Avgjørelse i innsigelsessak, 26.01.2000

Skaun - Kommuneplanens arealdel for ny trasé for E39

Skaun kommune - Innsigelse til kommuneplanens arealdel for ny trasé for E39 fra fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Det vises til fylkesmannens ekspedisjon hit av 30.11.98.

Saken er sendt hit til avgjørelse i henhold til plan- og bygningslovens §20-5 femte ledd, fordi fylkesmannen i Sør-Trøndelag har innsigelse til kommunens vedtak om traséalternativ for Europaveg 39 forbi tettstedet Buvika i Skaun. Alternativene som er vurdert, er vist på kart og gitt bokstavbetegnelser i dokumentasjonen til saken. Kommunestyret har gjort vedtak om traséalternativ C-G, som er veg på fylling og bru ute i fjæra ved tettstedet.

Departementet godkjenner ikke kommuneplanens arealdel for valgt vegtrasé C-G forbi Buvika. Innsigelsen fra fylkesmannen er etter dette tatt til følge. Det anbefales at videre planlegging tar utgangspunkt i en tilpasning av alternativ E-H. I dette arbeidet må det legges vekt på god landskapstilpasning og minimalisering av ulempene for jordbruket. Det er viktig at kommunen i videre planlegging av arealbruken i Buvika legger opp til et areal- og transportbesparende utbyggingsmønster med særlig vekt på hensynet til jordvern.

Bakgrunn for saken

Skaun kommune har i forbindelse med ny arealdel til kommuneplanen tatt stilling til valg av trasé for E39 gjennom kommunen. Kommunen har gjort dette som et første ledd i avklaring av arealbruken. Arbeidet med å fastlegge arealbruken for kommunen for øvrig og i tettstedet Buvika spesielt, vil bli videreført når trasévalget er endelig vedtatt. Vegstrekningen fra

Øysand til Thamshavn har også vært gjenstand for konsekvensutredning etter plan- og

bygningslovens bestemmelser, utført av Statens Vegvesen i Sør-Trøndelag. Strekningen er en del av kyststamvegen. Gjennom tettstedet Buvika har kommunestyret valgt alternativ på fylling og bru ute i fjæresonen i vika, kalt alternativ C-G. Kommunestyret begrunner valget med hensyn til jordvern/jordkvalitet, vanskelige grunnforhold og sårbart kulturlandskap. Vedtaket viser til tilleggsutredning om Buvikfjæra med hensyn til næringstilgang og bevaring av det mest attraktive området for fuglelivet, og peker på at veglinja krever strenge krav til avbøtende tiltak.

Fylkesmannen har innsigelse til kommunens vedtak om alternativ C-G ut fra miljø- og naturvernhensyn. Fylkesmannens begrunnelse for innsigelsen bygger på at Buvikfjæra er en vesentlig del av det økologiske samspillet i Gaulosenområdet. Fylkesmannens uttalelse framhever at Gaulosen oppfyller kriteriene for å oppnå status som internasjonalt viktig våtmarksbiotop i henhold til Ramsar-konvensjonen (internasjonal avtale om vern av viktige våtmarker undertegnet av Norge ved kgl.res.14.07.74). Området beskrives videre som et av de få store, intakte og relativt uberørte deltaområder som har høy tetthet av mange fuglearter. Buvikfjæra beskrives også som ett av de få gjenværende og relativt uberørte langfjæreområder i Trondheimsfjorden.

Det var varslet innsigelse til alle de andre alternativene som er drøftet i forbindelse med passeringen av Buvika. Fylkeslandbruksstyret varslet innsigelse dersom ett av de indre alternativene over jordbruksområdene ble valgt (E-H, E-F-H eller E-F-I). Begrunnelsen for dette er at landbruks- og landskapsinteresser blir berørt av disse alternativene. Fylkesmannen har også varslet innsigelse til utbedring av eksisterende veg som alternativ, og til alternativ

D-G som går i fjæra nærmere strandkanten. Fylkesmannen begrunner dette med miljø- og naturvernhensyn. Statens Vegvesen i Sør-Trøndelag har varslet innsigelse dersom alternativene E-F-H eller E-F-I velges, på grunn av kostnader/samfunnsøkonomisk nytte.

Fylkesmannen bemerker i oversendelsesbrevet til Miljøverndepartementet at E39 mellom Øysand og Thamshavn er sterkt trafikkert og ulykkesbelastet, og at det vil være av stor regional og lokal interesse å få en ny veg på strekningen. Fylkesmannen viser til sin uttalelse til kommuneplanen og framhever videre at det er beklagelig at områder med dyrket jord utlegges til vegformål, men at det, vurdert i lys av overordnede styringssignaler vedrørende miljøvern bør unngåes at vegen legges i fjæra. Dette gjelder blant annet behovet for å ivareta strandsonen, hindre fragmentering av økologisk viktige naturtyper og unngå å iverksette irreversible naturinngrep. Fylkesmannen foretrekker følgende trase for E39: Enten E-H,

E-F-H eller E-F-I.

