Sauherad kommune – innsigelser til kommunedelplan for Gvarvområdet

Saken er oversendt Miljøverndepartementet ved fylkesmannens brev 11. mars 2013 for avgjørelse etter plan- og bygningsloven 2008 § 11-16 andre ledd.

Miljøverndepartementet godkjenner boligområde 21 Årnes II i kommunedelplan for Gvarvområdet, fordi det ikke er i strid med viktige landbrukshensyn. Innsigelsen fra fylkesmannens landbruksavdeling tas dermed ikke til følge.

Departementet godkjenner ikke boligområde 2 Gvarv brygge, fordi det er i strid med viktig naturmangfold og friluftsliv. Innsigelsen fra fylkesmannens miljøvernavdeling tas dermed til følge.

Bakgrunn for saken

Kommunedelplan for Gvarvområdet er vedtatt av kommunestyret med rettsvirkning, med unntak av to boligområder som det fortsatt er innsigelser til. Det gjelder område 2 Gvarv brygge og område 21 Årnes II.

Fylkesmannen i Telemark fremmet i brev 19. mai 2010 innsigelser til blant annet disse to boligområdene.

I innsigelsen fra miljøvernavdelingen til Gvarv brygge vises det til at utbyggingen innebærer oppfylling av et våtmarksområde. Innsigelsen begrunnes med hensynet til biologisk mangfold, allmenne friluftsinteresser langs vassdrag og forbindelsen til turveiene i området. Fylkesmannen viser til at miljøkonsekvensene er dokumentert i konsekvensutredningen. For øvrig vises til nasjonale føringer om at 50-100 metersbeltet langs vann og vassdrag ikke skal bebygges.

I innsigelsen fra landbruksavdelingen til Årnes II vises det til at selv om lite jordbruksareal beslaglegges, støter utbyggingen an mot kulturlandskapshensyn og infiltrerer jordbruksarealer. Det kan føre til drifts- og miljømessige ulemper for landbruksdrift i området. Det vises til en rekke stortingsmeldinger der det gis føringer for arealforvaltning og jordvern.

Mekling i saken fant sted 2. mars 2012, men det ble ikke enighet om områdene Gvarv brygge og Årnes II.

Kommunestyret vedtok kommunedelplanen 22. mars 2012, med rettsvirkning for områdene det ikke var innsigelse til.

Kommunen sendte saken til fylkesmannen ved brev 1. februar 2013. Kommunen ønsker gjennom planen å legge til rette for sentrumsnær boligutvikling og fortetting av sentrum.

Boligområdet Gvarv brygge er prioritert fordi det er i tråd med planprogrammets intensjon om fortetting, styrking og utvikling av Gvarv sentrum. Området ligger i utkanten av sentrum, tett inntil Gvarvelva og nær skole- og idrettsanlegg og vurderes som attraktivt. I konsekvensutredningen er det påpekt at det er konflikt med friluftsliv, landskapsbildet og bevaring av naturmangfold, og området er flomutsatt. Bygging vil berøre en mye brukt sentrumsnær tursti. Kommunen mener det greit lar seg gjøre å sikre stiforbindelsen i reguleringsplan for området, selv om naturopplevelsen for en del av stien vil bli svekket.

Kommunen viser videre til at området er registrert som viktig for bevaring av biologisk mangfold, regionalt viktig (B-verdi). Kommunen har mottatt fotodokumentasjon av liten salamander fra nabo i området. Våtmarksområdet er mye brukt som rastelokalitet for andefugl gjennom store deler av året og hekkested for svaner. Kommunen peker på at de har andre våtmarksområder som ivaretar de samme kvalitetene, blant annet Årnesbukta naturreservat. Området er flomutsatt og bebyggelse må legges ca 4 meter over nåværende nivå og stabilitet må også utredes. Det er stor motstand fra naboer til at området endrer planstatus fra friområde til boligformål.

For boligområdet Årnes II viser kommunen til at området er attraktivt på grunn av utsikt og nærhet til Norsjø, og god tilgang til store friluftsområder. Området vil knytte sammen eksisterende bebyggelse og styrke grenda Årnes. Det er gang- og sykkelveg til Gvarv sentrum og relativt gode bussforbindelser til Gvarv, Skien og Porsgrunn. Området har sentrumsfunksjoner som kafé og bensinstasjon rett i nærheten. Området er også prioritert fordi det i liten grad berører dyrket mark. Nødvendig avstand til omkringliggende jordbruksarealer ivaretas med krav i planbestemmelsene om 20 meters byggeforbudssone mot dyrket mark og krav om vegetasjonsskjerm.

