Sørum kommune - innsigelser til reguleringsplan for Frogner næringspark

Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus datert 3. oktober 2017. Saken er oversendt for behandling etter plan- og bygningsloven § 12-13. Det foreligger innsigelser fra fylkesmannens miljøvernavdeling fordi planen medfører igjenfylling av verdifulle raviner, og fra Norges vassdrags- og energi­direktorat på grunn av manglende ivaretakelse av verneverdiene i Leira med tilhørende sideelver og -bekker.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet godkjenner ikke Sørum kommunestyres vedtak i møte 26. april 2017 av områderegulering for Frogner Næringspark datert 20. oktober 2016, med reguleringsbestemmelser datert 15. desember 2013. Departementet finner ikke at de samfunnsmessige fordelene ved å tillate massemottak og næringsbebyggelse veier tyngre enn hensynet til nasjonale verneverdier knyttet til ravinelandskapet og Leira med tilhørende sideelver og bekker. Hele arealet skal angis som LNF-formål i kommuneplanens arealdel.

Bakgrunn for saken

Planområdet for Frogner næringspark er på totalt 373 daa og ligger helt sørvest i Sørum kommune. Hensikten med planforslaget er å legge til rette for massemottak og utbygging av et næringsområde ved Fjellbo/Tømmereggen nordvest for E6, nær tettstedet Frogner og kommunegrensen mot Skedsmo.

Deler av det aktuelle området har ligget inne i kommuneplanens arealdel som næring/erverv siden 1989, med noen reduksjoner ved senere rulleringer. Arbeidet med reguleringsplanen har pågått siden 2010, og det har vært gjort omfattende utredninger av bl.a. veg, trafikk, geoteknikk, kulturminner, naturmangfold og landskap. Utbygger varslet oppstart og sendte planprogram på høring i januar 2014. Kommunen fastsatt planprogrammet i april 2015. Reguleringsplanforslag med konsekvensutredning ble behandlet første gang av kommune­styret 3. mars 2016, og var deretter på høring. Arbeidet med reguleringsplanen pågikk parallelt med at kommuneplanens arealdel ble rullert og vedtatt i kommunestyret 24. mai 2016. Området er i kommuneplanen satt av til næringsformål og miljøsone (LNF) langs E6 i sørøst.

I planforslaget utgjør næringsareal for logistikkvirksomhet, lagerbedrifter og småindustri ca. 104 daa. De øvrige ca. 270 daa er, etter avsluttet massemottak/planering, avsatt til vegetasjonsskjerm mot E6 (LNF-formål), ulike typer grønnstruktur og ny adkomstveg mot sørvest langs E6 med ny rundkjøring i krysset Fjellbovegen/Trondheimsvegen (Fv.260). Planbestemmelsene åpner for intern masseforflytting og mottak av inntil 400 000 m³ eksterne masser. Det eksisterende næringsområdet Fjellbo vil få ny felles atkomstveg med det planlagte næringsområdet til ny rundkjøring og videre langs Fv. 260 til E6 (Berger-krysset). Dette vil separere tungtrafikken fra boligtrafikken i Fjellbovegen, mens trafikken i Trondheimsvegen vil øke.

