3 Finansiering og forvaltning av incestsentra

3.1 Finansieringa av incestsenterverksemda i dag

Det finst i dag 18 senter i 15 fylke. Oslo, Finnmark og Hedmark har to senter – i Oslo eitt for kvinner og eitt for menn, i Finnmark gir det kombinerte samiske krise- og incestsenteret eit tilbod til samisktalande. Det eine senteret i Hedmark dekkjer delvis Oppland, som manglar eit eige senter. Senteret i Kristiansand gir eit tilbod som er relativt lett tilgjengeleg også for Aust-Agder, medan krisesenteret i Sogn og Fjordane også hjelper i incestsaker. Det er ingen incestsenter i Nordland. Somme av sentra er samlokaliserte med, eller driv i nær tilknyting til, eit krisesenter.

Sentra blir i dag finansierte på same måten som krisesentra, med lokale/regionale og delvis private tilskot, som gir grunnlag for eit like stort statleg, øyremerkt tilskot. Sentra har hatt ca. 9000 brukarar per år dei siste åra. I tillegg driv dei synleggjering av og opplysning om incest som problem.

Budsjetta for sentra slik dei er i 2004, viser at kommunane løyver 11,98 mill, fylkeskommunane 1,29 mill, helseføretaka 1,91 mill, andre – vesentleg private gåver og tilskot – 1,75 mill og staten 16,91 mill. Totalt budsjetterte driftsutgifter er 33,82 mill. Kommunane støtter tiltaka med 35 prosent, helseføretaka med 5 prosent, fylkeskommunane med 4 prosent, andre med 5 prosent og til slutt staten med 50 prosent.

Incestsentra er med dette noko ulike krisesentra når det gjeld samansetjinga av den lokale støtta. Dei har fått og får ein større del av støtta frå instansar på regionalt nivå – helseføretak og fylkeskommunar – og mindre frå kommunane, medan tilskotet frå private og frå organisasjonar er noko høgre samla sett, men varierer sterkt frå senter til senter. Det er også store forskjellar mellom sentra når det gjeld kor sterkt helseføretak og /eller fylkeskommune er inne i biletet.

Dei totale driftsutgiftene viser ein vekst på like over 2 prosent i høve til året før. Denne veksten ligg under det ein reknar som kostnadsveksten i kommunal sektor frå 2003 til 2004. I Kommunal- og regionaldepartementet sin St.prp. nr. 1 (2004-2005) setjast den kommunale deflatoren for 2003 til 2004 til 2,7 prosent. Det indikerer heller ein aktivitetsreduksjon enn ein vekst for incestsentra frå 2003 til 2004. Til samanlikning er veksten for krisesentra frå 2003 til 2004 på rundt 7,5 prosent i nominelle tal.

Omkring 87 prosent av kommunane i landet støttar eit krisesenter. Nøyaktige tal er ikkje tilgjengelege for incestsentra, men vi kan rekne med at talet ligg på rundt 30 prosent av kommunane. Incestsenterverksemda har med andre ord ei monaleg svakare lokal forankring enn det krisesentra har.

Fylkeskommunane har tidlegare vore viktige bidragsytarar til incestsentra. Gjennom sitt ansvar for spesialisthelsetenesta, det psykiske helsevernet, rusomsorga, barnevernet og familievernet hadde fylkeskommunane tidlegare ansvar for institusjonar med kompetanse som kunne sjå behova innanfor dette problemfeltet. Med den statlege overtakinga av ansvaret for spesialisthelsetenesta og sjukehusa frå 1.1.2002 og statleg overtaking av ansvaret for rusinstitusjonar frå 1.1.2004, fall mykje av dette ansvaret bort. Frå 1.1.2004 blei dei oppgåvene som fylkeskommunane hadde på barnevern- og familievernområdet, statleggjorde, og dermed fell incestsenterverksemda heilt på sida av den oppgåveportefølja fylkeskommunane no har.

