1 Sammendrag

Lederlønnsutvalget ble oppnevnt av Kommunal- og distriktsdepartementet 26. mars 2021. Utvalget fikk i mandat å gå gjennom lederlønnssystemet i staten, og foreslå eventuelle forbedringer. Den 22. februar 2022 fikk utvalget et tilleggsmandat om å foreslå tiltak til hvordan lederlønnssystemet kan bidra til reduserte lønnsforskjeller.

Statens lederlønnssystem har eksistert i om lag 30 år, og ble opprettet ved avtale mellom partene i staten om at visse lederstillinger skulle tas ut av hovedtariffavtalen og omfattes av et eget system for lønn og oppfølging. Bakgrunnen var særlig behovet for å redusere lønnsgapet i lederlønninger mellom offentlig og privat sektor. Datidens tariffavtale ble oppfattet å være for lite fleksibel til å kunne tilby konkurransedyktig lønn i staten. Formålet med et eget lederlønnssystem er i dag at det skal sikre at statlige virksomheter kan rekruttere, utvikle og beholde gode ledere. Det er en forutsetning for å kunne levere gode tjenester til innbyggerne. Systemet skal også stimulere til bedre måloppnåelse og resultater, gi økt gjennomføringskraft og god ledelse, og bidra til tillit til offentlig forvaltning.

Dagens system omfatter 234 lederstillinger i staten. De største enkeltgruppene er virksomhetsledere og ekspedisjonssjefer. I tillegg er departementsråder en del av systemet, og enkelte ledere på lavere nivåer slik som politimestere og ledere for de ulike forsvarsgrenene.

Lederlønnssystemet inneholder dels retningslinjer om lønn og lønnsutvikling for ledere (lønnsmodul), og dels retningslinjer og veiledninger om hvordan ledere skal følges opp på mål og resultater blant annet gjennom en årlig kontraktsamtale (lederstyringsmodul).

Nedenfor gjengis utvalgets funn, vurderinger og anbefalinger. Utvalget har vært enstemmig både når det gjelder vurderinger og anbefalinger.

1.1 Utvalgets funn og vurderinger

Statens lederlønnssystem har virket positivt på flere områder sett over tid. Siden systemet ble innført tidlig på 1990-tallet har lønnsnivået til statlige ledere blitt mer på nivå med andre lederstillinger i samfunnet, og lederoppfølgingen har blitt mer systematisk når det gjelder mål og resultater. Da statens lederlønnssystem ble evaluert i 2009 ble det lagt vekt på at systemet var forut for sin tid da det ble etablert i 1991. Det ble oppfattet som et robust system som var godt tilpasset avlønning av ledere i samfunnet for øvrig.1 I dag viser imidlertid kunnskapsinnhentingen at flere av lederne mener tiden har løpt fra lederlønnssystemet, og at det har blitt for rigid til å oppnå formålene.

Utvalget finner at det særlig er lønnsmodulen som ikke fungerer etter intensjonen. Lederlønnssystemet gir insentiver til å gi høy lønn ved ansettelse fordi muligheten for lønnsøkning på et senere tidspunkt er liten. Departementsrådene oppgir at de har lite handlingsrom til å bruke lønn som virkemiddel både ved rekruttering, for å beholde gode ledere og for å belønne gode resultater. En viktig årsak synes å være en innstramming fra Kommunal- og distriktsdepartementet de senere årene. Departementet har det sektorovergripende ansvaret for statens arbeidsgiverpolitikk og har gitt pålegg til alle departementene om at lønnsutviklingen til ledere på statens lederlønnssystem ikke skal øke mer enn frontfagsrammen det enkelte år. Utvalget ser at et slikt sentralt pålegg kan bidra til kontroll og styring av lederlønnsutviklingen. Utvalget mener samtidig at dette pålegget kan svekke muligheten til å rekruttere og beholde gode ledere i staten.

Selv om lederne i staten oppgir at de først og fremst er motivert av samfunnsoppdraget og spennende oppgaver, er de også opptatt av at det bør være en sammenheng mellom resultatene de bidrar til og den lønnen de får. Lønnen må oppleves som rimelig og rettferdig sammenlignet med andre ledere i egen sektor, med lønnsnivå i egen virksomhet og med lønnsnivået i samfunnet generelt.

I tillegg er lederoppfølging viktig. Etter lederlønnssystemet skal det en gang i året gjennomføres en kontraktsamtale med lederen om mål og resultater. Utvalget finner at kontraktsamtalene har bidratt til systematisk lederoppfølging i staten. Lønn er imidlertid sjelden et tema i samtalene, og det gjøres heller ingen koblinger mellom lønn og resultater, slik systemet forutsetter. Utvalget finner også at det er et forbedringspotensial i hvordan utøvelse av ledelse tas opp og vurderes i kontraktsamtalene.

