7 Lederlønnssystemer i Sverige, Danmark og Norge – en sammenligning

Utvalget skal vurdere statens lederlønnssystem samt fremme forslag til eventuelle forbedringer. I arbeidet med dette har utvalget funnet det fornuftig å se på hva slags systemer våre nærmeste naboland har for lønnsfastsettelse for statlige toppledere. I det følgende beskrives det derfor hvordan Sverige og Danmark fastsetter lønn for sine statlige toppledere. Det gis også en oversikt over lønnsnivået blant statlige toppledere i de to landene.

Informasjonen er hentet fra det svenske Arbetsgivarverket og Medarbejder- og Kompetencestyrelsen i Danmark. Disse har tilsvarende oppgaver som arbeidsgiverpolitisk avdeling i Kommunal- og distriktsdepartementet i Norge, hvor de blant annet representerer staten som arbeidsgiver i sentrale tariffoppgjør med fagorganisasjonene, samt utvikler statens arbeidsgiverpolitikk.

7.1 Sverige

I Sverige har man en egen tariffavtale som innebærer at de øverste lederne i staten, kalt «regjeringens frikrets», får sine ansettelsesvilkår og lønn direkte bestemt av regjeringen uten at fagorganisasjonene har noen forhandlingsrett. I den frie krets inngår i underkant av 320 stillinger fordelt på følgende kategorier:

• virksomhetsledere i staten, statsforvaltere og rektorer (ca. 200)
• ekspedisjonssjefer, utvalgte direktører i virksomhetene, sjefstjenestemenn i fylkene og visse andre (ca. 40)
• høyt administrativt ansatte i departementene (ca. 40)
• statssekretærene (37)

En årsak til at statssekretærene er innlemmet i den frie krets kan være at de har en annen rolle i Sverige enn i Norge. I Sverige har man ikke departementsråder. Statssekretærene innehar derfor flere av arbeidsoppgavene som departementsrådene har i Norge.

De aller fleste virksomhetsledere i staten inngår i den frie krets. De virksomhetslederne som ikke er en del av den frie krets, er ledere for svært små virksomheter.

7.1.1 Lønnsfastsettelse for toppledere i staten, «regjeringens frikrets»

Prinsippet om individuell lønnsfastsettelse gjelder generelt for alle ansatte i den svenske stat. Det betyr at lønnen fastsettes eller endres ved tre anledninger:

• ved ny ansettelse
• ved vesentlige endrede arbeidsoppgaver
• i de årlige lønnsforhandlingene

De samme prinsippene gjelder når regjeringen bestemmer lønnen for lederne i den frie krets. Det betyr blant annet at en ny leder kan få lavere, lik eller høyere lønn enn sin forgjenger. Dette skyldes at regjeringen vurderer verdien av virksomhetens kompleksitet og arbeid sammen med en vurdering av kandidatens kompetanse og erfaringer. Virksomhetens kompleksitet og arbeid er sjelden forskjellig for to ledere i samme virksomhet, men vurderingen av kandidaten kan typisk variere mer. Når den nye lederen tiltrer, vil hun/han etter de samme prinsippene som for sine egne ansatte, normalt få forhandlet lønnen sin en gang i året, med mindre innholdet i arbeidsoppgavene endres vesentlig.

Det finnes et unntak fra prinsippet om individuell lønnsfastsettelse for ledere i den frie krets. Dette gjelder statssekretærer og statsforvaltere. Disse har i lang tid hatt enhetslønn. Det vil si at de har en gitt lønn som er lik for hele gruppen. Denne reguleres en gang i året.

Når regjeringen gjennomfører de årlige lønnsjusteringene for lederne i den frie krets begynner man med å finne et passende nivå for lønnsøkningen. I praksis sammenfaller dette nivået ofte med det nivået man ble enige om i lønnsforhandlingene i det statlige tariffområdet, men det er ingen formell kobling. Hvert departement får så et gitt beløp, slik at lederne i vedkommende departement skal kunne få den gitte lønnsveksten. Departementet får deretter selv foreslå hvordan beløpet skal fordeles til de lederne det har ansvar for. Statsministerens kontor og Finansdepartementet kan ha synspunkter på forslagene, men historisk har de sjelden hatt innsigelser til forslagene. Når departementene skal fordele lønnstilleggene til sine ledere, blir de oppfordret til å sette søkelys på prestasjonene og resultatene den enkelte leder har oppnådd. Nøyaktig hva som legges i dette, kan variere, men utgangspunktet er virksomhetens resultater sett opp mot de oppdrag regjeringen har besluttet å gjennomføre.