Ein kan dermed ikkje rekne med tilskot frå fylkeskommunane i tida framover. Medan over halvparten av dei regionale økonomiske midlane i 2003 kom frå fylkeskommunane, er støtta blitt redusert til ein tredel i 2004. Samtidig har fylkeskommunane varsla dei siste åra at dei ikkje kjem til å gi midlar i framtida. Helseføretaka har til no noko nølande teke på seg eit aukande finansieringsansvar, men overgangen har gitt og gir framleis stor økonomisk uvisse for sentra.

Incestsentra rapporterer også om stadig større vanskar med å få kommunale tilskot. Kommunane seier at den vanskelege kommuneøkonomien er årsaka. Dei aller fleste norske kommunar er små. Den lokale helse- og sosialtenesta i kommunane har ofte lite kunnskap om incest og vanskar med å halde oppe eit rimeleg kompetansenivå på området. Mykje taler for at sjølv eit lågterskeltilbod til incestutsette må skje med utgangspunkt i større fagmiljø enn den gjennomsnittlege norske kommunen.

Frå neste år vil lokale krisesenterløyvingar utløyse øyremerkte statlege tilskot på 80 prosent, og krisesentra vil derfor kanskje vinne i ein konkurranse med incestsentra om knappe kommunale midlar. Alt dette taler for at finansieringa av incestsentra må endrast dersom ein ønskjer å halde verksemda ved like.

3.2 Noverande forvaltning av tilskotet til incestsentra

Styringsreiskapen når det gjeld forvaltninga av tilskotet til krisetiltaka, er Retningslinjer for statstilskudd til krisetiltak i 2004 (Rundskriv Q-1/04 B) . Barne- og familiedepartementet har det sentrale forvaltningsansvaret for det øyremerkte tilskotet, medan fylkesmannen fungerer som administrativt mellomledd mellom krisetiltak, kommune og departement. Ein rapport frå 1997 viser at fylkesmannsembeta brukte om lag eitt årsverk til saman på krisetiltaka kvart år («Evaluering av den statlige tilskuddsordningen», Statskonsult.)

I retningslinjene for statstilskot blir det stilt visse krav til verksemda ved krisetiltaka, mellom anna at tiltaka skal vere lågterskeltilbod utan krav om tilvising og eit supplement til det offentlege hjelpeapparatet. Kommunen skal sjå krisetiltaket i samanheng med det samla tilbodet og dei planane kommunen har på helse- og sosialområdet. Brukarane ved sentra kan vere anonyme, og alle som arbeider i krisetiltak skal ha teieplikt.

Retningslinjene seier også korleis storleiken på statstilskotet blir rekna ut, og kva for forvaltningsoppgåver som ligg til fylkesmannen og vertskommunen. Fylkesmannen skal rettleie vertskommunen når det gjeld retningslinjene, behandle søknader om statstilskot, utbetale statstilskot i samsvar med belastningsfullmakta, rapportere om behov og bruk av midlar osb. Vertskommunen skal syte for at krisetiltaket utarbeider budsjett i samsvar med retningslinjene, godkjenne budsjettet og løyve sin del, før søknaden om tilskot kan sendast via fylkesmannen til departementet. Vertskommunen skal også sjå til at andre involverte kommunar/fylkeskommunar utbetaler tilskotet til krisetiltak i tråd med føresetnadene for utrekning av statstilskotet.

3.3 Forankring i barne- og familiesektoren

Tilboda ved incestsentra ser ut til å vere eit særleg viktig supplement til primær- og spesialisthelsetenesta, slik at dei har ei sterkare helsefagleg tilknyting enn den verksemda krisesentra driv.

