Saltdal kommune - innsigelse til detaljregulering for Graddis tollstasjon

Miljøverndepartementet viser til Fylkesmannen i Nordland sin oversendelse av innsigelsessaken den 15. mai 2012.

Saken er i samsvar med plan- og bygningsloven (2008) § 12-13 oversendt Miljøvern­departementet for avgjørelse. Områdestyret for Reindriftssaker i Nordland har lagt ned innsigelse mot forslaget til reguleringsplan basert på alternativ 4, samt det reviderte alternativ 4 utarbeidet etter gjennomført mekling. Innsigelsen er begrunnet i at tollstedets plassering vil vanskeliggjøre flytting med rein og hindre reinens naturlige trekk og beitebruken av konvensjonsområde Gráddas.

Miljøverndepartementet stadfester detaljregulering for Graddis tollstasjon i Saltdal kommune etter alternativ 4 som vist på plankart datert 27. juni 2011 med ett tillegg i de tilhørende bestemmelsene. Det forutsettes at det etableres en terrengvoll som skjerming mellom tollstedet og flytt-/trekkleia.

I denne saken er hensynet til en effektiv grensekontroll veid opp mot rein­driftens behov for minst mulig forstyrrelser langs flytt-/trekkleia. Bygging av en funksjonell tollstasjon nær grensepunktet er en viktig nasjonal interesse. Innsigelsen fra Områdestyret for reindriftssaker i Nordland tas derfor ikke til følge, da plassering etter alternativ 4 ikke medfører at flytt-/trekkleia blir stengt eller arealmessig redusert.

Departementet forutsetter at tollstasjonen med tilhørende ute-/kjørearealer gis en utforming som sikrer at flytt-/trekkleia skjermes mest mulig mot forstyrrelser. Det vises til anbefalinger gitt i brevet her, revidert forslag til situasjonsplan oversendt fra Statsbygg til Saltdal kommune og Reindrifts­forvaltningen etter mekling, og forutsetningen om etablering av en terrengvoll tatt inn i plan­bestemmelsene.

Bakgrunn for saken

Saltdal kommunestyre vedtok detaljregulering for Graddis tollstasjon etter alternativ 4 i møte 23. juni 2011, og tok dermed ikke hensyn til Områdestyret i Nordland sin inn­sigelse. Formålet med planforslaget er å legge til rette for etabler­ing av nytt tollsted på Rv77, ved riksgrensen mellom Norge og Sverige. Eksisterende tollsted ligger ca. 10 km fra grensen på sørsiden av veien og er uhensiktsmessig plassert i forhold til kontroll­funksjonen. Det er derfor ønskelig med en relokalisering og fornyelse av toll­stedet nærmere grensen, for å få en mer funksjonell og moderne løsning med fri sikt til grensen.

Planområdet berører arealer innenfor Balvatn reinbeitedistrikt og foreslåtte svenske konvensjonsbeiter for Semisjaur-Njarg sameby. Den planlagte tollstasjonen foreslås lagt på vestsiden av Grensebekken og nordsiden av Rv. 77. Riksvegen utgjør grense mellom de to foreslåtte konvensjonsområdene, Gráddas sør for veien og Svanjggá nord for veien. Semisjaur-Njarg sameby skal etter forslaget kunne bruke begge områdene. Det går en ca 500 meter lang flytt-/trekklei fra grensa til og med Grensebekken som be­grenses i nord av den bratte fjellsida og i sør-sørvest av Junkerdalselva. Flytt-/trekkleia er det eneste alternativet for å nå beiteområdene på norsk side.

Statsbygg har på oppdrag fra Toll- og avgiftsdirektoratet utført regulerings- og prosjekter­ingsarbeidet for ny tollstasjon. Det er vurdert 5 ulike alternativer for plassering av tollstasjonen. Alternativene 1-3 ble forkastet da disse ligger innenfor eksisterende flytt-/trekklei. Av de gjenværende alternativene er alternativ 4 plassert ca 800 meter fra riksgrensen og vest for Grensebekken. Alternativ 4 berører ikke flytt-/ trekkleia direkte, men har fri sikt både til denne og grensen. Alternativ 5 er plassert i samsvar med ønsket fra berørt svensk reindrift ca. 2,5 km fra grensen, og har ingen sikt mot grensen slik hovedargu­mentasjonen for å flytte dagens tollstasjon forutsetter.  Det er kun alternativ 4 som er ført fram til reguleringsplannivå.