Befaring ble avholdt 8. februar 1999 med deltakelse fra Landbruksdepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, Direktoratet for naturforvaltning, Vegdirektoratet, Statens Vegvesen i Sør-Trøndelag, fylkesmannen, fylkeskommunen og Skaun kommune.

I forbindelse med departementets behandling er følgende uttalelser innhentet:

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har anbefalt at innsigelsen tas til følge. I begrunnelsen for dette legges vekt på Buvikfjæra som en viktig og nødvendig del av våtmarksystemet i Gaulosen, og på viktige verneverdier i systemet. DN peker på at kjerneområdene i osen er vernet som naturreservater og landskapvernområde etter naturvernloven, og at spørsmålet om Ramsar-status for områdene i Gaulosen nå er til vurdering hos miljøvernmyndighetene. DN peker også på områdets betydning som biotop for truede, sårbare og sjeldne arter. Elveoser med tilhørende fjæreområder framheves generelt som en særegen områdetype med meget stor betydning for det biologiske mangfoldet og stor sårbarhet for inngrep. Uttalelsen peker på at det er få inngrepsfrie elveos- og deltaområder med tilhørende fjæreområder igjen her i landet, og at Gaulosen er det eneste gjenværende i Midt-Norge uten større utbygginger.

Samferdselsdepartementet (SD) har i sin uttalelse vurdert kostnadene ved å bygge vegen etter et av de tre indre alternativene som uforholdsmessig store, og anbefaler alternativ D-G (indre fjærealternativ). SD mener dette er det beste alternativet ut fra et vegfaglig og samfunnsøkonomisk synspunkt, og mener også at dette vil gi mindre konflikter med fuglelivet i Buvikfjæra enn C-G. SD mener barriereeffekten ved dette alternativet ikke vil oppfattes som et stort problem. Alternativet anses å være det beste med hensyn til betjening av kollektiv-

trafikken.

Samferdselsdepartementet har på bakgrunn av drøftinger med MD også sett nærmere på

mulighetene til justering av trase D-G ved å trekke den så langt inn mot dagens strandkant som nødvendig areal til støyskjerming tillater, jf. brev fra SD av 12. juli 1999. Justeringen medfører at vegen vil gå fra ca 18 til ca 40 meter ut fra fjærekanten. Justeringen vil medføre nærføring til eksisterende bebyggelse. Barriereeffekt og andre konsekvenser for nærmiljøet er ikke beskrevet for justeringsforslaget. Norsk institutt for Naturforskning anser justeringen å være noe bedre for fuglelivet og naturmiljøet enn konsekvensutredningens alternativ i fjæra. Vegdirektoratet mener at et slikt alternativ kan anses som en mindre justering som ikke utløser konsekvensutredningsplikt etter plan- og bygningsloven på nytt.

Samferdselsdepartementet har i brev av 26. oktober 1999 gitt aksept for at alternativ E-H kan velges, men understreker at alternativet slik det er utredet vil bli om lag 80 mill. kr. dyrere enn alternativ D-G.

Landbruksdepartementet (LD) har i sin uttalelse gitt uttrykk for at dersom innsigelsen tas til følge, tilsier jordvernhensyn at de tre indre alternativene ikke bør anbefales for videre planlegging. LD viser til Stortingets behandling av St.meld.29 (1996-97) om arealpolitikken, hvor hensynet til jordvern ble styrket, og peker på at de indre alternativene vil dele opp et større sammenhengende område med svært gode jordbruksarealer. LD mener også at et valg av ett av de indre alternativene innebærer fare for økt utbyggingspress på gjenværende jordbruksarealer. LD viser videre til Sør-Trøndelags fylkesplan, som vektlegger bevaring av areal til produksjon av matkorn, og til at kulturlandskapet vil bli negativt berørt av disse alter-

nativene.

Etter drøftinger har Landbruksdepartementet i brev av 11. januar sagt at det er i mot at alternativ E-H legges til grunn, på bakgrunn av den generelle oppfatning at sammenhengende områder med høgproduktiv dyrkamark må skjermes mot nedbygging dersom reelle alternativ eksisterer. Det pekes også her på at valget av ett av de indre alternativ kan gi uheldige føringer for utbyggingsmønsteret. Landbruksdepartementet mener for øvrig at det hadde vært naturlig med ny kommunal behandling på grunnlag av de aktuelle gjenstående traseer.

