Stavanger kommune - motsegn til detaljregulering for Vaulen skole

Bakgrunn

Statsforvaltaren i Rogaland har i brev datert 16. januar 2023 send over uløyst motsegn til detaljregulering for Vaulen skole til Kommunal- og distriktsdepartementet. Motsegna er fremja av statsforvaltaren, og gjeld storleiken på uteopphaldsareal for skulen. Departementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 om motsegna skal takast til følgje.

Føremålet med planen er å leggje til rette for bygging av ny skule på eksisterande skuletomt. Dagens bygningsmasse er ikkje i tilfredsstillande stand, og det er difor bestemt at den eksisterande skulen skal rivast for å gje plass til eit nybygg. Det er samtidig planlagt at skulen skal utvidast frå ein B21-skule med plass til 630 elevar til ein B28-skule med plass til 840 elevar. Det er også planlagt at det nye skulebygget skal innehalde bydelskulturskule.

Den nye B28-skulen er planlagd med ein samla BRA på 11 000 m². Skuletomta er på 17 865 m^2, med eit planlagd uteareal på totalt 16 056 m². Av utearealet vil 13 856 m² vere på terreng, der 438 m² er brattare enn 1:3. I tillegg kjem 2 200 m² uteareal på taket. Ein oppnår med dette 19,11 m² uteareal per elev. Dagens B21-skule hadde per 26. april 2022 716 elevar, og dermed eit uteopphaldsareal på 16,8 m² per elev.

I gjeldande arealdel i kommuneplanen er skuletomta sett av til offentleg eller privat tenesteyting, og merka «B» for barneskule. I gjeldande reguleringsplan 475 for Øvre Vaulen er det aktuelle området regulert til offentlege bygg. Den føreslegne reguleringsplanen dekker det eksisterande skuleområdet og tilliggjande vegareal.

Statsforvaltaren i Rogaland fremja motsegn til planen i brev 24. februar 2022 på grunn av utilstrekkelege uteopphaldsareal for den planlagde skulen. Statsforvaltaren viser til at det føreslåtte utearealet ikkje tilfredsstiller nasjonale og lokale arealnormer, og meiner plan­forslaget såleis ikkje tek tilstrekkeleg omsyn til oppvekstvilkåra for barn og unge. Motsegna er forankra i plan- og bygningslova § 1-1, rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging og opplæringslova § 9A-7.

Statsforvaltaren viser til kravet i opplæringslova § 9A-7 om at: «Det fysiske miljøet i skolen skal vere i samsvar med dei faglege normene som fagmyndigheitene til kvar tid tilrår.» Statsforvaltaren peikar vidare på at det i rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging er framheva som eit nasjonalt mål at oppvekstmiljøet for barn «… har de fysiske, sosiale og kulturelle kvaliteter som til enhver tid er i samsvar med eksisterende kunnskap om barn og unges behov». I retningslinjene punkt 5 b går det fram at areal for leik i nærmiljøet skal vere store nok.

Statsforvaltaren viser til at Helsedirektoratet tilrår at NMBU-rapporten «Uteområder i skoler og barnehager– hvordan sikre kvalitet i utformingen?» (2019) blir lagt til grunn ved planlegging av skuleområde. I rapporten er det gjeve råd om at skuleområde opp til 499 elevar bør ha 30 m² per elev, med 15 m² per elev ut over dette. I bysentrum og tett by er det tilrådd at arealet kan reduserast til 18 m² per elev. Av NMBU-rapporten går det vidare fram at ein bør unngå uteareal på tak, og at dette ikkje kan reknast som ei fullgod erstatning for areal på bakken. Statsforvaltaren peikar på at den planlagde skulen ikkje ligg i bysentrum, og såleis ikkje oppfyller dei tilrådde normene for uteområde. Statsforvaltaren viser òg til at Stavanger kommune si arealnorm for nye skulebygg er under revisjon, men at gjeldande norm på høyringstidspunktet er 33 m² uteareal per elev.

