4 Menneskerettigheter i Norge

4.1 Innledning

Den norske befolkningen har i stor grad vært skånet fra grove brudd på menneskerettighetene i nyere tid, og Norge blir i internasjonal sammenheng ofte trukket frem som et land med solid vern om innbyggernes menneskerettigheter. Dette vernet skyldes en rekke sammensatte forhold. Her skal det særlig nevnes stabilt demokratisk politisk system, nærhet til beslutningstakere, solid nasjonal økonomi, balansert fordeling av goder, høy grad av likestilling, lite korrupsjon, høyt utdannet befolkning, stor deltakelse i samfunnslivet gjennom foreninger, politiske partier og frivillige organisasjoner, god tilgang på medier og begrenset omfang av organisert kriminalitet.

Likevel er ikke menneskerettighetsvernet selvsagt i vårt land. På mange områder har det også i Norge opp gjennom historien skjedd brudd på det vi i dag anser som grunnleggende menneskerettigheter, ikke minst overfor personer som tilhører minoriteter. Kritikk er blitt reist mot norske myndigheter også i de senere årene. Praksisen med langvarig varetektsfengsling av asylsøkere der myndighetene betviler deres identitet, er tatt opp blant annet av Amnesty Norge og Sivilombudsmannen. Bruk av politiarrest og isolering av enkelte varetektsinnsatte er blitt kritisert av Europarådets og FNs torturkomiteer. Bruk av tvang og makt overfor personer med psykisk utviklingshemming er hevdet å krenke retten til privatliv og forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. Det er også stilt spørsmål om inngrepene har vært i samsvar med prosessuelle vilkår for frihetsberøvelse. Etablering av grunnskolefaget «Kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering» har møtt kritikk, og Islamsk Råd og Human-Etisk Forbund har stevnet Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet for domstolene for å avklare fagets forhold til tros- og livssynsfriheten og retten til privatliv. Norske myndigheter har i de senere årene også måttet tåle kritikk omkring forhold som rasisme, politisk overvåkning, behandling av samene, streikerett og ytringsfrihet.

De internasjonale menneskerettighetene er minimumsstandarder. På mange områder der individers interesser står mot myndighetenes, mener Regjeringen at man ikke bør nøye seg med å legge seg så tett som mulig opp mot minstekravene. Norges internasjonale rolle tilsier at myndighetene på mange områder yter mer på det nasjonale planet enn det som umiddelbart følger av de internasjonale bestemmelsene.

Regjeringen vil derfor fortsette arbeidet med å styrke vernet om menneskerettighetene i Norge. Innsatsen retter seg mot utvikling av nye rettsregler, og mot domstolene og forvaltningen. Ved siden av dette er det en rekke områder som står i særlig fokus for Regjeringens satsing, som beskrevet i kapitlene 4.5 og 4.6 nedenfor.

4.2 Regelutvikling

4.2.1 Innledning

Menneskerettighetene garanteres gjennom den norske lovgivningen og Stortingets budsjettvedtak. Fremst står bestemmelsene i Grunnloven av 1814, med grunnleggende rettssikkerhetsgarantier som forbud mot tortur under forhør og tilbakevirkende lover, og rett til ytringsfrihet, religionsfrihet og å delta i valg. Nyere bestemmelser omhandler arbeid og medbestemmelse på arbeidsplassen (§ 110), samisk kultur, språk og samfunnsliv (§ 110a) og naturmiljø (§ 110b). Grunnloven etablerer også en maktfordeling som i sin tur bidrar til å sikre vernet om menneskerettighetene. Rettslige prinsipper på nivå med grunnlovsbestemmelser spiller også en viktig menneskerettslig rolle. Dette gjelder for eksempel domstolenes rett til å tilsidesette lover som strider mot Grunnloven, og legalitetsprinsippet, som slår fast at myndighetene må ha hjemmel i lov for inngrep i individenes rettssfære. Grunnloven § 110c, som ble vedtatt i 1994, slår fast at myndighetene skal sikre og respektere menneskerettighetene. Menneskerettighetene er dermed et grunnelement i den norske konstitusjonen.

Grunnloven § 110c følges opp av nyere lovgivning. Menneskerettighetsloven ble vedtatt 21. mai 1999. Loven gir FN-konvensjonene om sivile og politiske rettigheter og om sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, samt Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, stilling som norsk lov. Disse konvensjonene skal etter lovens § 3 gå foran annen lovgivning dersom det oppstår kollisjon. Selv om menneskerettighetsloven på en tydelig måte gjør internasjonale menneskerettigheter til norsk lov, må man ikke glemme at svært mange andre lovbestemmelser regulerer deler av menneskerettighetsvernet. Dette gjelder blant annet bestemmelser om trygdeytelser, helsestell og utdanning, varetekt, likestilling, advokatbistand, prosessordninger og mye mer. Denne integreringen av menneskerettighetsnormer i lovgivningen har pågått over lang tid. Selv om ikke forholdet til menneskerettighetene alltid er omtalt verken i lovtekst eller lovforarbeider, gir disse lovbestemmelsene like fullt sitt viktige bidrag til vern om disse rettighetene.

Menneskerettighetene har også en mer indirekte innvirkning. Norske jurister vil tolke norsk lovgivning slik at den er i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene, ved at man bygger på en forutsetning om at norsk rett er i overensstemmelse med folkeretten. Utarbeidelse av ny lovgivning må også være i samsvar med menneskerettighetene. Menneskerettighetene bør derfor tas hensyn til både ved de forutgående utredningene og gjennom høringsrundene.

Regjeringen ønsker å styrke menneskerettighetsvernet i Norge gjennom lovgivningsmessige tiltak knyttet til norsk tilslutning til menneskerettighetskonvensjoner og tilbaketrekning av forbehold, innarbeiding av sentrale menneskerettighetskonvensjoner i norsk lov, forberedelse av lovgivning som reiser menneskerettslige spørsmål, revisjon av sentral lovgivning på justissektoren og gjennomgang av lover innenfor forsvarets område. Disse tiltakene presenteres i kapitlene 4.2.2-4.2.5 nedenfor.

4.2.2 Norsk tilslutning til menneskerettighetskonvensjoner og tilbaketrekning av forbehold

Det overordnede målet er at Norge, som ønsker å være et foregangsland når det gjelder beskyttelsen av menneskerettigheter, skal være part til menneskerettighetskonvensjoner med mindre tungtveiende grunner taler imot det, og at forbehold til slike konvensjoner bare skal tas i helt spesielle tilfeller.

Nasjonalt er dette viktig fordi Norge ved å bli part til menneskerettighetskonvensjoner er folkerettslig forpliktet til å sikre at konvensjonens krav til ivaretakelse av menneskerettighetene er oppfylt i norsk rett. Dessuten vil norsk tilslutning til menneskerettighetskonvensjoner gjerne bidra til å skape økt oppmerksomhet om de forholdene som konvensjonene regulerer.

At Norge er part til menneskerettighetskonvensjonene og at det fra norsk side i minst mulig grad tas forbehold til disse, har også en viktig internasjonal betydning. Beskyttelse av menneskerettighetene berører hele det internasjonale samfunnet, det dreier seg ikke utelukkende om et indre anliggende for et land. Universell tilslutning til menneskerettighetskonvensjonene er en viktig forutsetning for å sikre respekt for menneskerettighetene overalt. For at Norge skal kunne drive en aktiv menneskerettighetspolitikk internasjonalt og påvirke stater som ikke i like stor grad har sluttet seg til menneskerettighetskonvensjoner, er det viktig at vår oppfølging av menneskerettighetsforpliktelsene er så lojal som mulig.

Norge er part til alle de sentrale menneskerettighetskonvensjonene. Vedlegg I nedenfor gir en oversikt over menneskerettighetskonvensjoner, mens vedlegg II gir en oversikt over norske forbehold til menneskerettighetskonvensjoner. Det må understrekes at det ikke alltid er opplagt hvilke konvensjoner som skal karakteriseres som menneskerettighetskonvensjoner. En rekke konvensjoner har innbakte elementer av klar menneskerettslig relevans. Hvorvidt elementene er så fremtredende at en konvensjon kan karakteriseres som en «menneskerettighetskonvensjon», kan det være ulike oppfatninger om. Det er derfor ikke mulig å gi en uttømmende oppregning av hva som er menneskerettighetskonvensjoner. Utvalget følger i hovedtrekk listen i NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter og FNs oversikt «Human Rights. A Compilation of International Instruments».

Blant de menneskerettighetskonvensjonene Norge ikke har undertegnet, er konvensjonen om ikke-anvendelse av foreldelsesfrister for krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten av 26. november 1968, konvensjonen om bekjempelse og straff for apartheidforbrytelser av 30. november 1973, konvensjonen om beskyttelse av rettighetene til alle fremmedarbeidere og deres familiemedlemmer av 18. desember 1990 og europeisk konvensjon om utøvelse av barns rettigheter av 25. januar 1996.

I langt de fleste tilfeller har Norge sluttet seg til menneskerettighetskonvensjoner uten å ta forbehold. I enkelte helt spesielle tilfeller har det imidlertid blitt vurdert som nødvendig å reservere seg mot en eller flere av konvensjonens bestemmelser. Norske forbehold bygger på grundige vurderinger og analyser, som er klarert etter regjeringsbehandling og eventuell stortingsbehandling, men avgivelsen av flere av forbeholdene ligger nokså langt tilbake i tid.

Tiltak

• Regjeringen vil foreta en fornyet gjennomgang av menneskerettighetskonvensjoner som Norge ikke er part til, med sikte på å vurdere muligheten for norsk tilslutning til en eller flere av disse.

• Regjeringen vil vurdere Norges forbehold til menneskerettighetskonvensjoner for å undersøke hvorvidt det vil kunne være aktuelt å trekke tilbake, helt eller delvis, enkelte av disse.

4.2.3 Forberedelse av lovgivning som reiser menneskerettslige spørsmål

Lovgiver har ansvaret for å sikre at lovgivningen ikke strider mot menneskerettighetene. Det forekommer imidlertid eksempler på at det ved utredning av ny lovgivning som reiser sentrale menneskerettslige spørsmål, ikke har vært foretatt tilstrekkelig grundig og uttrykkelig forhåndsvurdering av lovforslagets forhold til menneskerettighetene. Mangelfull utredning øker faren for at det foreslås lover der de rettighetene menneskerettighetskonvensjonene pålegger staten å sikre, ikke gis tilstrekkelig beskyttelse. Det er uheldig for den politiske debatten at de menneskerettighetsvurderingene som gjøres i lovforberedelsen, ikke kommer frem. Videre er det behov for at de som skal anvende loven, kan hente veiledning fra forarbeidene for å sikre at anvendelsen av regelverket blir i samsvar med menneskerettighetene. Regjeringen nedsatte i mai 1998 en arbeidsgruppe ledet av Arbeids- og administrasjonsdepartementet som skulle vurdere endringer i utredningsinstruksen.

Tiltak

• Regjeringen vil endre utredningsinstruksen slik at det går klart frem at alle lovforslag skal vurderes i forhold til alle relevante og overordnede hensyn, innbefattet menneskerettigheter. Utredere skal vurdere og - der det er relevant - redegjøre for om menneskerettighetskonvensjonene stiller krav til myndighetene på det området.

4.2.4 Revisjon av sentral lovgivning i justissektoren

Straffeprosessloven (lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker), tvistemålsloven (lov av 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål) og fengselsloven (lov av 12. desember 1958 nr. 7 om fengselsvesenet) regulerer områder der individets rettssikkerhet står særlig sentralt. I praksis har det vist seg at det på disse områdene kan være aktuelt med visse justeringer for å imøtekomme de kravene som følger av Norges menneskerettighetsforpliktelser.

Tiltak

• Regjeringen vil foreslå en ny kriminalomsorgslov som skal erstatte den någjeldende fengselsloven. Hensynet til menneskerettighetene vil veie tungt ved utarbeidelse av forslaget. Regjeringen har videre nedsatt et utvalg som skal foreslå nye regler på sivilprosessens område. Regjeringen vil også organisere en gjennomgåelse av straffeprosessloven for å vurdere behov for endringer i lys av de internasjonale menneskerettighetene.

4.2.5 Evaluering av det gjeldende regelverket på forsvarets område

Regelverket på forsvarets område inneholder mange bestemmelser som med jevne mellomrom bør vurderes mot utviklingen av de internasjonale menneskerettighetene. Eksempler på dette er bruken av arrest og inngrep i privatlivet. Det er derfor ønskelig med en gjennomgang av regelverket for å kontrollere at dette er i tråd med de konvensjonene Norge er bundet av.

Tiltak

• Regjeringen har opprettet en arbeidsgruppe bestående av representanter fra Forsvarsdepartementet, Forsvarets overkommando og Generaladvokaten. Denne arbeidsgruppen vil foreta en kartlegging av de relevante bestemmelsene, for så å vurdere disse mot Norges menneskerettighetsforpliktelser. Regjeringen vil følge opp dette arbeidet med endringer i regelverket etter behov.

4.3 Forvaltning

4.3.1 Innledning

Menneskerettighetene gjelder alle sider av norsk myndighetsutøvelse, men det er i første rekke forvaltningens vedtak og avgjørelser som har direkte betydning for de fleste individer. Omsorgsovertakelse i barnevernssaker, ekspropriasjon, sykelønnsordninger, tvangsbehandling i institusjoner og organisering av skolevesenet er noen av mange eksempler på forvaltning som også berøres av menneskerettighetene. Forvaltningen skal treffe avgjørelser som er i tråd med de kravene menneskerettighetene stiller. For å styrke vernet om menneskerettighetene er det viktig at forvaltningen har høy kompetanse, og at det rettslige grunnlaget for myndighetsutøvelsen er presist og tilgjengelig for publikum. Det vil alltid være behov for å vedlikeholde og oppgradere forvaltningens kunnskap om menneskerettigheter. Regjeringen vil derfor sette i verk en rekke tiltak knyttet til informasjon, utdanning og opplæring som er nærmere beskrevet i kapittel 4.5 nedenfor.

Ved siden av dette skal organiseringen av forvaltningen sikre innsynsrett for borgerne og informasjonsplikt for myndighetene etter de kravene som stilles i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Dette gjør at menneskerettslig argumentasjon kan fanges opp på et tidlig stadium. Ordningene bidrar også til å sikre medbestemmelse og demokrati, samtidig som muligheten for korrupsjon og inhabilitet reduseres. Dersom man mener at forvaltningen bryter menneskerettighetene, finnes det klageordninger i forvaltningsloven av 10. februar 1967. Når disse er uttømt, vil man kunne bringe saken inn for domstolene og ombudene.

Menneskerettigheter kan spille en rolle også i de deler av norsk forvaltning som ikke forbindes med menneskerettighetsarbeid. Eksempelvis arbeider Regjeringen for å integrere menneskerettighetshensyn i fiskeriforvaltningens daglige politikk og arbeid. Dette skjer gjennom det arbeidet som gjøres i en intern arbeidsgruppe, som igjen skal sikre bevisstgjøring og kompetanseheving. Tilsvarende vil Regjeringen fortsette å utvikle en nasjonal mat- og landbrukspolitikk i tråd med FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Dette vil blant annet bli synliggjort i stortingsmeldingen om den nasjonale mat- og landbrukspolitikken, som vil bli lagt frem innen utgangen av 1999. Regjeringen vil i utformingen av denne politikken blant annet legge vekt på kostholdsmessige behov hos ulike grupper, trygg mat, matkultur og forbrukerakseptabilitet, matforsyning og tilgjengelighet, samt at maten skal skaffes til veie på en bærekraftig måte.

Informasjonsteknologi gir nye muligheter - men også utfordringer - for samfunnet. Informasjonsteknologi har i mange sammenhenger menneskerettslig relevans, knyttet for eksempel til ytringsfrihet, rettssikkerhet, personvern og deltakelse i politiske prosesser. Regjeringen legger vekt på at disse rettighetene skal sikres og respekteres samtidig som man sikrer samfunnsøkonomiske gevinster og konkurransekraftig næringsvirksomhet. Dette kommer blant annet til uttrykk i St.meld. nr. 41 (1998-99) Om elektronisk handel og forretningsdrift og Ot.prp. nr. 92 (1998-99) Lov om behandling av personopplysninger.

I miljøpolitikken vil videreføringen av arbeidet med Lokal Agenda 21 ha menneskerettighetsaspekter, likeens oppfølgingen av rikspolitiske retningslinjer om å øke barns og unges politiske deltakelse og innflytelse. Et eget utvalg arbeider med rett til miljøinformasjon, et arbeid som også har menneskerettighetsvinkling.

Regjeringen vil i tillegg til det løpende arbeidet for menneskerettighetene som er beskrevet ovenfor, iverksette særskilte forvaltningsmessige tiltak knyttet til oppfølging av internasjonale overvåkningsorganers kritikk og anbefalinger, styrking av arbeidet med utarbeidelse av norske rapporter til overvåkningskomiteene og etablering av ordning med kontaktpersoner for menneskerettighetsspørsmål i departementene. Disse tiltakene er beskrevet i kapitlene 4.3.2-4.3.3 nedenfor.

4.3.2 Styrking av arbeidet med utarbeidelse av norske rapporter til overvåkningskomiteene

En rekke menneskerettighetskonvensjoner pålegger statene å avgi periodiske rapporter som belyser hvordan staten gjennomfører sine forpliktelser etter konvensjonen (se boks 4.2 nedenfor). En viktig målsetting er at de norske rapportene er så fullstendige og opplysende som mulig.

Det enkelte fagdepartement er ansvarlig for utarbeidelse av rapporter på sitt område, men flere aktører spiller en viktig rolle i dette arbeidet. Bidrag til rapportene innhentes fra flere statlige organer, og frivillige organisasjoner gis anledning til å kommentere rapportutkastene før endelig rapport oversendes overvåkningskomiteen.

For øvrig står alle ikke-statlige aktører fritt til å sende inn egne rapporter og innspill om konkrete saker til overvåkningskomiteene. Dette gjøres også i betydelig utstrekning. Disse innspillene og «skyggerapportene» utstyrer overvåkningskomiteene med viktig informasjon som staten kan bli konfrontert med ved eksaminasjonen av rapporten.

Fra Regjeringens side anses det som meget nyttig at ikke-statlige aktører gis anledning til å avgi sine innspill som ledd i statens utarbeidelse av rapporter, da slike aktører blant annet sitter med praktiske erfaringer. På dette grunnlaget er det ønskelig å gjennomgå rutinene for de frivillige organisasjonenes rolle i arbeidet med utarbeidelse av rapporter til overvåkningskomiteene.

