Spørsmål om adgangen til å gi fast møte- og talerett

Brevdato: 27. mai 2020

Svar på spørsmål om bystyrets adgang til å gi politikere fast møte- og talerett i formannskapet for en midlertidig periode

Vi viser til henvendelse fra Kristiansand kommune 24. mars 2020. Henvendelsen tar utgangspunkt i et vedtak om blant annet delegering av myndighet til formannskapet truffet av Kristiansand bystyre, hvor den aktuelle delen av vedtaket lyder:

Dersom loven tillater det innvilger bystyret partiene som ikke er representert formannskapet møte- og talerett i formannskapet så lenge delegeringsfullmakten gjelder.

Kristiansand kommune ber derfor om en tolkningsuttalelse som tar stilling til denne delen av vedtaket.

Departementet tar med denne uttalelsen ikke stilling til lovligheten av delegeringsvedtaket truffet i Kristiansand bystyre eller alle spørsmålene og problemstillingene som reises i brevet hit. En konkret vurdering vil i realiteten innebære en lovlighetskontroll, som er regulert i kommuneloven kapittel 27. Lovlighetskontroller utføres som hovedregel av Fylkesmannen, som har fått denne myndigheten delegert til seg. Departementet er for øvrig kjent med det er fremmet krav om lovlighetskontroll av bystyrets vedtak, og at saken skulle vært behandlet i bystyrets møte 29. april 2020, men utsatt grunnet manglende tid.

Vi vil likevel på generelt grunnlag redegjøre for vårt syn på bestemmelsene som regulerer møte- og talerett i folkevalgte organer.

Generell vurdering

Kommuneloven § 8-1 omhandler folkevalgtes rett og plikt til å delta i møte i folkevalgt organ. Første ledd slår fast at medlemmer av kommunale folkevalgte organer plikter å delta i organets møter hvis de ikke har gyldig forfall. Det innebærer selvsagt at man også har rett til å møte. Til denne møteretten og -plikten ligger det også en rett til å tale og til å fremme forslag i saker som skal behandles. Kommuneloven § 8-1 andre ledd slår fast at medlemmer som er til stede i et møte har stemmeplikt. Det innebærer selvsagt at man også har rett til å stemme. Medlemskap i et folkevalgt organ gir også visse rettigheter etter ulike bestemmelser i kommunelovens kapittel 11 om saksbehandlingsregler.

Kommunelovens utgangspunkt er altså at det er organets medlemmer som har møte-, tale-, forslags- og stemmerett. Når kommuneloven omtaler "medlemmer" av et folkevalgt organ, menes faste medlemmer, men møtende varamedlemmer vil også ha samme rettigheter og plikter som faste medlemmer.

Loven har imidlertid enkelte unntak fra utgangspunktet om hvem som har rettigheter knyttet til gjennomføringen av møter i folkevalgte organer. Et eksempel er ordføreren, som etter § 6-1 tredje ledd har møte-, tale- og forslagsrett i alle kommunale folkevalgte organer unntatt kommuneråd og organer under dem. I kontrollutvalget har ordføreren møte- og talerett. Det er altså presisert i loven hvor ordføreren har møte- og talerett, og at det også gjelder organer hvor ordføreren ikke er medlem.

Som et annet eksempel viser vi til § 13-1 femte ledd, som gir kommunedirektøren møte- og talerett i alle kommunale folkevalgte organer, med unntak av kontrollutvalget. Også i dette tilfellet presiserer loven uttrykkelig hvor kommunedirektøren har, og ikke har, møte- og talerett.

Departementet mener etter dette at loven og lovens systematikk legger opp til at det kun er organets faste medlemmer som kan ha en alminnelig møte- og talerett. Med alminnelig møte- og talerett mener departementet en rett til å ta ordet under møtet til alle saker på linje med de faste medlemmene, og dermed delta i debatten i de enkelte sakene som er til behandling i møtet.

Siden rettighetene og pliktene som følger med et kommunalt verv i et folkevalgt organ ligger til organets medlemmer, mener departementet at spørsmål om forholdet til kommuneloven kapittel 8 ikke er særlig relevant da de inviterte ikke vil anse som medlemmer av formannskapet. Dersom kommunen åpner for at "andre folkevalgte" kan være til stede i formannskapets møte, og ev. uttale seg i tilknytning i til enkeltsaker, må kommunen i utgangspunktet selv vurdere om og hvordan dette skal godtgjøres, herunder om slikt oppmøte skal anses som "arbeid" etter § 8-4.

