Stiftelsen Knarberg Aldersboliger

Vi viser til klage fra Nøtterøy kommune ved Rådmann Toril Eeg på vegne av stiftelsen Knarberg Aldersboliger av 8. november 2012. Innstilling i klagesaken er oversendt fra Stiftelsestilsynet til Justisdepartementet i brev av 20. mars 2013. Ansvaret for behandling av klager på Stiftelsestilsynets vedtak ble overført fra Justisdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet 1. januar 2014. Vi viser til orientering om dette i brev fra Nærings- og fiskeridepartementet datert 31. mars 2014.

Klagen gjelder Stiftelsestilsynets avslag på søknad om å oppheve stiftelsen Knarberg Aldersboliger. Vedtaket av 22. oktober 2012 er begrunnet i at vilkårene oppstilt i lov 15. juni 2001 nr. 99 om stiftelser (stiftelsesloven) § 46 a og d ikke er oppfylt. Stiftelsestilsynet begrunner sitt vedtak med at grunnet forholdsvis god økonomi lar stiftelsens formål seg etterleve, og stiftelsens formål er verken åpenbart uheldig eller åpenbart unyttig.

Departementet har kommet til at klagen ikke kan tas til følge. Den nærmere begrunnelsen og vedtaket følger nedenfor.

Om saken
Stiftelsen Knarberg Aldersboliger ble opprettet i 1961. Bakgrunnen for opprettelsen var Anders og Agentha Christophersens gjensidige testament. Nøtterøy kommune fikk gjennom dette eiendommene ”Verdun” og ”Östli” i gave, under forutsetning av at det på eiendommene ble opprettet et ”hjem på samme for mannlige personer eller enslige ektepar der har hjemstavnsrett i Nøtterøy herred, og fortrinnsvis til folk av skibsføre-stand samt folk hvis forsørger har faret som offiser i den norske handelsmarine”. Tomtene, som til sammen utgjør ca. 6,8 mål, henger sammen og fremstår som én eiendom. Det ble i etterkant av overførselen oppført en bygning med leiligheter som var ment å skulle leies ut i samsvar med de angitte forutsetningene. Det stod ved overføringen av tomtene allerede en bygning på tomtene, men denne er i dag revet. Bygningen som står på tomten i dag inneholder fem utleieleiligheter.

Stiftelsens formål har senere blitt endret, og er i dag at [l]eilighetene … fortrinnsvis [skal] leies ut til eldre bosatt i Nøtterøy kommune. Hvis behovet er dekket for denne gruppen, vil leilighetene kunne leies ut til yngre funksjonshemmede med boligbehov.

Leilighetene holder i dag en lav standard, og dette har medført vanskeligheter med å oppnå utleie til en pris som er nødvendig for å dekke utgiftene. Stiftelsen har blant annet derfor gått med underskudd i de seneste årene. Stiftelsen har ikke ansett det som økonomisk forsvarlig å foreta den nødvendige oppussingen for å få leilighetene i den ønskede, tidsmessige standard for boliger for det aktuelle formålet. Kommunen fattet i samråd med stiftelsens styre, 2. mai 2012 vedtak om å avvikle stiftelsen. Vedtaket innebærer en overføring av eiendommene og eventuelle restmidler fra stiftelsen til kommunen. Det er foreslått at midlene kan brukes til å delfinansiere en planlagt bygging av et sykehjem, og slik ivareta stiftelsens formål.

Det ble i brev av 25. mai 2012 søkt Stiftelsestilsynet om opphevelse av stiftelsen. Det følger av kontrollskjema vedlagt søknaden at mindre inngripende tiltak er vurdert i tråd med stiftelsesloven § 47. Stiftelsen søkte derfor om å kunne oppheve stiftelsen med hjemmel i stiftelsesloven § 46 som regulerer adgangen til dette blant annet dersom formålet ikke lengre lar seg etterleve (første ledd bokstav a). Stiftelsen begrunner søknaden med at tiltak for å få leilighetene i samsvar med den nødvendige standard, ikke lar seg gjennomføre av hensyn til stiftelsens økonomiske situasjon. I tillegg er det fremholdt at stiftelsens vedtekter fremstår som åpenbart ufornuftige (§ 46 første ledd bokstav d).