Tiltak

• Regjeringen vil foreta en gjennomgang av hvordan frivillige organisasjoner bidrar ved utarbeidelse av norske rapporter slik at en sikrer at organisasjonene gis bedre mulighet til å komme med innspill og synspunkter. Dette skal ikke gå på bekostning av prinsippet om at rapportene skal belyse statens oppfatning av hvordan de forpliktelsene konvensjonene pålegger staten, gjennomføres. Gjennomgangen skal foretas av de departementene som har ansvar for utarbeidelse av de ulike rapportene, og med Utenriksdepartementet som koordinerende departement.

• Regjeringen vil, som ledd i arbeidet med å styrke utarbeidelsen av norske rapporter, avholde seminar om utarbeiding av rapporter. Målgruppen skal være statsansatte som har befatning med rapporteringsarbeid, frivillige organisasjoner og andre interesserte grupper.

4.3.3 Kontaktpersoner for menneskerettigheter

Forvaltningen er en sentral aktør i arbeidet med å sikre menneskerettighetene for befolkningen, og mottar derfor eksterne henvendelser om menneskerettighetsspørsmål. En ordning med kontaktpersoner i departementene vil kunne bedre behandlingen av henvendelser som gjelder menneskerettigheter, og vil bidra til å gjøre departementenes menneskerettighetskunnskap tilgjengelig for allmennheten. Det er naturlig at kontaktpersonene koordinerer departementenes arbeid med Regjeringens årlige rapport om menneskerettighetene og innspillene til Norges rapportering til de internasjonale gjennomføringsorganene (se ovenfor). Kontaktpersonene vil også være ressurspersoner i departementenes lov- og forskriftsarbeid. Kontaktpersonene bør etablere et nettverk seg imellom, med sikte på faglig oppdatering og informasjonsutveksling. Ordningen skal bidra til å sikre kontinuitet og institusjonell hukommelse i menneskerettighetsspørsmål. Kontaktpersonene skal være en integrert del av det løpende arbeidet i hvert enkelt departement. Det vil derfor ikke blir opprettet egne stillinger som kontaktpersoner, men utpekt personer som skal ha denne funksjonen i tillegg til vanlige arbeidsoppgaver.

Tiltak

• Regjeringen vil etablere en ordning med kontaktpersoner for menneskerettighetsspørsmål i hvert departement. Oversikt over kontaktpersoner vil bli gjort tilgjengelig blant annet gjennom Internett. Ordningen skal være operativ i løpet av 2000.

4.4 Kontrollmekanismer

4.4.1 Innledning

Det hjelper lite om menneskerettighetene er nedfelt i lovgivningen, dersom de ikke blir gjennomført i praksis. De norske domstolene er den viktigste institusjonen for å kontrollere at myndighetene etterlever sine forpliktelser, men også ombudsordningene er sentrale i denne sammenhengen.

Den dømmende makt er uavhengig av den lovgivende og den utøvende makt, slik det fremgår av blant annet Grunnloven og menneskerettighetene. Det betyr at verken Regjering eller Storting har myndighet til å instruere domstolene i enkeltsaker. I Norge er det Høyesterett som dømmer i siste instans, men saker som gjelder menneskerettigheter, kan deretter bringes inn for internasjonale klageordninger, slik som Den europeiske menneskerettighetsdomstol i Strasbourg eller enkelte av FNs overvåkningskomiteer.

Menneskerettigheter har relevans for domstolene i mange henseende. I straffesaker kan det for eksempel komme frem påstander om at man er blitt nektet å la seg bistå av advokat under politiavhør, eller at rettsapparatet er urimelig sendrektig, mens det i sivile saker for eksempel kan fremmes krav om erstatning for tap av eiendomsrett eller urettmessig inngrep fra barnevernet. I de fleste saker som kommer opp for domstolene, utgjør menneskerettslige problemstillinger kun en mindre del av et større sakskompleks.

Norske domstoler har ikke anledning til å ta opp saker av eget initiativ, men er avhengig av at parter reiser sak. Dette betyr at det vil kunne være mange menneskerettighetsrelevante saker som aldri behandles av domstolene. De fleste kvier seg for å bringe saker inn for domstolene på grunn av det store og formelle apparatet som settes i gang, men også advokathonorarer, medieomtale og tidsbruk vil kunne oppleves som hindre. I slike tilfeller vil ofte ombudsordningene være mer egnet.

Ombudsordningene spiller en sentral rolle i å kontrollere om norske myndigheter oppfyller sine menneskerettighetsforpliktelser. Det finnes ikke noe eget ombud for menneskerettigheter i Norge, men samlet har ombudene mandat til å undersøke et bredt spekter av menneskerettigheter.

Sivilombudsmannen har et mandat og en oppbygning som gjør ordningen særlig relevant for overvåkning av menneskerettighetene. Virksomheten har grunnlag i lov av 22. juni 1962 nr. 8. Sivilombudsmannen har myndighet til å behandle alle forhold som vedrører den offentlige forvaltningen, og kan behandle både klagesaker og saker av eget initiativ. De uttalelsene Sivilombudsmannen avgir, er ikke rettslig bindende, men de tillegges stor vekt. Viktig er også Sivilombudsmannens arbeid for å informere både forvaltning og individer om innholdet i menneskerettighetsbestemmelsene. Det er Stortinget som oppnevner Sivilombudsmannen og bevilger penger, men ombudet er uavhengig både av Stortinget og forvaltningen.

Barneombudet har en viktig funksjon når det gjelder fremme av barns rettigheter. Barneombudets virksomhet er regulert i lov av 6. mars 1981 nr. 5. Barneombudet skal ikke bare fremme barns rettigheter i forhold til myndighetene, men også i forhold til foreldre, medier og andre. Regjeringen oppnevner Barneombudet på åremål og utarbeider instruks for organisasjon og saksbehandling, men ombudet er ellers uavhengig.

Likestillingsombudets virksomhet reguleres i likestillingsloven av 9. juni 1978 nr. 45. Likestillingsloven skal fremme likestilling mellom kjønnene, og har dermed et formål som i stor grad er direkte menneskerettighetsrelevant. Ombudet skal medvirke til gjennomføringen av likestillingsloven, og kan ta opp saker av eget tiltak i tillegg til klagebehandling. Mandatet dekker både private og offentlige forhold. Likestillingsombudet oppnevnes av Regjeringen, som også fastsetter regler om virksomhet og organisasjon.

Pasientombud er nå lovfestet gjennom pasientrettighetsloven av 2. juli 1999 nr. 63. Her bestemmes det at det skal opprettes pasientombud i alle fylker som skal ha den offentlige spesialisthelsetjenesten som virkeområde. Fylkeskommunen skal ha ansvaret for ombudsordningen, men ombudet skal utføre sin virksomhet selvstendig og uavhengig. Pasientombudet skal være pasientenes talerør, og blant annet bistå pasientene med informasjon, råd og veiledning. Pasientombudene har også ansvar for å bidra til kvalitetssikring og kvalitetsheving i spesialisthelsetjenesten.

Ombudsmannen for forsvaret og sivile tjenestepliktige behandler en del saker av menneskerettslig karakter, som for eksempel retten til privatliv, ytringsfrihet og religionsfrihet. Forbrukerombudet spiller ikke en så sentral rolle når det gjelder menneskerettigheter, men har tatt standpunkt for eksempel i forholdet mellom ytringsfrihet og politisk reklame. På fylkes- og kommunalt plan er det opprettet andre ombudsordninger, for eksempel for eldre. Disse ombudene vil også ha en viktig funksjon i å etterprøve myndighetenes gjennomføring av menneskerettighetene.

Regjeringen ønsker å styrke de norske kontrollmekanismene gjennom tiltak knyttet til adgang til å gjenoppta en sak etter at den er prøvd av et konvensjonsorgan, behandlingen av begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker, behovet for rettshjelp, representasjon i domstolene og utprøving av omsorgsombud og eldreombud. Tiltakene er nærmere beskrevet i kapitlene 4.4.2-4.4.6 nedenfor.

4.4.2 Adgang til å gjenoppta en sak etter at den er prøvd av et konvensjonsorgan

Det kan tenkes at et internasjonalt organ som håndhever en menneskerettighetsskonvensjon, for eksempel Den europeiske menneskerettighetsdomstol, tolker eller anvender konvensjonen på en annen måte enn den norske domstolen har gjort i samme sak. For at Norge skal kunne rette seg etter konvensjonsorganets uttalelse, kan det være ønskelig å få endret den norske dommen, selv om den er rettskraftig. Etter gjeldende norsk rett kan gjenopptakelse skje i slike saker hvis det internasjonale organet er en domstol. Bestemmelsene ble vedtatt i 1969. Ifølge forarbeidene vil de ikke komme til anvendelse i saker der en internasjonal domstol kommer til at saksbehandlingen ikke tilfredsstiller internasjonale forpliktelser, for eksempel plikten til å sikre retten til en rettferdig rettergang. Det er usikkert om disse begrensningene kan tolkes helt bokstavelig i dag, og her er det ønskelig med en klargjøring.

Det er også et spørsmål om gjenopptakelsesadgangen bør være begrenset til de tilfellene der det er en internasjonal domstol som har tolket konvensjonen annerledes enn den norske domstolen. Det bør vurderes om ikke uttalelser fra internasjonale organer som ikke er domstoler, men som behandler klager fra enkeltindivider (for eksempel FNs menneskerettighetskomité), skal kunne medføre gjenopptakelse.

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på å legge frem en proposisjon i 2000 med forslag om å utvide gjenopptakelsesreglene til også å gjelde i saker der saksbehandlingen i den norske domstolen ikke tilfredsstiller menneskerettighetene. Det vil i forbindelse med proposisjonsarbeidet bli vurdert om det bør foreslås at uttalelser fra konvensjonsorganer som ikke er domstoler, skal kunne medføre gjenopptakelse.

4.4.3 Behandlingen av begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker

Det har i de senere årene vært flere saker der det har tatt straffedømte, som senere er blitt frifunnet, mange år å få sin sak gjenopptatt. I dag avgjøres begjæringer om gjenopptakelse av den domstolen som har avsagt den angrepne dommen, men slik at det ikke kan delta noen dommere som har vært med på å avsi den angrepne dommen. Den gjeldende ordningen er kritisert, blant annet for at den gir grunnlag for mistanker om at de dommerne som tar stilling til gjenopptakelsesspørsmålet, tar kollegiale hensyn.

Spørsmålet om hvem som skal behandle begjæringer om gjenopptakelse av rettsavgjørelser, ble første gang sendt ut på høring i april 1996, der Justisdepartementet skisserte tre alternative løsninger: at begjæringer avgjøres av en overordnet domstol eller en sideordnet domstol, eller at det opprettes en særdomstol til å avgjøre begjæringer om gjenopptakelse av straffesaker. Justisdepartementet sendte i mars 1999 spørsmålet på ny høring, denne gangen med et konkret forslag om å opprette en uavhengig domstol som skal behandle begjæringer om å gjenoppta straffesaker. I høringsrunden foreslo enkelte høringsinstanser at en gjenopptakelseskommisjon etter britisk mønster burde utredes nærmere.

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på å legge frem en proposisjon med forslag til endringer i behandlingsmåten for begjæringer av gjenopptakelse av straffesaker i 2000.

4.4.4 Behovet for rettshjelp

Menneskerettighetskonvensjonene krever at staten på visse vilkår sørger for fri rettshjelp i straffesaker, se Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6(3)(c) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 14(3)(d). De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene pålegger ikke statene uttrykkelig en plikt til å yte fri rettshjelp i sivile saker. Den europeiske menneskerettighetsdomstol har imidlertid fastslått at retten til å få saker avgjort ved domstolene (se Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6(1)) innebærer at statene etter omstendighetene kan være forpliktet til å sørge for at en person som ikke selv har midler til å anlegge sak, får fri rettshjelp.

Dagens totale rettshjelpstilbud i Norge er omfattende, og dekkes av en rekke forskjellige ordninger. Sentral lovgivning utenfor strafferettens område er rettshjelpsloven og visse bestemmelser i forvaltningsloven. Tilbud gjennom advokatvakter, studentrettshjelpstiltak, offentlige rettshjelpskontorer, rettshjelpsforsikring og organisasjoners rettshjelpstilbud er viktige. I tillegg har forbrukerkontoret, forbrukertvistutvalg og de mange klagenemndene stor praktisk betydning.

Ved siden av det offentliges veiledningsplikt er det advokater som utfører det meste av den juridisk veiledningen. Utgifter til advokathjelp kan imidlertid ofte bli så store at de vil kunne virke som en avgjørende hindring for den som anser sine rettigheter krenket. Det internasjonale regelverket til vern om den enkeltes fundamentale rettigheter kan miste meget av sin praktiske og tilsiktede virkning dersom den som anser sine rettigheter krenket, ikke har reell tilgang til juridisk hjelp for å få vurdert dette. Slik tilgang kan vanskelig sikres uten en ordning med helt eller delvis fri rettshjelp, herunder rådgivning, for personer som ellers ikke har økonomisk evne til å søke slik hjelp.

Rettshjelpsloven skiller mellom prioriterte saker og det som kalles uprioriterte saker. Det skilles også mellom saker der rettshjelp innvilges etter en behovsprøving, og de sakene der det ikke foregår en behovsprøving. Etter Justisdepartementets rundskriv G-73/96 vil det etter en konkret vurdering kunne innvilges rettshjelp til å føre saker for Den europeiske menneskerettighetsdomstol.

Rettshjelpsforskning viser at befolkningens evne til å kartlegge sine juridiske problemer er relativt svak, se St.meld. nr. 16 (1989-90). Bedres denne gjennom opplæring og informasjon, vil dette kunne føre til økt etterspørsel etter rettshjelp.

Som et ledd i arbeidet med å forbedre den offentlige rettshjelpsordningen vil Regjeringen trekke på erfaringene fra et treårig prosjekt som er etablert i 1999 for å gi veiledning til funksjonshemmede om offentlig tjenesteyting og om funksjonshemmedes rettigheter. Prosjektet skal blant annet bidra til å fremskaffe bedre informasjon om svakheter ved dagens ordninger, særlig den offentlige rettshjelpsordningen.

Tiltak

• Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om rettshjelp ved årsskiftet 1999-2000. I meldingen vil Regjeringen ta opp spørsmålet om utvidelser av rettshjelpslovens prioriterte saksområder. Videre vil det bli drøftet hvorvidt inntektsgrensene i rettshjelpsloven bør endres. Det vil også bli foreslått administrative endringer for at ordningen skal bli mindre ressurskrevende. Regjeringen vil i meldingen gå inn på hvilke krav menneskerettighetskonvensjonene stiller til rettshjelp, og vurdere nærmere spørsmålet om i hvilken utstrekning rettshjelp bør ytes i saker for konvensjonsorganene.

• Regjeringen vil iverksette informasjonstiltak som opplyser om rettshjelpsmuligheter overfor publikum. Målsettingen er dels å øke bruken av rettshjelpsordningen, og dels at bruken skal samsvare bedre med den sosiale fordelingen og de aktuelle problemenes velferdsmessig betydning.

4.4.5 Representasjon i domstolene

Etniske minoriteter er lavt representert i domstolene, blant annet i legdommerutvalgene. Det er reist spørsmål om dette går ut over innvandreres rettssikkerhet. Stortinget traff 13. april 1999 vedtak der Regjeringen ble bedt om å foreta en gjennomgang av dagens praksis med utvelging av legdommere til by-, herreds- og lagmannsrettene.

Rundskriv G-50/99 om valg av forliksrådsmedlemmer, lagrettemedlemmer, meddommere, skjønnsmenn og jordskiftemeddommere høsten 1999-våren 2000 tar opp dette spørsmålet. Det er tatt inn følgende formulering i rundskrivets kapittel 2.3. Nærmere om hvem som bør velges - skikkethet:

«Departementet vil også fremheve at det er viktig at utvalgene gjenspeiler den norske befolkning. Det er derfor naturlig at det velges inn personer med ulik etnisk bakgrunn, dersom de har gode norskkunnskaper og for øvrig tilfredsstiller domstollovens krav til skikkethet.»

Tiltak

• Regjeringen vil starte arbeidet med en full gjennomgang av dagens regelverk i 2000, med det mål å få gjennomført eventuelle lovendringer før kommune- og fylkestingsvalget i 2003. Dersom sammensetningen ikke viser tilfredsstillende representativitet, vil nye tiltak bli vurdert. For å sikre at rettssikkerhetsmessige hensyn blir ivaretatt, er det - som i utvelgelsesprosessen ellers - behov for å foreta en nærmere vurdering av bruk av personer med ulik etnisk bakgrunn som legdommere. Dette er derfor ett av de forholdene som bør vurderes nærmere i forbindelse med Regjeringens gjennomgang.

4.4.6 Utprøving av eldreombud og omsorgsombud

Med bakgrunn i vedtak i Stortinget der forslag om etablering av nasjonalt eldreombud ble behandlet, skal det igangsettes et utviklingsprogram med utprøving av eldreombud og omsorgsombud. Ombudenes primære oppgave er å bistå personer med behov for hjelp fra helse- og sosialtjenestene og/eller deres pårørende i klagesaker som angår denne sektoren, undersøke forholdene de finner utilfredsstillende, og hjelpe til med å utforme klagesaker som deretter sendes rette klageinstans. De kan på eget initiativ ta opp enkeltsaker til behandling og skal opplyse om forhold som kan svekke enkeltpersoners sak i kommunen. Ombudet kan også drive oppsøkende virksomhet.

Tiltak

• Regjeringen skal prøve ut ordninger med kommunale eldreombud og omsorgsombud i perioden 1999-2002. Det er i denne sammenhengen innledet et samarbeid med Kommunenes Sentralforbund. Forsøket vil gi grunnlag for å vurdere erfaringer med ulike ordninger med ombud på en systematisk måte, og skal gi svar på om det er behov for en ordning med ombud og eventuelt hvilke modeller som fungerer best.

4.5 Informasjon, undervisning og utdanning

4.5.1 Innledning

Odelstinget fattet 13. april 1999 vedtak til lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettighetsloven). I justiskomiteens innstilling, Innst. O. nr. 51 (1998-99), blir Regjeringen bedt om å utarbeide en «overordna handlingsplan for informasjon, undervisning og utdanning for å verne og fremje menneskerettane i Noreg». Justiskomiteen uttaler blant annet følgende:

«Komiteen vil understreke at all opplæring frå barnehage til grunnskole og høgare utdanning bør ha innføring i generelle kunnskaper om menneskerettar. I tillegg må det kunne gjevast grunnleggjande kunnskap om menneskerettane til folk som arbeider innafor utdanning, sosial og helse, politi, fengsel, dommarar og juristar for å styrkje oppfatninga av menneskeverd og menneskerettar. Komiteen ser det som viktig at det vert sett i gong opplæring og etterutdanning innan området. Midlar til dette må stillast til rådvelde og det er naturleg å styrkje Institutt for menneskettar slik at dei kan informere generelt, undervise studentar og starte opp etterutdanning for advokatar.»

