Stadfesting etter markaloven § 6 - Reguleringsplan for Solli skiarena med utfartsparkering - Asker kommune

Vi viser til oversendelse fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus 4. juli 2018 av reguleringsplan for Solli skiarena med utfartsparkering i Asker kommune.

Departementet mener anlegget ikke vil gi slike påvirkninger på friluftslivet og naturopplevelsene at en etablering vil være i strid med markalovens formål, og har etter en helhetlig vurdering kommet til at planen bør stadfestes.

Sakens bakgrunn

Miljøverndepartementet ga 18.april 2012 Asker kommune tillatelse etter markaloven til igangsetting av arbeid med reguleringsplan for skianlegg med skiskytterstadion ved Solli gård. Asker kommune vedtok områderegulering for skiarena med utfartsparkering på Solli   15. mai 2018. Vedtaket ble påklaget av Naturvernforbundet i Asker 30. mai 2018 og av Torbjørn Rastad 5. juni 2018. Planen ble oversendt Klima- og miljødepartementet fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus 4. juli 2018. Asker kommune behandlet klagene 27. september 2018.  Fylkesmannen i Oslo og Akershus oversendte i brev 17. oktober 2018 klagene til Klima- og miljødepartementet for endelig avgjørelse. De innkomne klagene behandles ikke som selvstendig klagesak, men inkluderes i departementets vurdering av stadfestingssaken jf. brev fra departementet 3. august 2010.

Asker kommunes vedtak

Asker kommune vedtok områderegulering for skiarena med utfartsparkering på Solli 15. mai 2018. I saksfremlegget for kommunestyret er det blant annet vist til:

"Planområdet er på ca. 70 dekar og omfatter følgende eiendommer eid av Asker kommune, gbnr 16/8 og 95/17. Skiklubbene i Asker, i første rekke langrennsgruppa og skiskyttergruppa i Asker Skiklubb, samt Asker Trekkhundklubb, har i mange år ønsket et skianlegg der det kan trenes og avholdes mindre konkurranser i egen regi, i nærheten av Solli. Alle gruppene har en del av treningen sin på Solli i dag og med allerede etablerte løyper og gode snøforhold, har Solli pekt seg ut som den beste lokaliseringen av et slikt anlegg. Solli er også et sted der Asker kommune er en stor grunneier og anlegget kan plasseres på kommunal grunn.

Gjennom en større lokaliseringsprosess, først ved å se på alternativer i hele vestregionen, deretter vurdering av 5 ulike plasseringer i nærheten av Solli, har kommunestyret gått inn for at anlegget skal planlegges i et dalsøkk øst for Solli gård. Imidlertid er det mange andre interesser knyttet til området, både fordi det ligger innenfor Markagrensen med egne vernebestemmelser og fordi det ligger tett på alle kulturminnene på og rundt Solli gård (som er fra jernalderen). Det faktum at eneste adkomstmulighet med bil i dag er å bruke Solliveien, som tidvis sliter med mye trafikk gjennom trange boligområder, har også medført at fremlegging av et omforent reguleringsforslag har vært vanskelig og tidkrevende. Ytterligere en interessekonflikt har vært at tiltaket vil medføre relativt store terrenginngrep i et noe trangt og sterkt kupert landskap.

Det har på grunn av Markaloven vært nødvendig med tillatelse fra departementet for å kunne starte et reguleringsarbeid innenfor Marka, og det har vært en egen søknadsprosess omkring dette, som resulterte i en tillatelse på vilkår, mottatt av kommunen våren 2012. For øvrig har kulturminnemyndighetene varslet mulighet for innsigelse, noe som har medført mange runder omkring endelig plassering. Beliggende i Marka har det også vært krav om en omfattende konsekvensutredning (KU) av tiltaket og planprogram har vært utarbeidet og blitt vedtatt av bygningsrådet. Fra beboere i Solliveien har det kommet krav om at en utbedring eller omlegging av Solliveien er nødvendig, blant annet med et opprop med over 500 underskrifter der også tur - og idrettsfolket var delaktige. Konfliktnivået rundt Solliveien som adkomstvei, førte til en politisk bestilling om at ulike adkomstløsninger til Solli måtte utredes nærmere. En stor rapport med 7 alternative adkomstmuligheter til Solli ble utarbeidet som et konsulentoppdrag. Politisk behandling av rapporten førte til at det også er startet et reguleringsarbeid for nedre del av skiarena-reguleringen."

