11 Mulige tiltak for å redusere lønnsforskjeller

Lederlønnsutvalget fikk følgende tilleggsmandat i februar 2022:

«Utvalget skal også fremme forslag til hvordan statens lederlønnssystem kan bidra til reduserte lønnsforskjeller».

Begrunnelsen fra tidligere kommunal- og distriktsminister Bjørn Arild Gram (Sp) var at «[ø]kende ulikhet tærer på tillit, trygghet og samhold i samfunnet. Vi vil derfor sikre at lederlønninger i offentlig sektor ikke overskrider det som er gjennomsnittlig lønnsutvikling i samfunnet».96

I den offentlige debatten har det blitt tatt til orde for at statlige ledere har hatt en «lønnsgalopp» og at de har blitt en «lønnsadel, samt at lønnen deres ikke bør overskride lønnen til statsministeren.97 Trekker vi tråden tilbake til kapittel 6 om lønnsnivå og lønnsutvikling ser vi at det er relative store lønnsforskjeller mellom ledere i ulike sektorer. Utvalget finner ikke støtte for at det har vært en «lønnsgalopp» blant ledere i det statlige tariffområdet, og lønnsnivået er for eksempel betydelig lavere her enn i helseforetak og selskaper med statlig eierandel. Utvalget har likevel forstått tilleggsmandatet slik at lønnsforskjellene som skal reduseres er mellom ledere og ansatte innenfor det statlige tariffområdet, og at utvalget skal foreslå tiltak til hvordan dette kan gjøres. Når det gjelder sammenligningen med statsministerlønnen vil utvalget presisere at lønn for politikere og lønn for ansatte prinsipielt sett er to ulike ting. Her følger utvalget Stortingets godtgjøringsutvalg (2021)98 som slår fast at folkevalgte ikke har et ansettelsesforhold, men et verv, og at de får en godtgjøring og ikke lønn. Diskusjon om lønn for ledere og godtgjørelse for politikere bør derfor ikke blandes sammen.

11.1 Forslag til tiltak for å redusere lønnsforskjeller

I det følgende gjør utvalget rede for ulike tiltak som alle vil kunne bidra til reduserte lønnsforskjeller innenfor det statlige tariffområdet. Til slutt understreker utvalget at de foreslåtte tiltakene vil kunne ha uheldige konsekvenser for å rekruttere og beholde gode ledere i staten.

11.1.1 Lønnstak

For å begrense hva de høyest lønte innenfor systemet kan tjene, kan man sette et lønnstak. Dette vil sikre at de høyest lønte ikke får lønnsutvikling etter at taket er nådd, og begrenser dermed hvor store lønnsforskjellene kan bli. Dette sikrer også at ledere ikke rekrutteres inn på et høyere nivå enn det gjeldende lønnstaket.

Lønnstak er et tiltak som allerede finnes i statens lederlønnssystem. Dette er på 2 000 000 kroner, og har ikke vært regulert siden 2015. Per 31. desember 2020 var det én leder som hadde nådd taket, mens fem ledere var like under. Én leder tjente mer enn nivået på lønnstaket. Det kan diskuteres hvor effektivt dette tiltaket er for å redusere lønnsforskjeller slik systemet praktiseres i dag. Lønnstaket begrenser lønnsutviklingen til de lederne som tjener mest, men ikke for gruppen som helhet, da det er lønnsutviklingen for gruppen som skal følge frontfagsrammen. Når en leder når lønnstaket på statens lederlønnssystem vil ikke han eller hun kunne gis lønnstillegg, mens de andre lederne vil kunne gis større lønnstillegg som følge av dette.

Et lavere tak vil føre til at flere ansatte vil nå lønnstaket raskere samtidig som det begrenser de absolutte lønnsforskjellene ytterligere. I den offentlige debatten har det, som nevnt foran, vært uttalt at ingen statlige ledere burde tjene mer enn statsministeren (1,7 millioner kroner i 2020). Hadde man redusert dagens lønnstak fra 2,0 til 1,7 millioner kroner ville antall ledere med lønn lik eller i nærheten av taket, økt fra 6 til om lag 30.

Det finnes ikke lønnstak for ansatte på hovedtariffavtalene i staten. Dersom det skal innføres et lønnstak for ansatte på disse avtalene må det gjøres gjennom forhandlinger med hovedsammenslutningene i staten.

