10 Utvalgets anbefalinger om et fremtidig lederlønnssystem i staten

Siden lederlønnssystemet ble opprettet for vel 30 år siden har lønnsnivået til statlige ledere kommet mer på nivå med andre lederstillinger i samfunnet, og lederoppfølgingen har blitt mer systematisk når det gjelder mål og resultater. Basert på en bred kunnskapsinnhenting konkluderer utvalget likevel med at statens lederlønnssystem – slik det praktiseres i dag – langt på vei har utspilt sin rolle.

Utvalget anbefaler at dagens lederlønnssystem ikke videreføres i sin nåværende form. Denne konklusjonen hviler særlig på at lønnsmodulen praktiseres på en måte som gjør det vanskelig å etterleve formålene med lederlønnssystemet, se kapittel 8 og 9. Det er i dag liten eller ingen kobling mellom resultater og lønn, og lønn er sjelden et tema i kontraktsamtalene. Det gjøres en systematisk oppfølging av ledernes mål og resultater med utgangspunkt i virksomhetsplan og tildelingsbrev, men i mindre grad med utgangspunkt i utøvelse av ledelse.

Utvalget mener samtidig at formålene med systemet – å rekruttere, utvikle og beholde gode ledere, samt bidra til bedre resultater og god ledelse – fortsatt er viktige, og at de står seg som formål for et fremtidig lederlønnssystem.

Et eget system for ledere må også kunne bidra til tillit til offentlig forvaltning. Moderasjon i lederlønninger vil inngå som et element i dette. Utvalget ser at det kan være en spenning mellom hensynet til allmennhetens tillit på den ene siden, og virksomhetenes behov for å bruke lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde gode ledere på den andre siden. Det er viktig å finne et godt balansepunkt slik at et fremtidig lederlønnssystem kan innfri begge disse formålene.

I det følgende beskrives først hvilke elementer utvalget mener bør inngå i et fremtidig lederlønnssystem for at disse formålene skal ivaretas. Deretter beskrives to alternative rammer for et fremtidig lederlønnssystem, henholdsvis innenfor og utenfor hovedtariffavtalene i staten. Utvalgets anbefalte løsning er at de foreslåtte elementene innarbeides som egne, likelydende bestemmelser i hovedtariffavtalene i staten.

10.1 Elementer i et fremtidig lederlønnssystem

Begrunnelse:

Da statens lederlønnssystem ble innført i 1991 ble alle ledere fra lønnstrinn 38 og over tatt ut av hovedtariffavtalen og plassert inn i lederlønnssystemet, jf. kapittel 5. Dette synes først og fremst å ha vært begrunnet i lønnsmessige forhold og ikke i en prinsipiell vurdering av typer stillinger og ansvar. I dag består lederlønnssystemet av både øverste leder i en virksomhet og ledere på lavere nivåer. Samtidig er noen virksomhetsledere omfattet av hovedtariffavtalene. Dagens sammensetning fremstår dermed som relativt tilfeldig.

Utvalget mener at et fremtidig lederlønnssystem bør ha en mer konsistent sammensetning, og primært bestå av ledere med et helhetlig resultatansvar for virksomheten. Det vil gjøre systemet mer homogent og oversiktlig enn dagens lederlønnssystem. I tillegg mener utvalget at de nevnte ledernes rolle og ansvarsforhold krever en egen regulering. Flertallet av de lederne som har deltatt i utvalgets kunnskapsinnhenting, ønsker også et mer rendyrket toppledersystem enn i dag.

Utvalget mener videre at assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer bør omfattes av et fremtidig lederlønnssystem. Begge disse stillingene har en særskilt lederrolle. Ekspedisjonssjefene har ansvar for etatsstyringen av underliggende virksomheter. De er også viktige rådgivere for politisk ledelse og bidragsytere i administrasjons- og politikkutformingen. Assisterende departementsråd er ikke en utbredt stillingskategori, og i dag har kun seks personer denne stillingen. Deres rolle er å være fast stedfortreder for departementsråden, og utfylle og avlaste han eller henne i den daglige ledelsen av departementet. I likhet med departementsrådene og ekspedisjonssjefene er de embetsmenn.

En særlig problemstilling er om et fremtidig lederlønnssystem bør omfatte ledere som er uavsettelige embetsmenn.91 Partene bør vurdere om disse bør være omfattet av et lederlønnssystem i forbindelse med oppfølgingen av Embetsmannsutvalgets utredning, som vil foreligge i 2023.