Oppfordringen til Regjeringen om å utarbeide en overordnet handlingsplan for informasjon, undervisning og utdanning om menneskerettighetene ble kommentert av statsråd Hilde Frafjord Johnson under debatten i Odelstinget 13. april 1999. Statsråden viste her til at Regjeringen, dersom dette var akseptabelt for Stortinget, ville sørge for at «tiltak for informasjon, undervisning og utdanning på menneskerettighetsområdet får en helt sentral plass i den handlingsplan for menneskerettigheter som Regjeringen har bebudet skal legges fram for Stortinget som en stortingsmelding. Slik har vi til hensikt på sett og vis å slå disse to handlingsplanene sammen og presentere Stortinget for ett samlet dokument, én samlet handlingsplan for menneskerettigheter». Det foreliggende kapitlet fremstår dermed både som en selvstendig plan og en del av Regjeringens stortingsmelding om menneskerettigheter.

Under utarbeidelsen av handlingsplanen har Regjeringen vurdert kunnskapsformidlingen om menneskerettighetene i de berørte sektorer, og samtidig vurdert behovet for styrkingstiltak på området. Det har vært naturlig å utvide perspektivet til også å omfatte forskning som grunnlag for kunnskaps- og kompetansebygging om menneskerettigheter. I tillegg behandles behovet for økt kunnskap om menneskerettigheter i forvaltningen. Denne delen av stortingsmeldingen kan derfor kort beskrives som en handlingsplan for kunnskapsbygging om menneskerettighetene i Norge. For at man skal få et mer helhetlig bilde av arbeidet med menneskerettigheter på de ulike departementenes ansvarsområder, bør denne delen ses i sammenheng med de øvrige kapitlene i stortingsmeldingen.

a) Forholdet mellom menneskerettigheter og mer allmenne verdier

Artikkel 1 i FNs verdenserklæring om menneskerettighetene fra 1948 slår fast at «Alle mennesker er født frie og like i verdighet og rettigheter. De er utstyrt med fornuft og samvittighet og bør handle mot hverandre i brorskapets ånd». Verdenserklæringen om menneskerettighetene bygger på tanken om at alle mennesker er likeverdige.

Menneskerettighetene er universelle. Alle mennesker i alle land har slike rettigheter, uansett hudfarge, kultur, religion, kjønn, statsborgerskap eller andre forhold. Menneskerettighetene skal sikre enkeltmenneskers mest grunnleggende behov, og er borgernes vern mot statlige overgrep. De regulerer forholdet mellom stat og individ - individets rettigheter overfor staten, og statens forpliktelser overfor individet (se kapittel 3 ovenfor).

Menneskerettighetserklæringen og -konvensjonene slår fast at statene er forpliktet til å fremme kunnskap og bevissthet om menneskerettighetene gjennom undervisning og opplysningsarbeid. Gjennom ratifikasjon av menneskerettighetskonvensjonene er Norge folkerettslig forpliktet til å verne om og beskytte menneskerettigheter.

Mye av det verdiorienterte og holdningsskapende arbeidet som finner sted i barnehage, skole og i annen opplæring, er ikke direkte relatert til menneskerettighetene, selv om det indirekte kan sies å bygge opp under respekten for menneskeverdet og synliggjøre de verdiene menneskerettighetene bygger på. Det er likevel viktig at menneskerettighetsundervisningen i skole og opplæring foruten å formidle kunnskap om hva menneskerettigheter er, også kan utfordre elevene til å fokusere på de verdiene menneskerettighetene tar utgangspunkt i.

b) Kunnskapsformidling om menneskerettighetene i utdanning og opplæring

Kunnskap om menneskerettighetene er et nødvendig virkemiddel i vernet om menneskerettigheter. Kunnskap kan i denne sammenheng defineres som

• individets innsikt i egne rettigheter

• statsmaktens innsikt i de forpliktelsene som påhviler statens myndigheter

• samfunnets kunnskap om den faktiske menneskerettighetssituasjonen

De to første sidene ved kunnskapen kan styrkes gjennom informasjon, opplæring og utdanning, samt holdningsskapende arbeid om menneskerettigheter. Den tredje siden kan sikres gjennom forskning, utredning og systematisk bearbeiding og formidling av tilgjengelig informasjon.

Regjeringen har foretatt en foreløpig gjennomgang og vurdering av kunnskapsformidlingen om menneskerettighetene i utdanningssystemet i dag, med utgangspunkt i eksisterende lover og planverk. Gjennomgangen viser at menneskerettighetsperspektivet synes å være godt ivaretatt i lov- og regelverket på utdanningsområdet. Regjeringen viser i denne sammenhengen til at utdanningssystemet i Norge har vært gjenstand for omfattende reformer på 1990-tallet, og at lov- og regelverket på området derfor relativt nylig har gjennomgått betydelige revisjoner. Reformene har bidratt til å løfte frem menneskerettighetsperspektivet i planverkene for de ulike nivåer av utdanningssystemet.

Utdanningsmyndighetene på sentralt, regionalt og lokalt nivå har et løpende ansvar for å sikre at menneskerettighetsperspektivet i skolens lover og læreplaner følges opp i den praktiske undervisningssituasjonen, og for å tilby relevante etterutdanningskurs til undervisningspersonalet. Innenfor universitets- og høgskolesektoren, der faglig frihet er et viktig prinsipp, har myndighetene mindre mulighet til å styre det faglige innholdet i utdanningen ved institusjonene, og sektoren utfordres til selv å ta ansvar for økt bevissthet og kunnskap om menneskerettighetene hos studentene. Etterutdanning av undervisningspersonalet ved universitetene og høgskolene faller imidlertid innenfor utdanningsmyndighetenes ansvarsområde. Tilsvarende har berørte myndigheter innenfor blant annet sosial- og helsevesenet, justissektoren og forsvaret ansvar for å sikre at menneskerettighetsperspektivet er tilfredsstillende ivaretatt i etterutdanningen av fagpersonalet på sine respektive områder, og for å påse at virksomheten er i samsvar med menneskerettighetene.

I Norge er en rekke institusjoner og frivillige organisasjoner engasjert i informasjons- og undervisningsvirksomhet om menneskerettighetene. Amnesty International, FN-sambandet, Helsingforskomiteen, Institutt for menneskerettigheter, Norges Røde Kors, Redd Barna og UNESCO er blant de mange som har utviklet materiell og holder kurs om menneskerettighetene. Det informasjons- og holdningsskapende arbeidet som drives med utgangspunkt i slike menneskerettighetsorganisasjoner og -miljøer, bidrar til å sikre folkelig deltakelse og engasjement for menneskerettighetene (se også kapittel 4.5.8 nedenfor).

Regjeringen samarbeider med flere av disse organisasjonene om felles mål og utfordringer knyttet til menneskerettigheter både i Norge og i andre land. Blant annet har det vært et godt samvirke i forbindelse med større informasjonskampanjer som ved markeringen av 50-årsjubileet for FNs menneskerettighetserklæring (Dugnad '98), og i arbeidet for å øke norske bedrifters bevissthet og kunnskap om menneskerettighetene.

4.5.2 Grunnskolen og videregående opplæring

I skolens undervisning om menneskerettighetene er det viktig å synliggjøre at menneskerettigheter dreier seg om konkrete rettigheter for individet og statens plikt til å respektere og beskytte disse rettighetene. Samtidig er det viktig å formidle hvordan enkeltmenneskers holdninger og handlinger har betydning for sikringen av menneskerettigheter i praksis. Elevene bør gjennom kjennskap til menneskerettighetene utvikle et engasjement for andre menneskers rettigheter.

Opplæringsloven slår fast at «opplæringa i grunnskolen og den vidaregåande opplæring skal fremje menneskeleg likeverd og likestilling, åndsfridom og toleranse, økologisk forståing og internasjonalt medansvar». Menneskerettighetene er altså ikke eksplisitt nevnt i formålsparagrafen. Når prinsippet om likeverd, likestilling og åndsfridom understrekes, blir det likevel gjerne tolket som en henvisning til menneskerettighetene.

Prinsippene for menneskerettighetsundervisningen i skolen stadfestes i de overordnede mål i den generelle fellesdelen av læreplanverkene for grunnskolen og videregående opplæring. Her slås det fast at menneskerettighetene er en del av skolens verdigrunnlag. Det heter blant annet at «synet på menneskets likeverd og verdighet er en spore til å sikre og utvide friheten til å tro, tenke, tale og handle uten skille etter kjønn, funksjonsevne, rase, religion, nasjon og posisjon». Målene presiseres nærmere gjennom prinsipper og retningslinjer for opplæringen og i planverket for de enkelte fag i grunnskolen og i videregående opplæring.

Uansett målformuleringer vil det avgjørende være hvordan undervisningen i praksis fører til økt bevissthet og kunnskap om menneskerettighetene blant elevene. En forutsetning for dette vil blant annet være at lærerne får tilstrekkelig opplæring om menneskerettigheter, og at lærestoff om menneskerettigheter inkluderes i lærebøker og annet undervisningsmateriell for grunnskolen og videregående opplæring.

I læreplanverkene for grunnskolen er menneskerettigheter et kunnskapsområde som det skal arbeides med i flere fag, mens lærestoffet om menneskerettigheter særlig er lagt til samfunnsfag. For eksempel skal elevene på småskoletrinnet arbeide med barns rettigheter og høre om at alle mennesker har felles rettigheter. På mellomtrinnet skal de i samfunnsfag gå nærmere inn på menneskerettighetskonvensjonene og på internasjonalt arbeid for menneskerettighetene. På ungdomstrinnet skal de utvide perspektivet til også å se på forskjeller mellom fattige og rike deler av verden i lys av menneskerettighetserklæringen. Andre fag - som norskfaget og kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL-faget) - egner seg også godt for arbeid med menneskerettigheter. I læreplanverkene fremgår det at lærestoffet i de ulike fagene skal samordnes. Undervisning om menneskerettigheter kan organiseres på tvers av fag, tematisk og i prosjektarbeid. Det har blitt foreslått å tilrettelegge menneskerettighetsundervisningen som et eget fag i grunnskolen. Problemstillingen har vært grundig vurdert av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, som er av den oppfatning at mulighetene for bredde og helhet i opplæringen er større dersom menneskerettighetsundervisning integreres i fagene.

I videregående opplæring er menneskerettighetene omtalt i læreplanene i samfunnslære, samfunnskunnskap og politisk idéhistorie. For eksempel skal elevene i samfunnskunnskap lære om idégrunnlaget bak menneskerettighetene, om innholdet i FNs menneskerettighetserklæring, og om FNs og andre internasjonale organisasjoners rolle ved gjennomføringen av menneskerettighetene.

Tiltakene som presenteres i det følgende, sikter mot styrking av menneskerettighetskunnskapen blant elever. For økt satsing på menneskerettighetsundervisning ved etterutdanning av lærere, vises det til kapittel 4.5.3 nedenfor.

a) Kartlegging av opplæringen

Lærestoff om menneskerettighetene inngår i flere fag i så vel grunnskole som videregående opplæring. Menneskerettigheter skal i samsvar med dette gis nødvendig oppmerksomhet i skolens lærebøker og andre læremidler, og følges opp i den praktiske undervisningen i klasserom og verksted. Norge har hittil hatt en statlig godkjenningsordning av lærebøker som har gitt undervisningsmyndighetene mulighet til å kvalitetssikre innholdet i lærebøkene, blant annet i forhold til læreplanenes formuleringer om menneskerettigheter. Godkjenningsordningen vil imidlertid bli foreslått opphevet. Dersom den blir opphevet, blir det et særlig ansvar for forlagene å sørge for at menneskerettighetsaspektet fortsatt blir ivaretatt. Skolene står imidlertid fritt til å benytte også andre læremidler, ut fra et overordnet ønske om økt spillerom for lokalt mangfold.

Tiltak

• Regjeringen ønsker å klarlegge i hvilken grad det er sammenheng mellom menneskerettighetene og formuleringene i læreplanene og de læremidlene som benyttes, samt hvordan undervisningen om menneskerettigheter foregår i klasserommet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil ta initiativ til iverksettelse av en slik undersøkelse, som i første omgang vil omfatte videregående opplæring. Nasjonalt læremiddelsenter vil få ansvar for denne undersøkelsen. I den grad evalueringen avdekker avvik mellom intensjoner og formuleringer i læreplanene og oppfølgingen av disse i lærebøker, læremidler og den praktiske undervisningssituasjonen, vil nødvendige tiltak bli iverksatt. Det kan her være snakk om å utarbeide temahefter om menneskerettigheter og veiledningsmateriell for lærere, eller å oppmuntre til tverrfaglig prosjektarbeid om menneskerettighetsspørsmål. Undersøkelsen vil bli gjennomført i perioden 2000-2001.

Læreplanverkene for den 10-årige grunnskolen er først innført for alle klassetrinn fra og med skoleåret 1999-2000. Som ledd i reformen er det er også utgitt nye lærebøker i alle fag. Behovet for en tilsvarende undersøkelse i grunnskolen vil derfor bli vurdert mot slutten av femårsperioden.

b) Nytt valgfag i videregående opplæring

Demokrati og menneskerettigheter defineres som tverrfaglige undervisningsemner i læreplanene for videregående opplæring, og inngår i flere fag. Innenfor gjeldende fag- og timefordelingsplaner for grunnskolen og videregående opplæring er det som hovedregel ikke rom for innføring av nye obligatoriske fag, uten at timetallet økes. Fordypningskurs om menneskerettighetene vil likevel kunne tilbys som valgfag.

Mange unge utviser i dag stort engasjement og oppriktig interesse for samfunnsspørsmål i vid forstand. Det er derfor tatt initiativ til utvikling av et nytt valgfagskurs med sikte på å gi elever med særskilt interesse for demokrati og menneskerettigheter tilbud om fordypningskurs på dette området.

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på at det tilbys et nytt valgfagskurs i demokrati og menneskerettigheter på alle studieretninger i videregående opplæring. Faget demokrati og menneskerettigheter er utviklet av Stiftelsen Egil Raftos hus for menneskerettigheter i Bergen på oppdrag av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Kunnskap om menneskerettighetskonvensjonene vil inngå som et sentralt element i dette valgfaget. Forslag til læreplan for faget er nylig sendt ut på høring. På grunnlag av de merknader som fremkommer under høringsrunden, vil Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fastlegge en endelig læreplan med sikte på at faget skal kunne tilbys fra skoleåret 2000-2001.

c) Skolenettet

De mulighetene som Internett gir, bør kunne utnyttes til å øke den generelle kompetansen om menneskerettighetene. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har gjennom Nasjonalt læremiddelsenter bidratt til lansering av en nettbasert tjeneste - Skolenettet - som et tilbud til lærere, elever, foreldre og andre interesserte. Skolenettet er lansert som skolenes portal mot Internett, og inngår i en handlingsplan for informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) i utdanningen for perioden 2000-2003. Skolenettet er tilknyttet det nordiske og det europeiske skoledatanettet, og gir muligheter for kontakt og utveksling mellom skoler, elever og lærere både nasjonalt og på tvers av landegrensene. Skolenettet har hittil ikke vært systematisk utnyttet som redskap i undervisningen om menneskerettighetene.

Tiltak

• Regjeringen vil gi Nasjonalt læremiddelsenter i oppdrag å etablere, utvikle og redigere et nettsted om menneskerettighetene på Skolenettet. Dette skal primært rettes inn mot bruk i skoleverket, men med adgang til søk også for allmennheten. Nødvendige midler til utvikling av prosjektet vil bli stilt til rådighet over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett. Nettstedet skal være etablert innen 2002.

4.5.3 Høyere utdanning/profesjonsutdanning

Grunnutdanningen til yrkesgrupper som lærere og førskolelærere, sosial- og helsepersonell og jurister foregår i all hovedsak innenfor universitets- og høgskolesektoren. I universitets- og høgskoleloven slås det fast at Regjeringen fastsetter hvilke grader, yrkesutdanninger eller andre utdanningsprogrammer den enkelte institusjon kan gi, samt krav til bredde, omfang og fordypning. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet bestemmer - etter søknad fra institusjonene - hvilke fag og emner institusjonene kan tilby. Institusjonene kan imidlertid ikke gis pålegg om læreinnholdet i undervisningen, innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet. Heller ikke er det vanlig at institusjonene pålegges å tilby bestemte typer utdanningsprogrammer. Departementet kan på den annen side fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger, og for enkeltfag som inngår i disse. Rammeplanene fastsetter på et overordnet nivå hvilke hoved- og delemner utdanningen skal inneholde. Utdanningsinstitusjonene skal selv lage utfyllende fagplaner.

For studier som ikke har rammeplaner, fastsetter institusjonen egne studieplaner. Regjeringen kan altså ikke pålegge, men bare oppfordre institusjoner som tilbyr studier uten rammeplaner, å ta inn menneskerettighetsspørsmål i planene for utdanningene. Når det gjelder deler av justissektorens profesjonsutdanning, har Regjeringen derimot større muligheter til å styre innholdet i utdanningen. Verken Politihøgskolen eller fengselsvesenets etatsutdanning er underlagt universitets- og høgskoleloven, og både grunn- og etterutdanning av polititjenestemenn og tjenestemenn i fengselsvesenet administreres av Justisdepartementet. Heller ikke Forsvarets utdanningsinstitusjoner er underlagt universitets- og høgskoleloven.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har nylig revidert en rekke av de nasjonale rammeplanene etter en langvarig prosess med utredninger og høringsrunder. En gjennomgang av eksisterende rammeplaner viser at menneskerettighetsaspektet synliggjøres i planene, om enn i ulik grad. For eksempel har alle rammeplanene for lærerutdanningene en innledende del der menneskerettslige prinsipper omtales som en naturlig del av det verdigrunnlaget som lærerutdanningen skal baseres på. Rammeplanen for lærerutdanningen i samfunnsfag tydeliggjør rettighetsperspektivet og krever at studentene også skal kunne gjøre rede for sentrale rettsregler som gjelder barns og ungdoms hverdag med særlig vekt på FNs konvensjon om barns rettigheter. Studentene skal også kunne drøfte menneskerettighetene og praktiseringen av disse. Også rammeplanen for førskolelærerutdanningen viser til at barnehagen og skolen bygger på verdier knyttet til de demokratiske ideene og menneskerettighetene. I rammeplan for barnehagen understrekes det at barnehagen må ta hensyn til det enkelte barns og det enkelte hjems kulturelle og religiøse og verdimessige tilknytning. Det enkelte barn skal ikke bli eller føle seg utfordret til å ta standpunkt til bestemte religiøse oppfatninger eller retninger eller oppleve at deres bakgrunn ikke blir respektert.

