Spørsmål om ROBEK-regler og lovlighetskontroll

Brevdato: 14. februar 2022

Saken gjelder en kommune som i desember (opprinnelig) vedtok økonomiplanen med ubalanse (uspesifisert innsparing). I januar 2022 traff kommunestyret et nytt vedtak der økonomiplanen kom i balanse. Dette (opprettende) vedtaket kom i stand etter at det var fremmet krav om lovlighetskontroll etter koml. § 27-1 første ledd, der kommunestyret tok klagen til følge. Saken ble ikke sendt statsforvalteren etter § 27-1 første ledd femte punktum.

Spørsmålet er om det er det opprinnelige eller det opprettende vedtaket som er grunnlaget for kontrollen med om kommunen skal registreres i ROBEK etter koml. § 28-1 første ledd. Departementets vurdering er at det er det opprinnelige vedtaket om årsbudsjett og økonomiplan som er registreringsgrunnlaget. Dette gjelder også hvis kommunen har truffet det opprettende vedtaket etter en lovlighetskontroll etter § 27-1 første ledd.

I den konkrete saken skal dermed kommunen registreres i ROBEK etter § 28-1 første ledd bokstav b, gitt at økonomiplanen først ble vedtatt med ubalanse/uspesifisert innsparing.

I det følgende redegjør vi for våre vurderinger av problemstillingen.

1. Problemstilling

Vi generaliserer saken og problemstillingen slik:

Kommunen har vedtatt økonomiplanen og årsbudsjettet innen lovens frist (det opprinnelige vedtaket). Vedtaket innebærer at årsbudsjettet og/eller økonomiplanen (år 2 til 4) er fastsatt med merforbruk (ubalanse), for eksempel som følge av en uspesifisert innsparing. Vilkår for registrering i ROBEK er dermed oppfylt, jf. koml. § 28-1 første ledd bokstav a og b.

Samtidig er det fremmet krav om lovlighetskontroll av det opprinnelige vedtaket etter § 27-1 første ledd. Kravet gjelder nettopp brudd på plikten til å budsjettere med balanse, jf. § 14-4 tredje ledd og § 14-10. Som følge av lovlighetskontrollen treffer kommunestyret et vedtak som bringer årsbudsjettet og/eller økonomiplanen i balanse (et opprettende vedtak). Situasjonen kan i tillegg være at det opprettende vedtaket har kommet i stand etter at det opprinnelige vedtaket først er opphevet av statsforvalteren.

Problemstillingen er altså om kommunen også i slike situasjoner skal registreres i ROBEK på grunnlag av det opprinnelige vedtaket, eller om et opprettende vedtak etter gjennomført lovlighetskontroll etter § 27-1 første ledd kan bety at registreringsgrunnlaget faller bort.

For enkelhets skyld tar vi videre utgangspunkt i at det er snakk om vedtak om årsbudsjett. Vurderingene er de samme dersom det er snakk om vedtak om økonomiplan.

3. Virkningen av lovlighetskontroll etter § 27-1 første ledd når det opprinnelige vedtaket oppfyller kriteriene for registrering i ROBEK

2.1 Registreringsgrunnlaget – ordinære vedtak og budsjettjusteringer ol.

En kommune skal meldes inn i ROBEK når det «har inntruffet» et forhold som nevnt i § 28-1 første ledd, blant annet dersom driftsbudsjettet er vedtatt med merforbruk (ubalanse).

Etter ordlyden er utgangspunktet at departementets plikt til å registrere kommunen oppstår på det tidspunktet forholdet har inntruffet, altså i det kommunen har truffet vedtaket som medfører at vilkåret for ROBEK-registrering er oppfylt. Dette vedtaket vil vanligvis være det vi kaller for det opprinnelige vedtaket.

Loven stiller ikke opp noe tidspunkt for når registreringen må skje. Normalt skjer registreringen etter at kommunen har oversendt vedtaket til statsforvalteren og statsforvalteren har sendt registreringsmelding til departementet. For at kontrollordningen skal få sin tiltenkte effekt allerede inneværende budsjettår, må prinsippet være at statsforvalteren sender meldingen til departementet uten unødig opphold.

I perioden fra det opprinnelige vedtaket er truffet (her: et budsjett med ubalanse), fram til før innmeldingen har skjedd, kan det skje at kommunen treffer et nytt opprettende vedtak. Det vil si et vedtak som innebærer at årsbudsjettet kommer i balanse uten merforbruk. Loven stiller imidlertid ikke opp noen unntak fra registreringsplikten for situasjoner der det treffes et opprettende vedtak i form av en budsjettjustering eller tilsvarende. Det er det opprinnelige vedtaket som skal være grunnlag for registrering i slike tilfeller, jf. departementets brev 27.1.2020 (19/6253-1) om ROBEK-reglene («ROBEK-brevet») punkt 3 avsnittet Ordinære vedtak og budsjettrevisjoner s. 3-4. Dette er den lovforståelsen og praksisen departementet har lagt til grunn siden ROBEK-ordningen ble innført.