Videre er det vist til at arbeidet med å få et skiskytteranlegg på Solli begynte i 2002, og det er gitt en oppsummering av behandlingen. Her fremgår det blant annet at planen ble lagt ut til offentlig ettersyn i 2015, og at det er foretatt flere endringer og begrensede høringer som følge av dette.

Naturvernforbundets anførsler: Naturvernforbundet mener kommunen har unnlatt å vurdere hvilken belastning anlegget vil få for Solli gård. Anlegget vil skape problemer for driften av Solli som serveringssted og hesteaktiviteter. Anlegget blir bygget uten muligheter for snøproduksjon. Med dagens klimautvikling er det stor sannsynlighet for at anlegget blir liggende ubenyttet om få år. Bygging av vannforsyning til snøproduksjon vil kreve ytterligere anlegg og inngrep innenfor markagrensen. Disse momentene er ikke utredet. Videre viser de til at departementet i tillatelsen til planoppstart 18.4.2012 forutsatte at det ble vurdert alternativer og muligheter for samlokalisering. Slik vurdering er ikke gjort utfyllende i planarbeidet.  De mener anlegget vil få svært få utøvere, og ikke gagne vanlig uorganisert idrett og friluftsliv. I tillegg vil det øke trafikk og gi sjenerende støy innover i marka. Naturvernforbundet mener anlegget vil få en dårlig landskapsmessig tilpasning. Naturvernforbundet mener også konsekvensene av et full utbygget anlegg må vurderes. De anslåtte trafikktallene er lavt vurdert, og rekkefølgebestemmelsene vil raskt utløse utvidelse av Solliveien. En kapasitetsutvidelse vil føre til mer trafikk og behov for flere parkeringsplasser innenfor markagrensen. Naturvernforbundet har i brev 5. september 2018 argumentert for at planen ikke kan godkjennes og må sendes tilbake til kommunen med krav om å utrede et tidsmessig langrenns- og skiskytteranlegg som tilfredsstiller Skiforbundets og Skiskytterforbundets krav til et tidsmessig anlegg.

Torbjørn Rastad anfører blant annet at utbygging må ikke starte før nedre del av Solliveien blir utbedret med tanke på de myke trafikantene. Kommunen og fylkesmannen må se på trafikktellingene på nytt. Norconsults tall viser ikke den virkelige sannheten for hvordan trafikken er i vintersesongen.  Veien er overbelastet som den er, og trafikktallene fra 2012 er for lave.

Fylkesmannens vurdering

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har siden 2012 gitt flere innspill til planarbeidet i kommunen. I sin oversendelse av saken til Klima- og miljødepartementet sier fylkesmannen blant annet:

"Reguleringsplanen har vært på høring og blitt konsekvensutredet i flere omganger, og det har vært store endringer i prosjektet underveis. Det opprinnelige planforslaget omfattet et anlegg med 30 skyteskiver, atkomstvei og utvidet utfartsparkeringskapasitet. Trafikkberegninger viste at trafikkøkningen i Solliveien vil bli marginal dersom en bygger ut med 20 skyteskiver. For å unngå oppgradering av atkomstveien legger planen nå opp til at det i første omgang skal bygges ut for 20 skyteskiver og at det blir bygget ut til 30 skyteskiver og forbedret atkomstvei og parkering i en fase 2.

Kommunen har gjort en vurdering av behovet for anlegget i en regional sammenheng slik det blir bedt om i oppstartstillatelsen. Konklusjonen av vurderingene er at det er tilstrekkelig kapasitet på regionale anlegg for skiskyting i Vestregionen av Akershus med tilgrensende kommuner i Buskerud og Oslo og at det det er behov for i Asker først og fremst er et lokalt skiskytteranlegg for trening. Det er et slikt anlegg det nå reguleres for.