For noen studier uten rammeplaner slår studieplanene fast at undervisning om menneskerettighetene skal være en del av studiet. Eksempelvis er menneskerettighetene særskilt emne i de juridiske fagene ved universitetene i Bergen, Oslo og Tromsø. Det holdes menneskerettighetskurs både ved offentlig rett og privatrett grunnfag ved Universitetet i Oslo, i tillegg til at menneskerettigheter er tatt inn som særskilt emne i det juridiske profesjonsstudiet. Også Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo holder egne kurs i menneskerettigheter. Fra høsten 1999 tilbyr Institutt for menneskerettigheter et ettårig masterkurs i internasjonale menneskerettigheter for 15 studenter fra hele verden, hvorav fem studenter fra Norge. Deler av dette kurset er åpent for studenter ved Juridisk fakultet i Oslo som ønsker undervisning på engelsk i International Human Rights Law. Foruten den særskilte undervisningen er menneskerettigheter integrert i en rekke fag ved norske universiteter og høgskoler.

a) Fagpersonalet i lærerutdanningen

For å kunne tilby en bredere og bedre menneskerettighetsundervisning i grunnskolen og videregående opplæring er det viktig å heve kunnskapsnivået blant lærere på menneskerettighetsområdet. Lærerne trenger kunnskap om de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som gjennom menneskerettighetsloven er inkorporert i norsk rett, og bør også tilbys skolering i de øvrige sentrale menneskerettighetskonvensjonene (som Barnekonvensjonen, Kvinnekonvensjonen og Rasediskrimineringskonvensjonen). I tillegg er det viktig at lærerne får kjennskap til pedagogiske fremgangsmåter som kan stimulere elevene til engasjement og arbeid for menneskerettighetene. Elevene bør få hjelp til å se hvordan menneskerettighetene er aktuelle både i global og nasjonal sammenheng.

Fagpersonalet i lærerutdanningen har en nøkkelrolle i kunnskapsbygging om menneskerettigheter blant lærerstudentene, og derved indirekte også for kunnskapsformidlingen om disse spørsmålene i skolen. Som påpekt ovenfor inngår menneskerettighetsaspektet i rammeplanene for lærerutdanningene, og det er derfor viktig at kunnskapen om menneskerettigheter hos fagpersonalet/undervisningspersonalet i lærerutdanningen holdes oppdatert.

Tiltak

• Regjeringen vil be Norgesnettrådet, ved Statens lærerkurs, legge til rette for etterutdanning av det fagpersonalet i lærerutdanningen som arbeider med menneskerettigheter.

• Regjeringen vil bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget om menneskerettighetene hos fagpersonalet i lærerutdanningen ved at Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets prioriterer en stipendiatstilling innenfor fagområdet menneskerettigheter. Lærerutdanningen skal som annen høyere utdanning være forskningsbasert, og ved alle lærerutdanningsinstitusjonene skal det derfor foregå pedagogisk orientert forskning og utviklingsarbeid som er relevant for arbeidet i skolen.

b) Kompetanseutvikling for lærere

Opplæringsloven inneholder bestemmelser om ansvarsdeling mellom departementet, kommuner og fylkeskommuner i forhold til grunnskolen og videregående opplæring. Av denne følger at hovedansvaret for lærernes kompetanseutvikling ligger hos kommunene og fylkeskommunene, som er lærernes arbeidsgivere. Statens utdanningskontorer har imidlertid ansvaret for å koordinere nødvendige kompetanse- og etterutdanningstiltak i et samarbeid mellom kommuner/fylkeskommuner på den ene siden og universiteter og høgskoler på den andre siden. I forbindelse med gjennomføringen av utdanningsreformene (Reform 94 og Reform 97) er det over statsbudsjettet gitt ekstra midler for å stimulere til etterutdanning og oppdatering av lærerne. Det er viktig at det blir tilbudt relevante etterutdanningstilbud for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne oppfylle sitt etterutdanningsansvar. Slike tilbud kan med fordel tilrettelegges som nettbaserte fjernundervisningskurs som lærerne kan gjennomføre gjennom en kombinasjon av hjemmearbeid og kurs.

Norgesnettrådet, ved Statens lærerkurs, har en viktig rolle i kompetanseutvikling av lærere i grunnskolen og videregående opplæring gjennom tilrettelegging og koordinering av kursvirksomhet. I 2000 er det øremerket ressurser til kompetanseutvikling over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, som statens utdanningskontorer fordeler etter nærmere fastlagte kriterier. Som ledd i innføringen av nye læreplanverk i grunnskolen ble det etablert nettverk av universiteter og høgskoler som bidrar til kompetanseutvikling for lærere. Nettverk for kompetanseutvikling i samfunnsfag har en viktig rolle i den generelle kompetanseutviklingen for samfunnsfaglærere. Det er naturlig å tillegge nettverket oppgaver i forhold til kunnskapsbygging om menneskerettigheter. I 2000 blir det utarbeidet veiledende planer for kompetanseutvikling for grunnskolelærere. I planen for samfunnsfag blir det innarbeidet en vekttallsgivende studieenhet i menneskerettigheter. Deler av denne kompetanseutviklingen vil være tilpasset lærere i videregående opplæring.

Tiltak

• Regjeringen har bedt Norgesnettrådet, ved Statens lærerkurs, prioritere etterutdanningskurs om menneskerettighetene i sitt samlede program for etterutdanning av lærere i grunnskolen og videregående opplæring fra og med 2000.

• Regjeringen har bedt Nettverk for kompetanseutvikling i samfunnsfag bidra til utarbeiding og koordinering av kompetanseutvikling i menneskerettigheter for samfunnsfaglærere i 2000. Gjennom utveksling av ideer og erfaringer mellom institusjoner og organisasjoner med kompetanse på menneskerettighetsområdet vil Nettverket bidra til en helhetlig strategi for gjennomføring av kompetanseutvikling i menneskerettigheter.

• Regjeringen vil videreutvikle det etterutdanningskurset som Utenriksdepartementet gjennom flere år har tilbudt lærere slik at det får ytterligere fokusering på menneskerettighetene. Kursene skal også tilbys førskolelærere og barnehageansatte.

c) Politi- og lensmannsetaten

Arbeidet med å fremme og sikre en samfunnsutvikling som i størst mulig grad innfrir samfunnets og enkeltindividets forventninger om trygghet og likebehandling, er en viktig og prioritert oppgave for Regjeringen. Politi- og lensmannsetaten skal være et serviceorgan overfor publikum, samtidig som etaten har rett og plikt til å anvende fysisk makt overfor samfunnsborgere dersom det er påkrevd. Etatens tilsatte skal både være forbilder, hjelpere og håndhevere av lov og orden. Det er derfor viktig at de tilsatte i politi- og lensmannsetaten gis et bevisst forhold til og styrket kunnskap om kravene i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene gjennom undervisning og informasjon.

Ved Politihøgskolens grunnutdanning gis det undervisning i emner som kan ses i sammenheng med menneskerettighetsspørsmål, som stats- og kommunalkunnskap, juridiske emner som privatrett, forvaltningsrett, straffeprosess, kulturforståelse og utlendingsrett, samt politilære og yrkesetikk. Rasisme vies stadig mer oppmerksomhet i undervisningen, blant annet tilbys det valgfag der studentene lærer om andre kulturer, og om betydningen av kulturforståelse og rettsregler i utførelsen av politimessige gjøremål. Politihøgskolen tilbyr også videre- og etterutdanningskurs i utlendingsrett og kulturforståelse. Kurset har som mål å gi en generell innføring i kulturbegrepet, minoritetspolitikk, etnisitet, diskriminering, rasisme med mer. Det har vært vurdert å gjøre folkerett til eget fag på Politihøgskolen. Så langt har det imidlertid blitt vurdert som mest hensiktsmessig å knytte menneskerettighetene og andre deler av folkeretten til de ovennevnte fagene.

Tiltak

• Regjeringen har nedsatt en arbeidsgruppe innenfor politi- og lensmannsetaten som skal vurdere tiltak i forhold til studentene på Politihøgskolen og tilsatte i politi- og lensmannsetaten. Arbeidsgruppen skal vurdere hvordan man kan styrke kunnskapen om de kravene internasjonale menneskerettighetskonvensjoner pålegger norske myndigheter. Arbeidsgruppen skal ved begynnelsen av 2000 legge frem forslag til konkrete tiltak. Justisdepartementet har det overordnede ansvaret for at de foreslåtte tiltakene umiddelbart blir iverksatt. Tiltakene vil være løpende og vil bli underlagt regelmessig vurdering.

d) Fengselsvesenet

Det fremheves i St.meld. nr. 27 (1997-98) Om kriminalomsorgen at humane verdier, upartisk behandling, anerkjente menneskerettigheter og respekt for menneskeverdet skal danne grunnlaget for kriminalomsorgens gjennomføring av strafferettslige reaksjoner. Det må fortløpende vurderes om de som tjenestegjør i fengselsvesenet, har den nødvendige kunnskapen om menneskerettighetene.

Kriminalomsorgens utdanningssenter gjennomfører etatsutdanning for tilsatte i fengselsvesenet, samt etter- og videreutdanning for tilsatte i fengselsvesenet og friomsorgen. Teoriåret for nye fengselsbetjenter er delt i fire deler. Ett av undervisningstemaene er etikk og profesjonalitet, der menneskerettigheter inngår. Undervisningen tar opp spørsmål knyttet til menneskerettigheter, kontrollorganer, og innholdet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter.

Regjeringens hovedinntrykk er at de ansatte i kriminalomsorgen som har ansvaret for å gjennomføre frihetsberøvelse, er godt kjent med innholdet i menneskerettighetskonvensjonene om behandlingen av innsatte. Regjeringen mener at dagens undervisningstilbud er dekkende, samtidig som det er nødvendig hele tiden å styrke kunnskapen om menneskerettigheter innenfor fengselsvesenet.

Tiltak

• Regjeringen vil evaluere undervisningen ved Kriminalomsorgens utdanningssenter med tanke på ytterligere styrking av menneskerettighetsundervisningen. Evalueringen skal være gjennomført innen utgangen av 2002.

e) Sosial- og helsesektoren

All utdanning innenfor pleie- og omsorgssektoren bør ha undervisning om menneskerettigheter og de verdiene som ligger til grunn for de menneskerettighetskonvensjonene som Norge er bundet av. Regjeringen er særlig opptatt av å sikre at rettighetene til eldre og funksjonshemmede respekteres (se kapittel 4.6.7 nedenfor). Det er derfor viktig at ansatte i pleie- og omsorgssektoren vet hvilke rettigheter brukerne har, blant annet til selvbestemmelse, privatliv, familieliv, personlig frihet, sikkerhet og høyest oppnåelig helsestandard.

Rammeplanene for grunnutdanningene i helse- og sosialfagene slår fast at studentene gjennom en innføring i menneskerettigheter, ulike verdioppfatninger, menneskesyn og livssyn skal utvikle et helhetlig syn på mennesket og respekt for menneskets integritet og rettigheter. Respekt for livets ukrenkelighet, respekt for menneskets egenverd og solidaritet med de svakstilte er prinsipper som høgskoleutdanningene i helse- og sosialfag bygger på. Sosial- og helsedepartementet arbeider også aktivt mot utdanningssystemet for at de aktuelle utdanningene skal legge mer vekt på frivillig deltakelse og alternativer til tvang, blant annet i forbindelse med gjennomgangen av rammeplanene for helse- og sosialutdanningene.

Sosial- og helsedepartementet har laget en informasjonspakke om innholdet i de nye helselovene. Særlig lov om pasientrettigheter og lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern inneholder bestemmelser som berører menneskerettighetene, og da i første rekke Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Førstnevnte lov inneholder sentrale pasientrettigheter som rett til vern mot spredning av opplysninger, mens sistnevnte lov blant annet regulerer eventuell bruk av tvang og restriktive tiltak overfor mennesker med alvorlig sinnslidelse. Informasjonspakken vil bli brukt i det informasjonsarbeidet departementet og den statlige tilsynsmyndigheten vil drive overfor helsetjenesten i forbindelse med ikrafttredelsen av de nye lovene.

Det er også gitt nytt regelverk i sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven om rettigheter for og begrensning av og kontroll med bruk av tvang overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. For å sikre at regelverket blir fulgt i kommunene, har Sosial- og helsedepartementet laget et omfattende rundskriv som også er sendt til de aktuelle høgskolene. Før loven ble iverksatt, ble det arrangert kurs for ansatte hos fylkesmennene, fylkeslegene, spesialisthelsetjenesten i fylkeskommunene og fylkesnemndene for sosiale saker, og det er holdt kurs for ansatte i kommunene. Sosial- og helsedepartementet vil, som en oppfølging av St.meld. nr. 26 (1997-98) Begrensning og kontroll med bruk av tvang i tjenesteyting, evaluere det nye regelverket (se kapittel 4.6.7 nedenfor), og deretter vurdere eventuelle behov for etterutdanning. Regelverket er midlertidig og skal gjelde ut 2001.

Tiltak

• Regjeringen vil vurdere å utarbeide en kursmodell om helse og menneskerettigheter med utgangspunkt i et folkehelseperspektiv i forbindelse med oppfølgingen av NOU 1999: 18 Om styrking av folkehelsearbeidet i kommunene og NOU 1999: 13 Kvinners helse i Norge. Førstnevnte lov inneholder sentrale pasientrettigheter som rett til vern mot spredning av opplysninger, mens sistnevnte lov regulerer eventuell bruk av tvang og restriktive tiltak overfor mennesker med alvorlig sinnslidelse.

4.5.4 Statlig forvaltning

Regjeringen mener det er behov for å styrke opplæringen i menneskerettigheter innenfor statlig forvaltning, og vil sette i verk tiltak som kan bidra til dette. Noen av tiltakene tar sikte på å styrke forvaltningens kunnskap generelt, andre er spesielt rettet inn mot Forsvaret og justisforvaltningen. Det vises også til kapittel 4.3 ovenfor, særlig om opprettelse av kontaktpersoner for menneskerettighetsspørsmål i forvaltningen.

a) Informasjon og kurs

Kunnskap hos ansatte i statsforvaltningen om internasjonale menneskerettigheter og klageordninger er viktig for å hindre brudd på menneskerettighetene og fremme beskyttelse av enkeltindividers rettigheter. Slik kunnskap, kombinert med innsikt i eget saksfelt, vil øke bevisstgjøringen om menneskerettslige forpliktelser i egen sektor, og er dermed viktig for både ledere og saksbehandlere. Det er et mål å sikre at alle ansatte kjenner til menneskerettighetenes eksistens og relevans, og at enkelte i tillegg har mer inngående kunnskap på feltet. Siden det internasjonale menneskerettighetsvernet er under stadig utvikling, vil kompetansebygging i statsforvaltningen være en løpende oppgave.

Tiltak

• Regjeringen vil utarbeide et informasjonshefte om menneskerettigheter, som skal distribueres til alle ansatte i statsforvaltningen. En del av materialet skal vies det internasjonale menneskerettighetsvernet og gjennomføringsordninger, mens en annen del skal knyttes til relevante problemstillinger for det enkelte departement. Utenriksdepartementet utarbeider et informasjonshefte i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, som har det overordnede ansvaret for tiltaket.

• Regjeringen vil bevisstgjøre ansatte i statsforvaltningen om deres ansvar for å verne om menneskerettighetene i egen sektor, gjennom seminarer om dette arrangert av Statskonsult. Målgruppen er ansatte som enten skal ha særlig ansvar på menneskerettighetsområdet, være menneskerettighetskontakt i eget departement (se kapittel 4.3 ovenfor), eller ansatte som skal arbeide med menneskerettigheter i konkrete saker, knyttet til lovforslag, internasjonale forhandlinger eller lignende. Seminaret vil gå over én dag, og skal etter planen gjennomføres for første gang i februar 2000. Opplegg og innhold utarbeides av Arbeids- og administrasjonsdepartementet i samarbeid med Utenriksdepartementet og Justisdepartementet. Kurset skal kunne tilbys alle interesserte, også ansatte i lokalforvaltningen.

b) Forsvaret

Det er ingen tradisjon for generell opplæring i menneskerettighetene innenfor Forsvaret. Den undervisningen som er blitt gitt, har først og fremst vært rettet mot menneskerettigheter i krig, der innføring i krigens folkerett og humanitær rett har vært det sentrale.

Innenfor Forsvarets ansvarsområder kan det imidlertid oppstå situasjoner der respekten for enkeltindividets rettigheter settes på prøve, blant annet fordi Forsvarets personell kan bli nødt til å anvende tvangsmakt ved utførelsen av sine oppdrag. Også Forsvarets økende internasjonale engasjement gjør det nødvendig å styrke kunnskapen om menneskerettighetene, særlig fordi omfattende brudd på menneskerettighetene kan være utgangspunkt for iverksettelsen av internasjonale operasjoner der norske styrker deltar.

Tiltak

• Regjeringen vil styrke Forsvarets kunnskaper om menneskerettighetene. Forsvarsdepartementet har derfor oppnevnt en arbeidsgruppe for menneskerettigheter i Forsvaret, bestående av representanter for Forsvarsdepartementet, Forsvarets overkommando og Generaladvokaten. Arbeidsgruppen skal innen utgangen av 2000 gi anbefaling om hvilke menneskerettigheter det bør undervises om i Forsvaret, hvilke kategorier av personell som bør få slik undervisning, og hvordan undervisningen mest hensiktsmessig kan gjennomføres. På bakgrunn av arbeidsgruppens anbefalinger vil Forsvarsdepartementet ta initiativ til iverksettelse av foreslåtte undervisningstiltak fra og med våren 2001.

c) Justisdepartementet

Som fagdepartement har Justisdepartementet ansvar for områder der hensynet til menneskerettighetene står særlig sentralt, for eksempel strafferettspleien og kriminalomsorgen. I tillegg skal departementet i noen grad kunne bistå andre departementer der det oppstår menneskerettighetsspørsmål i forbindelse med lovarbeider. På denne bakgrunnen er det særlig viktig at ansatte i Justisdepartementet har høy kompetanse om menneskerettighetene.

Tiltak

• Regjeringen vil arrangere kurs om menneskerettigheter for alle ansatte i Justisdepartementet. Kursene vil omfatte en teoretisk innføring i sentrale menneskerettighetskonvensjoner og en praktisk del der aktuelle menneskerettslige problemstillinger innenfor justissektoren blir belyst. Kursene skal være problemorienterte og fremme diskusjon blant deltakerne. Kursene vil bli arrangert første gang våren 2000, og departementet vil løpende vurdere behovet for nye kurs.

d) Utlendingsforvaltningen

Regjeringen ønsker å styrke menneskerettighetskompetansen til saksbehandlere i utlendingsforvaltningen og sikre at saker blir behandlet i samsvar med internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som Norge er bundet av. Asylretten, som er en del av utlendingsretten, bygger dels på internasjonale konvensjoner og menneskerettighetsregler. Internasjonale regler på menneskerettighetsområdet er allerede en del av norsk utlendingsrett. I utlendingsloven heter det at loven «skal anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av når disse har til formål å styrke utlendingens stilling».