Som det vises til i henvendelsen hit, har departementet i tidligere tolkningsuttalelser berørt spørsmålet om møte- og talerett, men møte- taleretten er en rettslig problemstilling med flere nyanser. For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at datoene for tolkningsuttalelsene det vises til brevet hit, ikke er datoene for disse, men datoene uttalelsene ble publisert på regjeringen.no. Det må likevel sies at selv om departementets utgangspunkt er at det ikke kan gis permanent møte- og talerett til andre enn de som er valgt inn i organet, er det en åpning for å gi andre enn organets medlemmer mulighet til å uttale seg i enkeltsaker.

Slik departementet tolker uttalelsene det vises til i brevet hit, gir ikke de klart uttrykk for et annet syn på spørsmålet enn det departementet legger til grunn i dette brevet. Uttalelsene handlet også om folkevalgte organer, og departementet kan ikke se at kommuneloven gir grunnlag for å forskjellsbehandle formannskapet og andre folkevalgte organer.

Som kommunen viser til i brevet hit, er det noen forskjeller mellom ulike formannskapet og utvalg, men departementet mener det ikke har avgjørende betydning i denne saken. For eksempel er formannskapets medlemmer valgt for fire år av gangen, og det er ikke mulig å omorganisere eller utvide formannskapet i løpet av en valgperiode. Det er derfor vanskelig å se at det er adgang til å gjennomføre "valg" av personer med fast møte- og talerett i formannskapet slik kommunen antyder i brevet hit. Forskjellene mener departementet likevel ikke er tilstrekkelig grunnlag for at formannskapet bør ha andre bestemmelser om møte- og talerett enn andre folkevalgte organer, selv om det vil være kommunestyremedlemmer som ev. gis møte- og talerett.

Dersom formannskapets status skulle ha noen betydning, mener departementet det i så tilfelle er flere hensyn som taler i retning av å være mer restriktiv enn for andre utvalg. Andre utvalg kan forholdsvis enkelt omorganiseres eller utvides med nye medlemmer, men dette gjelder som nevnt ikke formannskapet. Siden formannskapets organisering er strengere og mer regulert, bør man være mer varsom med å endre sammensetningen og involveringen av andre enn organets valgte medlemmer.

At noen oppgaver er lagt til formannskapet, mener departementet heller ikke taler for å gi andre folkevalgte eller kommunestyremedlemmer, en alminnelig møte- og talerett. De lovpålagte oppgavene som er lagt til formannskapet i § 5-6 femte ledd første punktum, er saker som senere skal behandles av kommunestyret. Kommunestyret vil dermed behandle de sakene som etter lov ligger til formannskapet, og kommunestyremedlemmene vil dermed få befatning med disse sakene.

Som det vises til brevet hit, så har departementets tidligere vurderinger i hovedsak vært knyttet til tilfellene hvor organet selv gir andre enn organets medlemmer en møte- og talerett. Kommunen spør om det har noen betydning at det er bystyret som har truffet vedtak som gjelder for formannskapet. Selv om § 5-13 og § 11-12 gir kommunestyret en rett til å vedta reglement for formannskapet og reglement for saksbehandlingen i folkevalgte organer, så kan ikke disse reglementene gå ut over det som følger av kommuneloven. Reglement for saksbehandlingen skal kun være supplerende og utfyllende, og kan ikke avvike fra det som allerede er lovregulert.

Departementet oppfatter også at juridisk teori gir uttrykk for at det ikke er tillatt å gi andre enn faste medlemmer en alminnelig møte- og talerett. Vi viser i den forbindelse til kommentarer til kommuneloven på rettsdata.no av professor Jan Fridthjof Bernt, note 11-2-4.

Videre vil departementet minne om at formannskapets møter i utgangspunktet er åpne, og at alle i kommunestyret dermed har rett til å følge forhandlingene dersom de selv ønsker å gjøre det. Departementet legger også til grunn at det ikke finnes et klart rettslig forbud mot å invitere politikere fra kommunestyret til å være til stede i et lukket møte i formannskapet. Dette gjelder kun så fremt deres tilstedeværelse ikke fører til ulovlig spredning av taushetsbelagte opplysninger. Formannskapet har plikt til å lukke møter når den skal håndtere taushetsbelagte opplysninger, og i slike saker er det i utgangspunktet kun de med lovbestemt rett til å møte i organet som kan være til stede. Medlemmer av kommunestyret som ikke er medlemmer av formannskapet har ikke en slik møterett i formannskapets møter, og kan heller ikke gis en alminnelig møterett.

Konklusjon

Departementet legger til grunn at kommuneloven ikke åpner for at andre enn de faste medlemmene i et folkevalgt organ gis en alminnelig møte- og talerett.

Med hilsen

Erland Aamodt (e.f.)
fung. avdelingsdirektør

Edvard Thorolf Aspelund
seniorrådgiver