Riksantikvaren (RA) har i sin uttalelse vist til at alle traséer gjennom Buvika vil innebære betydelig konflikt i forhold til kuturminner, kulturmiljø og landskap, både når det gjelder ytre og indre alternativ. RA anbefaler at innsigelsen fra fylkesmannen mot fjærealternativene C-G og C-D tas til følge, ut fra at disse har sterke barriereeffekter og vanskelig avbøtbare landskapsvirkninger. RA ser større muligheter for å avbøte de negative virkningene av trasé-

alternativ E-H i landbruksområdet, og anbefaler E-H lagt til grunn for videre planarbeid.

RA forutsetter at kryssløsningen flyttes sør for elva og at det vurderes hvordan bedre landskapstilpasning kan oppnås, blant annet muligheten for kryssing i plan med rundkjøring.

Miljøverndepartementet har følgende merknader:

Miljøverndepartementet vil berømme det grundige arbeidet som er nedlagt både fra kommunen og andre myndigheters side i utarbeidelsen av dokumentasjon og mulige planløsninger.

Kommunen har som basis for sitt valg av trasé lagt størst vekt på hensynet til jordvern, grunnforhold og landskap. Det framgår av dokumentasjon og uttalelser fra miljøvernmyndighetene at nasjonalt viktige naturverdier vil bli negativt berørt av den traséføringen kommunen har vedtatt. Ansvaret for å ivareta naturvernhensyn påhviler også kommuner og sektormyndigheter. Dette er klargjort gjennom behandlingen av Norsk veg og vegtrafikkplan 1998-2007 (St.meld nr 37 1996-97). Likeså går dette fram av Stortingets behandling av miljøvernpolitikken (St. meld nr 58 samme år ) og arealpolitikken (St. meld. nr. 29 samme år). Departementet viser særlig til St. meld. nr 29, hvor det understrekes at den enkelte sektor og kommune så langt som mulig må unngå ytterligere inngrep i naturområder og økosystemer i verdifulle områder. Dette gjelder blant annet omåder som:

• er sjeldne eller unike og/eller har særlig verdi sett i nordisk eller internasjonal sammenheng eller er særlig representative for det biologiske mangfoldet i Norge
• har spesielle økologiske eller biologiske funksjoner, blant annet områder som er viktige for reproduksjon, vandringer og vannhushold
• er leveområder eller på annen måte av betydning for truede, sårbare, sjeldne eller økonomisk viktige arter og bestander.

I drøftinger omkring muligheten for justeringer av det indre strandsonealternativet D-G framgår det at konsekvensene for naturverdiene vil kunne reduseres ved å trekke vegen lenger inn. Justeringen vil imidlertid belaste nærmiljøet med støy og andre trafikkulemper, gi forsterket barriereeffekt mot sjøen og medføre større begrensninger i mulighetene til utvikling av sentrumsmiljøet i Buvika. Det vil også fortsatt utgjøre betydelige inngrep i strandsonen, med utfyllinger inntil 40 meter ut fra strandkanten, i et område som er meget verdifullt.

Jordvern og landskapshensyn er også viktig i Skaun. Sammenhengende jordbruksareal i de beste klimasonene skal i henhold til St. meld. nr. 29 i størst mulig grad vernes mot nedbygging og fragmentering. De indre vegtraséforslagene beslaglegger i større og mindre grad dyrka jord. Alternativ E-H berører, slik det er beskrevet i konsekvensutredningen, 48 daa dyrka jord, og de to andre henholdsvis 67 og 66 daa. I tillegg vil alternativene dele opp landbruksområdet. Det er også vanskelig å føre en veg av høg standard gjennom området uten at den kommer i konflikt med landskapsestetiske hensyn og verdifulle kulturmiljøer.

Avgjørelsen må tas etter en avveining mellom disse viktige og motstridende hensyn. Etter Miljøverndepartementets syn framstår naturverninteressene i denne saken som svært tunge. Miljøverndepartementet mener derfor at fylkesmannens innsigelse til kommunestyrets vedtak av alternativ C-G må tas til følge.

Miljøverndepartementet har vurdert muligheten av å sende saken tilbake med sikte på også å få utredet et alternativ med lang bruløsning ute i fjorden. Dette vil i så fall innebære at en må sette i gang en ny plan- og utredningsprosess som de ulike myndigheter må ta stilling til. Selv om et brualternativ vil kunne bedre gjennomstrømningsforholdene sammenlignet med fylling, vil det fortsatt innebære inngrep i et svært verdifullt område der konsekvensene kan vise seg

uakseptable. En slik løsning vil også medføre en betydelig kostnadsøkning. Departementet vil derfor ikke anbefale dette.