Stavanger kommune legg til grunn at manglande uteareal kan kompenserast med delt friminutt og at uteområda blir planlagde med gode kvalitetar, naturelement og varierte leik- og opphaldssoner. Ved å avvikle friminutta til ulik tid, vil utearealet per elev i praksis vere 33,1 m2 for 1.–4. trinn og 44,2 m2 for 5.–7. trinn, noko som vil vere innafor arealnormene. Kommunen viser til gode erfaring med delt friminutt på dagens Vaulen skole, og at rapporten frå NMBU òg nemner dette som eit aktuelt avbøtande tiltak. Kommunen viser vidare til at utearealet per elev vil auke i høve til dagens situasjon og at det er tilgang på offentlege friområde i nærleiken (Sørmarka). Kommunen meiner såleis at dei oppfyller uteromsnorma og tilrådingane i rapporten frå NMBU.

Kommunen opplyser at dei har sett på om det er areal som kan innlemmast i skulegarden for å auke utearealet, men har konkludert med at det vil vere for kostbart å løyse inn til­grensande einebustadtomter. Vidare peikar kommunen på at Vaulen skole ligg innafor eit område som er definert som ein byutviklingsakse med høg urbaniseringsgrad i kommune­planen, og at dette taler for at den lågare arealnorma for bysentrum bør kunne aksepterast.

Stavanger kommune framhevar òg det kommunale sjølvstyret, og meiner kommunen må ha moglegheit til å gjere lokale stadstilpassingar i planlegginga si. Kommunen er dessutan bekymra for forseinkingar i prosessen, ettersom det er stort behov for ein ny skule i området. Dersom kommunen ikkje får godkjend planen, vil det ta lang tid å få utgreidd og planlagd andre løysingar.

Kommunen har etter høyringa av planen utvida utearealet på taket for å kome stats­forvaltaren i møte, men det har ikkje vore nok til at statsforvaltaren kunne trekkje motsegna.

Meklinga den 7. oktober 2022 førte ikkje fram. Statsforvaltaren var villig til å trekke motsegna dersom skulen blei nedskalert til ein B21-skule som i dag, men kommunen kunne ikkje imøtekome dette.

Statsforvaltaren i Rogaland rår i oversendinga til departementet til at motsegna blir teken til følgje. Statsforvaltaren meiner omsynet til barn og unge sine oppvekstvilkår talar for at ein ny skule bør byggjast med tilstrekkelege uteopphaldsareal. Statsforvaltaren syner òg til berekrafts­måla og prinsippet i barnekonvensjonen om at barn sitt beste skal vere eit grunnleggjande omsyn i alle handlingar som vedkjem barn.

Møte og synfaring blei gjennomført 10. mai 2023 med representantar for Stavanger kommune, Statsforvaltaren i Rogaland, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet. I tillegg deltok Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgs­departementet digitalt i møtet.

Kunnskapsdepartementet skriv i brev 1. juni 2023 at dei ikkje har innspel til vurderinga i denne konkrete saka. Dei viser til at det er Helse- og omsorgsdepartementet som forvaltar regelverket om helse og miljø i skular. Generelt påpeikar departementet at nye skular i utgangspunktet bør planleggast og byggjast i tråd med gjeldande faglege normer for å sikre elevane sin rett til eit trygt og godt fysisk skulemiljø.

Barne- og familiedepartementet rår i fråsegn 21. juli 2023 til at motsegna blir teken til følgje. Departementet har vurdert saka på bakgrunn av rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging. Dei viser til at det i punkt 1 a. i retningslinjene er eit nasjonalt mål å «Sikre et oppvekstmiljø som gir barn og unge trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger, og som har de fysiske, sosiale og kulturelle kvaliteter som til enhver tid er i samsvar med eksisterende kunnskap om barn og unges behov». Departementet peikar på at utearealet er mindre enn kva som er tilrådd i dei faglege normene frå fagstyresmaktene, og meiner ein bør unngå å planlegge ein ny skule med premiss om delte friminutt. Departementet meiner omsynet til framtidige skulebarn må vege tyngre enn kommunen sitt ønskje om å unngå forseinkingar som følgje av at ein må greie ut andre løysingar.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) rår i fråsegn 26. oktober 2023 til at motsegna blir teken til følgje. HOD meiner det er viktig at uteområde i skular oppfyller krava som går fram av forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Krava inneber at uteområde skal vere utforma slik at dei fremjar helse, trivsel, leik og læring for alle barn og elevar. Kva som er rekna som helsemessig tilfredsstillande, blir vurdert på bakgrunn av faglege tilrådingar. Etter forskifta skal det ved fråvik frå desse tilrådingane kunne dokumenterast at krava likevel er oppfylte.

