Stavanger kommune - innsigelse til kommueplanens arealdel 2019-2034 for Stavanger kommune

Bakgrunn
Kommuneplanens arealdel 2019-2034 for Stavanger kommune er i brev 1. desember 2020 fra Fylkesmannen i Rogaland (nå Statsforvalteren i Rogaland) sendt departementet for avgjørelse på grunn av uløste innsigelser. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge, slik det går frem av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd.

Innsigelsen til kommuneplanen er fremmet av Fylkesmannen i Rogaland, og gjelder en planbestemmelse som legger til rette for økning av handelsrammen for detaljvarer på Forus Vest (Tvedtsenteret) til 47 000 m². Planen er rettskraftig, med unntak av planbestemmelsen det er innsigelse til.

Tvedtsenteret er et eksisterende handelssenter som ligger ca.10 km fra Stavanger sentrum. I gjeldende reguleringsplan fra 2005, er området avsatt til forretningsformål med inntil 15 000 m²  til detaljhandel. Reguleringsplanen åpner i tillegg for handel med varegruppene tepper, møbler og hvitevarer, uten noen arealbegrensning. Dette er i tråd med tidligere unntaksbestemmelse i regional plan for slike varegrupper.

I Regional plan for Jæren (2013-2040), som var gjeldende på innsigelsestidspunktet, er det gitt en juridisk bindende planbestemmelse (4.2) som sier at nyetablering og utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet bare er tillatt i områder avsatt til sentrumsformål, slik de er avgrenset i gjeldende kommuneplaners arealdel. I planen er det gjort et unntak hvor det åpnes for at Sandnes, Sola og Stavanger kommune i samarbeid kan avsette et område til handel på Forus felt C.

I ny Regionalplan for Jæren og Søre Ryfylke, vedtatt av fylkestinget i oktober 2020, er føringene for handelslokalisering videreført fra tidligere plan, med ny regional planbestemmelse (5.3.11). I bestemmelsen fremgår det at varehandelsvirksomhet er tillatt slik det er dimensjonert og avgrenset i gjeldende reguleringsplan per vedtaksdato for den regionale planen. I tilknyttet fotnote til den regionale planbestemmelsen er det presisert at dimensjonering av handelsareal ved Tvedtsenteret skal avklares gjennom pågående kommune- og reguleringsplanprosesser i 2019/2020.

Fylkesmannen i Rogaland fremmet i brev 11. juni 2019 innsigelse til revidert kommuneplan med planbestemmelse 2.2.4.1. underpunkt 7, med forslag om å øke handelsrammen for Tvedtsenteret fra 15 000 m² til 28 000 m². Innsigelsen ble fremmet ut fra motstrid med bestemmelsen i regional plan som sier at ny detaljhandel skal etableres innenfor sentrumsområdene, og med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

Stavanger kommunestyre behandlet saken 9. desember 2019, og vedtok en økning av handelsrammen for detaljhandel til 47 000 m².

Mekling i saken ble gjennomført 20. mai 2020. Som et kompromiss,  foreslo fylkesmannen en økning av rammene for detaljhandel fra 15 000 m²  til 28 000 m². Dette forslaget var i tråd med kommunens opprinnelige forslag fra kommuneplanhøringen.

Stavanger kommunestyre vedtok 15. juni 2020 planbestemmelsen med en økning av rammen for handelsetablering fra 15 000 m² til 47 000 m², og avviste samtidig meklingsforslaget. Forslag til økning av handelsrammen til 47 000 m²  ble sendt på begrenset tilleggshøring 29. juni 2020.

Fylkesmannen i Rogaland opprettholdt i brev 21. august 2020 innsigelsen for det som gjelder økning av handelsarealet til 47 000 m².