Dette betyr at en kommune som først har vedtatt et budsjett med ubalanse, ikke kan unngå registrering i ROBEK gjennom å senere treffe nye vedtak som innebærer at årets budsjett ikke lenger er i ubalanse. Statsforvalteren kan ikke etter skjønn utsette å sende melding om registrering i ROBEK, i påvente av at kommunen eventuelt skal bringe budsjettet i balanse.

Å legge til grunn det opprinnelige vedtaket, er det som best sikrer forutsigbarhet og likebehandling. Dersom statsforvalteren skulle mene at kommunen i en bestemt sak burde holdes utenfor ROBEK, må skjønnsvurderingen skje etter § 28-1 andre ledd.

2.2 Kan lovlighetskontroll etter § 27-1 endre hva som er registreringsgrunnlaget?

Spørsmålet er så om det opprinnelige vedtaket (her: et budsjett med ubalanse) fortsatt skal medføre registrering i ROBEK, også når det er truffet et opprettende vedtak som følge av at det har vært gjennomført en lovlighetskontroll etter § 27-1 første ledd.

For det første kan situasjonen være at kommunestyret ved behandlingen av lovlighetsklagen tar klagen til følge og treffer et vedtak som bringer budsjettet i balanse. I dette tilfellet er saken ikke sendt videre til statsforvalteren etter § 27-1 første ledd femte punktum. Foruten at det er fremmet lovlighetsklage, er situasjonen i det alt vesentlige lik situasjonen omtalt i punkt 2.1 der det treffes et opprettende vedtak uten at reglene om lovlighetskontroll er anvendt.

Departementets vurdering er at hverken loven eller forarbeidene gir holdepunkter for at slike nye opprettende vedtak etter lovlighetskontroll endrer at det er det opprinnelige vedtaket som er grunnlaget for om kommunen skal registreres i ROBEK. Vi kan heller ikke se at det foreligger særlige hensyn som eventuelt gir grunn til at dette skal fravikes i nevnte tilfeller.

Vi legger altså til grunn at opprettende vedtak i disse situasjonene ikke medfører at kommunen likevel ikke skal registreres i ROBEK.

Konklusjonen er den samme uavhengig av hvordan vedtakene formuleres. Det vil si uavhengig av om kommunestyret for eksempel treffer vedtak som opphever det første vedtaket ("et nytt budsjett erstatter det første") eller kommunen treffer et vedtak som supplerer det første ("et supplerende vedtak som retter opp feilen i det første"). Vi kan ikke se at ulike måter å utforme vedtakene på for å rette en feil (her: skape budsjettbalanse), skal eller bør få betydning.

For det andre kan situasjonen tenkes å være at kommunestyret ved behandlingen av lovlighetsklagen ikke tar klagen til følge. I dette tilfellet sendes saken videre til statsforvalteren etter § 27-1 første ledd femte punktum, som deretter opphever vedtaket som ugyldig, jf. § 27-3 fjerde ledd. Deretter treffer kommunestyret et nytt vedtak som bringer budsjettet i balanse.

Som følge av at vedtaket er opphevet som ugyldig, vil det opprinnelige budsjettvedtaket ikke ha virkning som budsjett. Budsjettet vil for eksempel ikke være bindende for kommunens organer i tråd med § 14-5.

Departementets vurdering er at det opprinnelige vedtaket likevel har virkning i relasjon til ROBEK-reglene. Det vil si at det også i slike situasjoner er det opprinnelige vedtaket som er grunnlaget for om kommunen skal registreres i ROBEK etter § 28-1 første ledd. Det nye opprettende vedtaket medfører heller ikke i disse situasjonene at kommunen ikke skal registreres i ROBEK.

Vi bygger dette på, som foran, at hvis årsbudsjettet først er vedtatt med ubalanse, har det inntruffet et forhold som etter ordlyden i § 28-1 skal medføre registrering. Hverken loven eller forarbeidene gir holdepunkter for at det finnes noe unntak dersom det opprinnelige vedtaket oppheves av statsforvalteren som nevnt.

Videre bygger vi på at et budsjett med merforbruk per definisjon er i strid med balansekravet i § 14-4, jf. § 14-10. Det ligger altså i selve innmeldingskriteriet i § 28-1 første ledd bokstav a, at et budsjettvedtak som er innholdsmessig ulovlig på denne måten, skal føre til innmelding. Bestemmelsen (innmeldingskriteriet) vil kunne miste sitt innhold dersom en lovlighetskontroll skal bety at kommunen likevel ikke skal registreres i ROBEK. Dette taler for at grunnlaget for innmelding ikke faller bort, selv om vedtaket skulle bli opphevet som følge av en lovlighetsklage etter § 27-1 første ledd. Dette har også støtte i at for en kommune som allerede er registrert i ROBEK, skal det gjennomføres lovlighetskontroll av budsjettet etter § 28-3 første ledd, uten at denne kontrollen har betydning for innmeldingen. Utfallet av kontrollen vil normalt være at vedtak om budsjett med ubalanse oppheves som følge av brudd på balansekravet, hvoretter kommunen må gjøre et nytt vedtak som bringer budsjettet i balanse. Det er klart at en slik opphevelse etter § 28-3 ikke medfører at en kommune som først er registrert etter bokstav a blir tatt ut av ROBEK, jf. også reglene for utmelding i § 28-5.