Det har i planprosessen vært gjort en rekke vurderinger av landskapsvirkningene de planlagte tiltakene kan få, og standplass ble i planforslag fra 2015 flyttet til et område som krevde større skjæringer og terrenginngrep. Den plasseringen som vedtatt plan legger opp til gir større landskapsvirkning enn tidligere foreslåtte plasseringer, men vil ifølge kommunen gjøre at det er mulig å drive skytetrening, langrennstrening og hundekjøring på en gang. Tiltaket vil ikke kunne sees fra Solli gård, og det viktige kulturlandskapet knyttet til området rundt gården vil i liten grad bli berørt. Skiarenaen vil heller ikke berøre de nasjonalt viktige beite- og kulturlandskapene i vesentlig grad, og det skal etableres gjerder mellom stadion og omkringliggende beitemark for å hindre konflikt mellom skytetrening og beiting. Det er i forbindelse med planen gjort grundige registreringer av naturmangfold og det ser ikke ut for at de planlagte tiltakene vil være i konflikt med sjeldne eller verdifulle naturtyper.

Det er i vedtatt reguleringsplan gitt gode og konkrete reguleringsbestemmelser som har til hensikt å hindre forurensning og begrense støy. Dette er positivt, men Fylkesmannen har likevel signalisert at vi vil vurdere om det er behov for en konsesjonsbehandling av tiltaket.

Asker kommune vedtok planen 25.5.18, og tiltaket ble påklaget av Naturvernforbundet i Oslo og Akershus 30.5.2018. Klagen ligger vedlagt. På grunn av ferieavvikling har Asker kommune ikke hatt anledning til å kommentere den aktuelle klagen, men vi har bedt kommunen om å sende eventuelle kommentarer direkte til departementet."

Fylkesmannen mener planen med bestemmelser er i tråd med formålene i markaloven og anbefaler departementet å stadfeste planen.

Asker kommunes vurdering av anførslene

Asker kommune har kommentert klagene 26. september 2018 og fant ikke grunn til å endre sitt tidligere vedtak. Det vises blant annet til følgende:

"Vedr. alternative plasseringer og muligheter for samlokalisering

Det er i klagen fra Naturvernforbundet vist til at alternative plasseringer og muligheter for samlokalisering ikke er tilstrekkelig vurdert. Rådmannen er ikke enig i dette.

Gjennom planprosessen har alternative plasseringer blitt vurdert, herunder ulike plasseringer i nærheten av Solli. Jf. vedlegg, orienteringssak til kommunestyret, sak 17/238.

Behovet er først og fremst et lokalt skiskytteranlegg for trening. Det er et slikt anlegg reguleringsplanen legger til rette for. Alle skigruppene har en del av treningen sin på Solli i dag. Med allerede etablerte løyper og gode snøforhold, har Solli pekt seg ut som den beste lokaliseringen av et slikt anlegg. Klagers anførsel om at alternative plasseringer ikke er vurdert kan derfor ikke tas til følge."

Når det gjelder landskapsvirkninger, samt forholdet til natur, kulturminner og kulturlandskap, vises det til det som er sagt i Fylkesmannens brev 4.7.2018 til Klima- og miljødepartementet.

Videre vises det til følgende:

"Vurderingen gjelder Markaloven, men er relevant også for de vurderinger som skal foretas etter plan- og bygningsloven. Rådmannen slutter seg til den vurdering som er gjengitt ovenfor. Forholdet til landskapsvirkninger, natur, kulturminner og kulturlandskap er opplyst og vurdert i planprosessen. Planområdet berører kullmiler, men ingen av disse er vurdert å ha stor verdi. Ved utarbeidelsen av en reguleringsplan må det ved vurderingen av hvilken utnytting av området som anses mest tjenlig, gjøres en avveining av ulike motstridende interesser. Saken er gjennom planprosessen godt opplyst og kommunestyret har foretatt en avveining av de ulike interesser og vedtatt områderegulering med plassering av skianlegget. Når det gjelder kommunestyrets skjønnsvurdering av hva som er mest tjenlig arealbruk skal det legges stor vekt på de lokale vurderinger foretatt av kommunestyret, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd. Forholdet til naturmangfoldloven og de miljørettslige prinsipper som fremgår av loven §§ 8-12 er vurdert i planprosessen, jf. planbeskrivelsen pkt. 1.2. Kravet til kunnskapsgrunnlaget er vurdert oppfylt. Biologiske registreringer er utført uten funn av sårbare arter i planområdet. Det er vurdert at reguleringsplanen vil få små konsekvenser for naturgrunnlaget og de naturverdier som eksisterer i området i dag.

Klagers anførsler vedr. landskapsvirkninger, natur, kulturminner og kulturlandskap kan etter rådmannens vurdering ikke tas til følge.