Det er avsatt et mindre beløp sentralt utover det som blir fordelt på de forskjellige departementene. Dette tas i bruk dersom det viser seg at det finnes lønnsforskjeller som ikke er saklig begrunnet.

7.1.2 Lønnsnivå

Som nevnt spiller virksomhetens kompleksitet inn på hva lederen får i lønn. Her er blant annet antall ansatte av betydning, men også faktorer som omsetning, regional og lokal organisering, hvor offentlig utsatt man er og så videre. Når det gjelder antall ansatte, er det stor forskjell mellom de ulike statlige virksomhetene i Sverige. Politiet er størst med om lag 35 000 ansatte, mens det finanspolitiske rådet kun har fem ansatte.

Tradisjonelt har det nesten alltid vært slik at lederne for Skatteetaten, Forsvaret, Politietaten, Försäkringskassan (ansvar for store deler av de offentlige trygdesystemene), Arbetsförmedlingen og Trafikverket har hatt de høyeste lønningene blant virksomhetslederne. Det skyldes igjen at disse virksomhetene har den største iboende kompleksiteten, og at deres ledere nesten alltid har en lang lederkarriere før de kommer dit. I 2021 hadde disse seks en årslønn mellom 1 835 000 og 2 147 000 kroner, se tabell 7.1.

Tabell 7.1 Årslønn for toppledere i de statlige virksomhetene i Sverige som tradisjonelt har gitt høyest lønn til topplederne sine. Årslønn er 12 ganger månedslønn i svenske kroner multiplisert med snittkursen for SEK i 2021.

Kilde: Arbetsgivarverket.

Gjennomsnittslønnen for topplederne i staten (om lag 200 ledere) var like i overkant av 1 350 000 norske kroner i 2020. Blant lederne i den frie krets med lavest lønn finner vi Klagenemda for studiestøtte og Statens nemnd for støtte til trossamfunn med henholdsvis 1 010 000 og 1 022 000 norske kroner i årslønn.

Det er ingen formell regel om at ingen toppledere kan tjene mer enn statsministeren i Sverige, men allikevel er det ingen som har hatt høyere lønn enn statsministeren de siste 12 årene. Før det var det derimot vanlig. Statsministeren i Sverige har i dag en årslønn på 2 164 000 norske kroner, mens statsrådene har like i overkant av 1,7 millioner kroner.

For å kunne rekruttere ledere til virksomheter i hele landet kan nyansatte ledere, som bor minst 10 mil fra arbeidsstedet, få tilbud om pendlerleilighet samt dekket reiseutgifter til og fra denne, én gang i uken. Begge fordelene er skattepliktige, men generelle bestemmelser om dobbelt bosted gjør at man kan få skattefradrag som i enkelte tilfeller reduserer skatteplikten til null. Regjeringen kan også beslutte at en leder skal få disponere bil til privat bruk. Denne fordelen er også skattepliktig. I praksis velger ganske få statlige ledere å benytte seg av bilfordelene.

7.2 Danmark

I Danmark er topplederne i staten enten fast ansatte tjenestemenn eller ansatt på tariffavtalen for kontraktansettelser av ledere i staten. Videre har man et todelt system hvor man skiller mellom grunnlønn og tillegg. Grunnlønnen og enkelte av tilleggene er gjenstand for forhandling med fagorganisasjonene, mens andre tillegg gis av departementene på bakgrunn av for eksempel resultater.

I Danmark operer man med lønnsrammer for statlige toppledere. Blant annet rammenes nivå og hvem som skal være på hvilken lønnsramme, er forhandlingselementer med fagorganisasjonene i lønnsforhandlingene. Fagorganisasjonen Akademikerne representerer de fleste lederne i staten, og forhandlingene gjennomføres derfor fortrinnsvis med dem.