I høyringsfråsegna viser Stiftelsen fellesskap mot seksuelle overgrep (FMSO) til at sentra sjølve ønskjer ei tilknyting til Helse- og omsorgsdepartementet. Samtidig heiter det i fråsegna:

«Slik vi ser det, er det avgjørende at incestsentrene fortsatt får opprettholdt sin egenart ved å skulle være et trygt og forutsigbart lavterskeltilbud for våre brukere. Det er forhold som taler for at forvaltningen legges til Helse- og omsorgsdepartementet, men vi ser òg en fare ved å bli organisert der: er redd for å «forsvinne» i en ellers stor og mangesidig organisasjon. Incest betyr at familier blir kriserammet, mens de voksne vi ofte betjener, ikke har sterk familietilknytning. Imidlertid driver sentrene forebyggende barne- og familiearbeid, gjennom temakvelder, «Åpent hus», nettverksarbeid, veiledning, kurs og lignende. På denne bakgrunn ser vi det som mest hensiktsmessig at incestsentrene blir organisert under Barne- og familiedepartementet.»

Grunnen til at Barne- og familiedepartementet har hatt det sentrale forvaltningsansvaret, er til dels at incestsenterverksemda sprang ut av dei same røtene som krisesenterrørsla gjorde i si tid, og tilbodet er i utgangspunktet organisert på same måten. Statstilskotsordninga til krisetiltak har lege i dette departementet sidan ein organiserte eit eige departement for barne-, forbrukar-, familie- og likestillingssaker rundt 1990.

Regjeringa kan sjå gode argument for både ei tilknyting til Helse- og omsorgsdepartementet og at forvaltninga under Barne- og familiedepartementet held fram, men vurderer det slik at dei viktigaste spørsmåla no er å sikre sentra meir stabile økonomiske rammevilkår og å styrkje fagmiljøa som arbeider med incestproblemet.

Regjeringa vil derfor byggje vidare på ei forvaltningsløysing der Barne- og familiedepartementet er ansvarleg departement og forvaltninga av tilskota blir lagt til Barne-, ungdoms- og familie etaten (Bufetat)/Bufdir.

Oppgåvene og ansvaret som fylkeskommunane hadde etter barnevernlova og familievernlova fram til 1.1.04, ligg no under Bufetat. Bufdir er den sentrale eininga i etaten. Under direktoratet ligg fem regionale einingar av Bufetat. Regionane dekkjer geografisk dei same områda som helseregionane. Bufdir tek over forvaltninga av statstilskotet til krisesentra og einskilde utviklingsoppgåver knytte til senterverksemda frå og med 2005. Bakgrunnen for denne ordninga er at oppgåvene knytt til krisesentra bør liggje på same stad som forvaltninga av barnevernet og familievernet, sidan desse tilboda er relaterte til kvarandre og bør sjåast i samanheng. Dette er mellom anna tilrådd av «Kvinnevaldsutvalet» i NOU 2003:31, «Retten til et liv uten vold». Med overføring av oppgåvene knytte til krisesentra blir kompetansen i direktoratet og etaten styrkt på valds- og traumefeltet, og målet er at etaten skal opparbeide seg ein betre og heilskapleg kompetanse på dette området.

Dette har også relevans i høve til incestsentra. Dei samarbeider med det lokale/regionale hjelpeapparatet, i særleg grad gjeld det helsetenesta, til dømes når det gjeld å hjelpe incestoffer med å få tilvising til behandling. Også barnevernet og til dels familievernet kan i mange tilfelle vere samarbeidspartnarar. Ei slik forvaltning vil gi grunnlag for ein nærleik til behandlingsinstitusjonar innanfor helseregionane, som har dei same geografiske grensene som regionane i Bufetat.