Det var kjent ved oppstart av reguleringsplanarbeidet at det er verdifulle raviner i planom­rådet for Frogner Næringspark, men kartlegging og klassifisering av området var ikke gjort. Parallelt med rullering av kommuneplanen engasjerte kommunen Biofokus for å gjennomføre ravinekartlegging i hele kommunen i 2014-2015. Asplan Viak AS har på vegne av utbygger gjennomført konsekvensutredning av reguleringsplanforslaget. Biofokus rapport over ravinekartleggingen i hele kommunen er datert 15. februar 2016, men var ikke kjent for kommunen ved første gangs behandling av reguleringsplanen 3. mars 2016. Biofokus har klassifisert hovedravinen til å ha nasjonal verdi (A-verdi). Asplan Viak AS har i planens konsekvensutredning klassifisert hovedravinen til å ha B-verdi. I lys av divergensen ba Sørum kommune Asplan Viak AS og Biofokus gjennomgå sine utredninger på nytt i juli/august 2016. Begge fastholdt sine faglige vurderinger av hovedravinens verdi. Asplan Viak AS oppgraderte sin utredning for de 2 mindre ravinene fra C-verdi til B-verdi.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus ved miljøvernavdelingen har i brev av 14. juni 2016 reist innsigelse mot planforslaget fordi tiltaket medfører utfylling av to ravinedaler, samt ødeleggelse av en viktig gråorheggeskog. Fylkesmannen mener planforslaget vil ha store negative konsekvenser for naturmangfold. Nasjonalt og regionalt viktige naturtypelokaliteter forsvinner eller vil få alvorlig svekket økologisk funksjon. Ravinedaler er kategorisert som en sårbar naturtype i norsk rødliste grunnet store reduksjoner i ravineareal i senere tid. Fylkesmannen mener at ansvaret for å ivareta svært viktige og internasjonalt sjeldne raviner veier tyngre enn de samfunnsmessige fordelene ved å tillate massedeponi og nærings­bebyggelse på eiendommen.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) reiste i brev av 24. juni 2016 innsigelser til planforslaget på grunn av manglende ivaretakelse av verneverdiene i Leira med tilhørende sideelver og –bekker, og manglende sikkerhet mot flom og skred. NVE trakk ved brev av   22. desember 2016 innsigelsen knyttet til sikkerhet. Gjenstående innsigelse fra NVE er knyttet til at Leira er varig vernet etter Verneplan Ill for vassdrag. Vernet medfører at Leira med tilhørende sideelver og -bekker samt et område på inntil 100 meters bredde langs sidene skal forvaltes etter «Forskrift om rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag». Vernet omfatter også andre deler av nedbørsfeltet med faglig dokumentert betydning for vassdragets verneverdi. En viktig del av vernegrunnlaget for Leira er at vassdraget er en del av et særpreget ravinelandskap som i stor grad er dominert av aktive prosesser i leire. Nye anlegg i vernede vassdrag kan kun tillates dersom hensynet til verneverdiene i vassdraget kan ivaretas. NVE mener planforslaget vil ha store negative konsekvenser for verneinteres­sene i Leiravassdraget, og at planen ikke kan gjennomføres innenfor miljømessig akseptable rammer. Samordningsbestemmelsen i vannressursloven § 20 kan ikke benyttes i denne saken. NVE fremmet derfor innsigelse mot planforslaget med hjemmel i vannressurs­loven § 35 første ledd punkt 5 og 8 første setning. NVE viser videre til at ved en eventuell konsesjonsbehandling skal det legges vesentlig vekt på hensynet til verneverdiene, jf. vannressursloven § 35-8, og at det ikke kan påregnes at det vil bli gitt konsesjon til tiltaket etter vannressursloven.

Sørum kommunestyre vedtok planen i møte 26. april 2017. Kommunen har i sitt oversendelsesbrev av 31. august 2017 begrunnet sitt vedtak ved å redegjøre for avveiningen mellom vekst og vern og hva de har vektlagt i forhold til:

• Viktigheten av å opptre forutsigbart overfor utbygger som her har lagt ned store ressurser.
• Den faglige uenigheten om verdsettingen av ravinene.
• Frogner Næringspark vil ligge i kort avstand både til Oslo og Gardermoen, med halvert kjøretid til Oslo i forhold til næringsområdene ved Gardermoen. Området er derfor svært attraktivt for næringsetableringer.
• Kommunens behov for og tilgang på næringsarealer.
• Planenes positive effekt ved å skille næringstrafikk fra boligtrafikk, øke kapasiteten i krysset Fjellbovegen/Trondheimsvegen og tilrettelegge for en mulig framtidig beredskapsveg rundt Frogner.
• Aktuelle alternative løsninger og avbøtende tiltak.

Mekling i saken ble avholdt 10. august 2017 med representanter fra Sørum kommune, NVE og Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Fylkesmannen konkluderte med at det ikke var grunnlag for å komme frem til en enighet. Innsigelsene fra NVE og fylkesmannens miljøvernavdeling ble opprettholdt.