Når det gjelder ledernes lønnsnivå og lønnsutvikling de siste ti årene, finner utvalget at dette har vært moderat sammenlignet med ledere i selskaper med statlig eierandel og med ledere i helseforetakene. Det er ikke belegg for å hevde at det har vært en «lønnsgalopp» for ledere på lederlønnssystemet.

Til slutt vil utvalget peke på at det er lite konsistens i hvilke lederstillinger som er omfattet av lederlønnssystemet, og hvilke som ikke er det. Omkring halvparten av virksomhetslederne er for eksempel omfattet av lederlønnssystemet, mens den andre halvparten er omfattet av hovedtariffavtalene. Det synes å være få prinsipielle vurderinger bak en slik forskjell.

1.2 Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at statens lederlønnssystem ikke videreføres i sin nåværende form. Begrunnelsen er funn fra utvalgets kunnskapsinnhenting. Som vist til ovenfor, opplever lederne at det ikke er kobling mellom resultater og lønn, og at lønn og utøvelse av ledelse i liten grad er tema i kontraktsamtalene. Den stramme sentrale styringen av lønnsutviklingen på systemet gir et begrenset økonomisk handlingsrom til å rekruttere og beholde dyktige ledere i staten.

Utvalget mener samtidig at formålene med dagens system er gode, og at de står seg som formål for et fremtidig lederlønnssystem i staten. Utvalget ser at det kan være en spenning mellom hensynet til allmennhetens tillit og virksomhetenes behov for å bruke lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde gode ledere. Det er viktig å finne et godt balansepunkt slik at et fremtidig lederlønnssystem kan innfri begge formål.

Utvalgets anbefaling er todelt, og handler dels om innhold og dels om rammer for et nytt lederlønnssystem:

• Utvalget anbefaler en rekke grunnleggende elementer som bør inngå i et fremtidig lederlønnssystem. De foreslåtte elementene vil kunne gi en mer konsistent sammensetning, større handlingsrom for arbeidsgiver til å bruke lønn som virkemiddel og en styrket, helhetlig lederoppfølging.
• Utvalget anbefaler at alle lederne omfattes av egne, likelydende bestemmelser i hovedtariffavtalene i staten.

Utvalget mener de foreslåtte elementene og hovedtariffavtalene som ramme vil bidra til at ulike hensyn blir balansert og at formålene nås.

1.2.1 Elementer i et fremtidig lederlønnssystem

Utvalget mener de foreslåtte elementene i sum vil bidra til et bedre lederlønnssystem enn det vi har i dag, ved at formålene i større grad vil kunne oppnås i praksis. Sammensetningen gjøres mer konsistent, slik at det blir et mer rendyrket «toppledersystem». Systemet må videre innrettes mer fleksibelt enn i dag for å rekruttere og beholde gode ledere. Det forslås derfor at frontfaget følges over tid (3–5 år) istedenfor at frontfagsrammen følges det enkelte år. Utvalget har sett nærmere på lønnsutviklingen for ledere på statens lederlønnssystem, og funnet at lønnsøkningen over tid har holdt seg innenfor frontfaget. Det følger også av dette at utvalget mener dagens lønnsintervaller ikke er nødvendige og kan fjernes. Utvalget har tiltro til at det enkelte departement, sett over tid, utviser de nødvendige avveiningene mellom moderasjon og behovet for å bruke lønn for å rekruttere og beholde gode ledere. Utvalget vil også peke på at dette er i tråd med prinsippet om ministerstyre, det vil si at den enkelte statsråd er ansvarlig for sitt område. Videre bør det, av hensyn til moderasjon i statlige lederlønninger, fortsatt være et lønnsmessig tak, men som indeksjusteres årlig. For å bidra ytterligere til tillit til systemet foreslår utvalget at tillitsvalgte bør bli informert om, og kunne kreve drøfting av lønnsnivå ved utlysning av lederstillinger.

Utvalget mener videre at medarbeidersamtalene i større grad bør ha utøvelse av ledelse som tema, samt bidra til å fastsette konkrete mål for den enkelte leder på dette området. Formålet er å sikre god ledelse i staten, som igjen vil bidra til at virksomhetene leverer på sitt samfunnsoppdrag. For å få til dette på tvers av departementsområdene bør det vurderes å innføre et felles digitalt støttesystem for lederlønn og lederoppfølging.

1.2.2 Rammer for et fremtidig lederlønnssystem

Utvalget anbefaler at alle ledere omfattes av hovedtariffavtalene i staten. Det forutsetter egne og likelydende bestemmelser i hovedtariffavtalene. Lederlønnssystemets utforming og senere endringer blir da gjenstand for forhandlinger mellom partene. Utvalget mener styrken ved denne løsningen er at det gir ett felles system for både medarbeidere og ledere, og at det bidrar til økt grad av medbestemmelse. Utvalget mener også at en tilbakeføring av lederne til hovedtariffavtalene signaliserer at det blir et nytt system, og at hvert departement har ansvar for lønnsnivå og lønnsutvikling innenfor sitt område.