Begrunnelse:

Kunnskapsinnhentingen har vist at den sentrale styringen av de økonomiske rammene for lønnsutvikling på statens lederlønnssystem oppleves for stram. Den har gjort det vanskelig å bruke lønn som virkemiddel både for å rekruttere og belønne ledere. Det var videre få ledere som opplevde at intervallene ble brukt aktivt, eller som hadde et bevisst forhold til bruken av disse. Utvalget mener at å følge frontfaget over tid, indeksjustere lønnstaket, og fjerne lønnsintervallene vil gjøre et fremtidig lederlønnssystem mer økonomisk fleksibelt. Samtidig mener utvalget at et fortsatt lønnstak og frontfaget som ramme vil bidra til moderasjon når det gjelder nivå på lederlønninger i staten. Dette er viktig for å opprettholde tillit til offentlig forvaltning.

Utvalget ønsker å synliggjøre departementenes ansvar for lønnsnivå og lønnsutvikling innenfor eget departementsområde ved at frontfaget skal følges over tid. Det sentrale pålegget fra Kommunal- og distriktsdepartementet om at hvert departementsområde skal følge frontfagsrammen årlig bør derfor fjernes. Det enkelte departement får dermed større fleksibilitet til å fastsette lønn og lønnsendring for sine ledere.

De siste ti årene har lønnsutviklingen for ledere i det statlige tariffområdet vært moderat og i tråd med frontfaget, se kapittel 6. Utvalget forutsetter og har tillit til at hvert enkelt departement best kan avveie mellom hensynet til moderasjon og hensynet til å kunne bruke lønn aktivt for å rekruttere og beholde ledere, både internt i departementet og for sine underliggende virksomheter. Å tydeliggjøre departementenes ansvar for lønn og lønnsutvikling innenfor egen sektor, mener utvalget harmonerer godt med prinsippet om ministerstyre, som nettopp vil si at den enkelte statsråd er ansvarlig for sitt område.

Utvalget mener videre at det er et sentralt prinsipp å involvere tillitsvalgte i spørsmål om lederlønn, og at dette kan bidra til tillit til et fremtidig lederlønnssystem. Utvalget foreslår derfor at tillitsvalgte bør bli informert om og kunne kreve drøfting av lønnsnivå ved utlysning av lederstillinger. Siste ord bør imidlertid være hos arbeidsgiver når det gjelder selve lønnsfastsettelsen.

Begrunnelse:

Kontraktsamtalene er et av de viktigste elementene i dagens lederlønnssystem. Kunnskapsinnhentingen viser at samtalene har bidratt til systematisk lederoppfølging i staten. Basert på kunnskapsinnhentingen er det samtidig potensial for bedre og mer konkret dialog, særlig om utøvelse av ledelse, i kontraktsamtalen. Det finnes en rekke veiledninger og maler for dagens lederlønnssystem som fortsatt vil kunne være nyttige, men de bør forenkles og revideres. Her vil Kommunal- og distriktsdepartementet kunne ha en viktig rolle på tvers av departementene. Ett av forslagene er at det bør utarbeides en konkret samtaleguide for statsrådenes kontraktsamtale med departementsrådene. Bakgrunnen er kunnskapsinnhentingen, som viser at statsrådene i svært ulik grad gjennomfører slike samtaler, og at innhold og omfang varierer.

Utvalget mener at lederplakaten «God ledelse i staten» i større grad bør kunne brukes i medarbeidersamtalen, som en hjelp til å konkretisere mål for utøvelsen av ledelse. Kunnskapsinnhentingen viser at få benytter lederplakaten i forbindelse med medarbeidersamtaler, selv om dette var et viktig element i veiledningen til systemet som kom i 2017.

Det bør vurderes om lederplakaten kan følges ytterligere opp av Kommunal- og distriktsdepartementet, eventuelt også oppdateres. Det kan for eksempel skje ved å inkludere elementer knyttet til tillitsbasert styring og ledelse, noe som er vektlagt i Hurdalsplattformen og i den reviderte arbeidsgiverstrategien for det statlige tariffområdet (2021–2023). Å se nærmere på hvordan det kan etableres systematikk og felleselementer om utøvelse av god ledelse på tvers av departementsområder vil også være i tråd med overordnet strategi for departementsfellesskapet «Gode hver for oss. Best sammen» (2021–2025).