Den grunnleggende realiteten er den samme i alle situasjonene nevnt her. Både i den tradisjonelle situasjonen (punkt 2.1), i den (første) situasjonen der kommunen selv retter opp eget vedtak uten at lovlighetskontrollen kommer til statsforvalteren, og i den (andre) situasjonen (her) der statsforvalteren opphever vedtaket før kommunen treffer et nytt.

I alle situasjonene er det først truffet et vedtak med et ulovlig innhold som kvalifiserer for registrering i ROBEK, før man til sist skal treffe et nytt balansert budsjett. Når situasjonene i alt det vesentlige slik sett er like, taler hensynet til likebehandling og forutsigbarhet også her for at det er det opprinnelige vedtaket som er grunnlaget for om kommunen skal registreres i ROBEK etter § 28-1 første ledd. Dette samsvarer også med langvarig etablert praksis for de øvrige tilfellene, der det er det opprinnelige vedtaket som gjelder.

3. Lovlighetskontroll etter § 27-1 når kriteriene for registrering i ROBEK ikke er oppfylt

Vi vil presisere innholdet i departementets brev 27.1.2020 (19/6253-1) om ROBEK-reglene («ROBEK-brevet»). Det gjelder følgende avsnitt under punkt 3 s. 4:

«Lovlighetskontroll etter § 27-1 første eller andre ledd

Dersom fylkesmannen med hjemmel i § 27-1 første eller andre ledd har gjennomført en lovlighetskontroll av økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskap til en kommune som ikke er registrert i ROBEK, vil en eventuell opphevelse av vedtaket ikke gi grunnlag for registrering i ROBEK. Ved opphevelse av vedtak om økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap plikter kommunen å fatte nytt vedtak. Slike nye vedtak vil etter departementets vurdering regnes som ordinære vedtak som skal kontrolleres mot kriteriene for registrering i ROBEK. Dersom det ikke fattes nytt vedtak innenfor den fristen som fylkesmannen har fastsatt, skal kommunen registreres i ROBEK etter § 28-1 første ledd bokstav e eller f.»

Dette avsnittet retter seg mot tilfeller der det opprinnelige vedtaket ikke innebærer at innmeldingsvilkåret er oppfylt, for eksempel der budsjettet er fastsatt uten merforbruk. Det vil si der «bunnlinjekontrollen» ikke innebærer at det er grunnlag for registrering i ROBEK. Avsnittet kommer derfor ikke til anvendelse på problemstillingen i denne saken, hvor utgangspunktet altså er at innmeldingsvilkåret er oppfylt.

Avsnittet bygger på at reglene om lovlighetskontroll i § 27-1 gjelder på vanlig måte og kan anvendes på vedtak om årsbudsjett mv. selv om det er etablert en egen betinget ordning for kontroll med kommunenes økonomi. ROBEK-ordningen innskrenker ikke mulighetene for mindretallsklage eller lovlighetskontroll av eget tiltak, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) punkt 13.4.6.

Poenget med avsnittet er å presisere at det at et vedtak er opphevet etter en lovlighetskontroll etter § 27-1, i seg selv ikke gir grunnlag for ROBEK-registrering. Dette bygger på at opphevelse av vedtak som sådan ikke er stilt opp som innmeldingsgrunn i § 28-1 første ledd.

Hvis for eksempel årsbudsjettet er fastsatt med balanse på bunnlinjen, kan altså statsforvalteren anvende § 27-1 andre ledd når særlige grunner tilsier det. Lovlighetskontroll etter eget tiltak kan være aktuelt dersom det er spørsmål om budsjettet ellers er innholdsmessig lovlig. Ett eksempel er spørsmål om driftsbudsjettet er finansiert med inntekter som ikke er løpende, i strid med § 14-9. Et annet eksempel er spørsmål om inntektene eller utgiftene i budsjettet er i samsvar med realismekravet i § 14-4. Ved opphevelse av et slikt vedtak, vil det nye vedtaket måtte kontrolleres opp mot innmeldingskriteriene i § 28-1 første ledd, slik det framgår av det aktuelle avsnittet i ROBEK-brevet.

Med hilsen

Thor Bernstrøm (e.f.)
avdelingsdirektør

Bent Devik
utredningsleder