Da lederlønnssystemet ble opprettet i 1991, var årsaken blant annet behovet for å gi høyere lønn enn det som den gang var mulig innenfor hovedtariffavtalene i staten. Etter endringer i hovedtariffavtalene de senere år, har avtalene blitt mer fleksible. Argumentet om et eget lederlønnssystem utenfor hovedtariffavtalene er derfor ikke lenger like aktuelt.

Sekundært anbefaler utvalget et nytt statens lederlønnssystem utenfor hovedtariffavtalene, der de nevnte elementene inngår. Utvalget mener imidlertid at et eget system, adskilt fra hovedtariffavtalene, innebærer et uforholdsmessig fokus på en relativt liten gruppe ledere. En stram styring av lønnsutviklingen kun for disse lederne fører til at formålet med å rekruttere og beholde dyktige ledere blir vanskeligere å oppnå enn om deres lønnsutvikling ses i sammenheng med resten av lønnsdannelsen i det statlige tariffområdet.

1.3 Om tiltak for å redusere lønnsforskjeller

Utvalget fikk et tilleggsmandat i februar 2022 om å fremme forslag til hvordan statens lederlønnssystem kan bidra til reduserte lønnsforskjeller. Nivå på lederlønninger er et tema som er viet stor oppmerksomhet i den offentlige debatten. Et argument er blant annet at lederlønningene i staten ikke bør være høyere enn statsministerens lønn. Utvalget mener i tråd med Stortingets godtgjørelsesutvalg (2021) at lønn for politikere og lønn for ansatte prinsipielt sett er to ulike størrelser som ikke bør blandes sammen. Folkevalgte har ikke et ansettelsesforhold, men et verv eller ombud, og de får en godtgjøring – ikke lønn.

I den offentlige debatten har det blitt tatt til orde for at «lønnsgaloppen» for statlige toppledere må bremses. Utvalget finner at de høye lønningene først og fremst finnes i statsforetak, selskaper med statlig eierandel og helseforetak. Alle disse er utenfor det statlige tariffområdet og dermed utenfor statens lederlønnssystem. Dersom det likevel er et ønske om å bruke lederlønnssystemet til å redusere lønnsforskjeller, er flere tiltak mulig. Tiltakene som kan vurderes er blant annet lavere lønnsutvikling for ledere enn for øvrige ansatte innenfor det statlige tariffområdet, lønnsfrys og rekruttering av ledere på et lavere lønnsnivå enn forgjengeren. Sistnevnte bør alltid vurderes. Utvalget er imidlertid bekymret for konsekvenser av de andre tiltakene som er nevnt. Lønnsfrys eller lavere lønnsutvikling for ledere enn for øvrige ansatte vil kunne redusere muligheten til å tilby konkurransedyktig lønn. Utvalget mener det også er uheldig at en relativt liten gruppe ledere skal bære ansvaret for å bidra til reduserte lønnsforskjeller. Dette er ledere som har et moderat lønnsnivå og lønnsutvikling sammenlignet med andre ledere i for eksempel helseforetak og selskaper med statlig eierandel. Dersom et slikt press opprettholdes overfor denne gruppen, vil det kunne bli utfordrende å rekruttere og beholde dyktige ledere i staten.

1.4 Felles lederlønnsprinsipper for «staten i stort»

I tråd med punkt 1.3 ovenfor mener utvalget at eventuelle tiltak for å bremse lønnsutviklingen og redusere lønnsforskjeller i samfunnet ikke alene kan gjøres innenfor statens lederlønnssystem. For å målrette tiltak mot de virksomhetene som har de høyeste lederlønningene må man se utenfor det statlige tariffområdet.

Utvalget mener det bør etableres felles prinsipper for fastsettelse av lederlønninger innenfor det statlige tariffområdet og i statlige heleide selskaper hvor statens mål med eierskapet er mest mulig effektiv oppnåelse av sektorpolitiske mål. Det kan bidra til økt tillit til statens lederlønnspolitikk og offentlig forvaltning mer generelt, samt gi en mer helhetlig og prinsipielt sammenhengende lederlønnspolitikk.

Utvalget mener også at staten som eier bør tydeliggjøre sine forventninger til selskaper med statlig eierandel om hva som ligger i kravet om moderasjon, for eksempel i form av at frontfaget bør følges over tid.

Generelt anbefaler utvalget en mer samkjørt lederlønnspolitikk i staten, uavhengig av hvordan et lederlønnssystem utformes innenfor det statlige tariffområdet.