Klagers bemerkninger
I klagen av 14. desember 2012 fremholder Nøtterøy kommune v/ rådmann Toril Eeg på vegne av stiftelsen at verdien av stiftelsens eiendommer i dag er vesentlig redusert sammenlignet med taksten som ble utført i 2004. Kommunen hevder at dette skyldes arbeidet med en ny reguleringsplan hvor siktemålet er å regulere en stor del av eiendommen til friområde. Eiendommenes reduserte verdi vil etter klagers mening ha betydning da dette vil medføre at mulighetene til å belåne eiendommene ytterligere, er mindre.

I tillegg understreker klager det opprinnelige grunnlaget for søknaden om opphevelse. Stiftelsens midler er ikke tilstrekkelige til å få leilighetene i den ønskede standard, og tiltak for å avhjelpe dette problemet vil bli for økonomisk belastende for stiftelsen.

Stiftelsestilsynets behandling av klagen
I Stiftelsestilsynets innstilling i klagesaken av 20. mars 2013 skriver tilsynet at de ikke finner at klagen innholder opplysninger som endrer deres konklusjon i tidligere vedtak.

Stiftelsestilsynet skriver at de har vært i kontakt med Nøtterøy kommune, og fått opplyst at det verken er vedtatt eller foreslått en reguleringsplan for det aktuelle området. Det er derfor, etter deres mening, usikkert om, og i tilfelle hvordan, den aktuelle eiendommen blir regulert. En mulig reduksjon i verdi i fremtiden kan etter Stiftelsestilsynets mening ikke vektlegges.

For øvrig skriver tilsynet at de viser til vedtaket om avslag i sin helhet. Det fremgår av dette at stiftelsens styre for det første har en plikt til å forvalte stiftelseskapitalen på en slik måte at de tar høyde for utføring av det vedlikehold og de utbedringer som behøves for å ivareta formålet. For det andre fremholder Stiftelsestilsynet i sitt vedtak at ingen av vilkårene i stiftelsesloven § 46 er oppfylt, og at en opphevelse uansett vil gå lengre enn det som er nødvendig etter § 47.

Rettslig grunnlag
Stiftelser er selveiende institusjoner og eierrådigheten over de midlene stiftelsen er tildelt, er gitt til stiftelsen ved at stiftelsen selv eier og forvalter egne midler. Oppretteren av en stiftelse vil vanligvis forutsette at vedkommendes bestemmelser om stiftelsen skal stå uforanderlig i all overskuelig framtid. Det innebærer rettslig sett at ingen utenforstående i kraft av eier­interesser, medlemskap eller mottakerinteresser har noe legitimt grunnlag for å gjøre endringer i den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen.

I og med at stiftelsesformen i større grad enn andre organisasjonsformer sikrer at en formues­verdi disponeres i tråd med et bestemt og varig formål, er utgangspunktet i norsk rett at en stiftelse i prinsippet er uforanderlig. Det er derfor strenge vilkår for at en stiftelse skal kunne omdannes. Om en stiftelse kan omdannes må vurderes ut fra stiftelsen og dens formål samt de utenforliggende hensyn som det etter loven kan tas hensyn til i det enkelte tilfelle.

Omdanningsreglene i lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftelsesloven) kapittel 6 bygger på en avveining mellom respekten for stiftelsesordningens generelle funksjon og oppretterens vilje, slik den kommer til uttrykk i disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen, og samfunnets behov for å gripe inn med korreksjoner der forholdene har endret seg eller det for øvrig er sterke grunner som taler for en endring av den aktuelle stiftelsen.

Stiftelsesloven § 45 inneholder en definisjon av hva omdanning er. Definisjonen omfatter endring eller opphevelse av stiftelsesdisposisjonen eller vedtektene. Loven oppstiller ingen grenser med hensyn til hvilke bestemmelser i disse som kan omdannes.

Det er ikke bare varige endringer som innholdsmessig utgjør omdanning. Også opphevelse av stiftelsen etter § 45 andre ledd bokstav a er rettslig sett en omdanning. Fjerde ledd bestemmer at reglene om omdanning ikke skal kunne fravikes i vedtektene.