Fylkesmannen sendte saken til Miljøverndepartementet ved brev 11. mars 2013. Fylkesmannen anbefaler at innsigelsene til begge områdene blir tatt til følge. Fylkesmannen finner at det er sterke faglige interesser som ligger bak innsigelsene, og at de negative konsekvensene av utbyggingen av de to områdene vil være større enn den samfunnsmessige gevinsten av utbyggingen. 

For Årnes II viser fylkesmannen til at byggeområdet vil bli liggende som en satellitt midt i et kulturlandskap, omringet av dyrket mark på flere kanter. Erfaringene viser at det ofte blir problemer med boligbebyggelse inntil dyrket mark, når det gjelder støy, støv, lukt osv, og det vil kunne vanskeliggjøre landbruksdrift på omkringliggende områder.

For Gvarv brygge viser fylkesmannen til at det ligger i et våtmarksområde og at utbyggingen vil gi miljøkonsekvenser som er dokumentert i konsekvensutredningen. Videre vil utbyggingen kreve omlegging av en mye brukt tursti langs elva, og utbyggingen kan føre til uheldig privatisering av friluftsområdene. Fylkesmannen viser til at det på meklingsmøtet ble trukket fram at det er kartlagt biologisk mangfold i området verdisatt til regionalt viktig (verdi B), men at området har potensial for truede og sårbare arter, både planter og dyr, uten at det er gjort nærmere detaljerte undersøkelser. Det er også viktige friluftsinteresser i området, og stien langs elvebredden er delvis opparbeidet ved hjelp av offentlige midler.

Befaring og møte ble holdt 25. april 2013, med representanter fra kommunen, fylkesmannen, Direktoratet for naturforvaltning, Statens Landbruksforvaltning, Landbruks- og matdepartementet og Miljøverndepartementet mfl.

Landbruks- og matdepartementet ga uttalelse i brev 15. mai 2013 til området

Årnes II. Landbruks- og matdepartementet mener det ikke foreligger tungtveiende nok landbruksinteresser til å anbefale at innsigelsen fra fylkesmannen tas til følge. Departementet ber om at boligområdet justeres slik at ikke jordet ved Bakken blir berørt, dvs. ca 1,3 dekar mellom Strandavegen og Haugenvegen. Landbruks- og matdepartementet ber også om at hensynet til videre landbruksdrift på eiendommen gnr 96 bnr 17 sikres i den videre planleggingen av boligområdet, blant annet ved valg av atkomst til boligområdet, og ved å øke buffersonen med 20-30 meter ved gårdstunet.

Som politisk grunnlag for vurderingen vises blant annet til Meld. St. 9 (2011-2012) om landbruks- og matpolitikken, der målet om å begrense omdisponeringen av jordbruksjord til under 6000 dekar årlig videreføres. Landbruks- og matdepartementet påpeker at når boligområdet avgrenses mot jordet ved Bakken, vil omdisponeringen av dyrket mark begrense seg til et isolert jordstykke på 1,7 dekar lenger nord i området.

Landbruks- og matdepartementet viser til at det ligger boliger inntil området på flere kanter og at det er betydelige drifts- og miljømessige ulemper for landbruket fra før. Derfor anses at økningen i eventuelle ulemper ikke blir så stor. Det ligger ikke gårdbruk med aktivt husdyrhold i nærheten av området, bortsett fra et lite bruk med sau- og hestehold i sørøst, gnr 96 bnr 17.

Direktoratet for naturforvaltning ga uttalelse i brev 16. mai 2013 til området Gvarv brygge. Direktoratet tilrår at Miljøverndepartementet tar innsigelsen til følge og viser området som grønnstruktur for landarealet og bruk og vern av vassdrag for vannarealet. Direktoratet mener planen vil føre til tap av naturmangfold ved nedbygging av våtmarksområde av regional verdi og vil få negative konsekvenser for friluftsliv. Direktoratet mener dessuten at ufylling i vassdraget kan vanskeliggjøre målet om god økologisk og kjemisk tilstand i vannforekomsten.