Stavanger kommune mener planbestemmelsen er i tråd med eksisterende og lovlig etablert handel på Tvedtsenteret, og at den ikke medfører nyetablering eller utvidelse av arealet som benyttes til detaljhandel. Med en handelsramme på 47 000 m²  kan arealet på ca. 22 000 m²  som i dag benyttes til varegruppene møbler, tepper og hvitevarer fritt disponeres til detaljhandel, uten føringer på varegruppe. Dette gir rom for å kunne utvikle Tvedtsenteret som et regionalt handelstilbud for disse varegruppene, og samtidig videreføre et betydelig innslag av detaljhandel.

Kommunen mener at planbestemmelsen ikke vil medføre økt trafikk, da handelstilbudet allerede eksisterer, og det er etablert et godt busstilbud til området. Kommunen kan ikke se at planbestemmelsen med et økt handelsareal vil skape presedens, og viser til at Tvedtsenteret er det eneste området på Forus og i kommunen som er avsatt til kjøpesenterformål.

Statsforvalteren i Rogaland har ved oversendelse av saken anbefalt at innsigelsen tas til følge. Etter statsforvalterens vurdering er det viktig at ny detaljhandel på Forus tilpasses viktige nasjonale mål og regionale føringer om handel- og senterstruktur, for å unngå flytting av handel fra definerte sentrumsområder som inngår i gjeldende lokale og regionale planer. Statsforvalteren viser til at det gjennom mekling ble foreslått en økning av handelsrammen fra 15 000 m² til 28 000 m² for det aktuelle området. I vurderingen av dette forslaget ble det vektlagt at den aktuelle regionale planbestemmelsen kun rammer nyetablering/utvidelse av handelsvirksomhet, men ikke det som er lovlig etablert handel i dag. Statsforvalteren viser til at departementet likevel må vurdere om det i det hele tatt skal gis utvidede rammer for detaljhandel utover 15 000 m² , slik det ble vedtatt ved forrige rullering av kommuneplanen i 2014.

Møte ble gjennomført 4. februar 2021, med representanter fra Stavanger kommune, Statsforvalteren i Rogaland, Miljødirektoratet, Klima- og miljødepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Klima- og miljødepartementet anbefaler i brev 7. april 2021 å ta innsigelsen til følge.

Departementet mener at en utvidelse av rammene for detaljhandel er i strid med målene i statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, og med Regionalplan for Jæren (2013 – 2040).

Klima- og miljødepartementet viser til at Tvedtsenteret ligger utenfor definerte sentrums­områder. Departementet legger til grunn at det per i dag er etablert 47 000 m² detaljhandel på senteret. Det er imidlertid aldri åpnet for dette i gjeldende arealplaner. En handelsramme på 47 000 m² til detaljhandel vil være betydelig sammenlignet med dagens plan­bestemmelser, både i gjeldende reguleringsplan og kommuneplan, og medføre en transportgenererende og bilbasert arealutvikling.

Klima- og miljødepartementet kan ikke se at økt handelsramme på Tvedtsenteret vil være av vesentlig samfunnsmessig nytte. Departementet mener det vil være av større nytte å styrke nærliggende sentrumsområder som bygger opp om klima- og miljøvennlige transportformer og reduserer transportbehovet. Videre legger departementet vekt på at en begrenset ramme for detaljhandel i tråd med gjeldende arealplaner, ikke vil påvirke allerede godkjent handelsvirksomhet på Tvedtsenteret. Det vil derimot legge føringer for eventuelle fremtidige nyetableringer og utvidelser planområdet, slik at fremtidige handelsetableringer i større grad kan styres til eksisterende sentrumsområder i Stavanger og Sandnes.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering
Etter plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd kan berørt statlig organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organ sitt saksområde. Departementet skal i henhold til plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd avgjøre om innsigelsen til økt handelsramme for Forus vest (Tvedtsenteret) skal tas til følge, eller om kommunens vedtak skal godkjennes. Departementet kan i den forbindelse gjøre de endringer i planen som finnes påkrevd.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vurdert innsigelsen ut fra nasjonale og regionale føringer for areal- og transportplanlegging. I henhold til statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, skal utbyggingsmønster og transportsystem samordnes for å fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. Det må legges vekt på effektive løsninger, slik at transportbehovet begrenses, og planleggingen skal bidra til å styrke kollektivtransport, sykkel og gange som transportform. Det skal legges til rette for at handelsvirksomhet og andre publikumsrettede private og offentlige tjenestetilbud kan lokaliseres ut fra en regional helhetsvurdering, tilpasset eksisterende og planlagt sentrumsstruktur og kollektivknutepunkt. Rammene for utbyggingsmønster og transportsystem bør fastsettes i regionale planer i tråd med disse retningslinjene.