Stiftelsesloven § 46 første ledd gjelder omdanning av bestemmelser som gjelder stiftelsens formål og andre bestemmelser som har vært vesentlige for stifteren (endrete forhold). Bestemmelsen inneholder fire alternative omdanningsgrunner som danner grunnlaget for å vurdere om omdanning kan skje. Omdanning kan bare foretas når en bestemmelse i vedtektene eller stiftelsesdisposisjonen oppfyller et av vilkårene:
a)     ikke lar seg etterleve, for eksempel fordi stiftelsens kapital er utilstrekkelig til å tilgodese dens formål på en rimelig måte,
b)     er åpenbart unyttig,
c)     er i strid med hensikten i den disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen, for eksempel fordi oppretterens forutsetninger for bestemmelsen har sviktet, eller
d)     er åpenbart uheldig eller åpenbart ufornuftig.

Bokstav a gir adgang til omdanning når en bestemmelse ikke lar seg etterleve, er eksemplifisert ved at stiftelsens kapital er blitt utilstrekkelig til å tilgodese formålet på en rimelig måte. Andre grunner som kan dekkes av ordlyden i bokstav a, kan være at formålet er blitt ulovlig eller skadelig, at formålet er endelig oppfylt, at stiftelsen ikke lenger har noen mottakerkrets, at behovet er endelig bortfalt, eller at formålet ikke lar seg etterleve av grunner som stiftelsen ikke har herredømme over. Omdanning etter dette alternativet skyldes dermed i de fleste tilfeller at formålet har blitt umulig eller meningsløst å oppfylle. Det skal kvalifiserte grunner til for å omdanne en stiftelse. Se blant annet Stiftelsesloven med kommentarer av Knudsen og Woxholth (2004) s. 207: ”De fleste tilfelle som omfattes av alternativet om at formålet «ikke lar seg etterleve», er i NOU 1975: 63 behandlet under synsvinkelen «umulige» eller «menings­løse» formål, jfr NOU 1975: 63, s 78 flg. Men også de tilfelle der formålet er ulovlig eller skadelig faller inn under alternativet om at formålet «ikke lar seg etterleve», jf. nedenfor. Årsaken eller årsakene til at formålet ikke (lenger) lar seg etterleve, er i prinsippet uten interesse. Det er «resultatet» – det faktum at noe slikt er en realitet – loven oppstiller som (avgjørende) kriterium.”

Bokstav b omfatter situasjoner som gjør formålet med stiftelsen åpenbart unyttig. Et eksempel er at stiftelsen tar sikte på bestemte former for hjelp som nå dekkes fullt ut av det offentlige.

Bokstav c skiller seg fra de andre omdanningsgrunnene, idet det er stifterens vilje eller forutsetningene for opprettelsen av stiftelsen som er avgjørende. Bestemmelsen vil normalt ha selvstendig betydning i de tilfellene det opprinnelige formålet har blitt unyttig, men ikke i så kvalifisert grad at omdanning kan skje etter bokstav a. Bestemmelsen gir uttrykk for det overordnede prinsippet om at oppretters vilje blir tillagt stor vekt i omdanningssaker, se blant annet Stiftelsesloven med kommentarer av Knudsen og Woxholth (2004) s. 219: ”Bestemmelsen er et spesielt utslag av det overordnede synspunkt om at oppretterens vilje blir tillagt betydning i omdanningssaker.”

Bokstav d åpner for omdanning når en bestemmelse i vedtektene eller den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen er blitt åpenbart uheldig eller åpenbart ufornuftig. Dette innebærer blant annet at omdanning ikke kan gjøres på grunnlag av at et annet formål vil være mer fornuftig eller mer nyttig. Stiftelsen kan dermed ikke omdannes kun ut fra en vurdering av hensiktsmessighet.

Det er i praksis ikke noe skarpt skille mellom alternativene i § 46 første ledd. Rettsvirkning­ene etter de forskjellige alternativene er også de samme. Det har derfor ingen betydning hvilket alternativ som velges. Samtidig er lovens vilkår uttømmende for når omdanning kan finne sted. I praksis vil det avgjørende dermed være om ingen av omdanningsgrunnene er til stede. I så tilfelle vil omdanning være avskåret.

Etter § 46 andre ledd kan det foretas omdanning i stiftelsen også i tilfeller hvor det ikke foreligger kvalifiserte grunner som fremgår av første ledd såfremt den bestemmelsen som skal endres ikke gjelder formålet med stiftelsen og det må antas at det ved opprettelsen ikke har vært lagt vesentlig vekt på den. Bestemmelsen kan i så fall omdannes hvis den viser seg å være uheldig eller uhensiktsmessig. Det gjelder her ikke noe krav om at den må ha vært ”åpenbart” uheldig eller uhensiktsmessig, og det følger av dette at omdanning av administrative bestemmelser kan godtas ut fra en hensiktsmessighetsvurdering.

