Skien kommune - innsigelse til Smieøya i kommunedelplan for Skien sentrum

Saken er oversendt Miljøverndepartementet ved fylkesmannens brev av 15. november 2011, for avgjørelse etter § 11-16 i plan- og bygningsloven (2008).

Miljøverndepartementet godkjenner felt K1-6 i kommunedelplan for Skien sentrum med endringer i tilhørende bestemmelser 2.2 og 6. Innsigelsen fra Fylkesmannen i Telemark tas dermed delvis til følge.

Bakgrunn for saken

Forslaget til kommunedelplan for Skien sentrum ble vedtatt lagt ut på offentlig ettersyn 18. mai 2010, med høringsfrist 20. august 2010. Hensikten med planen er å legge grunnlag for et attraktivt og aktivt bysentrum gjennom økt boligbygging og nærings­etablering, flere grøntområder og mer handel og liv i gatene.

Område K1-6 Smieøya er i kommunedelplanen foreslått avsatt til kombinert formål bebyggelse og anlegg (bolig, næring og offentlig/privat tjenesteytelse med krav om minimum 20 % bolig) og med hensynssone bevaringsområde. Det er gitt bestemmelser om maks byggehøyde 14,8 m. På en del av feltet kan det imidlertid tillates et bygg med høyde opp til kote +36 og maksimal grunnflate på 500 m².

Innenfor område K1-6 Smieøya ønsker kommunen å legge til rette for et framtidig prosjekt med et signalbygg som bygger opp under sentrumsplanens hovedmål om å videreutvikle et attraktivt og nyskapende bymiljø som er forankret i byens historie og egenart. Skien er en kanalkommune, og ønsker å markere sin rolle med et signalbygg på Smieøya, like ved slusen, som del av et kanalsenter knyttet til Telemarkskanalen regionalpark. Kommunen mener landskapet vil tåle en byggehøyde opp til kote +36 slik planen legger opp til. Den foreslåtte byggehøyden for Smieøya er lavere enn bygninger på Klosterøya og Mølla (tilliggende øyer på hver side), og lavere enn høyden gjeldende reguleringsplan åpner for. Det er krav om utarbeidelse av ny reguleringsplan. Skien kommune er selv grunneier i området, og kommunen mener derfor de vil ha god styring på utarbeiding av ny reguleringsplan for området.

Fylkesmannen i Telemark fremmet i brev av 13. januar 2010 innsigelse til områdene Kl-6 på Smieøya og område S11 på østsiden av Bryggevannet. Innsigelsene fra fylkes­mannens miljøvernavdeling til område K1-6 Smieøya er begrunnet i at planforslaget ikke inneholdt tilstrekkelige vurderinger av byggehøyder og effekten på landskapet. For område S11 var innsigelsen knyttet til allmenne interesser som grønnstruktur og fiskemuligheter, i tillegg til manglende utredning av konsekvenser for landskapet. Skien kommune fremmet i brev datert 22. november 2010 forslag til oppfølging av innsig­elsene. Brevet fra kommunen ble besvart av fylkesmannen i brev datert 7. januar 2011. Innsigelsen fra fylkesmannens miljøvernavdeling til område K1-6 ble opprettholdt, ut fra virkningen på landskapet av et nytt bygg i den størrelsen/høyden planforslaget åpner for på Smieøya.