Saltdal kommune vedtok ved 1. gangs behandling å legge reguleringsplanen for ny tollstasjon basert på alternativ 4 ut på offentlig ettersyn selv om det var varslet innsigelse fra reindriftsinteressene. Dette ble begrunnet med at; ”Valgt lokalisering av tiltaket er fremkommet etter dialog mellom reindriftsnæringa og tiltakshaver. Saltdal kommune mener at fremlagt forslag til lokalisering imøtekommer så vel reindrifts­næringens behov for flyttleier og tiltakshavers (Toll- og avgiftsdirektoratet) behov for direkte oppsyn med riksgrenser.”

Det ble som del av meklingen vurdert en revidert løsning innenfor alternativ 4 der trafikkarealene flyttes fra nordsiden til vestsiden og i størst mulig grad underordner seg terrenget, slik at det dannes en naturlig terrengbarriere mot nord - nordøst. Tollbygningen plasseres så langt vest som mulig og trafikk på nordsiden av bygningen begrenses. Dette forslaget ble oversendt Saltdal kommune og Områdestyret i Nordland ved brev av 14. desember 2011. I tillegg har Statsbygg allerede sørget for at gjerdet rundt en åkerlapp nord for tollstasjonen er fjernet slik at fremkommeligheten i flytt- og trekkleia er forbedret.

Semisjaur-Njarg sameby har framsatt ønske om en alternativ plassering på strekningen mellom alternativ 4 og alternativ 5, nedenfor varden og i skjul av fjellryggen som går langs med flytt-/trekkleia. Denne mellomløsningen er ikke nærmere utredet i forhold til om det er mulig å få til en brukbar plassering av tollbygg med tilhørende kjøre-/ oppstillingsarealer, og sikt til grensen må som for alternativ 5, løses ved bruk av kameraovervåkning.

Planområdet utenom eksisterende veggrunn er eid av Statsskog og er uregulert landbruks-, natur-, frilufts- og reindriftsområde i kommuneplanen.

Områdestyret for reindriftssaker i Nordland varslet i brev av 10. desember 2010 på vegne av svensk reindrift (Semisjaur-Njarg sameby) innsigelse til foreslåtte plassering av ny tollstasjon ved grensen. I forbindelse med offentlig ettersyn av reguleringsplan for alternativ 4 fremmet Område­styret for reindrift innsigelse i brev av 23. juni 2011.

Meklingsmøte ble avholdt 22. september 2011. På meklingsmøtet ble det enighet om å utarbeide et utkast til nytt løsningsforslag som bygger på det vedtatte forslaget, men med noen føringer og tilpasninger til terrenget. Områdestyret behandlet det reviderte forslaget til løsning den 1. mars 2012. Der ble det bestemt at Områdestyret opprettholder sin innsigelse, også til det reviderte forslaget.

Innsigelsen ble oversendt fra Fylkesmannen i Nordland til Miljøverndepartementet for avgjørelse ved brev av 15. mai 2012. Fylkesmannen viser i oversendelsesbrevet til at det har blitt gjennomført en god prosess og dialog i saken med tanke på å finne en omforent løsning.

Befaring og møte i saken ble avholdt 26. september 2012. Tilstede var represen­tanter fra Statsbygg, Toll- og avgiftsdirektoratet, Junkerdal tollsted, Semisjaur-Njarg sameby, Saltdal kommune, Reindriftsforvaltningen i Nordland, Fylkesmannen i Nordland, Landbruks- og matdepartementet og Miljøvern­departementet.

Miljøverndepartementet har etter befaringen mottatt uttalelse fra Landbruks- og matdepartementet ved brev av 29. november 2012. Fylkesmannen oversendte en tilleggsuttalelse om naturmangfoldet den 14. desember 2012.

