Sande kommune - motsegn til reguleringsplan for Storehaugen

Departementet viser til oversending av 25. april 2013 frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal.

Saka er i medhald av § 11-16 andre ledd i plan- og bygningslova sendt departementet for endeleg avgjerd. Møre og Romsdal fylkeskommune har reist motsegn til planen ut frå omsynet til automatisk freda kulturminne.

Når det gjeld omsynet til naturmangfaldlova, skal alle saker som ikkje er ferdig handsama før 1. juli 2009, og som rører ved naturmangfald, vurderast etter lovkapittel II, Ålmenne regler for berekraftig bruk.

Departementet finn etter ei samla vurdering å kunne stadfesta reguleringsplanen for Storehaugen. Det er lagt serskilt vekt på Sande kommune sitt behov for  sentrumsnære bustadtomter.  Av omsyn til dei automatisk freda kulturminna i området er det teke inn eit tillegg til reguleringsføresegnene for betre å sikre desse.

Bakgrunn for saka

Reguleringsplanarbeid for Storehaugen vart starta opp ved vedtak i Sande kommunestyre 18. januar 2011.  Planområdet ligg vest for Larsnes, mellom Hallevatnet og Storehaugen, og utgjer om lag 120 dekar landareal og om lag 500 m strandsone. Området omfattar i dag grunnlendt fjell i dagen, fulldyrka jord, skog og anna jorddekt fastmark. Innanfor planområdet ligg tre eksisterande naust. Området ligg sørvest for Hallelia bustadfelt, på nedsida av Fv. 9, med kort avstand til skule, fritidsområde og sentrumsfunksjonar. Det vil etter planen kunne gi rom for ca. 45 bustadtomter.

Reguleringsplanen omfattar 35 dekar bustadareal og 57 dekar friluftsføremål inkludert bandlagt areal med registrerte fornminne. Innanfor regulert bustadføremål er det lagt opp til etablering av 26 tomter for einebustader og 7 område for konsentrerte småhus. Med gjennomsnittleg utnytting på 3 bueiningar vil konsentrerte småhus utgjere 21 bueiningar. 

Planprogrammet legg opp til konsekvensutgreiing (KU) innanfor ein del tema. Behovet for KU er utløyst av at det her skal utarbeidast områderegulering for eit område som ikkje er i samsvar med kommuneplanen. Forslag til planprogram låg ute til offentleg ettersyn i perioden 25. januar til 8. mars 2011. Det kom fleire innspel og merknader til planprogrammet og til vidare planarbeid.

Sommaren og hausten 2011 vart det gjennomførte arkeologisk registrering med bakgrunn i planforslaget. Det vart påvist i alt åtte busetnads- og aktivitetsområde frå steinalder. Prøvene viste dateringar som ligg rundt 7000 år før notid.

Møre og Romsdal  fylkeskommune fremja i brev av 5. september 2012 motsegn til planen fordi den opnar for tiltak som vil vere i strid med § 3 i lov om kulturminne. Det vart særleg peikt på at det er gjort funn av automatisk freda kulturminne over store delar av planområdet. Området er totalt sett såleis å rekne som eit uvanleg rikt kulturmiljø med kulturminne frå steinalder. I alt 11 buplassar ligg her på rekke og rad innanfor ein avstand av vel 400 meter. Fleire av lokalitetane er rike på funn og mange av dei har tjukke kulturlagavsetningar. Det siste vitnar ofte om lange eller gjentekne opphald på buplassane. Buplassane ser ut til å ha vore nært knytt til dei førhistoriske strandlinjene.

Det vart vidare vist til at dei kjende funna er unike og verdfulle. Fylkeskommunen kjenner ingen liknande situasjonar med eit avgrensa område med samanhengande bevarte samtidige busetnadsspor frå steinalder i Sande kommune, og heller ikkje i fylket elles. Området ved Storehaugen er såleis mellom dei viktigaste kulturminneområda frå steinalder i Møre og Romsdal.

Fylkeskommunen krev mellom anna at det vert lagt ei sikringssone på 50 m kring dei registrerte fornminna.