I begrunnelsen viser fylkesmannens miljøvernavdeling til at område Kl-6 Smieøya ligger i fellesom­rådet mellom de to vassdragslandskapene Hjellevannet og Bryggevannet. Hjellevannet er vurdert som et naturpreget elvelandskap som går inn i by, med stort sett intakt grøntbelte på begge sider. Bryggevannet er derimot preget av å være en elv i by- og industriområde og mangler langt på vei grønnsoner. Innsigelsen omfatter ikke at arealet skal legges ut til byggeområde, men gjelder utformingen av tillatt utbygging som antas å kunne påvirke elvelandskapet langs Hjellevannet i negativ retning. Fylkesmannens miljøvernavdeling viser også til de investeringer som er gjort i Smieøya som en del av grønnstrukturen i sentrum og områdets funksjon som friområde. Videre pekes det på at bygget trolig vil være i strid med intensjonen som ligger bak arbeidet med Plan for Regionalpark Telemarks­kanalen. Fylkesmannens miljøvernavdeling ser svært positivt på de planene som er skissert for tilrettelegging av Smieøya som en del av kanalparken og innfallsporten til Telemarkskanalen. Den freda bygningen PM 5 må kunne danne basis for den virksomhet som et kanalsenter/ kanalmuseum skal romme, samtidig som Smieøya skal være et friområde. Fylkesmannens miljøvernavdeling finner derfor at tillatt utbygging på Smieøya bør tas vesentlig ned i høyde/størrelse.

Planstatus er at området (Klosterøya, Smieøya) i kommuneplanens arealdel 2007-2020, vedtatt 10. august 2007, er avsatt til fremtidig byggeområde, bolig/kontor/ industri/forretning/offentlig/allmennyttig. Reguleringsplan for Smieøya ble egen­godkjent 13. desember 2007. Det aktuelle området K1-6 er der avsatt til byggeområde – område for boliger med tilhørende anlegg. I planen blir det tillatt maksimal byggehøyde opp til kote +39 m for boligområder og kombinert formål.

I regional planstrategi for Telemark 2010 - 2012 vedtatt av fylkestinget 9. desember 2009, fremgår det at det var igangsatt arbeid med å utvikle Telemarkskanalen som regionalpark i tråd med Den europeiske landskapskonvensjonen. Her skal næringsut­vikling, bruk og vern forenes slik at Telemarkskanalen kan videreutvikles som merke­vare for Telemark. Etablering av regionalparken i 2011, er basert på en samarbeids­av­tale mellom de seks kanalkommunene i fylket, fylkeskommunen og Telemarkskanalen FKF (fylkeskommunalt foretak). I parkplanen av 16. april 2010 (justert 20. februar 2012), er det et hovedpunkt at Regionalparken skal ivareta og utvikle kanal­landskapet i tråd med Den europeiske landskapskonvensjonen.

Telemark fylkeskommune og Riksantikvaren hadde i utgangspunktet innsigelse til andre punkter i planen, knyttet til hensynet til automatisk freda kulturminner og til nyere tids kulturminner. Disse innsigelsene er senere trukket etter dialog­møter høsten 2010 og etter at det ble gjort endringer i planbestemmelsene.

I meklingsmøtet viste fylkeskommunen til at høyden på Smieøya i forhold til det fredete bygget PM5 på Klosterøya har vært vurdert. Gjeldende reguleringsplan tillater enda større høyder, og fylkeskommunen har som faglig råd til planen anbefalt en ytterligere reduksjon av høyden og volumet enn kommunedelplanen foreslår på Smieøya. Deres vurdering er at ny bebyggelse må underordne seg den fredete bygningen, og at foreslått byggehøyde på 14,8 meter bør begrenses ytterligere til området mot vegen og i god avstand til den fredete bygningen. Et høybygg kan virke negativt på PM5s plass i omgivelsene.

Telemark fylkeskommune har ikke kommet med supplerende uttalelse etter at kommunen ba om at saken ble sendt til Miljøverndepartementet til endelig avgjørelse. Riksantikvaren meldte til Miljøverndepartementet i forbindelse med innkalling til befaring og møte for innsigelsessaken, at de ikke så behov for å delta.

Mekling i saken fant sted 31. mars 2011. På meklingsmøtet ble det funnet løsninger for utbygging av område S11 på østsiden av Bryggevannet. Derimot fastholdt fylkesmannens miljøvern­avdeling vurderingen knyttet til område K1-6 Smieøya, og innsigelsen til dette området ble opprettholdt. I løpet av planprosessen har det vært gjennomført drøftinger i to Planforum i forbindelse med sentrumsplanen, hhv. tidlig i planarbeidet (desember 2007), og rett før høringsfasen (januar 2010).