Vurderinger og mottatte anbefalinger

Fylkesmannen har i sin vurdering av 15. mai 2012 lagt vekt på at plassering av nye tollstasjoner stiller helt spesielle krav til beliggenhet både i forhold til grensen og i forhold til trafikk. Overordnede nasjonale hensyn knyttet til ekspedisjon og en forsvarlig grensekontroll vil derfor måtte veie tungt ved vurderingen av hvor langt en kan tilpasse seg reindriftens krav i denne saken.

Fylkesmannen legger til grunn at den valgte plasseringen ikke kommer i direkte konflikt med flytt-/trekkleia og at det dermed ikke er tale om stenging av flyttlei jf. reindriftsloven § 22.

Selv om det kan legges til grunn at bruken av flytt-/og trekkleia vil kunne bli noe vanskeliggjort, har forslagsstiller etter fylkesmannens syn strukket seg langt for å imøtekomme reindriftens interesser. Fylkesmannen mener derfor at den vedtatte plasseringen må kunne aksepteres, eventuelt med noen ytterligere tilpasninger i samsvar med det som ble utarbeidet i etterkant av meklingsmøtet.

Reindriftsforvaltningen omtaler i sitt saksframlegg til Områdestyrets møte 22. juni 2011 at den foreslåtte plasseringen etter alternativ 4, ikke kommer i direkte konflikt med flytt-/ trekkleia, men blir liggende kloss opptil i høyfjellsterreng. Konsekvensene av tiltaket for flyttleia er vanskelig å forutsi, men all erfaring tilsier at menneskelig aktivitet påvirker reinens reaksjonsmønster. Reindriftsforvaltningen i Nordland legger til grunn at Semisjaur-Njarg sameby er avhengig av flytt-/trekkleia for å få tilgang til konvensjonsområdet på norsk side. Etter reindriftsloven § 22 har flyttleier et strengt vern. Trekk- og flyttleier for reindriften er særdeles viktige for det tradisjonelle driftsmønsteret og forstyrrelser og stengsler kan bidra til å redusere bruken av sentrale beiteområder. Områdestyret fant at alternativ plassering burde vært bedre utredet, og mener at sikt til grensen kan løses ved bruk av kameraovervåkning. Områdestyret anbefalte at en plassering vest for fjell­ryggen som går langs riks­veien og gjerne nede ved Skærrimjåhka utredes nærmere.

Kommunen og Statsbygg omtaler i planbeskrivelsen flere forhold som påvirker lokaliseringsspørsmålet. For at tollvesenet skal drive en god kontrollfunksjon mot grensen er det svært viktig at de kan ha oversikt over hele strekningen fra grensen til tollstasjonen. For å ivareta dette kan ikke tollstasjonen ligge lengre unna grensen enn der den er foreslått i reguleringsplanen. Videre tilsier topografien at det ikke er egnet å plassere stasjonen mellom alt. 4 og 5 med et bratt fjell/kolle på den ene siden og elven på den andre. I tillegg er det utfordringer på dette partiet fordi veien stiger, noe som gir dårlige avkjøringsforhold, samt at det er et hyttefelt i nærheten.

Toll- og avgiftsdirektoratet påpeker at når det planlegges nye tollstasjoner så legges disse i dag så tett på grensen som overhodet mulig for å unngå at det er eller blir etablert mulighet for av- og påkjøring mellom grensen og toll- og avgiftsetatens fasiliteter. Det er også slik at man vil ha utsikt til grensen for å holde oppsikt med passering også utenom vei om mulig. En plassering ved grensen er vesentlig for å kunne gjennomføre ekspedisjons- og kontrolloppgaver på en effektiv og god måte.

Landbruks- og matdepartementet har i sitt brev av 29. november 2012 gjort en helhetlig vurdering av både de spesielle reindriftsfaglige forholdene og de mer planfaglige forholdene. Departementet konkluderer med å anbefale at innsigelsen fra Områdestyret til reguleringsplan for Graddis tollstasjon ikke tas til følge. Det forutsettes at det blir gjort nødvendige terrengtilpasninger i området.