HOD opplyser at dei gjeldande faglege tilrådingane har ei arealnorm på 50 m² uteareal per elev, men at Helsedirektoratet no har føreslått å endre norma til 30 m² per elev. Dette blir gjort på bakgrunn av NMBU-rapporten «Uteområder i skoler og barnehager– hvordan sikre kvalitet i utformingen?» (2019). HOD viser til at Helsedirektoratet meiner at norma på 30 m² per elev bør gjelde uavhengig av lokaliseringa til skulen. Vurderinga er altså at det ikkje er grunnlag for å tilrå ei norm på 18 m² per elev for skular som ligg i bysentrum og tett by. I Helsedirektoratet sin rettleiar til forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skole­fritidsordninger, står det at gjeldande utandørs arealnorm på 50 m² inntil vidare må sjåast i lys av det nye kunnskapsgrunnlaget i NMBU-rapporten.

HOD viser til at reguleringsplanen for Vaulen skule legg opp til eit uteopphaldsareal på 19,11 m² per elev, totalt 16 056 m². Departementet peikar på at 2 200 m² er takareal, ei løysing som verken er tilrådd av Helsedirektoratet eller i NMBU-rapporten. I tillegg kjem at delar av uteområdet er brattare enn 1:3, og etter vurderinga til HOD har liten reell bruksverdi, særleg ikkje for barn med nedsett funksjonsevne. HOD meiner difor at avviket frå den faglege tilrådinga er større enn talet på kvadratmeter tilseier, og at reguleringsplanen legg opp til ei løysing med altfor lite reelt uteopphaldsareal per elev. HOD ser at utforming av og kvalitet på uteområda i nokon grad kan kompensere for mindre uteopphaldsareal, men at det samtidig er grenser for kor langt dette kan trekkast. HOD peikar på at NMBU-rapporten viser at det går ei smertegrense ved 20 m² uteareal per barn. HOD legg òg vekt på at Vaulen er eit tettbygd strok, men ikkje eit bysentrum.

HOD registrerer at kommunen vil ta i bruk delt friminutt som kompenserande tiltak for små uteopphaldsareal. HOD er samd med statsforvaltaren i at dette i nokon grad kan vere eit kompenserande tiltak på eksisterande skular, men at ein ikkje bør byggje nye skular med delt friminutt som føresetnad.

 

Vurderinga til Kommunal- og distriktsdepartementet

I denne saka skal Kommunal- og distriktsdepartementet ta stilling til om det i detaljregulering for Vaulen skole er sikra tilstrekkelege uteareal til det talet på elevar som skulen er planlagd for. Slik det er gjeve greie for ovanfor, er den nasjonale politikken på området forankra i mellom anna opplæringslova § 9A-7, rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging og i forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger. Det konkrete kravet til storleiken på uteareala i skular er ikkje fastsett i regelverket, men det er lagd opp til at det skal gjerast ei vurdering av kva som er helsemessig forsvarleg ut frå gjeldande fagkunnskap og arealnormer.

I Helsedirektoratet sin rettleiar til forskrift om helse og miljø i barnehager, skoler og skolefritidsordninger går det fram at uteområde av god kvalitet har stor verdi, fordi barna oppheld seg store delar av dagen på skulen, og ein god del av aktiviteten går føre seg ute. Uteareala er ein fristad og ein arena for leik, fysisk aktivitet og motorisk utvikling. Det går fram at godt utforma uteområde kan bidra til å motverke inaktivitet og stillesitting og til å redusere sosial ulikskap i helse. I Folkehelsemeldinga (Meld. St. 15 (2022–2023) er uteområde i barnehagar og skular omtalt. Der går det mellom anna fram at: «Det må settast av tilstrekkeleg areal til uteområda, og nasjonale arealnormer er retningsgivande. Kvalitetar i utforminga kan kompensere for storleik.»

