gjelder sammen med rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Rikspolitisk bestemmelse innbærer at fylkesplanens retningslinjer for kjøpesentre er gjort bindende. Dette betyr at fylkesplanen vil gjelde foran eldre planer dersom det er motstrid mellom retningslinjene i fylkesplanen og retningslinjer og bestemmelser i eldre planer. Ny plan vil imidlertid gå foran fylkesplanen ved eventuell motstrid. 

Når det gjelder fylkesplanens retningslinjer framgår det i arealstrategidelen at handelsvirksomheter skal styres mot bysentrene, men at enkelte handelsvirksomheter som trelast/ byggevarer, hvitevarer og møbler, fortsatt kan plasseres utenfor sentrumsområdene, på definerte avlastningsområder. Med bakgrunn i disse føringene mener departementet at det er tydelig at ikke-plasskrevende detaljhandel som kan plasseres i sentrum ikke skal tillates i avlastningsområdene, og at det kun er handel som ikke passer inn i bysentrum som tillates. Departementet mener også at definisjonen av plasskrevende detaljhandel framstår som uttømmende.

Departementet vurderer ikke at det er vesentlig motstrid mellom fylkesplanen og kommuneplanen selv om fylkesplanen sier at avlastningsområdene skal benyttes til plasskrevende varer, mens kommuneplanen sier at avlastingsområdene kan benyttes til plasskrevende varer. Fylkesplanen forelå som styringsdokument når kommuneplanen ble utarbeidet, og ordlyden i kommuneplanens planbestemmelse forøvrig er lik  retningslinjen i fylkesplanen. Sett i lys av dette mener departementet at begrepet kan må forstås i betydningen kan bare.  Fylkesplanens retningslinjer er derfor gjeldende.

Når det gjelder forholdet mellom kommunedelplanen for Høyden-Varnaveien-Melløs og fylkesplanen går fylkesplanens bestemmelser foran der det er motstrid, slik det er tilfelle når det gjelder handel.

I denne saken medfører fylkesplanen en endret praksis i området i forhold til tidligere. Selv om dette betyr at denne reguleringssaken behandles ulikt fra tidligere reguleringsplaner, er det nytt planverk og retningslinjene i ny fylkesplan som må legges til grunn. Departementet mener at denne innskjerpingen når det gjelder ikke-plasskrevende handel utenfor bykjernen er i tråd med nasjonal politikk, og et godt grep for å styrke bykjernen og redusere unødvendig bilbruk. Departementet vurderer at videreutvikling av detaljhandel i Høyden-Varnaveien vil kunne ha negativ effekt på Moss sentrum. I dag står mange butikklokaler i Moss sentrum tomme, og det er derfor positivt at det er regional enighet om å styre mer av handelen til Moss sentrum, og at det ikke tillates kjøpesentre eller såkalte big-box konsepter i avlastningsområdene.

Departementets konklusjon er at det verken for Varnaveien 29 eller øvrige deler av avlastningsområdet kan tillates detaljhandel utover plasskrevende handel slik det er definert i fylkesplanen.

Miljøverndepartementet har etter dette kommet til at reguleringsbestemmelsenes § 4.4 bokstav c som åpner for etablering av ikke-plasskrevende detaljhandel opp til 3000 m2, tas ut.

 Vedtak

Miljøverndepartementet godkjenner ikke reguleringsbestemmelsenes § 4.4 bokstav c, og bestemmelsen tas ut.

 

Det forutsettes at tilsvarende praktisering av fylkesplanen også legges til grunn for øvrige områder avsatt som avlastningsområder for handel etter fylkesplanen.

Departementet ber om at kommunen endrer reguleringsbestemmelsene i samsvar med departementets vedtak. For kunngjøring av den endelige planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12, siste ledd.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages.

 

Med hilsen

 

Bård Vegar Solhjell

   

                                                                                        

Kopi:

Østfold fylkeskommune,

Rygge kommune