I Justisdepartementets utlendingsavdeling er et flertall av saksbehandlerne jurister. Ved ansettelse legges det stor vekt på kunnskaper om flyktningrett og menneskerettigheter og/eller erfaring fra arbeid med menneskerettigheter. Avdelingen deltar jevnlig i internasjonale fora der temaene er menneskerettigheter. Justisdepartementets utlendingsavdeling arrangerer jevnlig internkurs i utlendingsrett og asylrett.

I Utlendingsdirektoratet er også et flertall av saksbehandlerne jurister. Utlendingsdirektoratet gir hvert år tilbud til ansatte om å studere flyktningrett ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. I tillegg deltar ansatte på forelesninger som arrangeres om menneskerettigheter i regi av universiteter eller andre. Direktoratet forestår dessuten egenopplæring av ansatte i menneskerettighetstema av betydning for fagfeltet. Utlendingsdirektoratet arrangerer også kurs for politi og utenriksstasjoner på utlendingsrettsområdet.

Tiltak

• Regjeringen vil videreføre ordningen med å sende ansatte i Utlendingsdirektoratet på kurs i flyktningrett ved Universitetet i Oslo.

• Regjeringen vil gjennomføre egne kurs i menneskerettigheter for alle saksbehandlere og ledere i Justisdepartementets utlendingsavdeling som arbeider med utlendings- og asylsaker. Målsettingen er å høyne kunnskapen i avdelingen om menneskerettigheter generelt, og menneskerettigheter på utlendingsfeltet spesielt. Kurset vil bestå av en teoretisk og en praktisk del spesielt rettet mot utlendingsfeltet. Kurset vil ha en varighet av 1-2 dager, og planlegges avholdt årlig. Justisdepartementets utlendingsavdeling vil vurdere om kurset også skal tilbys Utlendingsdirektoratet.

• Regjeringen vil gjennomføre opplæringsprogram for ansatte som behandler asylsøknader, og som skal foreta asylintervju. Dette skjer i forbindelse med at Utlendingsdirektoratet overtar asylintervjuene fra politiet 1. juli 2000.

• Programmet er basert på syv moduler, hvorav asylrettslige forhold, herunder menneskerettigheter, utgjør én modul. Opplæringen skal gjennomføres våren 2000 og vil deretter bli gjenstand for evaluering. Eventuell oppfølging vil bli iverksatt på bakgrunn av konklusjonene i evalueringen.

4.5.5 Dommere

Kunnskap om menneskerettighetene er en forutsetning for at dommere skal kunne ta nødvendig hensyn til menneskerettigheter når de utøver sin dømmende virksomhet. Fra 1998 har Etterutdanningsrådet for dommere, som ivaretar etter- og videreutdanningen av norske dommere, utvidet begynnerundervisningen for nyutnevnte dommere med en halv dags grunnleggende innføring i menneskerettigheter. Årlig gjennomfører Etterutdanningsrådet et todagers kurs om menneskerettigheter, samt studietur til Den europeiske menneskerettighetsdomstol i Strasbourg. I tillegg berøres menneskerettighetsrelaterte spørsmål i all undervisning som vedrører straffeprosess, herunder begynnerundervisningen for nyutnevnte dommere og de årlige kursene i straffeprosessuelle spørsmål.

I 1997 ble det etablert en studiepermisjonsordning for dommere. I 1999 har to dommere permisjon for å studere menneskerettighetsspørsmål.

Norske dommeres tilgang til relevant litteratur skjer gjennom en sentral innkjøpsordning som administreres av et eget fagbokutvalg. Utvalget holder seg godt orientert om utgivelser som kan være aktuelle for domstolene, herunder utgivelser om menneskerettigheter, og foretar en konkret vurdering av den enkelte utgivelse. Utvalget har sørget for at alle norske domstoler blant annet har særtrykket av Rettspraksisspalten i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter med sammendrag av dommer fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol.

Innkjøpsordningen for faglitteratur må ses i sammenheng med informasjon som er lagt ut på Internett. Avgjørelser og uttalelser fra flere av menneskerettighetskonvensjonsorganene finnes tilgjengelig over Internett. Her finnes også de enkelte konvensjonene og tilleggsprotokoller. Enkelte av de norske domstolene er allerede tilknyttet nettet. Planen er at alle norske domstoler skal ha tilgang til Internett innen utgangen av 2001.

Tiltak

• Regjeringen vil påse at Etterutdanningsrådet for dommere fortsetter å prioritere opplæring knyttet til menneskerettigheter. Justisdepartementet vil omtale menneskerettighetene i de årlige tildelingsbrevene til Etterutdanningsrådet, og vil gjennom sin faste representant i rådet kontinuerlig påse at opplæring i menneskerettighetene prioriteres i dommernes etterutdanning.

4.5.6 Advokater

Juristenes Utdanningssenter holder regelmessig kurs i menneskerettighetsspørsmål for jurister. Kursene er ikke spesielt innrettet mot målgruppen advokater, men advokater utgjør en stor andel av deltakerne. Juristenes Utdanningssenter har nedsatt et eget fagutvalg for internasjonale menneskerettigheter for å styrke sin kompetanse på dette feltet.

Justisdepartementet har lovansvar for domstolloven kapittel 11, som - sammen med tilhørende forskrifter - utførlig regulerer advokatvirksomhet og betingelsene for å bli advokat. Med hjemmel i domstolloven har departementet bestemt at alle som vil bli advokat, må gjennomgå et kurs i emner av særlig betydning for advokatvirksomhet, det såkalte advokatkurset. Justisdepartementet gir regler om kursets innhold og gjennomføring, mens det faglige ansvaret for kurset ellers tilligger Juristenes Utdanningssenter.

Tiltak

• Regjeringen har tatt initiativ overfor Juristenes Utdanningssenter med sikte på at forholdet til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner og -organer med særlig relevans for praktisk advokatarbeid blir en del av det obligatoriske advokatkurset. Juristenes Utdanningssenter har stilt seg positiv til dette og vil søke å innarbeide dette i kursprogrammet allerede fra våren 2000. Justisdepartementet vil senere innarbeide dette i reglene for kurset.

4.5.7 Kunnskapsgrunnlaget

a) Forskningsprogram om menneskerettigheter i Norge

Menneskerettigheter er et forskningsfelt der Norge ut fra politisk og allmennmenneskelig engasjement bør ha som målsetting å være internasjonalt ledende. Menneskerettighetsforskning er nødvendig for å sikre at norsk politikk for menneskerettigheter hjemme og ute er tuftet på godt faglig grunnlag. Likeledes bør all informasjon, utdanning og undervisning om menneskerettighetene være så faglig korrekt, komplett og oppdatert som mulig. I likhet med undervisningen ved universiteter og høgskoler bør også generell opplæring og informasjon om menneskerettighetene bygge på forskningsbasert kunnskap.

Som forskningsfelt har menneskerettigheter ingen entydig disiplinforankring. Den juridiske kompetansen er likevel et viktig grunnlag i en bredere faglig satsing på forskning om menneskerettigheter. Samtidig er det en forutsetning for utvikling av menneskerettighetsforskningen at også andre fagdisipliner besitter kompetanse på området. Bare slik får man sikret at problemstillinger av ikke-juridisk karakter belyses. Menneskerettighetene angår dessuten individer og grupper som befinner seg i utsatte posisjoner, og som ulike fagdisipliner har spesialiserte kunnskaper om. Dette gjelder blant andre barn, flyktninger, psykisk utviklingshemmede, religiøse og etniske minoriteter. Utviklingen av menneskerettighetskompetanse må skje i samspill med ulike fagmiljøer som kjenner disse gruppenes vilkår.

Menneskerettighetsforskningen i Norge ble for alvor synliggjort på 1980-tallet med det flerfaglige menneskerettighetsprogrammet til Norges allmennvitenskapelige forskningsråd (NAVF). Programmet var imidlertid særlig orientert mot internasjonale forhold, og fokuserte i liten grad på menneskerettighetenes stilling i Norge. Frem til i dag har det ikke eksistert noen fullgod oversikt over igangværende forskning om menneskerettighetene i Norge. Høsten 1999 bestilte derfor Regjeringen en tilstandsrapport fra Norges forskningsråd. Rapporten gir en oversikt over norske miljøer som arbeider med forskning om menneskerettigheter i Norge, og den kompetansen som finnes i ulike fagmiljøer. Rapporten viser at det utføres mye god menneskerettighetsforskning, selv om denne ikke alltid har menneskerettighetene som et eksplisitt eller uttrykt tema. Rapporten identifiserer også spørsmål og tema som hittil er mangelfullt dekket innenfor forskningen, og munner ut i anbefalinger om utarbeidelse av et tverrfaglig forskningsprogram om menneskerettigheter i Norge.

Menneskerettighetsforskningens bredde og mangfold er både en styrke og en svakhet. Styrken ligger i forskningsfeltets potensial som bred kunnskapsbase for nasjonal og internasjonal menneskerettighetspolitikk og -forvaltning. Svakheten ligger i mangelen på en samlet og samordnet innsats. Et eget forskningsprogram om menneskerettigheter i Norge vil kunne bøte på dette og samtidig bidra til styrking av forskningsbasert kunnskap om ulike aspekter ved menneskerettighetenes stilling. Et forskningsprogram vil også kunne bidra til nasjonal nettverksbygging, og legge til rette for økt rekruttering til menneskerettighetsforskningen.

Tiltak

• Regjeringen ser behov for mer kunnskap om menneskerettighetssituasjonen i Norge og mener at forskningen på området må styrkes. Utenriksdepartementet vil ta initiativ til å drøfte anbefalingene i tilstandsrapporten fra Norges forskningsråd med de berørte fagdepartementene, med sikte på å få etablert et tverrfaglig og tverrsektorielt forskningsprogram om menneskerettigheter i Norge fra 2001.

b) Institutt for menneskerettigheter

I justiskomiteens innstilling om menneskerettighetsloven, Innst. O. nr. 51 (1998-99), sies det blant annet:

«Komiteen vil understreke at informasjon, undervisning og utdanning er mellom dei viktigaste verkemidla som ein kan ta i bruk for å verne og fremje menneskerettane. Det må byggjast opp eit fagmiljø på desse områda og komiteen ser at Institutt for menneskerettar er naturleg å gje denne mynden . . . Komiteen ser det som viktig at det vert sett i gong opplæring og etterutdanning innan området. Midlar til dette må stillast til rådvelde og det er naturleg å styrke Institutt for menneskerettar slik at dei kan informere generelt, undervise studentar og starte opp etterutdaning for advokatar. Komiteen vil understreke at det er viktig å ha ein universitetsinstitusjon som har kompetanse på området og kan setje i gong tiltak innan opplæring og kompetanseoppbyggjing for andre.»

Institutt for menneskerettigheter ble opprettet i 1987, organisert som et program under NAVF, og har fra 1995 vært en del av Universitetet i Oslo. Etter vedtektene skal instituttet bidra til realiseringen av menneskerettighetene gjennom forskning og utredning, undervisning, rådgivning, informasjon og dokumentasjon. Instituttet er tverrfaglig og skal både være nasjonalt og internasjonalt orientert.

Institutt for menneskerettigheter har nylig vært gjenstand for evaluering av et nordisk professorutvalg på oppdrag fra Kollegiet ved Universitetet i Oslo. Evalueringen konkluderer med at instituttet etter forholdene har et solid akademisk miljø med høyt aktivitetsnivå. Hovedutfordringen for instituttet, slik utvalget ser det, ligger i den skjeve finansieringsformen med lav grunnbevilgning og over 80 pst. eksternt finansiert virksomhet, i form av prosjektstøtte fra Norges forskningsråd og oppdragsmidler fra departementer og andre. Instituttet har om lag samme grunnbevilgning i dag (i form av faste stillinger) som da det ble opprettet i 1987. Universitetet i Oslo har imidlertid prioritert Institutt for menneskerettigheter i de senere årene ved å skaffe instituttet tidsmessige lokaler i Oslo sentrum, og har tilført instituttet en fast seniorforsker, en universitetsstipendiat og en undervisningskonsulent i halv stilling. Fra høsten 1999 finansierer Forsvarsdepartementet en treårig stipendiatstilling i humanitær rett ved instituttet.

Det er Regjeringens oppfatning at Institutt for menneskerettigheter må styrkes slik at kunnskapsgrunnlaget ved instituttet sikres. Instituttet utgjør kjernen i forskningsmiljøet om menneskerettigheter i Norge. For å sikre instituttets uavhengighet som forskningsinstitusjon har Institutt for menneskerettigheter behov for å kunne prioritere grunnforskning og langsiktig kompetanseoppbygging. Dette er avgjørende også for at instituttets utadrettede virksomhet, i form av rådgivning, undervisning og informasjonsarbeid, skal bygge på et solid teoretisk fundament.

Institutt for menneskerettigheter er et sentralt miljø for kunnskaps- og kompetansebygging på menneskerettighetsfeltet. I den foreliggende handlingsplanen presenterer Regjeringen en rekke tiltak for å styrke kunnskapen om menneskerettighetene i Norge. Som supplement til disse ser Regjeringen det som viktig at instituttet bidrar til kunnskapsbygging gjennom bevisstgjøring, formidling og informasjon. Institutt for menneskerettigheter besitter kunnskap, kompetanse og erfaringer på menneskerettighetsfeltet, som i enda større grad enn i dag bør komme offentlige myndigheter, studenter og andre til gode. Etter Regjeringens vurdering vil det derfor være naturlig å bygge opp en kompetanseenhet for menneskerettigheter rundt Institutt for menneskerettigheter.

Tiltak

• Regjeringen mener at Institutt for menneskerettigheter skal ha en sentral rolle i kunnskapsbyggingen om menneskerettigheter i Norge. Regjeringen mener instituttet har behov for langsiktighet i sin kompetanseoppbygging, og ser at kompetansen i dag ikke utnyttes optimalt som følge av få faste stillinger og lav grunnfinansiering. Regjeringen vil derfor arbeide for en gradvis økning av grunnbevilgningen til Institutt for menneskerettigheter fra og med 2000.

4.5.8 Informasjon og holdningsskapende arbeid

a) Regjeringens generelle tiltak

Regjeringen mener det er behov for en sterkere menneskerettighetsfokusering i eget informasjonsarbeid. Ulike menneskerettighetsspørsmål, norsk menneskerettighetspolitikk og menneskerettigheter sett i et utviklingsperspektiv bør få en mer sentral plass i departementenes informasjonsvirksomhet i årene som kommer. Regjeringen vil også jevnlig legge ut aktuell informasjon om ulike menneskerettighetsspørsmål på Internett. I anledning av 50 årsjubileet for FNs verdenserklæring om menneskerettighetene i 1998 utarbeidet Utenriksdepartementet en egen informasjonsplan for satsingen på menneskerettighetsområdet. Som en del av denne planen ble det laget en årsrapport om norsk innsats for menneskerettighetene. Denne vil bli fulgt opp med årlige rapporter.

Som ledd i markeringen av menneskerettighetserklæringen i 1998 tok Utenriksdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet initiativ til en særskilt informasjonssatsing overfor skoleverket. I et felles brev til skolene oppfordret kirke-, utdannings- og forskningsministeren og utviklings- og menneskerettighetsministeren lærere og elever til å gjøre en ekstra innsats for menneskerettighetene i jubileumsåret. Med brevet fulgte en undervisningsmappe med oversikt over undervisningsmateriell og læremidler på menneskerettighetsområdet. Undervisningsmappen har aktualitet også utover jubileumsåret, og utgjør et nyttig hjelpemiddel for menneskerettighetsundervisningen i skolen. I tilknytning til 50-årsjubileet støttet også Regjeringen kampanjen Dugnad '98, som en rekke frivillige organisasjoner gikk sammen om. Kampanjen nådde sitt høydepunkt på jubileumsdagen 10. desember 1998, da det blant annet ble arrangert en rekke seminarer om menneskerettigheter i Folkets Hus.

I mediene og blant befolkningen generelt har det vært økende interesse for menneskerettighetsspørsmål i de siste årene. Bibliotek, frivillige organisasjoner og private og offentlige informasjonskontorer får stadig oftere henvendelser om informasjonsmateriell og foredrag knyttet til menneskerettighetsspørsmål. Regjeringen mener det er viktig å ta vare på og stimulere denne interessen for menneskerettighetene, samtidig som man forsøker å gjøre temaet, og tilhørende problemstillinger, lettere tilgjengelig og mer engasjerende for ulike målgrupper. Regjeringen vil derfor både oppmuntre til bruk av kultur og ny teknologi i informasjonsarbeidet, og støtte utviklingen av nye metoder og innfallsvinkler.

Tiltak

• Regjeringen vil gjennomføre en markering hvert tredje år der det fokuseres på ett avgrenset menneskerettighetstema for å skape engasjement og bevisstgjøring omkring menneskerettighetene. Den første markeringen skal gjennomføres i 2002, og vil i stor grad bygge på det samarbeidet og de erfaringene som ble utviklet i forbindelse med Dugnad '98. Utenriksdepartementet er ansvarlig for koordinering av tiltaket.

• Regjeringen vil i samarbeid med eksterne institusjoner og organisasjoner invitere produksjonsselskaper til å utvikle informasjonstiltak om menneskerettigheter, der ny teknologi og audiovisuelle virkemidler blir benyttet. Konkret vil Utenriksdepartementet inngå samarbeid om produksjon av barne- og ungdomsprogrammer for visning på TV, der internettkontakt mellom norsk ungdom og ungdom rundt om i verden vil inngå.

• Regjeringen vil satse på etterutdanning og kompetansebyggende tiltak om menneskerettighetene overfor lærere, journalister og bibliotekarer for å styrke det langsiktige informasjonsarbeidet og bidra til spredning av kunnskap om menneskerettigheter i ulike deler av det norske samfunnet (se for øvrig kapittel 4.5.3 ovenfor). Utenriksdepartementet vil tilby et årlig etterutdanningskurs om menneskerettigheter og andre internasjonale emner. Videre vil departementet i samarbeid med Institutt for Journalistikk tilby årlig kurs og studiereise for journalister om menneskerettigheter og andre internasjonale spørsmål.