Direktoratet opplyser at våtmarksområdet Gvarvhølen i direktoratets naturbase er registrert som naturtypen ”evjer, bukter og viker”, som et regionalt viktig område (B-verdi). Området er ett av få intakte våtmarksområder langs Gvarvelva, og har stor betydning for våtmarksfugl. Nedbyggingen vil gjøre at området mister sin verdi. Direktoratet for naturforvaltning peker også på at det knytter seg store landskapsverdier til området, og utbyggingen med utfylling og heving av terrenget vil ha negative landskapsvirkninger. Direktoratet mener kravet i naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget er oppfylt, men mener føre-var-prinsippet i § 9 likevel kan tillegges noe vekt fordi det er lite kunnskap om fisk. Kommunen har muligheter til å finne alternativer for boligbygging uten slik skade for naturmangfoldet, jfr. naturmangfoldloven § 12.

Direktoratet opplyser at områdene langs Gvarvelva er viktige friluftsområder, og det er i perioden 1991-95 gitt offentlige midler til opparbeiding av tursti og gjestehavn ved Gvarv brygge. Det er gitt statlige midler på 395.000 kr til turstien. Boligbygging vil kreve ombygging av den mye brukte turstien langs elva, og det vil redusere kulturlandskaps- og naturkvalitetene i området vesentlig.

Direktoratet peker i tillegg på at kommunedelplanen har et byggeforbud i 100-metersbeltet langs vassdraget, jfr. plan- og bygningsloven § 1-8. Videre pekes på at det etter vannforvaltningsforskriften er et krav at vannforekomstene skal oppnå god økologisk og kjemisk tilstand innen 2021 og at forringelse skal unngås. Boligbyggingen vil med stor sannsynlighet bidra til å forringe miljøtilstanden i vassdraget.

Miljøverndepartementets vurdering

Miljøverndepartementet skal ta stilling til om de to boligområdene Gvarv brygge og Årnes II kan godkjennes slik kommunen har vedtatt, eller om utbyggingen er i strid med nasjonale eller vesentlige regionale interesser og ikke kan tillates.

Saken behandles etter plan- og bygningsloven av 2008. Etter § 5-4 første ledd kan berørt statlig eller regionalt organ fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning. Etter § 11-16 andre ledd avgjør Miljøverndepartementet om innsigelsen skal tas til følge, og kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Saken skal i tillegg vurderes etter naturmangfoldloven. Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i loven §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og vurderingen skal framgå av vedtaket.

Boligområde 21 Årnes II

Boligområde 21 Årnes II er på ca 71 dekar og det planlegges ca 35 boliger. Området er i tidligere kommuneplan vist som landbruks-, natur- og friluftsområde. Det er i hovedsak skogsmark omgitt av landbruksarealer og flere bolighus.

Innsigelsen fra fylkesmannens landbruksavdeling er først og fremst begrunnet i kulturlandskapshensyn og ulemper for landbruksdrift i området, siden lite jordbruksareal beslaglegges.

De nasjonale målene for landbrukspolitikken er nedfelt i flere stortingsmeldinger og proposisjoner, som Landbruks- og matdepartementet har vist til i sin uttalelse. Saken vurderes konkret på bakgrunn av de politiske føringene, blant annet målet om å begrense omdisponeringen av jordbruksareal.

Landbruks- og matdepartementet uttaler at det ikke er så tungtveiende landbruksinteresser at innsigelsen kan støttes. Dersom jordet ved Bakken ikke utbygges, vil det bare være et jordstykke på 1,7 dekar som berøres. Miljøverndepartementet er enig i at utbyggingen kan godkjennes, dersom jordet ved Bakken ikke bebygges. Dette forutsettes fulgt opp i etterfølgende reguleringsplan. I reguleringsplanen må det også tas hensyn til driften av gnr 96 bnr 17 ved økt buffersone og ved valg av atkomstveg. Med disse forutsetningene anser Miljøverndepartementet også at ulempen for landbruksdriften i området blir tilstrekkelig ivaretatt. Departementet kan heller ikke se at det er slike kulturlandskapsverdier i området eller andre hensyn som gjør at boligbygging ikke kan tillates.

Miljøverndepartementet har vurdert om planen vil berøre naturmangfoldet, jf. naturmangfoldloven § 7. Opplysninger om naturmangfold i område Årnes II er gitt i konsekvensutredningen. Det er ikke er registrert spesielle naturverdier eller sårbare arter i området, og utbyggingen vil ikke påvirke landskapsbildet. Kravet i naturmangfoldloven § 8 om kunnskapsgrunnlaget er oppfylt, og føre-var-prinsippet i § 9 får ikke betydning. Vurderinger etter §§ 10-12 anses ikke nødvendig.  