Sande kommunestyre handsama reguleringsplanen i møte den 18 . desember 2012 og vedtok å be fylkesmannen gjennomføre mekling i saka.  I saksframlegga er det argumentert sterkt for behovet for tilrettelegging av sentrumsnære bustadtomter, og at lokaliseringa av Storehaugen er gjort ut frå ei samla vurdering av bukvalitetar som kommunen vil vektlegge for å kunne etablere sjønære og attraktive bustadtomter. Etter kommunen si vurdering er det her ingen alternative tomteareal tilgjengeleg av tilsvarande eigenskap og kvalitet. Kommunen er usamd med vernemyndigheitene om ei sikringssona på 50 m, og meiner at det bør halde med 10 m.

Mekling i saka vart ikkje gjennomført då fylkesmannen ikkje fann dette hensiktsmessig med dei standpunkta partane hadde. Fylkesmannen viser til at kommunen sitt tidligare planvedtak stend ved lag og at saka derfor vert å oversende Miljøverndepartementet for vidare handsaming.

Fylkesmannen viser i sitt oversendingsbrev hit av 25. april 2013 til at det undervegs i plan-prosessen har vore tett skriftleg og munnleg kommunikasjon mellom partane. Det har vidare vore gjennomført synfaringar, arkeologiske registreringar og dialogmøte. Sande kommune har gjort tilpassingar og endringar av reguleringsplanen for å imøtekomme fylkeskommunen sine tilrådingar og innvendingar. Det har likevel ikkje lykkast å finne løysingar som fullt ut tilfredsstiller dei omsynskrava som er stilt for sikring av dei automatisk freda kulturminna som er registrert i planområdet.

I oversendingsbrevet vert det og peikt på at Sande kommune har ein topografi som medfører at busettinga er lokalisert til strandområdet. Det som i dag blir vurdert som dei mest attraktive bustadområda, vart også vurdert slik tidlegare. Dette gjer at busettinga såleis lett vil kunne kome i konflikt med tidlegare busettingsområde med arkeologiske funn. I eit samfunns-perspektiv vil tilrettelegging for attraktive, sentrumsnære tomter i ein utkantkommune som Sande vere ein viktig del av kommunens utviklingsstrategi.

Kommunen peikar på at dei arkeologiske funna som er gjorde ikkje er spesielt unike og at slike funn er gjort ei rekkje stader elles i kommunen. Krav om etablering av ei sikringssone på 50 meter meiner kommunen derfor vil vere urimeleg.

Fylkeskommunen på si side viser til at ein ikkje kjenner liknande tilfelle knytt til eit avgrensa område med samanhengande bevarte samtidige busetnadsspor frå steinalder i kommunen, og ikkje i fylket elles. Storehaugen blir såleis framheva som eit av dei viktigaste kulturminneområde frå steinalder i Møre og Romsdal.

Fylkesmannen finn det vanskeleg å overprøve dei faglege vurderingane som fylkeskommunen har lagt til grunn for sine konklusjonar i saka, på bakgrunn av dette vil fylkesmannen tilrå at departementet tar motsegnene frå Møre og Romsdal fylkeskommune til følgje.

Synfaring i saka vart halde den 25. juni 2013 med representantar frå kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen, Riksantikvaren og Miljøverndepartementet .

Riksantikvaren  (RA) ga i brev av i brev av 4. juli 2013 uttale i saka. I brevet peikar RA på dei aktuelle lokalitetane ligg om lag 7 meter over havet i dag, men har opphavleg lagt nærare sjøen på grunn av landhevinga. Området har etter alt å døme aldri vore dyrka eller vesentleg forstyrra på annan måte sidan steinalderen. Det betyr at lokalitetane truleg er velbevarte, og ikkje skada av anna enn naturleg nedbryting.

Lokalitetane ligg tett samla, og må oppfattast som ein stor lokalitet, i staden for  fleire mindre. Det er også meir naturleg å sjå på heile området som eitt busettingsområde frå steinalder. RA peikar og på at dei aktuelle steinalderlokalitetane må forståast og tolkast i det landskaps-rommet dei ligg i. Dette landskapsrommet, med knausar og fast fjell som ei bakre avgrensing av strandbremmen med sjølve lokalitetane og buplassane, er i stor grad bevart i dag. Dette gjer at lokalitetane også har stor potensiell formidlings- og opplevingsverd, sjølv om dette i dag ikkje er realisert.

RA peikar vidare på at reguleringsplanframlegget legg opp til nye tomter som inneber at den naturlege bakre avgrensinga av strandbremmen blir fjerna. Dei planlagde tomtene er heilt klårt utilbørleg skjemmande for steinaldelokalitetane, og det bør soleis etter RA si meining ikkje tillatast nokon bustadtomter på sørsida av den planlagde vegen til byggjefeltet.