Skien bystyre sluttbehandlet kommunedelplan for Skien sentrum i møte 17. juni 2011. Bystyret vedtok kommunedelplanen, med felt K1-6 Smieøya unntatt fra rettsvirkning. Innsigelse knyttet til dette området fra miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i Telemark ble dermed ikke etterkommet.

Skien kommune har satt spørsmål ved det formelle grunnlaget for innsigelsen. Kommunen oppfatter Den europeiske landskapskonvensjonen som å ha en bred tilnærming til landskapsforståelse og -forvaltning, og at den ikke kan brukes i vurderingen av en enkeltsak slik miljøvernavdelingen har gjort i denne saken.

Fylkesmannen oversendte saken til Miljøverndepartementet i brev 15. november 2011. Fylkesmannen mener innsigelsen til Smieøya er en forholdsvis liten, men prinsipiell sak. Oppsummert kommer fylkesmannen til at Den europeiske landskapskonvensjonen gir formelt grunnlag for å kunne fremme innsigelse. Samtidig ser fylkesmannen at det er faglig uenighet mellom Skien kommune og fylkesmannens miljøvernavdeling om foreslått utbygging vil være negativ, eller om den vil kunne gi grunnlag for en videre utvikling av industrihistorien i området og samtidig være innenfor landskapets tåleevne. Fylkes­mannen kommer derfor ikke med noen entydig tilråding i sin oversendelse til Miljøverndeparte­mentet av saken.

Befaring og møte om saken ble avholdt 5. mars 2012. Til stede var representanter for kommunen, fylkesmannen, fylkeskommunen, Direktoratet for naturforvaltning og Miljøverndepartementet.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har i brev av 5. juni 2012 konkludert med at de ikke finner grunnlag for å støtte innsigelsen fra fylkesmannens miljøvernavdeling. DN kan ikke se at høyden på planlagt bebyggelse i området K1-6 vil være i konflikt med verdier av nasjonal eller vesentlig regional betydning knyttet til naturkvalitetene i landskapet eller landskapsopplevelse. DN kan heller ikke se at planen vil være i konflikt med verdier av nasjonal eller regional betydning vedrørende annet naturmangfold eller friluftsliv. DN legger vekt på at planen innebærer en forbedring i forhold til gjeldende reguleringsplan med hensyn til bevaring av grønne områder på Smieøya. DN viser også til at gjeldende reguleringsplan åpner for større byggehøyder enn kommunedelplanen legger opp til.

DN har i forbindelse med sin uttalelse foretatt en vurdering i samsvar med bestem­melsene i naturmangfoldloven (nml) basert blant annet på søk i direktoratets Naturbase og i Artsdatabankens Artskart. DN finner at det ikke er registrert trua eller nær trua arter jf. Norsk rødliste for arter 2010, prioriterte arter eller andre arter med stor verdi i området K1-6. Det er ikke registrert utvalgte naturtyper eller trua eller nær trua naturtyper på Norsk rødliste for naturtyper 2011 i dette området. Det er heller ikke framkommet opplysninger i saken som skulle tyde på at det kan befinne seg andre trua og verdifulle arter eller naturtyper i området som ikke er fanget opp av ovennevnte registreringer.

DN kommer til at kravet i nml § 8 om at saken i hovedsak skal baseres på eksisterende og tilgjengelig kunnskap om naturmangfoldet og konsekvenser for dette av planlagte tiltak, er oppfylt. Kunnskapen viser at naturmangfold, herunder naturlandskap, i liten grad berøres av planforslaget og det kan ikke påvises effekter av det aktuelle tiltaket på verdifullt naturmangfold. DN legger derfor til grunn at det ikke er nødvendig å foreta vurderinger etter de andre miljøprinsippene i nml §§ 9-12.