7.2.1 Lønnsfastsettelse for departementsråder

Departementsrådene er fast ansatte embetsmenn. Lønnen deres består av en grunnlønn og flere faste og variable tillegg. Grunnlønnen og de faste tilleggene forhandles årlig med fagorganisasjonene. Forhandlingene går i større grad på hvilke lønnsrammer man skal ha og hvilke ledere som skal være på hvilken lønnsramme, da økningen innad i en ramme reguleres med lønnsveksten man enes om i lønnsforhandlingene i staten for øvrig. Når det kommer til tilleggene, er det tre forskjellige typer:

• Toppledertillegg: Et flatt tillegg som gis til alle. Reguleres med lønnsveksten man enes om i lønnsforhandlingene i staten for øvrig.
• Stillingstillegg: Et flatt tillegg som gis til alle. Reguleres med lønnsveksten man enes om i lønnsforhandlingene i staten for øvrig.
• Personlig tillegg: Et variabelt tillegg hvor man ser mot kandidatens kompetanse og erfaring, samt stillingens kompleksitet.

De variable tilleggene kan utgjøre en relativt stor del av lønnen. I 2021 utgjorde de variable tilleggene om lag 30 prosent av departementsrådenes fastlønn i gjennomsnitt.

7.2.2 Lønnsfastsettelse for øvrige toppledere i staten

Øvrige toppledere i staten ansettes typisk etter tariffavtalen for kontraktansettelser av ledere i staten, hvor et økende antall ansetter på åremål.

Topplederens lønn består av en grunnlønn fastsatt i lønnsrammer og et personlig tillegg på bakgrunn av kvalifikasjoner, innsats, resultater med videre. De personlige tilleggene avtales mellom virksomheten som ansetter og den enkelte leder. Som i Norge er det departementet som ansetter den øverste lederen for de underliggende virksomhetene.64 Hvis lederen er ansatt på åremål avtales det et pensjonsgivende åremålstillegg, som kompensasjon for den tidsbegrensede ansettelsen. I tillegg har topplederne mulighet til å få et engangstillegg, enten på bakgrunn av en resultatlønnsavtale med definerte mål og resultater for en begrenset periode (typisk ett år), eller på bakgrunn av en spesifikk vurdering av oppnådde resultater. Verken toppledere eller ledere i staten for øvrig har mulighet til å få innvilget goder som for eksempel fri bil eller bolig.

7.2.3 Lønnsnivå

Toppledere i staten kan deles inn i to grupper: departementsråder og øvrige toppledere. Lønnsspredning og -nivå er fremstilt i tabell 7.2. Tallene er for 2. kvartal 2021 og omfatter 156 ledere, hvorav 20 er departementsråder.

Tabell 7.2 Lønnsnivå for departementsråder og øvrige statlige toppledere i Danmark i 2021. Tallene er i norske kroner.

Kilde: Økonomistyrelsens lønnsstatistikk.

Departementsrådene har generelt et høyere lønnsnivå med en gjennomsnittlig årslønn på i overkant av 2,9 millioner kroner. Dette kan skyldes at man ikke har statssekretærer i Danmark. Departementsrådene i Danmark har dermed større ansvar og flere av arbeidsoppgavene som statssekretærene har i Norge. Det er større spenn i lønningene til de øvrige topplederne, fra om lag 1,5 til 3,0 millioner. Her er det også vesentlig større spenn i virksomhetenes størrelse og kompleksitet sammenlignet med hva det er mellom departementene.

7.3 Sammenligning med Norge

Systemene for å fastsette lønn for statlige toppledere i Sverige og Danmark har flere likhetstrekk med hvordan dette gjøres i Norge.

7.3.1 Lønnsfastsettelse

I Sverige har man en egen tariffavtale for de øverste lederne i staten, hvor lønnen bestemmes av regjeringen selv. Hvert departement får en gitt ramme de kan disponere fritt. Denne er som regel satt lik rammen i tariffoppgjøret i staten for øvrig. Videre oppfordres departementene til å sette søkelys på prestasjoner og resultater når de skal fastsette lønnsveksten for den enkelte. Dette minner om lederlønnssystemet i Norge hvor hvert departementsområde bes om ikke å overgå frontfagsrammen. Forskjellen blir at man i Sverige får avsatt et gitt beløp basert på denne rammen, mens man i Norge står friere til å gi lønnstillegg. Det er ikke noen sanksjonsmuligheter dersom departementene skulle velge å overgå rammen for sin sektor. I kapittel 6.1 var det tydelig at flere departementsområder overgikk frontfagsrammen til tross for sterke oppfordringer om moderasjon.