Krisesentra og incestsentra er ein del stader samlokaliserte, somme har også fleire felles administrative og utoverretta funksjonar. Krisesentra og incestsentra har delvis ei felles målgruppe. Det er ikkje uvanleg at brukarane ved krisesenteret har opplevd seksuelle overgrep i barndommen, medan fleire av brukarane ved incestsentra har levd i mishandlingsforhold (opplysningar i årsmeldinga for 2003 frå Krise- og incestsenteret i Follo). Incestsentra ønskjer derfor å utvikle eit samarbeid med krisesentra når det gjeld desse gruppene, for å kunne gi dei eit betre tilbod. Det er også eit ønske om samarbeid med krisesentra når det gjeld butilbod for incestutsette i akuttsituasjonar.

På denne bakgrunnen ser regjeringa det som føremålstenleg at Barne- og familiedepartementet framleis har det overordna ansvaret for tilskotsordninga for incestsentra, og at forvaltninga av tilskotet til incestsentra med tilhøyrande utviklingstiltak blir lagt til Bufdir.

3.4 Ny finansieringsordning

Regjeringa vil foreslå at incestsenterverksemda frå 1.1.2006 får ei øyremerkt statsstøtte på 80 prosent av driftskostnadene. Det vil framleis vere det lokale tilskotet som ligg til grunn for statstilskotet. Det krev ein auke av løyvinga til kap. 840, post 61 på om lag 10 mill. På same vis som for krisesentra foreslår Barne- og familiedepartementet at ein haldar private gåver og tilskot utanfor ved utmålinga av statstilskotet. Slike tilskot har ofte eingongskarakter. Ved ikkje å variere statstilskotet etter omfanget av desse, får både sentra og dei offentlege bidragsytarane meir stabile og føreseie­lege økonomiske forpliktingar og rammer.

I omlegginga av finansieringa av krisesenterdrifta (sjå St.prp. nr. 1 for Barne- og familiedepartementet (2004–2005)) er det foreslått å trekkje inn ein del av dei frie inntektene til kommunane, i og med at den nye ordninga representerer eit mindre økonomisk ansvar for kommunane. Dette vil ein også foreslå når det gjeld incestsentra.

Sjølv om vertskommunane blir like viktige som før for å få fram eit balansert driftsbudsjett for sentra, er regional medverknad framleis viktig. Midla til slike føremål på regionalt nivå ligg no i helseføretaka. Deira løyvingar vil bli reduserte på same måten – i forhold til det reduserte ansvaret som ligg i den nye finansieringsmodellen. Helse- og omsorgsdepartementet vil, som i 2004, leggje inn i styringsdokumenta til helseføretaka at tilskot til krise- og incestsentra vidareføras. Fylkeskommunane har som tidlegare påpeikt, ikkje lenger midlar som kan disponerast til slike tiltak.

Forvaltninga av tilskota o.a. blir lagd til Bufdir, der dei regionale einingane får i oppgåve, i samarbeid med helseføretaka, å sikre sin region eit lågterskeltilbod som er tilfredsstillande for brukarane. Ein vidarefører eit finansieringsansvar på 20 prosent lokalt/regionalt tilskot til eit balansert budsjett, for å sikre at særleg dei store kommunane og helseføretaka har kjennskap til og er merksame på incestproblemet og det tilbodet sentra gir. Det vil fremje utveksling og utvikling av kompetanse mellom sentra og anna hjelp som offera for incest treng.

Når det gjeld drifta av FMSO, er det foreslått at ein vidarefører ordninga med direkte statleg tilskot til drifta, jamfør punkt 4.1.1.

3.5 Utbygging og utvikling

Det er i dag stor skilnad på omfanget av verksemda ved dei ulike sentra. Dei minste sjølvstendige sentra har eit driftsbudsjett på rundt 0,8 mill. på årsbasis, medan berre dei fire sentra i Oslo, Bergen, Trondheim og Vestfold har driftsbudsjett på over 2 mill.