Miljøverndepartementets vurdering

Kravet om at det skal tas hensyn til landskap i planleggingen er nedfelt gjennom flere bestem­melser i plan- og bygningsloven. Planer etter loven skal bl.a. sikre kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer (§ 3-1 første ledd, bokstav b). Videre følger av plan- og bygningsloven § 1-8 første ledd at det skal tas særlig hensyn til bl.a. landskap i 100-metersbeltet langs sjø og langs vassdrag. Hensynet til estetikk og byutforming i planleggingen er også fremhevet både gjennom formålsbestemmelsen i § 1-1 og i § 3-1 første ledd, bokstav e).

I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging står det: «Regjeringen forventer at fylkeskommunene og kommunene bidrar til økt bevissthet og kunnskap om landskapsverdier og ivaretar landskapshensyn i planleggingen.» St.meld. nr. 26 (2006-2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand har også som en viktig arealpolitisk føring bl.a. at: «Miljøkvaliteter i landskapet skal bevares og styrkes gjennom økt kunnskap om verdier og bevisst planlegging og arealpolitikk.»

Miljøverndepartementet viser til at landskapshensyn er med i gjeldende oversikt over innsigelseskompetanse for fylkesmannen og fylkeskommunen. Landskapsbegrepet i plan- og bygningsloven er basert på Den europeiske landskapskonvensjonens definisjon. Konvensjonens tilnærming til landskapet, dens anbefalinger og prinsipper er dermed relevant også i enkeltsaker.

Naturmangfoldloven kommer til anvendelse for alle beslutninger som berører naturmangfold, herunder landskap. Begrepet naturmangfold er definert i loven § 3 bokstav i) til å omfatte «biologisk mangfold, landskapsmessig mangfold og geologisk mangfold, som ikke i det alt vesentlige er et resultat av menneskers påvirkning.»

Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og det skal fremgå av beslutningen hvordan de er tatt hensyn til og vektlagt. Prinsippene i naturmangfoldloven §§ 8-12 er ikke omtalt av kommunen eller av fylkesmannen i den dokumentasjonen som er fremlagt i saken. Departementet viser til DNs konklusjon om at verdifullt naturmangfold ikke påvirkes vesentlig av det aktuelle tiltaket.

I planbeskrivelse og konsekvensutredning for kommunedelplanen er det ikke fokusert spesielt på hensynet til landskapsvirkninger for området K1-6. Kommunen har forutsatt at: «Skiens landskapsprofil, de lavereliggende områdene langs vannene og i byamfiet og høyder som rammer inn disse partiene mot vest, nord og øst, er førende for utforming av ny bebyggelse og byrom. Ny bebyggelse på Jernbanebrygga og Klosterøya vil understreke land­skapsformen og gi tydeligere romdannelser, både i den store skalaen og gjennom utforming av mindre rom i bebyggelsen.»

Det framkommer av sakspapirene at kommunen har hatt flere runder med vurderinger knyttet til Smieøya og at forslaget ved 1. gangs behandling var å oppheve gjeldende reguleringsplan, og begrense byggehøydene til 4 etasjer (14,8 m). Fram til 2. gangs behandling ble det vurdert å øke byggehøydene på en begrenset del av Smieøya til inntil 10 etasjer, tilsvarende 37 m, og kommunen konkluderte med vedtak om kote + 36 for et bygg med inntil 500 m² grunnflate.

Skien kommune har gjort flere delrapporter/-analyser i forbindelse med kommunedel­planarbeidet. Fordi høyden innenfor område K1-6 først kom inn etter 1.gangs behandling har ikke de mange analysene et eventuelt høyhus på Smieøya med i sine illustrasjoner. Ideen om et høyhus på Smieøya er dermed ikke så bearbeidet som mange av de andre elementene i kommunedelplanen. I sentrumsanalysen er Smieøya vist som grøntområde, der PM5-bygningen (Papirmaskin nr. 5), oppført i 1881 og fredet som industrihistorisk kulturminne, er eneste inntegnede bebyggelse.