I Danmark har man grovt sett et todelt system bestående av grunnlønn og tillegg. Grunnlønnen fastsettes etter avtale med Akademikerne, og kan minne om hvordan lønnstrinn og lønnsrammer blir fastsatt i hovedtariffavtalene i staten med LO Stat, Unio og YS Stat. Da nivået på grunnlønnen er gjenstand for forhandlinger, skiller denne delen seg fra systemet med den frie krets i Sverige og lederlønnssystemet i Norge. Flere av tilleggene blir imidlertid bestemt ut fra en samlet vurdering av lederens kompetanse og resultater. Dette har likhetstrekk ved lønnsfastsettelsen for ledere i Norge og Sverige. Disse gis fra regjeringen/departementene og er i så måte uavhengig av forhandlinger mellom partene, slik der også er tilfelle i Norge og Sverige.

7.3.2 Hvem er på systemet?

I Sverige har man om lag samme avgrensning av ledere i regjeringens frikrets som det man har innenfor statens lederlønnssystem i Norge. Det er ikke et rent toppledersystem, men omfatter også ledere på nivå to, og både åremålsansatte og fast ansatte på systemet. Som i Norge finnes det enkelte små virksomheter hvor lederen ikke er omfattet av systemet, men det svenske systemet dekker allikevel en større del av staten enn hva statens lederlønnssystem gjør i Norge. I 2021 var om lag 45 prosent av virksomhetslederne ansatt utenfor statens lederlønnssystem i Norge. I Sverige var det kun noen få virksomheter hvor lederen ikke inngikk i regjeringens frikrets.

Danmark har forskjellige lønnsrammer for de forskjellige lederne og har dermed ikke denne klare avgrensingen som i Norge og Sverige. De lederne som er plassert på de høyeste lønnsrammene, har imidlertid de samme eller tilsvarende stillingene som de som er omfattet av Sveriges tariffavtale for ledere og statens lederlønnssystem i Norge.

7.3.3 Lønnsnivå

Tabell 7.3 gir en oversikt over gjennomsnittslønnen samt laveste og høyeste lønn for statlige toppledere i de tre landene. Spennet i Sverige er størst, men her er også omfanget av ledere størst. For Sveriges del foreligger det lønnstall for i underkant av 320 ledere, mens for Danmark og Norge sin del er det lønnstall for henholdsvis 156 og 224 ledere. Lønnsnivået i Danmark er en god del høyere enn i Sverige og Norge. Dette kan ha sammenheng med at det er færre ledere, og at disse er blant de høyest lønte.

Tabell 7.3 Oversikt over lønnsnivå i Sverige, Danmark og Norge. Tallene for Sverige er fra 2020, mens tallene for Danmark og Norge er fra 2021. Tallene for Sverige og Danmark er omregnet til norske kroner.

Det kan være interessant å se på forskjellen i gjennomsnittslønn mellom disse lederne og alle statlige ansatte, for å se om lønnsnivået i Danmark er høyere enn i Norge. Gjennomsnittslønnen for statlige ansatte i Danmark var om lag 730 000 norske kroner i 2021.65 Tilsvarende tall for Sverige66 og Norge var henholdsvis 471 000 og 641 000 kroner. Det vil si at også statlige ansatte har høyere lønn i Danmark i gjennomsnitt. Allikevel ser det ut til at gjennomsnittslønnen til statlige toppledere sammenlignet med gjennomsnittslønnen til statlig ansatte er høyere i Sverige og Danmark enn i Norge. Utfra disse tallene utgjør gjennomsnittslønnen til topplederne i Sverige og Danmark om lag tre ganger gjennomsnittslønnen til statlige ansatte. Det samme tallet for Norge er i overkant av 2,3. Dette viser at lønnsforskjellene ikke er like store i det statlige tariffområdet i Norge.