Et viktig anliggende for utvalget er at lederoppfølging inkluderer oppfølging av resultater og gir konsekvenser for lønn. I dagens lederlønnssystem er det etablert virkemidler som skal muliggjøre en slik sammenheng. Utvalget ønsker i stor grad å videreføre disse virkemidlene i et fremtidig lederlønnssystem. Muligheten til å omplassere ledere dersom kontraktfestede krav til resultater ikke innfris, jf. statsansatteloven § 16 andre ledd, gir et svakere stillingsvern for den enkelte leder. Utvalget mener dette er et rimelig virkemiddel dersom det viser seg at en leder ikke fungerer godt nok i stillingen. Muligheten til å la lønnen bli stående bør også beholdes. Utvalget mener imidlertid at å sette ledere ned i lønn ikke bør videreføres. Utvalget mener det er et virkemiddel som ikke er egnet til å gi bedre resultater og god ledelse. Generelt ønsker utvalget en sterkere betoning av belønnende elementer («gulrot» fremfor «pisk») i et fremtidig lederlønnssystem, sammenlignet med ordlyden og virkemidlene innenfor dagens system. Dette er i tråd med nyere forskning om styring og ledelse, og er også synspunkter fremmet av lederne selv.

I sum mener utvalget at elementene over vil kunne bidra til mer profesjonell, enhetlig og systematisk oppfølging av ledere.

10.2 Rammer for et fremtidig lederlønnssystem

Utvalgets vurdering er at de foreslåtte elementene over kan gjennomføres på to ulike måter:

1. gjennom nye, egne bestemmelser for ledere innenfor hovedtariffavtalene i staten
2. gjennom et nytt statens lederlønnssystem, utenfor hovedtariffavtalene i staten

Utvalget anbefaler alternativ 1. Det vil innebære at lederne som i dag er på statens lederlønnssystem tilbakeføres til hovedtariffavtalene. Løsningen forutsetter at de anbefalte elementene ivaretas gjennom egne og likelydende bestemmelser i hovedtariffavtalene. Sekundært anbefaler utvalget å opprettholde et lederlønnssystem utenfor hovedtariffavtalene.

Hovedbegrunnelsen er at hovedtariffavtalene i utgangspunktet skal omfatte alle ansatte innenfor det statlige tariffområdet. Etter utvalgets syn kan det virke tillitsbyggende og gi legitimitet å ha ett felles system fremfor å etablere et særskilt lederlønnssystem utenfor tariffavtalene. Utvalget antar at en slik løsning også i større grad enn i dag vil synliggjøre departementenes ansvar for lønnsnivå og lønnsutvikling innenfor sin sektor. Utvalget har tillit til at departementene selv vil kunne avveie hensynet til moderasjon og hensynet til å rekruttere og beholde gode ledere. Dette er i overensstemmelse med prinsippet om ministerstyret, som vist til i punkt 10.1 over. Utvalget mener videre det vil være en styrke at sammensetningen og rammene for lederlønn og lederoppfølging tas opp i forhandlinger mellom partene i staten. Utvalgets forslag om at tillitsvalgte skal orienteres om lønnsnivå ved ansettelse av ledere, og at tillitsvalgte kan kreve drøftinger av lønnsnivået, vil i tillegg bidra til økt medvirkning sammenlignet med hvordan dette er i dagens lederlønnssystem.

Til slutt vil utvalget peke på at begrunnelsen for et eget lederlønnssystem da det ble etablert i 1990-årene, var å kunne gi mer fleksibel og høyere lønn enn det som var mulig innenfor den daværende hovedtariffavtalen, for å rekruttere og beholde gode ledere. Etter endringer i hovedtariffavtalene de senere årene, har dette argumentet ikke lenger like stor vekt. I evalueringen av statens lederlønnssystem i 2009 ble det lagt vekt på at systemet var forut for sin tid da det ble etablert i 1991. Det ble oppfattet som et robust system som var godt tilpasset avlønning av ledere i samfunnet for øvrig.92 I dag viser kunnskapsinnhentingen at flere av lederne mener tiden tvert om har løpt fra lederlønnssystemet, og at det har blitt for rigid til å oppnå formålene.

I sum mener utvalget at hovedtariffavtalene som ramme samler ansatte og ledere i samme system, det gir tilstrekkelig fleksibilitet og bidrar til å styrke medbestemmelse i staten mer generelt.

I det følgende beskriver utvalget først hvordan hovedtariffavtalene kan utgjøre rammene for et nytt lederlønnssystem. Deretter beskrives den alternative løsningen, som er å beholde et fremtidig lederlønnssystem utenfor hovedtariffavtalene. Begge alternativene vil kunne inneholde elementene beskrevet innledningsvis. Det som beskrives nedenfor, er derfor først og fremst en gjennomgang av hvordan elementene vil kunne innpasses innenfor to ulike formelle rammer.