Området rundt Smieøya framstår i dag som svært sammensatt. Det ligger nært opptil sentrumskjernen, tett ved en trafikkert riksvei og i umiddelbar nærhet til industri som er dels under avvikling. Omgivelsene framstår som et transformasjonsområde og kommunen har gjort en grundig jobb i å analysere mulighetene og utfordringen. Planforslaget inneholder flere positive grep og vil sikre gode parkområder, gi mulighet for sammenhengende gangveier med tilgang til vann, m.m. Departementet er enig med DN i at en utbygging i tråd med planen på Smieøya ikke vil medføre brudd med viktige sammenhenger i grønnstruk­turen i området eller føre til tap av andre viktige naturkvali­teter i landskapet. Bebyggelse med høyde som planlagt vil heller ikke få innvirkning på friluftslivsinteressene. Departementet er derimot i tvil om et høyhus på Smieøya vil bidra positivt til kulturlandskapet, ved å påvirke omgivelsene positivt estetisk og/eller berike kulturmiljøet rundt det fredete PM5-bygget og Telemarkskanalen.

Det er i planbestemmelsene stilt krav om utarbeidelse av reguleringsplan ved nytt gulvareal over 1000 m² BRA, men det er ikke stilt noe krav om reguleringsplan for felt K1-6 uavhengig av størrelsen på utbyggingen slik det er for en del andre områder. Det er heller ikke noe krav om å se området K1-6 i sammenheng med andre områder gjennom felles reguleringsplan. Ved reguleringsplan er det stilt krav om en overordnet landskapsplan for felt K1-6 og P18 der en del overordnede sammenhenger skal vises, og det er krav om en mer detaljert landskapsplan for enkelttiltakene. Sammen med de påkrevde estetiske rede­gjørelsene vil dette gi grunnlag for en grundig vurdering av det en reguleringsplan for område K1-6 skal tillate av bebyggelse mv.

Etter departementets vurdering vil det være en fordel om det blir laget en felles plan for K1-6, P-17, P-18 og den sørlige halvdelen av S-12, med mellomliggende veg og bruer. Planen bør legge særlig vekt på landskapsvirkningene, lokalt og fra begges sider av Hjellevannet og Bryggevannet, med fokus på områdets funksjon som inngangsport til Telemarkskanalen.

Miljøverndepartementet viser til innsigelsen fra fylkesmannens miljøvernavdeling og fylkeskommunens faglige anbefalinger når det gjelder utformingen av bebyggelsen på Smieøya. Begge disse instansene er skeptiske til et høyhus og har faglig gode argumenter i mot at det åpnes for å vurdere et høyhus i forbindelse med utarbeidelse av reguleringsplan.

Den foreslåtte grunnflaten for et høyhus på inntil 500 m² kan etter departementets vurdering gi rom for et bygg som i for sterk grad kan dominere det fredete PM5 i landskapsbildet. PM5 har en fasadebredde på ca 14,5 meter mot Klostergata og Bryggevannet og en grunnflate på ca 800 m². For område K1-6 vil en tilpassing til det fredete PM5 tilsi at et høyhus ikke bør tillates med en større grunnflate enn 250-300 m² og det bør være et krav at høyhuset inneholder publikumsrettede funksjoner.

For område K1-6 bør de konkrete bestemmelsene dermed justeres slik at det klart framgår at høyhus kun tillates for et signalbygg knyttet til offentlig eller privat tjeneste­yting med nærmere angitte underformål. Miljøverndepartementet tar utgangspunkt at ”undervisning, kulturinstitusjoner, forsamlingslokale, mv.” vil være hensiktsmessige angivelse for å vise retningen på tiltenkt bruk uten at den er ment å være uttømmende (jf mv.). Videre bør det presiseres at et eventuelt høyhus i plassering (jf også skygge­virkning), materialbruk, etc. må tilpasses det fredete bygget PM5, slusemiljøet og områdets funksjon som friområde, samt være nøye vurdert i forhold til virkningene på landskapet både lokalt og på avstand.