Sentrale føringer

Regjeringen har i dokumentet ”Politisk plattform for flertallsregjeringen” omtalt reindriften bl.a. på følgende måte: ”Regjeringen vil sikre en livskraftig reindriftsnæring i balanse med beiteressursene, og som medvirker til å opprettholde samisk egenart.” Reindriftsnæringen er også omtalt i flere stortingsdokumenter, bl.a. St meld nr 28 (1991-1992) ”En bærekraftig reindrift”, i Prop. 84S (2010-2011) ”Reindriftsoppgjøret 2012/2013 m.m.”, St meld nr 28 (2007-2008) ”Samepolitikken” og Meld. St. 9 (2011-2012) ”Landbruks- og matpolitikken”. Det påpekes i disse stortingsdokumentene at reindrift er en svært arealavhengig næring, både på grunn av marginale beiteområder og på grunn av reinens behov for ulike sesongbeiter og flytteveier mellom dem. Menneskelig virksomhet i reinbeiteområdene kommer i tillegg til naturlige forstyr­relser fra bl.a. rovvilt. Videre påpekes det at inngrep og forstyrrelser innenfor reinbeiteområdene har økt vesentlig de siste tiårene og ført til varig reduksjon av arealer reindriften kan bruke, samt økte forstyrrelser for reinflokkene. Inngrep og forstyrrelser medfører ofte oppstykking av beiteområder eller trekkleier og en slik fragmentering er trolig en av de største truslene mot reindriftens arealgrunnlag. Totaleffekten av mange små inngrep og forstyrrelser er derfor ofte større enn summen av de enkelte inngrep skulle tilsi. På bakgrunn av dette er det behov for oppmerk­somhet omkring sikring av reindriftens arealer, særlig de arealer som er avgjørende for en bærekraftig reindrift.

Den svensk-norske Reinbeitekonvensjonen fra 1972 opphørte å gjelde i 2005. 1972-konvensjonens bestemmelser har imidlertid vært videreført på norsk side, i påvente av en ny konvensjon.

En ny konvensjon er framforhandlet og undertegnet, men ikke ratifisert. Gjennom undertegningen har statene gjensidig forpliktet seg til en videre oppfølging mot ratifikasjon og ikrafttredelse av forhandlingsresultatet.

Miljøverndepartementets vurdering

Denne saken behandles etter plan- og bygningslovens § 12-13. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Etter naturmangfoldloven § 7 skal det vurderes om planen vil berøre naturmangfoldet. Kunnskap om naturmangfold er hentet fra Artsdatabankens Artskart og Direktoratet for naturforvaltnings Naturbase og fylkesmannens vurdering av 14. desember 2012. Det er ikke registrerte arter som er klassifisert som truet eller nær truet på Norsk rødliste for arter 2010. Det er heller ikke registrert utvalgte naturtyper eller truede eller nær truede naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011. Fylkesmannen har foretatt en utdypende vurdering og beskrivelse av områdene. Departementet har ut fra dette kommet til følgende når det gjelder enkeltområdene;

Alternativ 5 vil bli liggende innenfor grensen for Stor-Graddis naturreservat, og vurderes derfor å komme i konflikt med verneverdiene og potensielle forekomster av rødlistede plantearter. Verneforskriften åpner ikke for etablering av tollstasjon, og et eventuelt slikt tiltak vil betinge behandling og tillatelse etter naturmangfoldloven § 48. Miljøverndepartementet finner det derfor ikke aktuelt at alternativ 5 vurderes videre.

Alternativ 4 er i hovedsak lokalisert til et område med åpen skrinn fastmark. Området avgrenses i øst av Grensebekken som er et sidevassdrag til Knallerdalelva (Skærrimjåhkå), som inngår som en del av det varig vernede Saltdalsvassdraget. Med den foreslåtte byggegrensen mot øst, og formålsavgrensningen i nord, vil sannsynligvis ikke vannforekomstene eller deres kantvegetasjon bli vesentlig berørt av fysiske inn­grep. Unntaket er muligens den østligste avkjørselen. For å ivareta kantvegetasjonen kunne denne avkjøringen med fordel vært vurdert trukket noe lengre vest, og departementet legger til grunn av tiltakshaver følger dette opp i byggeplanen. Under forutsetning av at tollstasjons­området ikke representerer en vesentlig eutrofieringskilde på vannforekomstene er alternativ 4 vurdert å gi moderate/middels virkninger på naturmangfoldet. Miljøverndepartementet finner derfor at dette alternativet kan vurderes videre.