Stavanger kommune legg opp til at delt friminutt skal kompensere for manglande uteareal. Dei faglege råda framhevar dette som eit mogleg tiltak, men at ein som hovudregel bør unngå det. Ettersom bruk av del friminutt ikkje kan regulerast gjennom planføresegnene, men blir fastsett av skulen, kan dette uansett ikkje leggast til grunn for plansaka.

Kommunal- og distriktsdepartementet vil påpeike at det heller ikkje er mogleg å fastsetje eit bestemt tal kvadratmeter uteareal per elev i ein reguleringsplan, fordi talet på elevar ikkje kan styrast gjennom planen. Det må i staden sørgjast for at uteområda står i forhold til inneareala og det talet på elevar som det er plass til på skulen. Dagens skule har eit større tal elevar enn han er bygd for, og departementet meiner dette understrekar kor viktig det er at den nye skulen ikkje har for knappe uteareal allereie ved ferdigstilling. Departementet meiner difor det er gode grunnar til å bruke arealnorma som ei minimumsgrense, slik ho er tenkt, og slik at elevane er sikra forsvarleg tilgang på uteareal på lang sikt.

HOD viser til at dagens arealnorm er 50 m² uteareal per elev, men at norma må sjåast i lys av det nye kunnskapsgrunnlaget i den ovanfor omtalte NMBU-rapporten. Tilrådinga i rapporten er at skuleanlegg opp til 499 elevar brukar ei norm på 30 m² uteareal per elev, og 15 m² for kvar elev ut over dette. For ein skule med 840 elevar, tilrår NMBU difor 23,9 m² uteareal per elev.

Stavanger kommune meiner den lågare arealnorma på 18 m² uteareal for bysentrum og tett by bør kunne aksepterast, fordi skulen ligg i bybandet mellom Stavanger og Sandnes (bysone B i kommuneplanen), som har høgaste prioritet for framtidig utvikling. Området er i dag dominert av einebustader, og Kommunal- og distriktsdepartementet meiner det ikkje kan samanliknast med eit bysentrum. Departementet kan såleis ikkje sjå at det er grunnlag for å leggje den reduserte arealnorma for bysentrum og tett by til grunn. Kommunal- og distrikts­departementet viser òg til at Helsedirektoratet vurderer at arealnorma på 30 m² bør gjelde over alt, fordi behovet til alle elevar må varetakast uavhengig av kor skulen er lokalisert.

Stavanger kommune legg vidare vekt på at god kvalitet på uteareala skal kompensere manglande areal. Kommunal- og distriktsdepartementet viser til at det det planlagde utearealet på Vaulen på 19,11 m² per elev er nær 5 m² under den tilrådde arealnorma. I tillegg er det lagt opp til at 2 200 m² av utearealet vil liggje på tak, noko som ikkje er tilrådd, og 438 m² er brattare enn 1:3. Konsekvensen er at uteareala blir mindre fleksible og brukbare enn dei kunne ha vore. Det inneber at utearealet per elev er enno lenger unna dei faglege tilrådingane enn talet på kvadratmeter åleine tilseier. Kommunal- og distrikts­departementet meiner så store avvik frå tilrådingane ikkje er mogleg å kompensere med auka kvalitet på resten av arealet. Departementet kan dermed ikkje sjå at planen legg opp til tilfredsstillande uteareal sett i lys av dei faglege tilrådingane og arealnormene, og planen er såleis ikkje til barnas beste.

Kommunal- og distriktsdepartementet kan etter dette ikkje godkjenne planen slik han ligg føre. Departementet ber Stavanger kommune om å endre planen slik at det blir sikra tilfredsstillande uteareal for elevane. Det er opp til kommunen, i samarbeid med aktuelle interesser og styresmakter, å vurdere korleis dette best kan løysast.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner ikkje Kommunal- og distriktsdepartementet Stavanger kommunestyre sitt vedtak 14. november 2022 av detaljregulering for Vaulen skole, plan-ID 1103-25.

Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet. Departementet sitt vedtak er endeleg og kan ikkje klagast på, jamfør plan- og bygningslova § 11-16, siste ledd.

Med helsing
Erling Sande 

Kopi

Barne- og familiedepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Rogaland fylkeskommune
Stavanger kommune