10.2.1 Anbefalt ramme for nytt lederlønnssystem: Hovedtariffavtalene i staten

Utvalget mener formålene med lederlønnssystemet kan oppnås innenfor rammene av hovedtariffavtalene i staten. Løsningen innebærer at alle lederne som i dag er på statens lederlønnssystem tilbakeføres til hovedtariffavtalene. I det følgende beskrives hovedpunktene i denne løsningen. En konkret utforming av denne løsningen vil måtte gjøres etter forhandlinger og samarbeid mellom staten som arbeidsgiverpart og hovedsammenslutningene i staten; LO Stat, Akademikerne, Unio og YS Stat.

10.2.1.1 Egne bestemmelser om ledere

For å sikre at sentrale elementer i utvalgets forslag ivaretas, mener utvalget at det må innarbeides nye og likelydende bestemmelser for ledere på hovedtariffavtalene i staten. Utvalget har ikke tatt stilling til om bestemmelsene bør inngå som et eget lederkapittel i hovedtariffavtalene, eller om de kan innpasses i hovedtariffavtalen punkt 2.5.2 som omhandler lønnsregulering for ledere.

En tilbakeføring vil innebære at lederne vil bli direkte omfattet av fellesbestemmelsene i hovedtariffavtalene, med mindre de er eksplisitt unntatt.93 Utvalget understreker i denne sammenheng at det vil bli nødvendig for arbeidsgiver å ha et aktivt forhold til hvilke bestemmelser lederne omfattes av, ikke omfattes av og kan omfattes av, og i hvilke situasjoner det kreves lokal særavtale. Utvalget går ikke nærmere inn på dette her.

10.2.1.2 Sammensetning

Som nevnt tidligere innebærer utvalgets forslag at alle virksomhetsledere innenfor det statlige tariffområdet, i tillegg til departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer, vil bli omfattet av egne lederbestemmelser i hovedtariffavtalene. Enkelte stillinger som i dag er på statens lederlønnssystem, slik som politimestere og ledere av de ulike forsvarsgrenene, blir også ført tilbake til hovedtariffavtalene. Utvalget foreslår imidlertid at disse stillingene omfattes av hovedtariffavtalens øvrige bestemmelser, og ikke de egne bestemmelsene som omtales her. For å skille dette i det videre, brukes begrepet «toppledere» om de som skal omfattes av de nye bestemmelsene.

10.2.1.3 Lønn og lønnsregulering

Utvalget mener toppledernes lønn må fastsettes og reguleres av arbeidsgiver. Med hovedtariffavtalene som ramme forutsetter dette at all lønnsregulering må skje lokalt, og at ingen toppledere får sentralt avsatte lønnstillegg.94 For de stillingene som skal inngå i hovedtariffavtalenes bestemmelser om lederlønn, må det dermed etableres like ordninger for lønnsfastsettelse og lønnsendringer i begge hovedtariffavtalene.

Øvrige elementer som utvalget har anbefalt, slik som årlig indeksjustering av lønnstak, og at frontfaget bør følges over tid, vil kunne inngå i de egne bestemmelsene.

Det forutsettes at ledernes lønn skal dekkes innenfor virksomhetens budsjett, og ikke av avsetningen til lokale forhandlinger for øvrige ansatte.

10.2.1.4 Lederoppfølging

Hovedtariffavtalene i det statlige tariffområdet har ikke egne bestemmelser om lederoppfølging og systematikk knyttet til mål- og resultatvurdering. Likevel rapporteres det om liten eller ingen forskjell mellom hvordan ledere på de to systemene følges opp, jf. kapittel 8. Det uttrykkes i intervjuene at statens lederlønnssystem har bidratt til at samtalene for ledere som er på hovedtariffavtalene følger samme mal når det gjelder mål- og resultatoppfølging.

Som tidligere omtalt finnes det maler og veiledninger utarbeidet av Kommunal- og distriktsdepartementet for ledere på statens lederlønnssystem. Etter utvalgets syn bør disse fortsatt kunne benyttes, selv om hovedtariffavtalene blir rammene for systemet. I kraft av sitt ansvar for den sektorovergripende arbeidsgiverpolitikken i staten bør Kommunal- og distriktsdepartementet gjennomgå eksisterende maler og veiledninger med tanke på forbedring og forenkling.

Ved en tilbakeføring til hovedtariffavtalene vil lederlønnskontrakten for ledere på statens lederlønnssystem opphøre, og den må derfor erstattes av en ny arbeidsavtale. I den nye individuelle arbeidsavtalen med hver leder bør det fastsettes mål- og resultatkrav, samt en plikt til å ha årlige samtaler om resultatoppnåelse og vurdering. En slik plikt kan være nødvendig å forankre politisk dersom den skal være bindende for virksomhetene.