11.1.2 Strengere regulering av lønnsintervallene

Som beskrevet i kapittel 5, er dagens lederlønnssystem bygget på lønnsintervaller med forskjellig start og sluttnivåer. Lønnsintervall D går for eksempel fra 1,1 til 1,8 millioner kroner. Taket på dette intervallet er ikke bindende på samme måte som lønnstaket på 2.0 millioner kroner for hele systemet.

Et tiltak som vil kunne redusere lønnsforskjellene er å gjøre lønnsintervallene bindende. Per 31. desember 2020 er for eksempel de høyest lønte ekspedisjonssjefene plassert i intervall D. Med et bundet lønnstak for hvert lønnsintervall vil ingen ekspedisjonssjefer kunne tjene mer enn 1,8 millioner kroner. Dette vil begrense lønnsutviklingen til flere enn kun de høyest lønte på systemet. På samme måte som nevnt under punkt 11.1.1 vil ikke lønnstak nødvendigvis redusere lønnsutviklingen for gruppen som helhet, slik systemet praktiseres i dag. Det vil imidlertid begrense hvor store lønnsforskjellene kan bli.

I tillegg til å gjøre lønnsintervallene bindende, vil en reduksjon av de øvre grensene for de forskjellige lønnsintervallene føre til at de ansatte når dem raskere. Dette vil igjen kunne dempe lønnsveksten for flere.

11.1.3 Lavere lønnsvekst for ledere

De siste årene har departementene blitt oppfordret til å vise moderasjon, og sørge for at gjennomsnittslønnen på statens lederlønnssystem ikke øker mer enn frontfagsrammen. Dersom ledere på statens lederlønnssystem har samme lønnsutvikling som statlige ansatte for øvrig, vil det i liten eller ingen grad redusere lønnsforskjellene. Hvis man skal redusere lønnsforskjellene må statlige ansatte ha høyere lønnsvekst enn de høyest lønte. Et tiltak som vil bidra til å redusere lønnsforskjellene vil derfor være å fastsette at ansatte på statens lederlønnssystem skal ha lavere lønnsvekst enn øvrige statsansatte, for eksempel et gitt antall prosentpoeng under frontfagsrammen hvert år.

Et slikt tiltak vil være mulig å gjennomføre for ledere ansatt både på statens lederlønnssystem og på hovedtariffavtalene i staten. For virksomhetsledere ansatt på hovedtariffavtalene i staten fastsettes lønnsendringer av fagdepartementet eller virksomhetens styre. Fagdepartementet kan med andre ord legge føringer på lønnsutviklingen for disse lederne. Det er likevel ett element de ikke kan styre, og det er sentrale reguleringer av lønnstrinnene i hovedlønnstabellen i hovedtariffavtalene med LO Stat, Unio og YS Stat. Virksomhetsledere som er ansatt på disse avtalene, har lønn bestående av et lønnstrinn og eventuelt et kronetillegg. Regulering av lønnstrinnene kan altså ikke departementene styre over, men disse oppjusteres som regel mindre enn rammen i lønnsoppgjøret. Gjennom sin styringsrett over kronetillegget kan fagdepartementet med andre ord følge opp et tiltak med lavere lønnsutvikling for ledere, også for ledere ansatt på de nevnte hovedtariffavtalene i staten.

11.1.4 Rekruttere på lavere lønnsnivåer

Slik statens lederlønnssystem praktiseres i dag kan hvert departement fastsette lønn til nyrekrutterte ledere, så lenge de holder seg under lønnstaket på 2,0 millioner kroner, og lønnsutviklingen for departementsområdet holder seg innenfor frontfagsrammen. Rekrutterer man inn en leder på høyere lønn enn forgjengeren, tar man av rammen fra de andre lederne på statens lederlønnssystem. På samme måte blir rammen høyere dersom stillingen står ledig ved beregningstidspunktet.

I stedet kunne man holdt nyrekrutteringer og ledige stillinger utenfor rammen til de ansatte på statens lederlønnssystem, og krevd at alle nyrekrutteringer må gis samme lønn som forgjengeren, eller lavere. I år med nyrekrutteringer (hvert år) vil da årslønnsveksten for gruppen som helhet være lavere enn rammen, noe som igjen vil bidra til å redusere lønnsforskjellene.