• Regjeringen ønsker å styrke kompetansen i internasjonale menneskerettighetsspørsmål ved mediehøgskoler i Norge og i prioriterte samarbeidsland, samt bidra til en styrking av sivile institusjoner i sør. Derfor vil Regjeringen over Utenriksdepartementets budsjett gi støtte til institusjonelt samarbeid og utvekslingsprogrammer om menneskerettighetsspørsmål. Det forventes at slikt samarbeid vil bidra til bedre undervisning om og større vektlegging av menneskerettighetsspørsmål generelt ved de aktuelle mediehøgskolene. Samarbeidet skal gi rom for hospiteringsordninger for norske og utenlandske forskere, journalister og journaliststudenter.

b) Kultur som virkemiddel

Kultur spiller på andre strenger enn dem man vanligvis benytter i offentlig informasjon, der det tydelige, korrekte og presise gjerne etterstrebes. Ved å bruke kultur som virkemiddel i informasjon og holdningsskapende arbeid vil man kunne bidra til ny forståelse for den saken eller det temaet som man forsøker å formidle, og komme i dialog med målgrupper man vanligvis ikke når med mer tradisjonelle informasjonsvirkemidler.

I mediepolitikken er det Regjeringens utgangspunkt at ytringsfriheten skal sikres som en forutsetning for et levende demokrati (se kapittel 4.6.13 nedenfor). Pressen har en særlig viktig rolle gjennom sin betydning for meningsbryting og debatt. Dersom pressen vier større oppmerksomhet til menneskerettighetene i Norge, og avdekker eventuelle brudd på disse, vil dette kunne bidra til bevisstgjøring av befolkningen generelt - og offentlige myndigheter spesielt - i forhold til menneskerettighetsspørsmål.

Film er også en viktig kultur- og samfunnsformidler. Menneskerettighetssituasjonen i Norge har imidlertid i liten grad vært tema for norsk film, verken for fiksjons- eller dokumentarfilmer. Å berømme miljøer som gjennom film presenterer og anskueliggjør menneskerettighetsspørsmål, vil være en måte å stimulere til kunstnerisk eller dokumentarisk fremstilling av menneskerettighetsproblematikk på film.

Tiltak

• Regjeringen vil opprette en menneskerettighetspris for journalister. Prisen skal gå til journalister som i særlig grad har satt søkelys på aktuelle menneskerettighetsspørsmål i Norge. Prisen vil være på 100 000 kroner, samt en egen plakett, og bli utdelt én gang i året, forutsatt at det finnes kvalifiserte kandidater. Pristildelingen vil skje i forbindelse med en av bransjeorganisasjonenes årsmøter. Prisvinnerne utpekes av en uavhengig jury. Kulturdepartementet utarbeider statutter som fastlegger retningslinjer for sammensetning av jury og utvelgelse av prisvinner. Prisen utdeles for første gang i 2000.

• Regjeringen vil etablere en menneskerettighetspris for filmsektoren. Prisen vil bli tildelt kortfilmer - fiksjons- eller dokumentarfilmer - som i særlig grad setter søkelys på aktuelle menneskerettighetsspørsmål i Norge. Prisen vil være på 50 000 kroner og bli utdelt annet hvert år, forutsatt at det finnes verdige kandidater. Prisvinnerne vil bli utpekt av en uavhengig jury. Kulturdepartementet utarbeider egne statutter som fastlegger retningslinjer for sammensetning av jury og utvelgelse av prisvinner. Prisen utdeles for første gang i 2000.

c) Database om sensur og ytringsfrihet

Biblioteket i Alexandria i Egypt var i oldtiden et unikt senter for utveksling av kunnskap, tanker og ideer. UNESCO står sammen med egyptiske myndigheter bak gjenreisingen av biblioteket, som skal stå ferdig i 2000. Det nye Alexandria-biblioteket forventes å utvikle seg til et internasjonalt ledende informasjons- og dokumentasjonssenter på menneskerettighetsområdet.

Det finnes i dag ingen bibliotek i verden som har en fullgod, internasjonal oversikt over sensurerte bøker og aviser. Dokumentasjon om brudd på ytringsfriheten fra menneskerettighetsorganisasjoner er heller ikke ofte tilgjengelig for publikum gjennom bibliotekene. En omfattende, oppdatert og generelt tilgjengelig database om sensur, inkludert bibliografisk informasjon om litteratur om ytringsfrihet, vil derfor kunne bidra til å styrke kunnskapen om og videre forskning på menneskerettigheter og ytringsfrihet. En kunnskapsbase om sensur og ytringsfrihet vil komme norske miljøer til gode ved å tilføre kunnskap som kan brukes i undervisnings- og informasjonssammenheng, og som grunnlag for forskning.

Tiltak

• Regjeringen vil til åpningen av Alexandria-biblioteket i Egypt i 2000 gi en database om sensur og ytringsfrihet. Databasen vil inneholde en historisk oversikt over bøker og aviser fra og med år 1900 som statlige organer har sensurert, begrenset til sensur av politisk, religiøs eller moralsk karakter. Databasen vil også omfatte bibliografiske opplysninger om publisert litteratur om ytringsfrihet. Regjeringen finansierer databasen over Kulturdepartementets budsjett, mens ansvaret for utvikling av databasen er lagt til Forum for ytringsfrihet, under faglig tilsyn av Nasjonalbiblioteket.

d) Informasjon for og om urfolk

Internasjonal urfolksrett har i løpet av de siste tyve årene fremstått som en spesiell del innenfor de internasjonale menneskerettighetene. For tiden eksisterer det bare én internasjonal konvensjon som utelukkende omhandler urfolk. Dette er ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater som erstatter konvensjon nr. 107 av 1957. Det er imidlertid klart at de generelle bestemmelsene om minoriteter i FNs menneskerettighetskonvensjoner også gjelder urfolksrettigheter, som rett til å vedlikeholde eget språk og utøve sin kultur. For Norges del kan det vises til Grunnloven § 110a og utredningen i NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling.

Både sameloven (lov 1987 nr. 56) og internasjonale avtaler som Norge har tiltrådt, herunder ILO-konvensjon nr. 169 og Den europeiske pakt om regions- eller minoritetsspråk, pålegger Regjeringen visse plikter når det gjelder å yte service til samer på samisk, og til å informere storsamfunnet om samisk kultur. Det er behov for å finne ut mer om hvordan slik tospråklig service fungerer, og se på hvordan denne kan forbedres. Det vises for øvrig til kapittel 4.6.2 og boks 4.6 nedenfor.

Tiltak

• Regjeringen har gitt Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) i Alta i oppdrag å gjennomføre en undersøkelse av hvordan publikum ser på den tospråklige servicen i etater med nær publikumskontakt, for eksempel tjenester på legekontor, sosialkontor, arbeidskontor og likningskontor. Resultatene av undersøkelsen forventes å gi informasjon om hvor ressursene bør settes inn når det gjelder arbeidet med informasjon og språk. Undersøkelsen skal avsluttes i begynnelsen av 2000, og vil deretter bli fulgt opp av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med relevante departementer.

• Regjeringen har tatt initiativ til en kartlegging av behov for mer kunnskap om hvordan informasjon fra statlige myndigheter til samene og om samene fungerer, og om hvordan slik informasjon bør organiseres i fremtiden. Kommunal- og regionaldepartementet vil være ansvarlig for gjennomføring og oppfølging av kartleggingen. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Sametinget er viktige samarbeidspartnere. Kartleggingen skal ferdigstilles i begynnelsen av 2000.

e) Frivillig informasjonsarbeid

Informasjon og holdningsskapende arbeid om menneskerettighetene har lange tradisjoner i Norge. Hovedtyngden av arbeidet har lenge vært drevet av institusjoner og frivillige organisasjoner som for eksempel Amnesty International, Helsingforskomiteen, Institutt for menneskerettigheter, Norges Røde Kors, Norsk Folkehjelp og Redd Barna. Disse driver kursvirksomhet overfor ulike grupper, arrangerer seminarer om menneskerettigheter, og de utformer informasjons- og undervisningsmateriell om menneskerettighetene. Også en rekke andre organisasjoner arbeider med informasjon om menneskerettighetene som en del av sin virksomhet, herunder Antirasistisk Senter, Flyktningerådet, Kirkens Nødhjelp, Kornhaug Fredssenter i Gausdal, Norsk forum for ytringsfrihet og Norsk Organisasjon for Asylsøkere. Menneskerettighetshuset i Oslo og i Bergen (Stiftelsen Egil Raftos hus) bidrar blant annet til kontakt og samarbeid mellom ulike institusjoner som arbeider med menneskerettighetsundervisning og informasjonsarbeid.

Menneskerettighetsspørsmål har inngått også som en viktig del av FN-sambandets opplysningsvirksomhet, særlig overfor skoleverket og med lærerne som en viktig målgruppe. FN-sambandet vil være en av flere naturlige samarbeidspartnere for høgskolene og universitetene når det gjelder kompetanseutvikling av lærere innenfor rammen av denne handlingsplanen. I Trøndelag er det allerede etablert et samarbeid mellom Høgskolen i Sør-Trøndelag og FN-sambandet. Det kan også nevnes at FN-sambandet gjennom flere år, på oppdrag fra Utenriksdepartementet, har ledet en egen arbeidsgruppe for menneskerettighetsundervisning, med deltaking fra blant andre den norske UNESCO-kommisjonen, lærerorganisasjonene, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Utenriksdepartementet og flere menneskerettighetsorganisasjoner.

Flere tros- og livssynssamfunn - blant annet Mellomkirkelig råd og Human-Etisk Forbund - driver også aktivt informasjonsarbeid om menneskerettigheter. I tillegg spiller Barneombudet og de andre ombudene en viktig rolle når det gjelder informasjon og holdningsskapende arbeid om menneskerettigheter. Det nylig opprettede Senter mot etnisk diskriminering er en annen sentral aktør i dette arbeidet.

Mange folkehøgskoler har i dag undervisningstilbud som inkluderer opplæring i menneskerettigheter. Dette gjelder for eksempel Nansen-skolen, som på grunn av sitt dialogseminar om demokrati, menneskerettigheter og konfliktløsning ble nominert av Kulturdepartementet som norsk kandidat til UNESCOs fredsundervisningspris i 1998.

Red Cross Nordic United World College i Fjaler er én av i alt ni UWC-skoler over hele verden som hvert år tar imot norske elever. Skolene har det til felles at de ønsker å bidra til mellommenneskelig forståelse og fred, herunder respekt for menneskerettighetene. United World College i Fjaler har valgfag i menneskerettigheter for sine avgangselever, og har i de siste tre årene arrangert sommerskole med én ukes undervisning i menneskerettigheter for om lag 100 elever fra hele verden.

Tiltak

• Regjeringen vil gi økt støtte til informasjonstiltak om menneskerettigheter der ulike organisasjoner og institusjoner er søkere. Regjeringen oppmuntrer og støtter også lokale initiativ og samarbeid mellom skoler, menigheter og organisasjoner rundt om i landet for å markere menneskerettighetene. Over Utenriksdepartements budsjett er det satt av midler til besøks- og utvekslingsprogrammer mellom lokalmiljøer i Norge og tilsvarende miljøer rundt om i verden. Erfaringer tilsier at slikt samarbeid kan mobilisere miljøer som ikke tradisjonelt er engasjert i menneskerettighetsarbeid, og bruken av utvekslingsprogrammer vil for mange gi informasjonsarbeidet et mer engasjerende innhold. Flyktninger og innvandrere er, med sin bakgrunn og sine erfaringer fra ulike deler av verden, en viktig ressurs i denne forbindelse.

4.6 Særskilte satsingsområder

Regjeringen legger stor vekt på å fremme menneskerettighetene i sitt arbeid. Tilnærmingen er bred og integrert. I kapitlene 4.2-4.5 ovenfor er det vist hvilken betydning dette menneskerettighetsarbeidet har innenfor domstolene og forvaltningen i forhold til ny lovgivning og ved bygging av kunnskap.

Det finnes også muligheter for å forbedre mer spesifikke sider av norsk myndighetsutøvelse for å fremme vernet om menneskerettighetene i Norge. På en del av disse områdene er det i den senere tid vedtatt tiltak for bedring, for eksempel innenfor etnisk diskriminering og psykisk helsevern. Det gjenstår imidlertid arbeid, både på disse og andre felt. Regjeringen vil sette i verk administrative, lovgivningsmessige, økonomiske og pedagogiske tiltak mot følgende satsingsområder:

• diskriminering og rasisme

• det samepolitiske feltet

• nasjonale minoriteter

• asyl- og utlendingsrett

• varetekt og tidsforløpet i straffesaker

• sosial- og helseomsorg

• funksjonshemmede

• barn

• kvinner

• familieliv

• homofile og lesbiske

• religions- og livssynsfrihet

• ytringsfrihet

• voksenopplæring

• kriminalitetsofrenes stilling

• bioteknologiske spørsmål

For at tiltakene skal være effektive, er det viktig å ha best mulig oversikt over den faktiske situasjonen på menneskerettighetsområdet i Norge. En nasjonal institusjon for menneskerettigheter og mer forskningsbasert kunnskap om menneskerettighetssituasjonen i Norge (se kapittel 4.5.7 ovenfor) er tiltak som vil kunne avdekke eventuelle problemområder. Regjeringen vil derfor i tillegg til det ovennevnte vurdere nye tiltak i handlingsplanens femårsperiode for å bedre menneskerettighetssituasjonen i Norge.

4.6.1 Diskriminering og rasisme

Det er et overordnet mål for Regjeringen at alle skal ha like muligheter og rettigheter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. Norge har vært og vil i økende grad være et flerkulturelt samfunn. Det er et behov for å tilpasse offentlige tjenester, tiltak, regler og praksis, slik at disse gjenspeiler endringene i befolkningssammensetning og ivaretar nye befolkningsgruppers behov. Arbeidet mot rasisme og diskriminering forutsetter et samarbeid mellom stat, kommuner og frivillige organisasjoner, og en samordnet, offensiv innsats fra flere statlige instanser.

a) Innledning

Regjeringen la i 1998 frem Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (1998-2001). Handlingsplanen omhandler tiltak rettet mot rettsapparatet, arbeidsmarkedet, boligmarkedet, skoleverket, nøkkelsektorer i forvaltningen, grunn- og videreutdanningen for et utvalg av yrkesgrupper og mot aktiviteter i lokalmiljøene.

Videre har Regjeringen etablert Senter mot etnisk diskriminering. Dette ble offisielt åpnet 10. februar 1999 og har som formål å sikre vernet mot etnisk diskriminering. Senteret har som hovedoppgave å gi rettshjelp i saker om diskriminering på grunnlag av trosbekjennelse, rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, og å dokumentere og overvåke situasjonen med hensyn til art og omfang av denne typen diskriminering. Virksomheten skal fungere i en prøveperiode frem til utgangen av 2002.

Kunnskapsutvikling og tilskudd til frivillig virksomhet er også blant virkemidlene i arbeidet mot rasisme og diskriminering. Kommunal- og regionaldepartementet har blant annet satt i gang prosjektet «Likestilling i rettssystemet - om rettssikkerheten til personer som ikke behersker norsk». Utlendingsdirektoratet vil videreføre samarbeidet med frivillige organisasjoner og fagbevegelsen om holdningsskapende tiltak. Utlendingsdirektoratet viderefører ordningen med «Tverrfaglig veiledningstjeneste», opprettet i 1996 som en rådgivnings- og veiledningstjeneste i lokalt arbeid mot rasisme og fremmedfiendtlighet. Tverrfaglig veiledningstjeneste består av et nettverk av personer med variert faglig bakgrunn. Tjenesten skal bistå offentlige instanser på lokalplan med veiledning når konflikter oppstår, der rasistisk motivert vold, trakassering og sjikane synes å være blant årsakene til problemene. Regjeringen ønsker også å utvikle tilskuddsordningene til å bidra til å styrke aktiviteten og deltakelsen i både de lokale og de landsdekkende organisasjonene De landsdekkende organisasjonene har en sentral plass for å formidle synspunkter og behov sett fra innvandrerbefolkningens synsvinkel overfor myndighetene og offentligheten.

Valgdeltakelsen blant innvandrere har vært lav sammenlignet med befolkningen ellers. Likeså er deltakelsen i organisasjonslivet og i politiske partier lavere enn gjennomsnittet i befolkningen. Økt samfunnsdeltakelse blant personer med innvandrerbakgrunn og en videreutviklet og styrket dialog mellom personer med innvandrerbakgrunn og myndighetene er et av målene med politikken. Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) er et forum for å sikre en dialog mellom personer med innvandrerbakgrunn og myndighetene. Medlemmene i KIM med innvandrerbakgrunn kommer fra hele landet og representerer et bredt kontaktnett med innvandrermiljøene, representanter for offentlige myndigheter og de politiske partiene på Stortinget. Midler til Kontaktutvalget bevilges over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

Den registrerte arbeidsledigheten blant ikke-vestlige innvandrere gikk ned fra 12,3 pst. i februar 1998 til 10,5 pst. i februar 1999. Nedgangen i arbeidsledigheten i befolkningen generelt ble redusert fra 2,8 pst. til 2,6 pst. i samme periode. Selv om utviklingen med hensyn til ledighet og sysselsetting viser tegn til bedring, er arbeidsledigheten blant innvandrere fra ikke-vestlige land fortsatt betydelig høyere og sysselsettingen betydelig lavere, sammenlignet med norskfødte og innvandrere fra vestlige land. Arbeidsledigheten blant innvandrere kan skyldes en kombinasjon av flere forhold. Nyankomne innvandrere mangler som hovedregel kunnskaper i norsk språk og erfaring fra norsk arbeids- og samfunnsliv. En del innvandrere har også lite utdanning. I tillegg vil innvandrere kunne oppleve vanskeligheter med å få godkjent medbrakt kompetanse. Videre bidrar diskriminering i arbeidslivet til innvandreres vansker med å komme i arbeid.

Regjeringen la i 1998 frem Handlingsplan for rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statlig sektor (1998-2001). Målet er å stimulere til økt rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statlig sektor, slik at de best kvalifiserte blir tilsatt og staten kan yte best mulige tjenester. Handlingsplanen har fem delmål: 1) Utvikle bevisste holdninger og styrke kompetansen hos tilsettingsmyndighetene. 2) Bidra til å redusere hindringer i dagens regelverk. 3) Utvide rekrutteringsgrunnlaget til statlig sektor gjennom kvalifisering og erfaring. 4) Utvikle system for egenregistrering av tilsatte med innvandrerbakgrunn. 5) Evaluere effektene av handlingsplanen.

Det er et behov for å tilpasse offentlige tjenester, tiltak, regler og praksis, slik at disse gjenspeiler endringene i befolkningssammensetning og ivaretar nye befolkningsgruppers behov. Regjeringen ser positivt på det arbeidet som gjøres i kommunene når det gjelder å fremme toleranse og likhet mellom ulike grupper av befolkningen. Mange kommuner og fylkeskommuner har egne planer for arbeidet mot rasisme og etnisk diskriminering. Utlendingsdirektoratet vil gi en rapport om art og omfang av rasisme basert på innspill fra kommunene. Rapporten vil også inneholde en nærmere beskrivelse av kommunenes innsats på dette feltet.