Omdanningsvilkåret i andre ledd omfatter dermed bestemmelser av administrativ og organisatorisk karakter, særlig navn, oppnevning og sammensetning av styret, forvaltning av kapital osv. Er det grunn til å tro at disse bestemmelsene har vært av særlig betydning for stifteren, omfattes de likevel av første ledd.

Stiftelsestilsynet er tillagt myndighet til å prøve om omdanningsvedtak som er truffet av andre (normalt styret) er i samsvar med loven og stiftelsens vedtekter før vedtaket registreres i Stiftelsesregisteret. Omdanningsvedtak skal derfor alltid meldes til Stiftelsestilsynet.

Stiftelsesloven § 47 fastslår at når omdanningen gjelder formålet eller en annen bestemmelse som det må antas at det ble lagt vesentlig vekt på ved opprettelsen av stiftelsen, skal omdanning så langt som mulig tilpasses det opprinnelige formålet eller det siktemålet som det må antas at lå til grunn for bestemmelsen.

I og med at oppretteren fullt ut gir fra seg eiendomsretten og råderetten over den formues­verdien som skal stilles til rådighet for stiftelsen, må det foreligge kvalifiserte omstendigheter for at stiftelsesgrunnlaget og vedtektene skal kunne endres. Det er ikke tilstrekkelig at det er uhensiktsmessig å opprettholde stiftelsen. I denne saken er det stiftelsesloven § 46 første ledd bokstavene a og d som er relevant å vurdere.

Departementets vurdering
Vurdering av om stiftelsens formål ikke lenger kan oppfylles, jf.  stiftelsesloven § 46 første ledd a
Klager hevder at stiftelsens økonomi ikke er tilstrekkelig til å kunne ivareta formålet. Stiftelsens eiendom ble i 2004 taksert til 8 millioner kroner. Stiftelsen hevder i sin klage at denne verdien i dag er lavere grunnet et arbeid med en ny reguleringsplan. Nærings- og fiskeridepartementet har i forbindelse med klagesaksbehandlingen hatt kontakt med daglig leder i Stiftelsen, Petter Talleraas. I hans e-post av 11. desember 2014 ble det fremholdt at arbeidet med reguleringsplanen ble varslet igangsatt i 2010. Saken er imidlertid stilt i bero da kommunen avventer plassering av en gang- og sykkelvei i området. Departementet betviler ikke at en reguleringsplan som fremholdt med en viss sannsynlighet vil vedtas en gang i fremtiden. Videre er det vår vurdering at dersom en slik reguleringsplan skulle bli vedtatt, vil dette kunne ha betydning for eiendommens verdi. Vurderingen må imidlertid tas med utgangspunkt i dagens situasjon. At tomten kan bli berørt av en reguleringsplan i fremtiden med mulige konsekvenser for eiendommenes verdi, kan etter vår mening ikke vektlegges.

Departementet har i forbindelse med behandlingen av klagen også innhentet opplysninger fra DNB Eiendoms avdeling på Nøtterøy. Deres antagelse var at en eiendom som i den foreliggende sak i dag vil ha en verdi på mellom 10 og 12 millioner kroner. I tillegg fremgår det av de fremlagte regnskapene for de siste årene at det er gjort oppussinger av eiendommen. Vi antar at disse utførte arbeidene har bidratt til å heve eiendommens verdi ytterligere. På denne bakgrunn mener vi, i likhet med Stiftelsestilsynet, at eiendommens verdi nok er høyere i dag enn hva som var tilfelle i 2004.

Av Talleraas’ redegjørelse i ovenfor nevnte e-post fremgår at den nødvendige oppussing vil beløpe seg til i underkant av 5 millioner kroner. Dette er etter klagers mening nødvendig for å gjøre boligene tilgjengelige for funksjonshemmede. Departementet ser at dette er en høy kostnad for stiftelsen, og at det vil ha betydning for stiftelsens økonomi. Det inngår imidlertid i styrets plikter å forvalte stiftelsens kapital på en forsvarlig måte slik at det til enhver tid tas tilstrekkelig hensyn til å kunne ivareta stiftelsens formål. Da stiftelsens formål er knyttet til en eiendom og driften av denne, omfatter denne plikten også å sørge for inntjening som tar høyde for kostnader til både vedlikehold og nødvendige oppgraderinger. Det må derfor forventes at styret i stiftelsen iverksetter adekvate tiltak for å forbedre stiftelsens økonomi dersom dette er nødvendig for å ivareta formålet. I forlengelsen av dette er det vår vurdering at stiftelsens kapital ikke uten videre kan sies å være utilstrekkelig til å finansiere nødvendig vedlikehold, og slik kunne ivareta stiftelsens formål.