Ett av elementene under lederoppfølgingen innenfor statens lederlønnssystem er muligheten til å omplassere ledere, dersom resultater ikke innfris. Denne adgangen er regulert gjennom statsansatteloven § 16 andre ledd. Utvalget mener denne adgangen bør beholdes.

10.2.2 Alternativ løsning: Et nytt lederlønnssystem utenfor hovedtariffavtalene

Statens lederlønnssystem har en nærmere avgrenset sammensetning, en lønnsmodul og en lederstyringsmodul. I det følgende gis en beskrivelse av hva som må endres i dagens system dersom elementene beskrevet i kapittel 10, punkt 10.1.1, skal gjennomføres utenfor hovedtariffavtalene.

10.2.2.1 Sammensetning

Utvalgets forslag til sammensetning av stillinger i et fremtidig lederlønnssystem er at departementsråder, assisterende departementsråder og ekspedisjonssjefer, samt alle virksomhetsledere innenfor det statlige tariffsystemet, bør være omfattet, se kapittel 10, punkt 10.1.1. Forslaget innebærer at 89 virksomhetslederstillinger flyttes fra hovedtariffavtalene til statens lederlønnssystem, mens 28 «nivå 2»-stillinger tilbakeføres til hovedtariffavtalene. Totalt gir endringen 323 lederstillinger på nytt system mot 234 på dagens system.

En ny sammensetning av ledere på statens lederlønnssystem, og tilbakeføring av enkelte ledere til hovedtariffavtalene, må forhandles mellom de sentrale partene i staten.

10.2.2.2 Lønnsmodulen

Lønnsmodulen i lederlønnssystemet omfatter kriterier for lønnsfastsetting og lønnsutvikling.

Utvalgets forslag til lønnselementer i et fremtidig lederlønnssystem innebærer at lønnsutvikling for ledere i staten over tid skal følge frontfaget, anslagsvis 3-5 år. Utvalget foreslår også at lønnsintervallene fjernes. I lønnsmodulen i dagens system er det mulig å sette ledere ned i lønn dersom kontraktfestede mål ikke innfris. Dette virkemiddelet mener utvalget bør fjernes i et fremtidig lederlønnssystem.

10.2.2.3 Lederstyringsmodulen

Lederstyringsmodulen i statens lederlønnssystem består av kontrakter, målsetting, resultatmåling og oppfølging av ledere.

Som nevnt mener utvalget at det er et uutnyttet potensial i kontraktsamtalene for å ta opp og sette konkrete mål for utøvelse av ledelse. Elementene som er foreslått for et fremtidig lederlønnssystem handler om å utnytte dette potensialet blant annet ved at Kommunal- og distriktsdepartementet gjennomgår og eventuelt reviderer eksisterende veiledninger, maler og lederplakat. Ved å øke den økonomiske fleksibiliteten i systemet bør det også være større mulighet til å ta opp lønn i kontraktsamtalene og se dette i sammenheng med lederens resultater. Utvalget er samtidig klar over at det kan være andre grunner til at koblingen mellom resultater og lønn er fraværende, se nærmere om dette i kapittel 9, punkt 9.2.

10.3 Oppsummering

For å oppnå formålene med et fremtidig lederlønnssystem bør det inneholde sentrale elementer som bidrar til konsistent sammensetning, handlingsrom for arbeidsgiver til å bruke lønn som virkemiddel, og en styrket, helhetlig lederoppfølging. Kapittelet har beskrevet og begrunnet disse elementene nærmere. Utvalget mener at den sentrale rammen for disse elementene bør være hovedtariffavtalene i staten, med egne, likelydende bestemmelser for ledere. Utvalgets vurdering er at dette kan styrke lederlønnssystemets legitimitet og markere et skifte fra et særegent system utenfor det ordinære lønnssystemet, til et felles lønnssystem som gjelder både ledere og øvrige arbeidstakere i staten.

10.4 Øvrige anbefalinger: Om åremål og retrettstillinger

Utvalget vil, uavhengig av elementene i et fremtidig lederlønnssystem, anbefale følgende:

• Bruken av åremål for lederstillinger, oppfølging av ledere på åremål, og bruken av retrettstillinger etter endt åremålsperiode bør vurderes nærmere, herunder vilkårene for disse stillingene, særlig bruken av retrettstillinger og etterlønn.95