Konklusjon

Miljøverndepartementet finner at det er viktig at Smieøya utvikles på en måte som styrker det fredede bygget PM5 og opplevelsen av Skien sluse/Telemarkskanalen. Departementet finner ikke at det er grunnlag for å endre kommunedelplanens åpning for å innarbeide et høyhus på Smieøya, men forutsetter presiseringer i de tilhørende planbestemmelser. Det bør i arbeidet med reguleringsplan for Smieøya inngå en visualisering (3D-modelering) av hvordan et høyhus vil framstå i landskapet fra ulike viktige steder i og rundt byen for øvrig. Innhold, plassering og utforming av et eventuelt høyhus bør bli gjenstand for en bred og åpen debatt i forhold til landskapet og kultur­verdiene i området i samsvar med pbl og landskaps­konven­sjonens anbefalinger. Kommunen bør tillegge anbefalinger og råd fra fylkeskommunen og fylkesmannen stor vekt i arbeidet med en reguleringsplan for Smieøya.

Miljøverndepartementet forutsetter på bakgrunn av drøftelsene over at område K1-6 får nye bestemmelser med følgende innhold;

Under pkt. 6 Bestemmelser for områdene/kvartalene i planen

Felt: K1-6, Formål: Kombinert bebyggelse og anlegg, Hensynssone: Bevaringsområde, Høyder: Maks byggehøyde 14,8. På en del av feltet kan det som del av reguleringsplan vurderes et bygg med høyde opp til kote +36, med maksimal grunnflate 300 m² og med formål offentlig eller privat tjenesteyting (kulturinstitusjoner, forsamlingslokale, under­visning, mv.)

Under pkt. 2.2 Bestemmelser for enkelte felt

K1-6, P17 og P18. Det skal utarbeides en samlet reguleringsplan for hele Smieøya (områdene K1-6, P17 og P18 samt aktuelle trafikkområder (Klostergata, Bruene)), samt eventuelt også søndre del av S-12. I reguleringsplanen skal det legges særlig vekt på å avklare forholdet mellom det fredete bygget PM5 og ny bebyggelse (plassering, material­bruk, volum, mv), Smieøyas funksjon som friområde, og Smieøya og de sørlige deler av S-12 påvirkning på og muligheter i forhold til den tilstøtende Skien sluse og som innfallsport til Telemarks­kanalen. Ny bebyggelse skal analyseres i forhold til landskaps­virkning og gjeldende parkplan for Telemarkskanalen regionalpark.

 Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 godkjenner Miljøverndeparte­mentet felt K1-6 i kommunedelplan for Skien sentrum med de gitte endringer i tilhørende bestemmelser (2.2 og 6). Innsigelse fra fylkesmannens miljøvern­avdeling er dermed delvis tatt til følge.

 

Kommunedelplan for Skien sentrum er egengodkjent av kommunen, med unntak av området Smieøya, felt K1-6 som vedtaket her omfatter.

Vedtak gjelder bare felt K1-6 og de angitte bestemmelser. Departementet forutsetter at kommunen selv oppdaterer plankartet og endrer planbestemmelsene i samsvar med departementets vedtak.

For kunngjøring av den endelige kommunedelplanen for Skien sentrum gjelder plan- og bygningsloven § 11-15.

 

Med hilsen

Bård Vegar Solhjell

 

Kopi:

Skien kommune, Postboks 158, N-3701 Skien

Telemark fylkeskommune, Areal og transport, Postboks 2844, N-3702 Skien

Direktoratet for naturforvaltning, Postboks 5672 Sluppen, N-7485 Trondheim

Riksantikvaren, Postboks 8196 Dep., N-0034 Oslo