Stiftelsens formål kan etter departementets vurdering således fortsatt ivaretas, og stiftelsesloven § 46 første ledd bokstav a kommer dermed ikke til anvendelse.

Vurdering av om stiftelsens formål har blitt åpenbart uheldig eller åpenbart ufornuftig, jf. stiftelsesloven § 46 første ledd d
Stiftelsen fremholder at vedtektene i dag er åpenbart ufornuftige. Etter klagers oppfatning kan stiftelsesmidlene benyttes bedre til en delfinansiering av et sykehjem. Departementet betviler ikke at kommunen kan være av den oppfatning at forvaltningen av de midlene som er bundet i stiftelsen, ikke fremstår som den mest hensiktsmessige for kommunen. Vurderingen av om stiftelsens formål er åpenbart uheldig eller åpenbart ufornuftig må imidlertid gjøres ut fra stiftelsens ståsted. Den alternative bruken av stiftelsens midler vil derfor kun være relevant i den utstrekning den kan medføre en større grad av formålsoppnåelse for stiftelsen.

Vurderingen må ta utgangspunkt i stiftelsens formål i dag og om dagens drift er åpenbart ufornuftig sammenlignet med den foreslåtte måten å nå formålet på. Stiftelsens formål er å forestå driften av leilighetene, herunder å leie dem ut til eldre og/eller yngre funksjonshemmede. Den foreslåtte løsningen innebærer at stiftelsens midler skal brukes til å delfinansiere et sykehjem. Den alternative bruken av stiftelsens midler har dermed det til felles med stiftelsens formål i dag at den vil bidra til å ivareta trengendes behov for bolig. Likevel kan departementet ikke se at det er godtgjort at den foreslåtte løsningen vil bidra til en grad av formålsoppnåelse som medfører at en fortsettelse av dagens drift er åpenbart ufornuftig.

Klager fremholder i tillegg at kommunen ellers er relativt godt dekket når det gjelder leiligheter av denne sorten, og at dette gjør stiftelsens formål åpenbart ufornuftig. At det offentlige fullt ut ivaretar stiftelsens formål, vil kunne utgjøre grunnlag for omdanning. I hvilken grad kommunen faktisk er dekket når det gjelder boliger for det aktuelle formålet, er imidlertid ikke dokumentert i verken søknaden eller klagen. Som ledd i undersøkelsesplikten ved klagebehandling, forespurte departementet derfor kommunen om slik dokumentasjon. I e-post av 11. desember 2014 fra stiftelsens daglige leder fremgår det at kommunen i dag forvalter 355 leiligheter, og i tillegg leier 4 boligcontainere for korttidsleie, og én bolig av Borgheim sentrumsbygg. At kommunen i dag må ty til leie av lokaler for å dekke sitt behov, også i form av boligcontainere, tyder på at kommunen ikke er fullt dekket når det gjelder boliger til det aktuelle behovet. Departementet kan etter dette ikke se at det er godtgjort at stiftelsens formål per i dag fullt ut er dekket av et likeverdig offentlig tilbud. Det er derfor vår oppfatning at stiftelsens formål ikke er åpenbart uheldig eller ufornuftig.

Stiftelsesloven § 46 første ledd bokstav d kommer dermed ikke til anvendelse som grunnlag for å kunne omdanne stiftelsen til opphør.

Vedtak
I medhold av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker § 34, fatter departementet følgende vedtak:

Klagen tas ikke til følge. Stiftelsestilsynets vedtak 22. oktober 2012 om å avslå søknad om opphevelse av stiftelsen Knarberg Aldersboliger opprettholdes. 

Vedtaket er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd.

For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at vi rutinemessig publiserer enkeltvedtak på Nærings- og fiskeridepartementets hjemmesider www.nfd.dep.no/enkeltvedtak. Vi ber om at eventuelle synspunkter på dette sendes oss innen 14 dager.