11.1.5 Lønnsfrys

Et tiltak for å redusere lønnsforskjeller kan være å fryse lønnen en periode, enten for gruppen som helhet, eller for utvalgte ledere. Da øvrige ansatte får lønnstillegg gjennom lønnsforhandlingene vil lønnsforskjellene i staten reduseres. For ledere på lederlønnssystemet har man i dag en adgang til å la være å gi lønnstillegg dersom lederen ikke innfrir mål- og resultatkrav. En frysing av lønnen med formål å redusere lønnsforskjeller har dermed en annen begrunnelsen enn dagens regler i lederlønnssystemet. Virkemiddelet vil også kunne benyttes for ledere omfattet av hovedtariffavtalene, men jf. over kan det for de ledere som er på tariffavtalene for LO Stat, Unio og YS Stat være begrensninger knyttet til disse avtalenes sentrale lønnstillegg.

11.1.6 Lønnsreduksjon

Ansatte på statens lederlønnssystem kan i dag bli satt ned i lønn dersom mål og resultater ikke innfris, se kapittel 5. En slik adgang finnes ikke for ansatte på hovedtariffavtalene i staten. Dette virkemiddelet skal bare benyttes dersom de avtalefestede kravene til resultater ikke innfris. Det vil være i strid med forutsetningene for avtalene med lederne å ensidig redusere lønnen med annen begrunnelse – for eksempel for å oppnå en politisk målsetting om å redusere lønnsforskjeller. Utvalget mener derfor at lønnsreduksjoner begrunnet i en politisk målsetting om reduserte lønnsforskjeller ikke kan gjennomføres ensidig overfor ledere på dagens lederlønnssystem.

11.2 Utfordringer med tiltakene

Utvalget ser en rekke utfordrende sider ved tilleggsmandatet og ved de tiltakene som er skissert over, og går igjennom dette under.

For det første ligger det et premiss i tilleggsmandatet om at det er større lønnsforskjeller enn vi ønsker. Det er imidlertid ikke sikkert at det er slik, og hvis det er slik, hva er målekriteriene – hva er optimale lønnsforskjeller mellom ledere og ansatte? Bør det være forskjeller, og i så fall hvorfor? Utvalget nøyer seg her med å reise dette temaet, men har ikke mulighet innenfor rammene av denne rapporten til å besvare denne typen grunnlagsspørsmål.

For det andre, og spesifikt knyttet til hvordan statens lederlønnssystem skal bidra til å redusere lønnsforskjeller: Lederne på statens lederlønnssystem er blant de høyest lønte innenfor det statlige tariffområdet. Dersom denne gruppen får høyere lønnsvekst enn de øvrige ansatte vil det føre til økte lønnsforskjeller. Bidraget til økte lønnsforskjeller fra denne gruppen vil likevel være svært lite, da de kun består av en gruppe på 234 personer blant 160 000 statlige ansatte. Symboleffekten kan imidlertid være stor, både i positiv og negativ forstand. I positiv forstand kan det argumenteres for at tiltak som begrenser lønnsnivåer og lønnsutviklingen til disse lederne, bidrar til økt tillit til offentlig forvaltning mer generelt. I negativ forstand vil tiltakene kunne virke demotiverende for ledere på statens lederlønnssystem, som må bære ansvaret for å redusere lønnsforskjeller, samtidig som de relativt sett høyeste lønningene først og fremst kan lokaliseres til andre sektorer enn det statlige tariffområdet.

For det tredje – og som en hovedutfordring mener utvalget at den åpenbare risikoen ved de nevnte tiltakene er at staten ikke vil kunne rekruttere de lederne som trengs for å håndtere fremtidige utfordringer. Staten skal løse mer for mindre, og det kreves mer av lederne enn før. Statlige virksomheter er mangfoldige og komplekse. Utfordringen vil være særlig stor når det gjelder å beholde ledere som har et alternativt arbeidsmarked innen blant annet IKT, juss og økonomi. Som vist i kapittel 8 er det konkurranse om disse lederne, og med redusert lønnsvekst vil denne utfordringen bli enda større. Staten har heller ikke lenger noen spesielt gunstig pensjonsordning å friste med, og for lederne er det heller ikke noe å hente på arbeidstid. Risikoen er da at de som kunne blitt ledere, velger å bli i fagstillinger eller i lavere lederstillinger av rent lønnsmessige årsaker hvor de tjener mer og har mindre ansvar.