Tiltak

• Regjeringen har nedsatt et utvalg som skal utrede og lage forslag til en ny lov om stønad for nyankomne innvandrere. En slik lov skal knytte økonomiske ytelser fra kommunen til aktiv deltakelse fra nyankomne innvandrere i et kvalifiseringsopplegg. Målet er å tilby nyankomne innvandrere et helhetlig kvalifiseringsprogram tilpasset den enkeltes forutsetninger, som raskest mulig kvalifiserer den enkelte for arbeid eller utdanning.

• Regjeringen vil foreta en evaluering av Handlingsplan for rekruttering av personer med innvandrerbakgrunn til statlig sektor etter at gjennomføringen av handlingsplanen avsluttes ved utgangen av 2000. Evalueringen skal også danne grunnlag for en rullering av planen.

• Regjeringen vil evaluere tilskuddsordningene til frivillig virksomhet som arbeider mot rasisme og diskriminering. Slik evaluering vil være et av virkemidlene for å sikre at ordningene fungerer effektivt.

• Regjeringen vil løpende evaluere Senter mot etnisk diskriminering.

• Regjeringen vil foreta en analyse av valgdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn i kommunevalget i 1999. Ved de siste kommunestyre- og fylkestingsvalgene har Regjeringen iverksatt informasjonsvirksomhet rettet spesielt mot stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn. Det er også gitt økonomisk støtte til kampanjer i regi av innvandrernes egne organisasjoner, med det formål å mobilisere til økt valgdeltakelse. På grunnlag av analysen vil Regjeringen vurdere videre tiltak for å øke valgdeltakelsen i denne velgergruppen.

b) Grensekontrollordninger

Politi- og tollmyndighetene er pålagt å utføre grensekontroll og resultatorientert tollkontroll. Når disse myndighetene velger ut reisende til grensekontroll og tollkontroll, gjøres dette blant annet på bakgrunn av objektive kriterier og risikoanalyser, også basert på internasjonalt samarbeid. Persontrafikken fra enkelte land kan underkastes hyppigere kontroll enn andre. Det er svært få personer av utenlandsk opprinnelse som formelt klager over forskjellsbehandling. Politi- og tollmyndighetene har for øvrig fokus på etiske problemstillinger i sitt arbeid, og etikk inngår blant annet som en del av undervisningen ved Politihøgskolen og Tollskolen.

Til tross for at politi- og tollmyndighetene mottar få formelle klager, er det enkelte personer med utenlandsk opprinnelse som ser synlig annerledes ut enn den norske flertallsbefolkningen, og som mener de blir forskjellsbehandlet av politi- og tollmyndighetene i forbindelse med grensekontroll.

Senter mot etnisk diskriminering mener det er viktig å få kartlagt erfaringene på objektivt grunnlag, fordi det er et lite mindretall av episodene som offentligheten blir kjent med. Senteret vil derfor sette i gang en undersøkelse for å kartlegge eventuell uheldig praksis slik at norske myndigheter, om nødvendig, kan etablere mer effektive retningslinjer for å hindre diskriminering ved grensekontroll. Undersøkelsen vil bli gjennomført i samarbeid med et vitenskapelig fagmiljø. Aktuelle samarbeidspartnere i undersøkelsesfasen vil blant annet være

• minoritetsorganisasjoner med erfaring fra området

• store bedrifter som har omfattende kontakt med utlandet

• humanitære organisasjoner

• offentlige etater med utstrakt internasjonal kontakt

• politi- og tollmyndighetene

• utlendingsmyndighetene

Undersøkelsen bør munne ut i konkrete anbefalinger og - om nødvendig - forslag til endringer i prosedyrer og regelverk som tar hensyn både til myndighetenes behov for sikkerhet og kontroll og til individenes rett til saklig og likeverdig behandling ved grensekontroll. Kartleggingen bør også gjøres kjent under opplæring av personer i politiet og tollvesenet.

c) Ikke-diskriminerende utlendingskontroll etter innreise

Det skal fortsatt legges til rette for en forsvarlig utlendingskontroll slik at ulovlig opphold begrenses så mye som mulig. Det er viktig at slik kontroll gjennomføres uten at den oppleves som diskriminerende. Regjeringen har utarbeidet retningslinjer for innenlands utlendingskontroll som skal forhindre diskriminering og rasisme, både ved rene utlendingskontroller og ved andre kontroller av politiet.

d) Utestedsdiskriminering

Det er gjennom anmeldelser etter straffeloven § 349a og politiets øvrige erfaring avdekket at personer med innvandrerbakgrunn nektes adgang til utesteder, uten at det har vært legitime grunner for avvisning. Riksadvokaten har tatt dette opp på statsadvokatmøtene, for å understreke nødvendigheten av at politiet og påtalemyndigheten grundig og konsekvent forfølger straffbare handlinger som kan synes rasistisk motivert. Det er videre holdt kurs for dørvakter for å styrke kompetansen i konflikthåndtering og således redusere volden ved utesteder. Disse kursene vil omfatte informasjon og opplæring i ikke-diskriminerende behandling av personer som søker utestedene, herunder informasjon om straffeloven § 349a.

e) Evaluering av systemet for godkjenning av utenlandsk utdanning som skal inngå i eller tilsvare norsk grad

Verdenserklæringen om menneskerettighetene slår fast i artikkel 23(1) at «enhver har rett til arbeid», og Grunnloven § 110 slår fast at staten skal «lægge forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide». Godkjenning av utenlandsk utdanning betyr mye for muligheten til å skaffe seg arbeid i Norge. Ifølge lov om universiteter og høgskoler § 48 er det den enkelte institusjon som har myndighet til å godkjenne utenlandsk utdanning som tilsvarer norsk utdanning.

Det er viktig å ha oversikt over hvordan godkjenningssystemet faktisk fungerer, slik at en kan fange opp de problemene som finnes. Godkjenningsordningen for høyere utdanning som skal inngå i eller tilsvare norsk grad, fungerer slik at søknad først sendes til NAIC (informasjonssenteret for internasjonal utdanning) for tilretteleggelse. Søknaden sendes deretter videre til aktuell utdanningsinstitusjon for behandling. En del er allerede blitt gjort for å forbedre dette systemet: NAIC er blitt styrket med to stillinger, saksbehandlingstiden er redusert, søknadsprosedyren er forenklet, og det er besluttet å bygge opp en databank der både søknader og avgjørelser blir registrert. Det finnes et informasjonshefte om godkjenning av utenlandsk utdanning, men dette foreligger i dag bare på norsk og engelsk. Mange søkere har problemer med å forstå disse språkene.

Tiltak

• Regjeringen vil evaluere godkjenningsordningen for utenlandsk utdanning som skal inngå i eller tilsvare norsk grad. I lys av resultatet av evalueringen vil det bli truffet tiltak for å forbedre ordningen. Regjeringen vil videre oversette informasjonsheftet om godkjenning av utenlandsk utdanning til russisk, spansk, fransk og tysk for å kunne nå en bredere målgruppe. Begge tiltakene vil bli satt i verk i 2000.

4.6.2 Det samepolitiske feltet

Samene står i en særstilling blant de etniske og kulturelle minoritetene i Norge. De har hatt tilhold i det som nå er norske landområder fra lenge før den norske statsdannelsen, og har dermed status som urfolk. Som urfolk i Norge har samene krav på et særlig vern.

Samene har vært utsatt for en hard og langvarig fornorskingspolitikk som har ført til et sterkt press på samisk kultur og språk. Fornorskingspolitikken har blant annet medført at mange samer fikk en mangelfull skolegang og dårligere behandling av helsevesen og rettsvesen enn majoritetsbefolkningen. Samer ble også diskriminert på ulike samfunnsområder, for eksempel når det gjelder rett til å eie jord og rett til næringsutøvelse. Politikken medførte alvorlige menneskerettighetsbrudd. Denne politikken ble beklaget av H.M. Kongen i hans tale til Sametinget 7. oktober 1997.

I de siste tiårene er det skjedd en stor utvikling i norske myndigheters syn på samene som urfolk. I 1980 ble det nedsatt et utvalg for å utrede samenes rettsstilling. Utvalget avga sin første delutredning i 1984, NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling. Forslagene i denne utredningen ledet frem til sameloven av 12. juni 1987 nr. 56 og Grunnloven § 110a, vedtatt 27. mai 1988. I Grunnloven § 110a slås det fast at myndighetene skal legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, kultur og samfunnsliv. Sameloven gir administrative og språklige forordninger for at Grunnlovens påbud kan etterleves.

Også internasjonalt har det vært en betydelig utvikling. I 1989 vedtok ILO konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Norge ratifiserte denne konvensjonen 20. juni 1990, og den trådte i kraft 5. september 1991. Konvensjonen har som formål å legge forholdene til rette for opprettholdelse og utvikling av urfolks egenart, herunder kultur, språk og naturgrunnlag. Den inneholder regler om myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet, samt regler om urfolks deltakelse i beslutningsprosesser i spørsmål som angår dem. ILO-konvensjonen utgjør en viktig del av det prinsipielle grunnlaget for norsk samepolitikk fordi den, i tillegg til den tidligere ILO-konvensjon nr. 107 av 1958, er det eneste internasjonale, rettslig bindende instrumentet som retter seg direkte mot vern av urfolk. Også FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter har betydning for urfolksspørsmål. Videre er fokus internasjonalt på urfolksspørsmål knyttet til arbeidet i FN med en erklæring om urfolks rettigheter der blant annet forståelsen av urfolks rett til selvbestemmelse er et helt sentralt tema, se kapittel 5.2.2 nedenfor.

Sametinget ble opprettet i medhold av sameloven i 1987, og ble åpnet første gang i 1989. Sametinget er et samisk folkevalgt organ, valgt av og blant samer.

For at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser i forhold til nasjonal rett og folkeretten, er det viktig å styrke Sametingets rolle som premissleverandør overfor Regjeringen, og som ansvarlig organ for utviklingen i det samiske samfunnet. Regjeringen ønsker derfor å gi Sametinget økt myndighet på områder som angår den samiske befolkningen, slik som utdanning, næringsutvikling, språk og kultur. Som ledd i arbeidet med å styrke samarbeidet mellom Sametinget og Utenriksdepartementet om internasjonale urfolksspørsmål er det opprettet et fast kontaktpunkt for Sametinget i Utenriksdepartementet. Videre arbeider en interdepartemental arbeidsgruppe under Utenriksdepartementet med oppfølgingen av FNs urfolkstiår (1995-2004). I denne gruppen er også Sametinget og NORAD representert.

Aktiv bruk av samisk språk er viktig for den videre utviklingen av samisk kultur. Ifølge sameloven er samisk og norsk likeverdige språk. Formålet med samelovens språkregler er å gi den samiske befolkningen muligheten til å bruke samisk i møte med den offentlige forvaltningen. Det er derfor et mål for Regjeringen at kommunal og statlig forvaltning i de seks kommunene som tilhører forvaltningsområdet for samisk språk, blir tospråklig.

Samisk språk i Norge finnes i tre hovedvarianter: nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk. Det tradisjonelle nordsamiske området utgjør i hovedsak fylkene Finnmark og Troms. Lulesamisk er på norsk side særlig knyttet til Tysfjord-området i Nordland. Den sørsamiske befolkningen bor spredt i et stort geografisk område sør for Saltfjellet, i Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og i Engerdal kommune i Hedmark.

Det lulesamiske og det sørsamiske språket regnes som særlig utsattte. For å styrke vernet om disse språkene er det satt i gang flere tiltak. Regjeringen har således gitt Statens utdanningskontor i Nordland i oppdrag å gjennomføre et utviklingsprosjekt med fokus på sørsamisk utdanning. Det er satt av midler på årets budsjett til dette prosjektet. Det tas blant anet sikte på å utvikle IKT-basert fjernundervisning i samisk språk for sørsamiske elever, bruke ambulerende lærere og utprøve språkbad i praksis som alternativ til internatskolene, samtidig som begge de to internatskolene opprettholdes. Andre små samiske miljøer, som det lulesamiske, vil bli knyttet til dette arbeidet. Regjeringen satser for øvrig på utvikling av nye opplæringstiltak i lulesamisk språk og kultur ved det lulesamiske senteret Àrran og ved Musken skole. Regjeringen vil vurdere hvordan man skal følge opp støtten til disse prosjektene.

En arbeidsgruppe oppnevnt av Regjeringen har utredet samisk lærerutdanning. Utredningen vil få status som NOU og skal sendes på høring til berørte instanser omkring årsskiftet 1999/2000. I utredningen er det tatt hensyn til de tre språkformene.

Samisk kultur er avhengig av at også det materielle kulturgrunnlaget blir sikret. Samerettsutvalgets mandat omfatter også samenes rettslige stilling når det gjelder retten til og disponeringen og bruken av land og vann. Samerettsutvalget avga sin andre delutredning i 1997 om naturgrunnlaget for samisk kultur - NOU 1997: 4. Utredningen gjelder i første rekke retten til og disponeringen av land og vann i Finnmark fylke. Utredningen er sendt på høring, og følges nå opp i departementene.

Kommunal- og regionaldepartementet bevilger tilskudd til samiske formål. Tilskuddsordningen er blant annet et virkemiddel for å fremskaffe og formidle kunnskap som kan bidra til å styrke, bevare og utvikle det samiske samfunnet.

Regjeringen har utarbeidet et utkast til handlingsplan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkningen. Utkastet, som nå er på høring, er en oppfølging av NOU 1995: 6 Plan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkning i Norge. Sosial- og helsedepartementet har samarbeidet med Sametinget i arbeidet med handlingsplanen. Dokumentet redegjør for det rettslige grunnlaget for at helse- og sosialtjenester til samiske brukere bør ytes på grunnlag av kunnskap om samisk språk og kultur. Dette er nødvendig for å oppnå likeverd for samiske og øvrige brukere av disse tjenestene. Rollefordelingen mellom Regjeringen og Sametinget i helse- og sosialsektoren skisseres. Regjeringen har utformet en strategi for kompetanseheving i språk- og kulturforståelse i sektoren, som det er kommuners og fylkeskommuners ansvar å følge opp. Dokumentet oppsummerer hvordan et samisk perspektiv nå legges på implementering av stortingsvedtak og andre styringsdokumenter for helse- og sosialpolitikken. Støttefunksjoner som tolking, informasjonsformidling og forsknings- og utviklingsarbeid blir også tatt opp.

Tiltak

• Regjeringen vil fortsette arbeidet med overføring av myndighet fra departementene til Sametinget. Dette er en kontinuerlig prosess. Eksempler på nye forvaltningsområder som vil bli delegert til Sametinget, er Samisk utdanningsråds sekretariat og tilskuddsordningen til samiske barnehager, som vil bli overført til Sametinget fra henholdsvis 1. januar 2000 og 1. januar 2001. Forvaltningen av Samisk spesialbibliotek foreslås overført til Sametinget fra 1. januar 2000.

• Regjeringen vil følge opp Samerettsutvalgets utredning NOU 1997: 4 om retten til og forvaltningen av land og vann i Finnmark. Regjeringen tar sikte på å fremme en odelstingsproposisjon med forslag til nødvendige lovendringer i løpet av den perioden som dekkes av handlingsplanen.

• Regjeringen vil nedsette Samerettsutvalget på nytt for å arbeide videre med rettsforholdene sør for Finnmark.

• Regjeringen vil bidra til kunnskapsutvikling om informasjon og språk. Både sameloven og internasjonale avtaler som Norge har inngått, pålegger Regjeringen visse plikter i forhold til å yte service til samer på samisk, og til å informere storsamfunnet om samisk kultur. En prioritert oppgave vil derfor bli å klargjøre hvilket ansvar den statlige forvaltningen har på dette området. En publikumsundersøkelse og en kartlegging om informasjon og språk, som begge avsluttes i begynnelsen av 2000, vil gi indikasjoner på best mulig ressursallokering i denne sammenhengen (se nærmere omtale i kapittel 4.5.8d ovenfor).

• Regjeringen vil styrke samiske kvinners stilling innenfor reindriften. Reindriften har stor betydning for samisk kultur og identitet. For at Norge skal kunne oppfylle kravene i Grunnloven § 110a, er det nødvendig å legge forholdene til rette for at reindriftsnæringen kan sikres og utvikles. Kvinner har tradisjonelt hatt en sterk stilling i det samiske samfunnet, men utviklingen i reindriften har ført til at kvinners stilling er blitt svekket. Det er derfor behov for å sette inn tiltak for å motvirke denne tendensen.

• Regjeringen vil utarbeide et temahefte for å styrke kommunenes kompetanse om samiske barns og ungdoms oppvekstforhold. Dette vil kunne imøtekomme behovet for mer kunnskap om samiske barns og ungdoms forutsetninger for utvikling av en trygg identitet og tilhørighet til det samiske samfunnet. Denne kunnskapen må ligge til grunn for kommunal planlegging og virksomhet. Temaheftet skal sammenfatte erfaringer fra ulike kommuner, organisasjoner og institusjoner. I nær kontakt med Sametinget og de samiske organisasjonene ferdigstilles temaheftet i løpet av 2000.

• Regjeringen vil ta særlige hensyn til den samiske befolkningen ved gjennomføring av fastlegereformen. Regjeringen foreslår i Ot.prp. nr. 99 (1998-99) om fastlegeordningen at samiske pasienter blir prioritert ved sammensetning av samisktalende legers pasientlister. I forberedelsen til reformen vil det bli drøftet med partene (Kommunenes Sentralforbund, Oslo kommune og Den norske lægeforening) om leger bør stimuleres økonomisk til å lære samisk. Regjeringen legger opp til at reindriftssamer gis samme behandlingsprioritet ved bruk av annen fastlege som denne legens egne listepasienter.

4.6.3 Nasjonale minoriteter

I tillegg til samene har også øvrige minoritetsgrupper i Norge måttet tåle grove brudd på menneskerettighetene. Eksempelene er mange. Grunnloven forbød jøder adgang til riket, og det var først etter langvarig og heftig debatt at grunnlovsbestemmelsen ble endret i 1851. Andre nasjonale minoriteter har blitt utsatt for tvangsadopsjon, sterilisering og nektelse av kulturelle rettigheter gjennom en fornorskingspolitikk som i dag møter liten forståelse.

Norge ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter 17. mars 1999, og konvensjonen trådte i kraft for Norge 1. juli 1999. I forbindelse med ratifikasjonen ble det slått fast at samer, kvener, skogfinner, romanifolket (tatere/de reisende), rom (sigøynere) og jøder oppfyller kriteriene for å være nasjonale minoriteter, og således omfattes av bestemmelsene i konvensjonen. Sametinget har imidlertid uttalt at samene ikke ser seg tjent med å regnes som en nasjonal minoritet, da samenes rettigheter etter ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater går lenger enn de rettighetene som følger av rammekonvensjonen.