Vedrørende eventuell belastning anlegget vil få for Solli gård er det lagt til grunn at denne ikke er til hinder for vedtatt reguleringsplan. Ved utarbeidelse av en reguleringsplan må det foretas brede planmessige vurderinger av hvilken utnytting av området som totalt sett regnes mest tjenlig. Ulike motstridende interesser må veies mot hverandre, og lokalpolitiske vurderinger må tillegges stor vekt. En plan vil følgelig kunne være til ulempe for en eller flere parter uten at dette er til hinder for at planen godkjennes.

Vedr. forurensing fra skytebanen

Det vises i klagen fra Naturvernforbundet til at tiltakene for å begrense blyforurensingen fra skytebanen ikke vil fungere i praksis, bla. fordi det ikke legges opp til veiadkomst. Hvordan tiltakene vil fungere i praksis vil avklares ved gjennomføringen av planen, og berører ikke gyldigheten av kommunestyrets planvedtak. Som Fylkesmannen skriver i sitt brev av 4.7.2018 er det gitt gode og konkrete reguleringsbestemmelser som har til hensikt å hindre forurensning og begrense støy. Fylkesmannen vil likevel vurdere om anlegget krever utslippstillatelse etter forurensningsloven.

Klagers anførsel om at tiltakene for å begrense forurensingen fra skytebanen ikke vil fungere i praksis har ikke betydning for gyldigheten av reguleringsplanen, og gir ikke grunnlag for å endre den. Anførselen kan derfor ikke tas til følge.

Vedr. trafikktallene

Det er i klagene fra Naturvernforbundet og fra Torbjørn Rastad anført at trafikktallene er for lavt vurdert. Kommunen har lagt til grunn trafikkberegninger utført av Norconsult høsten 2012 og vinteren 2013 for nedre del av Solliveien, som viser at det vil bli en relativt liten økning i biltrafikken ved oppføring av et anlegg med 20 skyteskiver uten utvidet parkering og adkomstvei opp til anlegget. Antall parkerte biler på utfartsparkeringen har ikke økt siden trafikktellingen ble utført. På bakgrunn av dette er rekkefølgebestemmelsene i planforslaget endret slik at det tillattes oppført et lite anlegg med 20 skyteskiver, uten utvidet parkeringskapasitet og adkomstvei opp til anlegget. Det tillates kun å sprenge ut til 20 skyteskiver i denne fasen.

Når anlegget utvides fra 21-30 skyteskiver, stilles det rekkefølgekrav til opparbeidelse av parkeringsplasser, adkomstvei opp til anlegget, og at reguleringsplan for nedre del av Solliveien er vedtatt og gjennomført.

Etter rådmannens vurdering bygger trafikktallene som er basert på trafikkberegninger utført av Norconsult på en forsvarlig vurdering og kan legges til grunn i plansaken."

Klima- og miljødepartementets vurdering

Reguleringsplanen for Solli skiarena skal stadfestes av Klima- og miljødepartementet, jf. markaloven § 6 andre ledd. Markalovens formål er å fremme og tilrettelegge for friluftsliv, naturopplevelse og idrett i Marka. Loven skal sikre Markas grenser og bevare et rikt og variert landskap og natur- og kulturmiljø med kulturminner. Det skal samtidig tas hensyn til bærekraftig bruk til andre formål.

Innenfor markalovens geografiske virkeområde er det innført et generelt byggeforbud. I henhold til markaloven § 7 kan likevel kommunale planer åpne for blant annet idrettsanlegg som kan innpasses innenfor lovens formål, se § 7 bokstav c. Klima- og miljødepartementet har i tidligere avgjørelser lagt til grunn at skiskytingsanlegg i utgangspunktet er et slikt idrettsanlegg som det kan planlegges for.

Siden reguleringsplaner innenfor Marka skal stadfestes av departementet, skal klager over kommunens reguleringsvedtak ikke behandles av fylkesmannen på ordinær måte. Eventuelle klager vil bli behandlet som en merknad til planen og som en del av stadfestingssaken. Klagene fra Naturvernforbundet og Torbjørn Rastad er derfor vurdert av departementet som ledd i vurderingen av om reguleringsplanen skal stadfestes.

Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i lovens §§ 8-12- legges til grunn som retningslinjer ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, herunder landskap. Klima- og miljødepartementet viser til fylkesmannens opplysninger om at det er foretatt grundige registreringer av naturmangfoldet og at det ikke ser ut til at de planlagte tiltakene vil være i konflikt med sjeldne eller verdifulle naturtyper, og at det viktige kulturlandskapet knyttet til området rundt Solli gård i liten grad vil bli berørt. Departementet mener de vurderinger som er gjort i forhold til naturmangfoldloven er tilfredsstillende.