Departementet har også vurdert innsigelsen ut fra føringene i Regional plan for Jæren (2013 – 2040), og som er videreført i Regionalplan for Jæren og Søre Ryfylke, om at nyetablering og utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet bare er tillatt i områder avsatt til sentrumsformål, slik de er avgrenset i gjeldende kommuneplaners arealdel.

I gjeldende reguleringsplan for Tvedt-senteret fra 2005 er det tillatt med inntil 15 000 m² salgsflate til detaljhandel. I tillegg kommer handel med møbler, tepper og hvitevarer. Ifølge Tvedt-senteret benyttes i dag ca. 16 500 m² salgsflate til ordinær detaljhandel. I tillegg kommer 8 500 m² til lager, personalrom og kontorer, til sammen 25 000 m². Videre benyttes ca. 22 000 m² av senterets arealer til salg av møbler, tepper og hvitevarer, i tråd med unntaksbestemmelsen for slike varegrupper i reguleringsplanen.

Gjeldende reguleringsplan ble vedtatt på et tidspunkt hvor det i regional plan var gjort unntak for møbler, tepper og hvitevarer. Møbler, tepper og hvitevarer regnes imidlertid i dag som ordinær detaljhandel. Utfra dagens definisjoner av handel, mener departementet derfor at all handel ved Tvedt-senteret, til sammen 47 000 m², må regnes som detaljhandel.  

Regional plan for Jæren gir føringer for nyetablering og utvidelse av eksisterende handels­virksomhet. Det er enighet mellom partene i saken om at det totale omfanget av detaljhandel på Tvedtsenteret i dag er på 47 000 m², og at denne handelen er lovlig etablert. Etter departementets vurdering vil en handelsramme på 47 000 m² stadfeste dagens situasjon, og ikke åpne for et større omfang av detaljhandel enn det som allerede er etablert.

Departementet mener derfor at en beslutning om å fastsette en ramme for detaljhandel i kommuneplanen som samsvarer med den faktiske situasjonen, ikke er i strid med den regionale planens begrensninger for nyetablering og utvidelse av eksisterende handelsvirksomhet. 

Hvis handelsrammen settes lavere enn 47 000 m², vil dagens situasjon ved Tvedt-senteret være i strid med kommuneplanen. Dette vil planmessig være uheldig, og kunne gi utilsiktede begrensninger for videreutvikling av senteret, innenfor rammene av allerede lovlig etablert handel. I praksis vil det også kunne føre til at ny handel ikke vil kunne etableres dersom deler av den eksisterende handelen flytter ut av senteret.

Etter departementets vurdering vil en fastsettelse av handelsrammen i tråd med dagens situasjon ikke innebære en økning i bilbasert handel.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet finner på denne bakgrunnen å kunne godkjenne kommunestyrets vedtak. Innsigelsen fra Fylkesmannen i Rogaland er med dette ikke tatt til følge.

Departementet legger for øvrig til grunn at eventuelle forslag om nyetablering og utvidelse av handelsareal på Tvedt-senteret utover det omfanget som nå er godkjent i kommuneplanen, må vurderes opp mot føringene i regional plan.

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Stavanger kommunestyre sitt vedtak 15. juni 2020 om planbestemmelse 2.2.4.1, underpunkt 7 i kommuneplanens arealdel, om rammer for detaljhandel for Tvedtsenteret.

For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

 

Med hilsen

 

Nikolai Astrup

 

 

Kopi

Klima- og miljødepartementet

Miljødirektoratet

Stavanger kommune