Miljøverndepartementet tilrår at videre planlegging baseres på indre alternativ E-H. Departementet finner det riktig å gi en slik anbefaling, siden det knytter seg innsigelser til alle de alternativer som er utredet. I denne sammenhengen vises til møte den 14. desember mellom Miljøvernministeren og fylkesmannen i Sør-Trøndelag, vegsjefen i Sør-Trøndelag og ordføreren i kommunen hvor behovet for en slik avklaring ble framhevet som svært viktig av hensyn til framdriften i saken. I anbefalingen av alternativ E-H legges det vekt på at mulighetene for å avbøte negative virkninger for E-H-alternativet synes å være større enn for alternativ i fjæra.

Departementet legger også vekt på fylkesmannens vurderinger og avveininger i saken.

Mulighetene til justering av alternativ D-G i fjæra synes ikke å være tilfredsstillende verken for naturmiljøet eller bomiljøet. Dette alternativet vil gi negative konsekvenser for miljøet i tettstedet Buvika og mulighetene for en utvikling av tettstedet der kontakten mot sjøen opprettholdes. Alternativet vil dessuten fortsatt medføre et betydelig inngrep i et område med viktige naturverninteresser.

Vegmyndighetene legger til grunn at sikkerheten i forhold til grunnforholdene kan ivaretas,

jf konsekvensutredningen, men påpeker i høringsuttalelser at det er større sikringsbehov og større usikkerhet i anleggsperioden knyttet til indre alternativ. Sikringsbehovene utgjør et

fordyrende element. Statens Vegvesen har varslet innsigelse til alternativene E-F-H og E-F-I lengst sør på grunn av kostnader knyttet til disse alternativene, men aksepterer alternativ E-H. Samferdselsdepartementet oppgir totalkostnaden for alternativ B-E-H til ca 210 mill. kr. Alternativ B-D-G, som samferdselsmyndighetene har gått inn for, er prissatt til ca. 130 mill.kr. Alternativ E-H blir dermed om lag 80 mill.kr. dyrere enn alternativ D-G.

Kostnadsanslagene er gjort fra tunnelpåslag ved Øysand, punkt B på kartmaterialet.

I møtet den 14. desember la Vegkontoret i Sør-Trøndelag fram en skisse med mulige justeringer av alternativ E-H, som gir en lengre dagsone og dermed mindre kostnader. En slik justering medfører at Vegkontoret anser alternativet som likeverdig med alternativ D-G. Miljøverndepartementet regner med at justeringen blir vurdert nærmere i arbeidet med reguleringsplanen. Det bør legges vekt på å finne fram til de detaljplanløsninger som gir de beste forutsetninger for den langsiktige utviklingen av Buvika.

Konklusjon:

Etter en samlet vurdering av de ulike hensyn, og med særlig vekt på hensynet til biologisk mangfold og nasjonale natur- og miljøvernhensyn, finner departementet at en utbygging av E39 etter trasé C-G vil medføre slike negative konsekvenser at det ikke kan godkjennes.

Departementet anbefaler at kommunen baserer videre planlegging av vegframføringen på bearbeiding av det ytterste av de indre alternativene, E-H, som går i jordbruksområdet sør for tettstedet. Departementet ser ikke behov for at det fattes nye vedtak på kommuneplannivå, men mener at videre utforming og tilpasning av vegtraséen og konsekvensvurderinger knyttet til dette kan skje i forbindelse med reguleringsplanarbeidet. Planleggingen må skje i nært samarbeid mellom Statens Vegvesen, kommunen og landbruksmyndighetene.

Det er uheldig at områder med dyrket jord utlegges til vegformål, og skadevirkningene for jordbruk, landskap og kirkeområdet må avbøtes så langt som mulig ved videre planlegging av vegprosjektet. Det er viktig at kommunen i videre planlegging av arealbruken i Buvika legger opp til et areal- og transportbesparende utbyggingsmønster med særlig vekt på hensynet til jordvern.

Vedtak:

I medhold av plan- og bygningsloven av 14. juni 1985, §20-5 femte ledd, finner ikke departementet å kunne godkjenne Skaun kommunes vedtak i møte den 30.09.98 sak 0065/98.

For øvrig finner departementet etter det opplyste at kommuneplanen er behandlet i samsvar med plan- og bygningslovens bestemmelser og at saksbehandlingen ikke gir grunn for ytterligere merknader.

Kommunen bes gjort kjent med dette.

Kopi av dette brevet ligger ved.