Alternativet mellom 4 og 5 er ikke omtalt særskilt av fylkesmannen. Det vil ligge utenfor Stor-Graddis naturreservat og berører ikke vannforekomstene med tilhørende kantvegeta­sjon. Det foreligger ikke noen detaljerte planer for dette mellomalternativet, men det aktuelle området er stedvis smalt og bratt, og kan derfor bli behov for større terrenginngrep for å kunne plassere nødvendige kjørearealer og bygg for tollstasjonen. De landskaps­messige virkningene av dette i det verdifulle høyfellsområdet er ikke vurdert, men Saltdal kommune har i sitt saksframlegg pekt på at de topografiske forholdene gjør det vanskelig med en plassering i området mellom alternativ 4 og 5. Miljøverndepartementet finner ikke at det er grunnlag for å vurdere et mellomalternativ nærmere, og det er også stor usikkerhet til om det er et gjennomførbart alternativ.

Fylkesmannen bemerker at områdenes naturmangfold i beste fall kan sies å være middels godt kartlagt, men finner at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om tiltakets konsekvenser til å vurdere alternativene etter naturmangfoldlovens bestemmelser. Miljøverndepartementet kommer dermed til at kravet i naturmangfoldloven § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap er oppfylt.

Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven § 9 kommer til anvendelse når det er usikkert om tiltaket kan medføre vesentlig skade på naturmangfoldet. Dette prinsippet vil, ut fra forhold redegjort for i avsnittene foran, kunne tillegges mindre vekt for alternativ 4. For alternativ 5 og mellomalternativet er det tillagt vekt.

Den samlet belastningen etter naturmangfoldloven § 10 synes for de mer rike bakgrun­nsarealene i Junkerdalen å være at de er lite utsatt for inngrep. Hovedbelastningen synes å være eksisterende veier og eventuell forurensning fra disse. Det er ikke grunn til å tro at miljøbelastningen vil bli vesentlig endret i nærmeste framtid.

Vassdraget opplever en viss belastning, og da spesielt i nedre deler av Junkerdalen hvor arealinngrep i forbindelse med utbygging av bolig- og fritidsbolig, avrenning fra landbruksområder og eksisterende veier utgjør de viktigste kildene. Ut fra kommune­planens arealdel vil man kunne forvente en viss økning i belastning fra vassdragsnær utbygging av fritidsbolig.  Selv om vassdragsnaturen er utsatt for en viss belastning samlet sett, vil ikke det foreslåtte tiltaket gi stor negativ økning i effektene på dette økosystemet. Miljøbelastningen på dette økosystemet er dermed ikke ved en kritisk grense pr. i dag.

Ved utarbeidelse av arealplaner har regjeringen i flere stortingsmeldinger og proposisjoner vektlagt at det må tas særlig hensyn til reindriftsnæringen. Den framforhandlede områdefordelingen mellom norsk og svensk reindrift må anses å representere en viktig nasjonal interesse. Samtidig er det i denne saken også viktige nasjonale interesser knyttet til etablering av nytt tollsted så nær grensen som mulig.

Miljøverndepartementet legger til grunn at den valgte plasseringen ikke kommer i direkte konflikt med flytt-/trekkleia og at det dermed ikke er tale om stenging av flyttlei jf. reindriftsloven § 22. Det ble i tillegg ved befaringen avklart at det er mulig med avbøtende tiltak som kan forbedre forholdene for reindriften.