Sørum kommune har i sitt oversendelsesbrev 31. august 2017 pekt på at NVE ikke varslet mulig innsigelse ved oppstart og høring av planprogrammet, og at ingen regionale myndigheter hadde innsigelser eller merknader til at området ble beholdt ved høringen av kommuneplanforslaget i april-mai 2015. Sørum kommune viser til at hensikten med kommuneplanen er å få en helhetlig behandling bl.a. av næringsarealer, og plan- og bygningslovens § 5-5 om at det ikke kan fremmes innsigelse mot forhold i en plan som det kunne ha vært fremmet innsigelse til i tidligere plan vedtatt i løpet av de ti foregående år.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har i sitt oversendelsesbrev av 3. oktober 2017 anbefalt at departementet tar innsigelsene fra NVE og fylkesmannens miljøvernavdeling til følge. Fylkesmannen har forståelse for at Sørum kommune ønsker å etablere nye næringsarealer, men mener at behovet kan imøtekommes ved å ta i bruk andre områder med færre areal­konflikter. Fylkesmannen minner om at departementet i april 2017 godkjente Bjørkemoen næringsområde (287 dekar) i Sørum. Fylkesmannen mener at kunnskapen som er framskaffet gjennom kartlegging av ravinesystemet i området og verneinteressene i Leiravassdraget tilsier at arealet bør tilbakeføres til LNF-formål og at naturmiljøet bevares.

Nabo Sverre Bøsei i Trondheimsvegen 217 har i brev datert 24. juli 2017 klaget til fylkesmannen på kommunens planvedtak. Klager mener at reguleringsplanen for Frogner næringspark ikke evner å løse prosjektets adkomstproblemer, og at forventet trafikkøkning estimert til ca. 900 bevegelser daglig vil medføre uakseptabel støy og luftforurensning fra tunge kjøretøy i Trondheimsvegen. Klageren viser også til et meget krevende transportbehov av 400.000 m³ eksterne masser. Fylkesmannen har i sin oversendelse lagt ved Sørum kommunes vurdering av klagen datert 15. september 2017. Klagen er vurdert i forbindelse med innsigelsesbehandlingen, siden det ikke er klagerett på departementets vedtak.

Befaring og møte i saken ble avholdt 28. november 2017. Tilstede var Sørum kommune, utbygger av Frogner næringspark, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Norges vassdrags- og energidirektorat, Olje- og energidepartementet, Klima- og miljødepartementet, Miljødirekto­ratet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Grunneierne og en del naboer deltok på befaringen.

Olje- og energidepartementet (OED) har i uttalelsen av 8. januar 2018 konkludert med at planforslaget vil ha negative konsekvenser for verneinteressene i Leiravassdraget, og anbefaler at innsigelsen tas til følge. OED påpeker at tillatelse etter ett lovverk (plan- og bygningsloven) ikke automatisk innebærer tillatelse etter et annet lovverk. Konsesjonspliktige tiltak etter vannressursloven kan samordnes med reguleringsplan der hvor planen ivaretar hensynene etter vannressursloven på en god nok måte (jf. § 20). OED kan ikke se at vannressurslovens bestemmelser om vernede vassdrag er tilstrekkelig vurdert. Når saken er bragt opp på departementsnivå gjennom innsigelsessaken må hensynene etter begge lovverk inngå i behandlingen. Reguleringsplanen er i strid med bestemmelsene i vannres­sursloven og har store negative konsekvenser for verneverdiene i Leira gjennom nedfylling av raviner kartlagt som regionalt og nasjonalt verdifulle (A- og B-verdi), omfattende bekkelukking og forringelse av det verdifulle ravinelandskapet som er en vesentlig del av verneformålet. Planen deler opp sammenhengende uberørte områder knyttet til Leira som vernet vassdrag, svekker i betydelig grad verneformålet og forringer miljøverdier i vassdraget uten at samfunnsnytten oppveier dette. OED mener at dersom Kommunal- og moderniseringsdepartementet likevel kommer til at de samfunnsmessige fordelene ved å tillate massedeponi og næringsbebyggelse anses å veie tyngre enn verneverdiene, må dette drøftes og begrunnes tilstrekkelig etter vannressursloven § 35 første ledd nr. 8 siste punktum.