Departementet mener det foreligger et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag i saken. Det er gjennom en lengre prosess i kommunen med innspill fra fylkesmannen og gjennom høringer gjennomført flere endringer i planen. Departementet viser til at det i reguleringsbestemmelsene er satt tidsbegrensinger i tider for skyting, og at det er gitt konkrete bestemmelse for å forhindre støy. Vi viser også til at fylkesmannen vil vurdere om det er behov for en konsesjonsbehandling av anlegget. Det er også gjort grundige registreringer av naturmangfold. Videre er det opprinnelig planlagte anlegget også redusert for å forhindre trafikkproblemer.

Naturvernforbundet har blant annet pekt på at det ikke i tilstrekkelig grad er vurdert behovet for det omsøkte anlegget. Som Fylkesmannen viser til har kommunen gjort en vurdering av behovet for anlegget i en regional sammenheng slik det er bedt om i oppstartstillatelsen.

Konklusjonen av vurderingen er at det er tilstrekkelig kapasitet på regionale anlegg for skiskyting i Vestregionen av Akershus med tilgrensende kommuner i Buskerud og Oslo, og at det i Asker først og fremst er behov for er et lokalt skiskytteranlegg for trening. Departementet mener behovsanalysen er gjennomført på en tilfredsstillende måte og at det er et dokumentert behov for anlegget.

Det er fra Naturvernforbundet og Torbjørn Rastad anført at adkomstveien er overbelastet og at de anslåtte trafikktallene er for lavt vurdert. Departementet legger til grunn at anlegget nå skal byggets ut med 20 skyteskiver og at en eventuell utvidelse av anlegget forutsetter en grundig vurdering av behovet for utbedret atkomst.

I Marka skal de tre likestilte hensynene friluftsliv, naturopplevelse og idrett fremmes og balanseres. I en helhetlig forvaltning av Marka betyr dette at de tre hensynene totalt sett skal bli like godt ivaretatt selv om et av hensynene kan bli mer fremtredende i enkelte områder. Ved etablering av skiskytingsanlegg på Solli vil idrett være det fremtredende hensynet i et avgrenset område.

Markaloven åpner for at denne type idrettsanlegg kan plasseres i Marka. Det avgjørende for departementet ved vurdering av om planer for denne type anlegg skal stadfestes er en helhetlig avveining mellom behovet for det konkrete anlegget, veid opp mot ulempene for de øvrige hensyn markaloven skal ivareta.

Klima- og miljødepartementet mener at anlegget verken lokalt eller sett i en større sammenheng, vil gi slike virkninger på friluftslivet og naturopplevelsene at en etablering vil være i strid med markalovens formål. Tiltaket vil ikke kunne sees fra Solli gård, og det viktige kulturlandskapet knyttet til området rundt gården vil i liten grad bli berørt. Skiarenaen vil heller ikke berøre de nasjonalt viktige beite- og kulturlandskapene i vesentlig grad. Det er i forbindelse med planen gjort grundige registreringer av naturmangfold og det er ikke kjent at planen vil være i konflikt med sjeldne eller verdifulle naturtyper. Departementet viser videre til at det er et klart behov for anlegget, og slutter seg ellers til Fylkesmannens vurderinger av planen. Departementet har på denne bakgrunn kommet til at planen bør stadfestes.

Det har i saken kommet spørsmål om maksimal løypebredde. Det er i reguleringsbestemmelsene § 13 sagt at "Det åpnes for hogst langs skiløype for å sikre tilstrekkelig åpning for nedfall av snø." Asker kommune har i e-post 13. desember 2018 opplyst at maksimumsgrense på skiløype er 12 meter. Departementet legger som en del av stadfesting av planen til grunn at maksimal løypebredde inkludert ryddebelte skal være 12 meter.

Konklusjon

Klima- og miljødepartementet stadfester Asker kommunes reguleringsplan for Solli skianlegg med utfartsparkering. 

 

Med hilsen

Øivind Dannevig (e.f.)
avdelingsdirektør

Torkel Ramberg
spesialrådgiver

Kopi: Naturvernforbundet i Oslo og Akershus