RA konkluderer med å anbefale at motsegna frå fylkeskommunen vert teken til følgje og at reguleringsplanen for Storehaugen ikkje vert godkjend.

Sande kommune handsama etter tilråding frå departementet saka på nytt i møte i formannskapet 26. november 2013, der ein gjekk gjennom dei innkomne merknadane til planen. Formannskapet gjekk samrøystes inn for å oppretthalde den framlagte reguleringsplanen og merknadane vart ikkje imøtekome.

Grunna regjeringsskiftet i oktober 2013 vart saka sendt til ny uttale i Miljøverndepartementet som kulturminnestyresmakt.

Miljøverndepartementet som kulturminnestyresmakt støtter i brev av 10.desember 2013 fylkeskommunen si motsegn til reguleringsplanen for Storehaugen. Det vert peika på at kulturminna si plassering i myravsetjingar med særleg gode bevaringsforhold gjer at dei inneheld eit særleg høgt potensiale for framtidig kunnskap. Dei aktuelle kulturminna representerer eit av dei viktigaste steinalderfunna i Møre og Romsdal. Dersom Kommunal- og moderniseringsministeren likevel finn å ville stadfesta planen, må det etter Miljøverndeparte­mentet si meining takast inn reguleringsføresegner for å sikre dei automatisk freda kulturminna rett utafor byggjeområdet.

Departementet si vurdering

Usemja i denne saka gjeld spørsmålet om avgrensinga av det planlagde byggjefeltet på Storehaugen mot dei påviste automatisk freda kulturminna i området. I motsegna frå fylkeskommunen, i uttala frå Riksantikvaren og i uttala frå Miljøvern­departementet som kulturminnestyresmakt er det gjort nærare greie for dei omhandla kulturminna og deira verd.  Departementet kan vere samd i at det er viktig å ta vare på verdfulle kulturminne og i visse høve ta særleg omsyn til disse.

I denne saka  er det gjort framlegg om plassering av eit byggjefelt som ligg tett opp til automatisk freda kulturminne frå steinalderen. Sande kommune har peikt på at dei har stor trong for nye bustadområde dersom ein skal sikre at busetnaden vert halden oppe. I mange år har kommunen hatt større nedgang i folketalet enn regionen elles, og barnetalet har lege under gjennomsnittet. No ser det ut til at folketalet har stabilisert seg. Kommunen peiker og på at dei arkeologiske funna som er gjort på staden ikkje er spesielt unike, og at slike funn er gjort ein rekkje stader elles i kommunen. Det vert og peikt på at dei påviste kulturminna ligg utanfor sjølve det planlagde bustadområdet og at det er lagt inn ei buffersone på om lag 10 m.

Etter naturmangfaldlova § 7 skal planen vurderast om den rører ved naturmangfaldet. Fylkesmannen har gjeve uttale om dette i brev av 7. juni 2013. I høve til vurderinga etter §§ 8-12 i naturmangfaldlova uttaler fylkesmannen at området er eit lokalt viktig rasteområde for ei rekkje vasstilknytta fugleartar. Her er påvist yngling av oter, sårbar på Norsk rødliste for arter 2010. Kystlyngheiområdet på Storehaugen er vurdert til ikkje å vere av ein slik karakter at den skulle vere særskilt interessant for nærare kartlegging. Det har elles i planprosessen ikkje kome fram opplysningar som tilseier at det innanfor planområdet i dag finst verdifulle eller trua arter. Kravet i naturmangfaldlova § 8 om at saka skal basere seg på eksisterande og tilgjengeleg kunnskap er etter fylkesmannen si meining rekna som oppfylt når det gjeld naturmangfaldet, og føre-var-prinsippet i lova § 9 blir difor tillagt liten vekt.

Fylkesmannen peiker elles på at det av omsyn til naturmangfaldet i Hallevatnet må takast særleg omsyn til at overflatevatn frå bustadfeltet vert reinsa lokalt eller leia direkte ut i fjorden. Det vert her vist til naturmangfaldlova §§ 4 og 5, og  § 12 om miljøforsvarlege teknikkar og driftsmetodar.