Klima- og miljødepartementet (KLD) anbefaler i uttalelsen av 26. januar 2018 at NVEs og fylkesmannens innsigelser til reguleringsplanen blir tatt til følge. Etablering av Frogner næringspark vil ha store konsekvenser for naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi. KLD begrunner sin anbefaling med at etablering av massemottak i ravinene gir et betydelig inngrep i to svært viktige forekomster av den truede naturtypen ravinedal. Dette vil øke risikoen for at naturtypen forsvinner fra norsk natur. De store ravinedalene bør opprett­holdes med dagens kvaliteter som viktige levested for arter. Gjennomføring av planen vil svekke den sårbare elvemuslingens evne til overlevelse og reproduksjon i hovedvassdraget, og områdets evne til å motstå store nedbørsmengder. Etter KLD sin oppfatning kan kommunen få dekket det samfunnsmessige behovet for næringsareal ved å utnytte området på Bjørkemoen, som ble godkjent av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2017.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering

Departementet har vurdert Sørum kommune sine innvendinger i forhold til selve innsigelses­prosessen, og finner ikke at plan- og bygningslovens § 5-5 kommer til anvendelse. Departe­mentet mener tiltakshaver og kommunen tidlig ble gjort oppmerksom på planområdets konflikt med viktige nasjonale og regionale verdier. Arbeidet med reguleringsplanen og kommuneplanen foregikk parallelt. Departementet viser her til fylkesmannens høringsut­talelse til kommuneplanens arealdel 18. mai 2015. Næringsområdet lå inne i tidligere kommuneplan, men fylkesmannen varslet innsigelse dersom kartleggingen viste at det var en verdifull ravinedal. Siden ravinekartleggingen ikke var fullført da kommuneplanen var ute på høring, var det ikke mulig for fylkesmannen å konkretisere hvilke områder som ville bli rammet av varslet om innsigelse. Dette er bakgrunnen for at innsigelsen først ble gitt til reguleringsplanen. Departementet viser også til at det er kommunen, som planmyndighet, som har hovedansvaret for å vurdere om ny eller oppdatert kunnskap eller føringer tilsier at eksisterende områder bør tas ut av arealdelen ved en revisjon.

Rundskriv H-2/14 fastsetter at selv om innspill skal gis så tidlig som mulig, skal selve innsigelsen fremmes i forbindelse med høringen av planforslaget. Departementet mener NVE sin tilbakemelding på oppstartsvarselet i e-post 30. januar 2014 til Asplan Viak, pekte på viktige forhold som måtte vurderes i planarbeidet, og at tiltakene måtte avklares i forhold til vannressurslovens bestemmelser. Av utkastet til planprogram framkommer det at forslags­stiller var klar over vernestatusen knyttet til Leiravassdraget. Departementet har forståelse for at det ikke forelå tilstrekkelig kunnskap til å varsle innsigelser ved planoppstart, ut fra at planarbeidet omfattet kompliserte tiltak, der det var nødvendig med kartlegginger og detaljerte avklaringer før interesseavveiningene kunne gjennomføres. Sørum kommune har ikke anført at NVE ikke har deltatt aktivt i planarbeidet, og departementet mener at NVE ga tilfreds­stillende innspill til oppstartsvarselet og planprogrammet. Departementet mener derfor at NVE hadde sin innsigelsesrett i behold.

Sørum kommune mener at Frogner næringspark bør ses på som en forlengelse av nærings­området ved Berger ca. 2,5 km lengre sør i Skedsmo kommune. Berger er i «Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus» utpekt som et regionalt næringsområde for større gods- og logistikkvirksomhet. Departementets vurdering er at disse områdene pr. i dag ikke naturlig henger sammen. Det vises her til den regionale planens forutsetning om en regional vurdering av behovet for nye arealer, og at eksisterende regionale næringsområder bør videreutvikles med særlig vekt på mer effektiv arealbruk. Den regionale planen forutsetter også at det må gjøres en regional vurdering av behovet for nye næringsarealer gjennom videre arbeid med regional struktur for gods og logistikk. I forhold til kommunens behov for lokale næringsområder viser departementet til at Bjørkemoen næringsområde på 287 dekar ligger i underkant av 6 km unna.