Boligområde 2 Gvarv brygge

Boligområde 2 Gvarv brygge er på ca 11 dekar og det planlegges et leilighetsbygg med ca 20 boliger. Området er i reguleringsplanen for Gvarv sentrum fra 1994 avsatt til friområde, og reguleringsplanen ble videreført i tidligere kommuneplan.

Det er positivt at kommunen ønsker å legge til rette for boligbygging i tilknytning til sentrum, men utbygging må vurderes i forhold til andre interesser. Innsigelsen fra fylkesmannens miljøvernavdeling er begrunnet i virkningen av utbyggingen for våtmarksområdet og friluftsinteresser langs vassdraget, og Direktoratet for naturforvaltning støtter innsigelsen.

Nasjonale mål for vassdrag framgår blant annet i plan- og bygningsloven § 1-8 første og siste ledd.  Der står at det i 100-metersbeltet langs vassdrag skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser, og kommunen skal i kommuneplanens arealdel vurdere forbud. Dette har kommunen tatt hensyn til ved at det i kommuneplanbestemmelsene § 6.1 er vedtatt et generelt byggeforbud i 100-metersbeltet langs vassdrag, der ikke annet er fastsatt.

Nasjonale mål om naturmangfold framgår blant annet av naturmangfoldloven. Opplysninger om naturmangfoldet er gitt i konsekvensutredningen. Der framgår det at utbyggingen vil få negativ konsekvens både for naturmiljø, landskap og friluftsliv. Direktoratet for naturforvaltning har gitt nærmere opplysninger og vurdert saken i forhold til prinsippene i naturmangfoldloven. Miljøverndepartementet legger til grunn at kravene til kunnskapsgrunnlaget i naturmangfoldloven § 8 er oppfylt, og viser for øvrig til direktoratets nærmere vurdering i forhold til naturmangfoldloven.

Utbyggingen av boligområdet Gvarv brygge vil føre til at det regionalt viktige våtmarksområdet Gvarvhølen mister sin verdi. Dessuten vil landskapskvaliteter i området bli forringet. Utbyggingen vil også være til skade for allmenne friluftsinteresser. Området er i dag regulert til friområde og brukes til friluftsliv. Utbyggingen vil føre til at en mye brukt tursti som er opparbeidet med statlige midler, vil måtte legges om. Området er flomutsatt, og utbyggingen innebærer at terrenget må heves og at det skal foretas utfylling ut i Gvarvelva. Utbyggingen vil derfor kunne bidra til å forringe vannkvaliteten i vassdraget i strid med vannforvaltningsforskriften. Samlet sett må disse hensynene veie tyngre enn hensynet til sentralt lokalisert boligbygging.

På denne bakgrunn mener Miljøverndepartementet at arealformålet i kommunedelplanen for området Gvarv brygge må endres. Landarealet må endres til grønnstruktur etter plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 3, med underformålet friområde. Dette formålet er benyttet for det tilgrensende området. Arealet i vassdraget må endres til arealformålet bruk og vern av sjø og vassdrag etter plan- og bygningsloven § 11-7 nr. 6, med underformålet friluftsområde. Dette formålet er benyttet for de øvrige delene av Gvarvelva, der det ikke er vist småbåthavn. 

                                                                       Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Miljøverndepartementet Sauherad kommunestyre sitt vedtak 22. mars 2012 om kommunedelplan for Gvarvområdet når det gjelder boligområde 21 Årnes II, men Miljøverndepartementet godkjenner ikke boligområde 2 Gvarv brygge. Boligområde 2 Gvarv brygge endres til formålet grønnstruktur med underformålet friområde på landarealet, og formålet bruk og vern av vassdrag med underformål friluftsområde på vannarealet.

Miljøverndepartementet ber om at kommunen tar endringen av formålet for område 2 Gvarv brygge inn i plankartet og bestemmelser.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

 

Med hilsen                                                                      

 

Bård Vegar Solhjell

                                                                                         

Kopi:

Sauherad kommune

Telemark fylkeskommune

Landbruks- og matdepartementet

Statens landbruksforvaltning

Direktoratet for naturforvaltning