Slik departementet ser det er det viktig å oppretthalde folketalet og busetnaden i utkant­kommunane, og leggje til rette for at næringsutviklinga i kommunane vert støtta. I den samanhengen er det og viktig at det vert lagt til rette for nye bustadtomter der det er trong for dette. I Sande  kommune er det eit næringsliv som treng stabil arbeidskraft, og det er peikt på at det må vere ein viss nærleik mellom næringsliv og busetnad, særleg for å unngå unødig pendling.

Etter ei samla vurdering finn departementet at det bør kunne etablerast eit nytt bustadområde i området kring Storehaugen. Dette området vil vere både attraktivt med omsyn til bukvalitetar, og ha den nødvendige nærleik til sentrumsfunksjonar.

Departementet finn samstundes at kommunen må ta omsyn til dei påviste automatisk freda kulturminna gjennom å ta inn følgjande føresegner til planen:

”Vegskjeringar og grøfter langs veg til pumpehus skal utformast så skånsamt som mogeleg.

I samband med anleggsarbeid og opparbeiding av tomter på sørsida av vegen, skal dei automatisk freda kulturminna i området fysisk merkast med anleggsgjerde eller tilsvarande. Oppsetting av gjerde skal skje i samråd med Møre og Romsdal fylkeskommune. Grense mellom kvar enkelt tomt og område for omsynssone C skal også stikkast ut og merkast godt i terrenget. Gjerde og merking skal fjernast når tomter er ferdig opparbeidd.

For omsynssone C (Bevaring kulturmiljø H570): Sone for bevaring av kulturmiljø med automatisk freda kulturminne frå steinalder. Det er ikkje tillate å gjennomføre byggje-,  grave-, utfyllings- eller andre midlertidige eller permanente tiltak innanfor området. Ny planting som er eigna til å skade automatisk freda kulturminne, som nemnd i kulturminnelova § 3, er ikkje tillate.

For omsynssone D (Område bandlagt etter kulturminnelov H730): Steinalderbuplassar bandlagt etter kulturminnelova. Det er ikkje tillate å gjennomføre byggje-, grave-, utfyllings- eller andre midlertidige eller permanente tiltak innanfor området. Ny planting er ikkje tillate.”

Det vert og peikt på at det framleis er eit klårt forbod i kulturminnelova § 3 mot tiltak som kan ha innverknad på dei automatisk freda kulturminna. Dette inneber at det ved terrenginngrep, byggjearbeid og seinare aktivitet innanfor byggjeområdet må visast nødvendig omsyn til kulturminna utanfor, slik at desse ikkje vert utsett for skade eller anna ”utilbørlig skjemming”.

Kommunen må og ta omsyn til merknaden frå fylkesmannen om reinsing  av det lokale overflatevatnet frå bustadfeltet.

Når det gjeld kommunen si sakshandsaminga av omhandla reguleringsplan peiker vi på at kommunestyret formelt sett etter plan- og bygningslova skulle ha fatta eit sjølvstendig vedtak om at det opprettheld det framlagte reguleringsplanframlegget etter at mekling vart avvist.

Likeins med fylkesmannen har vi tolka kommunestyret sitt vedtak 18. desember 2012 om å be om mekling, som eit vedtak om at reguleringsframlegget stod ved lag.

At kommunen ikkje har handsama merknader frå private etter at planen vart lagt ut til offentleg ettersyn ser vi på som reparert ved formannskapet si handsaming og vedtak av 26. november 2013.

På bakgrunn av ovanståande har departementet kome til at reguleringsplanen for Storehaugen kan stadfestast med dei føresetnadane som er gjort greie for ovanfor. Motsegna frå Møre og Romsdal fylkeskommune vert dermed ikkje teken til følgje.

                                                                       Vedtak

I medhald av § 12-13 i plan- og bygningslova av 2008 stadfestar departementet vedtak av Sande kommune i møte den 18. desember 2012 om reguleringsplan for Storehaugen som vist på kart dagsett 13. juni 2012. Samstundes stadfestar departementet dei tilhøyrande reguleringsføresegner med tillegg av ovannemnde føresegner. Departementet ber om at tillegget vert tatt inn dei opphavlege føresegnene.

Vi viser til reglane i plan- og bygningslova § 12-12 om kunngjering av stadfesta reguleringsplan.

Kommunen er orientert om departementet si avgjerd ved kopi av dette brev.

 

Med helsing   

 

Jan Tore Sanner

Kommunal- og moderniseringsminister

 

Kopi:

Sande kommune

Miljøverndepartementet v/kulturminneavdelingen

Møre og Romsdal fylkeskommune

Riksantikvaren