Begge fagdepartementene har anbefalt at innsigelsene tas til følge. Etablering av Frogner næringsområde forutsetter mottak av masser for utfylling i ravinedalene innenfor planområdet, og begge innsigelsene er knyttet til konsekvenser av dette.

Reguleringsplanen må baseres på den kunnskapen som har kommet til siden området ble tatt inn i kommuneplanen i 1989. Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal etter bestemmelsene i naturmangfoldlovens § 8 bygge på tilgjengelig kunnskap om naturtypers utbredelse og økologiske tilstand. Kunnskapen om at ravinen er av nasjonal verdi, ble først dokumentert da rapporten fra ravinekartleggingen forelå i 2016. Truede naturtyper, inkludert sårbare naturtyper, vurderes til å være av nasjonal og vesentlig regional interesse, jf. Klima- og miljødepartementets rundskriv T-2/16 «Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis», uavhengig av om de har A- eller B-verdi. I Miljødirektoratets Naturbase er hovedravinen Tømmereggen N1 registrert med A-verdi, jf. Biofokus sin kartlegging.

Fylkesmannen og NVE legger i stor grad vekt på de samme verdiene for sine innsigelser. Vernet av Leira i Verneplan III for vassdrag omfatter tilhørende sideelver og -bekker, samt andre deler av nedbørsfeltet som har betydning for vassdragets verneverdi. Det framgår av rundskriv T-2/16 at vassdrag som er vernet etter «Forskrift om rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag» er av nasjonal eller vesentlig regional miljøinteresse.

Departementet legger ut fra dette til grunn at reguleringsplanen for Frogner næringsområde vil medføre at naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi vil gå tapt.

Klagen fra berørt nabo er vurdert i sammenheng med innsigelsessaken. Departementet konstaterer at kommunen selv erkjenner at forventet økning i trafikk ved utbygging av Frogner næringspark vil gi ulemper for bebyggelsen langs Trondheimsvegen. Kommunens vurdering ved avveining i denne saken er at adkomsten til Berger-krysset ved E6 er ganske kort og berører ganske få boliger, samt at støysonekartet som er utarbeidet viser at E6 er dominerende støykilde.

Når det gjelder verneverdiene knyttet til Leira med tilhørende sideelver og –bekker, legger departementet Olje- og energidepartementets faglige vurderinger i brev av 8. januar 2018 til grunn. Planforslaget vil ha negative konsekvenser for de nasjonale verneinteressene i Leiravassdraget. Reguleringsplanen har ikke vurdert vannressurslovens bestemmelser om vernede vassdrag tilstrekkelig, og er dermed i strid med lovens bestemmelser. Departementet legger i vurderingen av Leiravassdraget også vekt på at Klima- og miljødepartementet har konkludert med at etablering av Frogner næringspark har store konsekvenser for områdets evne til å motstå store nedbørsmengder, og negativ påvirkning på naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi. Dette gjelder blant annet elvemusling som er en ansvarsart for Norge.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan ikke se at de samfunnsmessige fordelene ved å tillate massemottak og næringsbebyggelse veier tyngre enn naturmangfolds- og verneverdiene knyttet til ravinedalene og Leira med tilhørende sideelver og -bekker. I en samlet avveining finner departementet at hensynet til naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional verdi, må veie tyngre enn kommunens ønske om å ta i bruk dette ravineområdet til næringsareal. Det legges her også vekt på at kommunen allerede har avsatt betydelige næringsarealer i sin kommuneplan.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 godkjenner ikke Kommunal- og moderniseringsdepartementet Sørum kommunestyres vedtak i møte 26. april 2017 av områderegulering for Frogner Næringspark datert 20.oktober 2016 med regulerings­bestemmelser datert 15.desember 2013. Arealet avsettes som LNF-formål i kommuneplanens arealdel.

Sørum kommune er orientert om departementets vedtak ved kopi av dette brevet.
 

Med hilsen

Monica Mæland

 

Kopi:
Akershus fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Olje- og energidepartementet
Sørum kommune