Miljøverndepartementet finner derfor ut fra en helhetlig vurdering at den vedtatte plasseringen må kunne aksepteres. Den foreliggende reguleringsplanen basert på alternativ 4 framstår som eneste løsning som ivaretar både nødvendige hensyn til reindriftens behov og til en forsvarlig grensekontroll. Det forutsettes at det etableres en terrengvoll som skjerming mellom tollstasjonen og flytt-/trekkleia.  Ved endelig utforming og detaljplassering av tollstasjonen må det legges vekt på hensynet til reindrifta. Dersom det skulle vise seg at en ny tollstasjon, når den er satt i drift, i vesentlig grad vanskeliggjør reindriften i henhold til en ny konvensjon, forutsetter departementet at dette følges opp på en hensiktsmessig måte.

Når det gjelder etablering av en terrengvoll ble det på befaringen konstatert at en skjermingsvoll mellom flytt-/trekkleia og tollstasjonens område vil kunne gi samme gunstige effekt som en flytting av tollstasjonen i skjul av fjellryggen som går langs med flytt-/trekkleia. En slik voll må utformes med stedlige masser og vegetasjon og gjøres så høy at den skjermer mot lys og lyd fra tollstasjonen. Dette tilsier en høyde tilsvarende tillatt gesims-/mønehøyde, som er 9,5 meter over gjennomsnittlig ferdig planert terreng rundt tollbygget. Miljøverndepartementet mener det er mulig å innpasse en slik terrengvoll i landskapet i og med at terrenget stiger opp fra veien og vollen kan utformes som en forlengelse av fjellryggen. Vollen må avsluttes inn mot Grensebekken og myrområdene i nordvest slik at den ikke påvirker naturverdiene her negativt. Vollen tillates lagt inn i planens LNFR-områder, men må ikke ta arealer fra flytt-/trekkleia. Endelig plassering og utforming av terrengvollen må fastsettes som del av byggesøk­naden innenfor de rammer som er tatt inn som tillegg i planbestemmelsene. Terrengvollen bør etableres så tidlig som mulig i byggeprosessen.

 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 godkjenner Miljøverndeparte­mentet Saltdal kommunestyres vedtak av 23. juni 2011 om detaljregulering for Graddis tollstasjon etter alternativ 4, som vist på plankart datert 27. juni 2011 med ett tillegg i de tilhørende planbestemmelser.

Det er tatt inn følgende nye bestemmelse i § 2 Fellesbestemmelser;

2.2 Krav om etablering av terrengvoll¨

    Det skal etableres en terrengvoll som skjerming mellom tollstedet og eksisterende flytt-/trekklei. Terrengvollen kan om nødvendig plasseres i avsatt LNFR-område (LNFR1), men skal i sin helhet ligge utenfor flytt-/trekkleia.

   Terrengvollen skal tilpasses terrenget og gis tilstrekkelig høyde til å skjerme flytt-/ trekkleia mot støy- og lysforstyrrelser. Det tillates en maksimal kotehøyde for topp voll tilsvarende 10 meter over kotehøyde for gjennomsnittlig planert terreng rundt tollbygget.

   Det skal benyttes stedlige masser eller masser tilpasset områdets eksisterende masser, og terrengvollen skal tilplantes med stedlig vegetasjon.

   Terrengvollens utforming, plassering og høyde skal framgå av utomhusplanen etter § 2.1. Plassering må gjøres i samråd med Reindriftsforvaltningen, og vollen skal være ferdigstilt før tollstasjonen tas i bruk.

Reguleringsplanen og tilhørende reviderte planbestemmelser med påtegning om stadfesting ligger ved dette brevet.

For kunngjøring av den endelige planen gjelder plan- og bygningsloven § 12-12.

 

Saltdal kommune er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brevet.

 

Med hilsen

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi med vedlegg:

Saltdal kommune, Kirkegt. 23, N-8250 ROGNAN

 

Kopi uten vedlegg:

Landbruks- og matdepartementet

Reindriftsforvaltningen i Nordland, Sjøgata 78, N-8200 FAUSKE

Nordland Fylkeskommune, Fylkeshuset, N-8048 BODØ

Statsbygg v/Jøran Eilertsen, Postboks 8106 Dep, N-0032 OSLO

Semisjaur - Njarg Sameby, Ringveien 6, S-93090 ARJEPLOG