Dei siste åra har det ikkje vore vesentlege endringar i senterstrukturen, trass i at det har vore hevda at det kan vere eit mål å ha eit tilbod i kvart fylke (sjå t.d. Vista-rapporten frå 2001). Årsaka til manglande utbygging kan vere dei store problema med lokal finansiell støtte som er nemnde ovanfor. Men det har truleg òg samanheng med at incest er eit tungt og vanskeleg problem å arbeide med. Arbeidet kan kanskje vere tent med ein viss konsentrasjon og ei styrking av kompetansen ved dei største sentra. Samtidig må det takast omsyn til at jamleg bruk av dei tilboda sentra kan gi, herunder sjølvhjelpsgrupper, krev at avstanden til nærmaste senter ikkje er for stor. Tilsvarande gjeld for sentra sin kjennskap til og samarbeid med det offentlege hjelpeapparatet i nærmiljøet til brukarane.

Barne- og familiedepartementet vil ta initiativ til ein gjennomgang og ei drøfting av samarbeid og arbeidsdeling mellom sentra, der eksisterande senter, vertskommunar og regionar vurderer om dei kan gi eit betre samla tilbod til brukarar over heile landet. I denne samanhengen kan det vere aktuelt å utarbeide ein plan for kor tilgjengelege incestsentra skal vere. Det vil vere naturleg at dette arbeidet blir gjort i samanheng med at Bufdir i 2005 etter planen skal utarbeide ei geografisk oversikt over kor tilgjengelege krisesentra er, mellom anna med tanke på ei eventuell samlokalisering med krisesentra.

Som nemnt tidlegare vil det å leggje forvaltninga av oppgåver knytte til krisesentra til Bufdir, som frå før har ansvar for barnevernet og familievernet, føre til ein meir heilskapleg og styrkt kompetanse på valds- og traumefeltet. Det må seiast å vere ei viktig kompetansemessig opprusting, som også vil kome verksemda ved incestsentra til gode.

3.6 Nærmare om Bufdir som forvaltar av tilskotet til incestsentra osb.

Som nemnt under punkt 3.3, er Bufdir den sentrale eininga i Bufetat, og under direktoratet ligg fem regionale einingar. Bufetat har i alt 26 fagteam for barnevernet, mellom 4 og 6 i kvar region. Fag­teama er kommunane sine kontaktledd til det statlege barnevernet. Dei er tverrfagleg samansette og inkluderer kompetanse om psykologi, pedagogikk og sosialt arbeid med utsette barn og unge.

Barne- og familiedepartementet vil gjennomføre ei nærmare utgreiing om oppgåvefordelinga mellom departementet, Bufdir og dei regionale einingane. Ikkje minst med tanke på målet om kompetanseheving foreslår departementet at forvaltninga av statstilskota til incestsentra o.a. blir lagd til Bufdir. Det å leggje til rette for likeverdige tilbod utover i landet blir lettare med ei regionalisert forvaltning. Ei regional plassering kan i tillegg leggje tilhøva til rette for samarbeid med andre regionale kompetansemiljø.

Det er behov for å heve kompetansenivået både i regionane, i kommunane og blant tilsette på incestsentra når det gjeld seksuelle overgrep mot barn. På kort sikt bør regionane ta initiativ til kursverksemd og gi felles tilbod til offentleg tilsette og til personalet ved sentra. På lengre sikt er målet å vidareutvikle samarbeidsformene. Det kan vere aktuelt å prøve ut ulike samarbeidsmodellar på regionalt og lokalt nivå.

Barne- og familiedepartementet og Bufdir er i ferd med å utvikle planar for korleis etaten skal arbeide med saker som gjeld ulike former for overgrep og utnytting av barn, mellom anna incestsaker. Det vil bli lagt stor vekt på samarbeid med andre instansar og prosjekt som ligg til regionane. Ein tenkjer her særskilt på dei nye regionale ressursmiljøa på valds- og traumefeltet som skal opprettast i 2005 med utgangspunkt i Sosial- og helsedirektoratet si utgreiing og tilråding. Desse miljøa femner også om tiltak for barn og vaksne som har vore utsette for seksuelle overgrep.