Ratifikasjonen av rammekonvensjonen har ført til forventninger blant de nasjonale minoritetene om oppreisning for tidligere overgrep, dialog med myndighetene og tiltak for bevaring av språk og kultur. Samtidig har det i flere av gruppene vært uttrykt frykt for at betegnelsen nasjonal minoritet vil få negative konsekvenser ved at den setter fokus på en utsatt gruppe. Flere personer har uttrykt ønske om å bli behandlet som resten av befolkningen og er skeptiske til særtiltak. Myndighetene har på sin side vist til artikkel 3 i rammekonvensjonen, som slår fast at «(e)nhver person som tilhører en nasjonal minoritet skal ha rett til fritt å velge å bli behandlet eller ikke å bli behandlet som sådan, og det skal ikke oppstå noen ulempe som følge av dette valg eller av utøvelsen av de rettigheter som er knyttet til dette valg».

Tiltak

• Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om nasjonale minoriteter i 2000, som vil gjøre nærmere rede for politikken overfor kvener, skogfinner, romanifolket (tatere/de reisende), rom (sigøynere) og jøder. Siktemålet med meldingen er å etablere en helhetlig politikk på området. I stortingsmeldingen skal det foretas en grundig gjennomgåelse og vurdering av gjeldende norsk lovgivning og Norges internasjonale forpliktelser overfor nasjonale minoriteter. Videre vil en gi en historisk redegjørelse for de nasjonale minoritetenes tilknytning til staten Norge og utviklingen av norsk minoritetspolitikk. På bakgrunn av denne gjennomgangen vil Regjeringen presentere de prinsippene og målene som skal legges til grunn for den videre politikkutformingen når det gjelder nasjonale minoriteter, og drøfte hvordan en kan sikre like vilkår for samfunnsdeltakelse og bevaring av språk og kultur. Meldingen skal også gjøre rede for myndighetenes arbeid med spørsmål og tiltak vedrørende nasjonale minoriteter, organiseringen av dette arbeidet i departementene og dialogen med representanter for nasjonale minoriteter. Det legges stor vekt på å få en god dialog med representanter for de nasjonale minoritetene i arbeidet med stortingsmeldingen for å sikre at deres synspunkter blir hørt og vurdert seriøst.

• Regjeringen vil videreføre ordningen med tilskudd til nasjonale minoriteter. Dette er et viktig virkemiddel for å styrke samarbeidet og dialogen mellom de nasjonale minoritetenes organisasjoner og offentlige myndigheter, som er særlig relevant ved utvikling av en helhetlig politikk for nasjonale minoriteter (se ovenfor).

4.6.4 Asyl og utlendingsrett

a) Innledning

Retten til å søke asyl mot forfølgelse er nedfelt i Verdenserklæringen om menneskerettighetene artikkel 14. Denne rettigheten er operasjonalisert i FNs flyktningkonvensjon av 1951. Retten til å søke asyl er ikke fulgt opp i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter eller Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, men Den europeiske menneskerettighetsdomstol har innfortolket et indirekte vern - det såkalte asylsurrogatet - i den europeiske konvensjonens artikkel 3 (som forbyr «tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff»). På det nasjonale planet har asylsøkere i all hovedsak det samme vernet etter menneskerettighetene som andre individer. Asylsøkere har for eksempel rett til å få prøvd sine saker for norske domstoler og rett til å praktisere sin religion på lik linje med norske borgere.

Den norske flyktningpolitikken har som overordnet mål at så mange flyktninger som mulig skal få beskyttelse og hjelp med de ressursene som er til rådighet. For å nå dette målet må tiltak innenlands og utenlands ses i sammenheng. I mange tilfeller er det formålstjenlig å satse på regionale løsninger nær konfliktområdene, men det vil også være behov for at flyktninger får beskyttelse i Norge. Regjeringen har varslet og gjennomført oppmykinger i en rekke bestemmelser og i praktiseringen av utlendingsregelverket i forhold til asyl og opphold på humanitært grunnlag. Videre har Regjeringen som målsetting at det skal være forsvarlig standard, god informasjon og stor grad av beboermedvirkning i statlige mottak, og rask bosetting i en kommune. Regjeringens mange tiltak knyttet til brukerservicen ved Utlendingsdirektoratet må også fremheves.

Norge samarbeider med FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) om en best mulig utnytting av kvoten for overføringsflyktninger. For å unngå at administrative forhold skal bidra til en lav kvoteutnytting, har UNHCR og norske myndigheter i samarbeid lagt opp til bedre planlegging av uttakene. Ved utgangen av første halvår 1999 har uttakene gått etter planen. Ved uttak skal det fortsatt tas utgangspunkt i den enkeltes flyktningbakgrunn og behov for beskyttelse. Regjeringen foreslår en videreføring av ordningen med at midler tilsvarende 100 kvoteplasser, i samråd med UNHCR, kan brukes til alternativt gjenbosettingsarbeid. I 1999 ble det satt i gang arbeid for å styrke informasjonen overfor overføringsflyktninger om hva et liv i Norge innebærer, og for å styrke informasjonen overfor det norske samfunnet om bakgrunnen til overføringsflyktningene. Dette arbeidet vil fortsette i 2000.

b) Oppmyking av regler og praksis i asyl- og utlendingsretten

Regjeringen har satt i verk flere tiltak for å styrke asylsøkeres rettigheter. Ved retningslinjer av 13. januar 1998 iverksatte Regjeringen en mer romslig praktisering av flyktningkonvensjonen, slik at flere skal få asylstatus dersom de har et beskyttelsesbehov. Blant annet skal fare for forfølgelse fra andre enn hjemlandets myndigheter gi grunnlag for asyl. Fare for forfølgelse på grunn av en persons kjønn eller homofile legning skal også gi flyktningstatus. I tillegg skal tvilen i sterkere grad enn tidligere komme søkerne til gode. Det ble også gitt oppmykende retningslinjer om praktiseringen av regelen om første asylland.

Ved retningslinjer av 15. januar 1999 stadfestet Regjeringen en oppmyking av praksis i relasjon til opphold på humanitært grunnlag for asylsøkere som ikke fyller vilkårene for asyl. Utlendingsloven § 15 pålegger forvaltningen å vurdere om tillatelse skal gis etter lovens § 8 annet ledd når vilkårene for asyl ikke er oppfylt. Begrepet «sterke menneskelige hensyn» i utlendingsloven § 8 annet ledd favner et vidt spekter, både beskyttelsesgrunner og velferdsgrunner, som søkerens sikkerhetssituasjon i hjemlandet, helsemessige forhold, hensynet til mindreåriges situasjon eller den faktiske tilknytning til Norge. Endringene innebærer at praksis er myket opp i saker der det foretas en helhetsvurdering av flere ulike typer velferdsgrunner.

Totalt har oppmykingene medført at flere hundre personer har fått asyl eller oppholdstillatelse i Norge som resultat av de nye retningslinjene. Dette kommer i tillegg til økningen i den årlige kvoten av overføringsflyktninger fra 1 000 til 1 500.

Etter utlendingsforskriften § 37 sjette ledd skal kvinner få fortsatt tillatelse til opphold i Norge dersom hun eller hennes barn er blitt mishandlet i samlivsforhold her. Det er gitt nye offentlige retningslinjer for praktiseringen av bestemmelsen. I henhold til disse skal kvinnens påstand om mishandling legges til grunn, uten krav til ytterligere bevis, med mindre det er grunn til å tvile på forklaringen.

I mars 1999 ga Justisdepartementet retningslinjer som gikk ut på at utlendinger med barn i Norge i utgangspunktet ikke skal utvises med varig innreiseforbud, og at hensynet til barn i utvisningssaker skal tillegges større vekt enn tidligere. Oppmykingen gjelder ikke utlendinger som er straffedømt for de alvorligste forbrytelsene.

Det er også foretatt oppmykinger i regler og praksis når det gjelder studenter og arbeidsinnvandring.

Når det gjelder familiegjenforening, er utgangspunktet at gjenforening skal søkes fra hjemlandet. Praksis ble myket opp våren 1999 ved at det er gitt adgang til å søke fra Norge for flere persongrupper enn tidligere.

Tiltak

• Regjeringen vil 1. januar 2000 iverksette ytterligere oppmykinger i reglene for familiegjenforening. Dette gjelder blant annet barn mellom 18 og 21 år, som tidligere har hatt langvarig oppholdstillatelse i Norge. De vil på visse vilkår kunne få familiegjenforening med foreldre i Norge. Videre vil den maksimale varigheten av kortvarige besøkstillatelser for foreldre bli utvidet fra seks til ni måneder.

• Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding med tanke på ytterligere oppmykinger av visse bestemmelser vedrørende arbeidsinnvandring.

• Regjeringen vil, i tillegg til den løpende vurderingen av de ulike sidene av asyl- og flyktningpolitikken, i 2001 gjennomgå erfaringene med oppmykingen av denne politikken for å vurdere tiltakene i forhold til målene om en romslig praksis.

c) Barns stilling i asylsaker

Temaet barn i utlendingssaker har fått økende oppmerksomhet gjennom de siste årene. I asylsaker er det viktig at alle forhold som spesifikt gjelder barnets situasjon og tidligere opplevelser, fremlegges, enten barnet ankommer alene, sammen med foreldre eller andre omsorgspersoner. For best mulig å bli i stand til å etterleve våre konvensjonsfestede forpliktelser overfor barn er det viktig at vi har saksbehandlingsregler og rutiner som sikrer at barn blir hørt på best mulig måte.

I februar 1998 nedsatte Regjeringen en arbeidsgruppe som har vurdert og kommet med forslag til hvordan barn i asylsaker kan høres på en bedre og mer direkte måte enn i dag. På bakgrunn av arbeidsgruppens forslag vil utlendingsmyndighetene arbeide videre for å endre dagens ordning. Det er blant annet foreslått utvidelser av den kategorien av barn som skal høres, bedre informasjon til foreldre om viktigheten av at barnas situasjon belyses så tidlig som mulig, spesialopplæring av personell for intervjusituasjoner, og bedring av de fysiske omgivelsene ved intervju av barn. Det er også foreslått at man skal vurdere behovet for bruk av barnefaglig kompetanse. I høringsbrev av 8. april 1999, med høringsfrist 1. juli 1999, ble det foreslått en endring i utlendingsforskriften som innebærer at det skal holdes en samtale med medfølgende barn av foreldre som søker asyl, dersom det ikke anses unødvendig.

Tiltak

• Regjeringen vil arbeide for å styrke barns stilling i asylsaker gjennom å sikre at barna kan høres på en bedre og mer direkte måte enn i dag. Dette arbeidet må ses i sammenheng med fremtidig overføring av asylintervjuer fra politiet til Utlendingsdirektoratet (UDI), som etter planen skal skje 1. juli 2000.

d) Enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere

Det har i de senere årene kommet stadig flere enslige mindreårige asylsøkere til Norge. En del av dem som norske myndigheter registrerer som mindreårige, viser seg i realiteten å være over 18 år og dermed ikke mindreårige. Samtidig ser vi at det også kommer flere yngre barn. Disse barna er en spesielt sårbar gruppe, og det er derfor viktig at deres situasjon håndteres på en god måte.

Mange av de barna og ungdommene som kommer til Norge, har opplevd store fysiske og/eller psykiske påkjenninger. De fleste kommer fra land der det er urolige forhold. De har opplevd tap av familie, venner, omsorg, trygghet og beskyttelse. Opplevelsene de har hatt, krever ofte terapeutisk behandling og tilnærming fra hjelpeapparatet. Det er behov for å finne gode løsninger for det psykososiale behandlingstilbudet til enslige mindreårige.

En oppholdstillatelse i Norge vil ikke nødvendigvis være til barnets beste, spesielt ikke i forhold til de yngste barna. I mange tilfeller vil det beste for barnet være å bli gjenforent med sine foreldre, eller med andre nære omsorgspersoner i hjemlandet. Enkelte av barna kan i noen tilfeller være sendt for å ordne en oppholdstillatelse i Norge. I alle tilfeller er det viktig å prøve å finne barnas familie, slik at de kan gjenforenes med den. Det er viktig å satse mer på dette fremover. Dersom man ikke finner familien, vil barna, som i dag, få oppholdstillatelse. Det er uansett viktig å legge forholdene til rette for at barna kan ha det så godt som mulig mens de er her. Dette gjelder både under oppholdet i mottak, og etter en eventuell bosetting i en kommune.

Det er påpekt at barnevernets og andre hjelpetjenesters arbeid i enkelte tilfeller er lite samordnet, og at hjelpetjenestene mangler kompetanse. Noen kommuner er lite villige til å ta imot enslige mindreårige, dels på grunn av usikkerhet rundt utgiftsdekningen. Det er også usikkerhet med hensyn til boløsninger og andre tiltak. Etter forslag fra Regjeringen har Stortinget vedtatt å øke tilskuddet til kommunene fra 80 000 kroner til 90 000 kroner per barn per år, og utvide aldersgrensen for tilskudd fra 18 til 20 år fra og med 1. januar 1999. Det er videre behov for å finne gode løsninger når det gjelder det psykososiale behandlingstilbudet som ytes enslige mindreårige.

Tiltak

• Regjeringen har igangsatt et forsknings- og utviklingsprosjekt for å utvikle modeller for kommunalt arbeid med enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere. Prosjektet skal ferdigstilles i løpet av høsten 2001.

• Regjeringen har igangsatt et prosjekt som skal kartlegge hvordan det har gått med personer som ankom til Norge som enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger for omkring ti år siden. Prosjektet skal ferdigstilles i løpet av 2000.

• Regjeringen vil gjennomgå de administrative og økonomiske sidene ved det særskilte tilskuddet til kommunene ved bosetting av enslige mindreårige.

• Regjeringen vil utarbeide en håndbok for ansatte i kommunene i arbeidet med enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere.

e) Asylsøkernes rettssikkerhet

Når en person søker om politisk asyl i Norge, er det viktig at alle relevante opplysninger fremkommer i asylintervjuet. For å oppnå dette bør intervjuene foretas av tjenestemenn og -kvinner som innehar gode kunnskaper om de politiske, religiøse og sosiokulturelle forholdene i søkerens hjemland. Etter gjeldende ordning blir så vel registrering ved ankomst som asylintervjuer foretatt av politiet.

I desember 1997 besluttet Regjeringen at ansvaret for asylintervjuet skal overføres til Utlendingsdirektoratet (UDI). Etter dette har en arbeidsgruppe vurdert de nærmere enkelthetene når det gjelder oppgavefordeling mellom UDI og politiet under den nye intervjuordningen, herunder om UDI også bør overta et større ansvar for å undersøke asylsøkeres identitet. Gruppens forslag er for tiden under behandling.

Etter dagens ordning er det Justisdepartementet som er ansvarlig for klagebehandlingen av UDIs avslag i utlendingssaker. Norge er et av få vestlige land som har et system med ren administrativ toinstansbehandling av alle utlendingssaker. I Danmark, Finland og Sverige har man for eksempel innført systemer for klagebehandling i nemnd, enten for alle eller for enkelte typer av utlendingssaker. Slike ordninger bidrar til å styrke utlendingers, og spesielt asylsøkernes, rettssikkerhet, idet de åpner for personlig fremmøte for den instansen som skal avgjøre klagen. De innebærer videre at klageinstansen får en bredere sammensetning enn en ren administrativ ordning.

Ved lov av 30. april 1999 nr. 22 er det vedtatt å overføre til Utlendingsnemnda behandlingen av alle klager i utlendingssaker som i dag behandles av departementet. Lovvedtaket er i samsvar med Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 17 (1998-99).

Tiltak

• Regjeringen vil styrke asylsøkernes rettssikkerhet ved å gjennomføre den nye asylintervjuordningen i juli 2000.

• Regjeringen vil styrke rettssikkerheten i forbindelse med klagebehandling av utlendingssaker ved å etablere Utlendingsnemda 1. november 2000.

f) Fengsling av utlendinger med usikker identitet

Utlendinger som fengsles i medhold av utlendingsloven § 37 sjette ledd på grunn av mistanke om falsk identitet, innsettes i dag i vanlige fengsler. Denne praksisen har vært kritisert, blant annet med den begrunnelsen at slike personer ikke bør bringes sammen med domfelte som er innsatt til soning. Etter endringer ved lov 30. april 1999 nr. 22 fremgår det nå at utlendinger som fengsles i medhold av utlendingsloven § 37 sjette ledd, som hovedregel skal anbringes i utlendingsinternat. Dette skal være en institusjon utenfor fengselsvesenets anstalter, bemannet med personale med blant annet kunnskap i språk og om andre kulturer. Internatet skal også benyttes til forvaring av utlendinger som skal forlate landet etter å ha fått et vedtak etter utlendingsloven om dette (se utlendingsloven § 41 femte ledd). Politiet skal stå for driften av institusjonen.

4.6.5 Varetekt og tidsforløpet i straffesaker

a) Tidsforløpet i straffesaker og problemet med langvarige varetektsopphold

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6(1) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 14(3)(c) gir en siktet rett til å få sin sak pådømt innen rimelig tid. De samme konvensjonene fastsetter, i henholdsvis artikkel 5(3) og 9(3), at varetektsfengslede personer skal løslates hvis saken ikke er pådømt innen rimelig tid. Fra flere hold, blant annet fra FNs menneskerettighetskomité, er det uttrykt bekymring over varigheten av varetektsopphold i Norge.

Regjeringen mener at det totale tidsforløpet ved behandlingen av straffesaker i Norge er urovekkende langt. Regjeringen legger stor vekt på den byrden det er for den enkelte å ha en straffesiktelse rettet mot seg, spesielt hvis man er varetektsfengslet. Regjeringen legger også vekt på at en kortere saksbehandlingstid i straffesaker kan ha stor betydning for offeret for kriminalitet, for å styrke straffereaksjoners preventive virkninger og for å styrke tilliten til rettssystemet. En kortere saksbehandlingstid vil også være et viktig virkemiddel for å redusere varigheten av varetektsopphold.

I juni 1999 ble det derfor nedsatt to arbeidsgrupper for å vurdere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i straffesaker. Arbeidsgruppene skal kartlegge flaskehalsene i straffesakskjeden og foreslå konkrete tiltak for å korte ned saksbehandlingstiden. Det kan være tale om endringer i lov, forskrift eller instruksverk og/eller om praktiske organisatoriske tiltak.

Den ene arbeidsgruppen skal arbeide med perioden mellom anmeldelse og påtalevedtak, og særlig vurdere hvordan etterforskningen kan organiseres bedre, og hvordan en kan redusere liggetid/dødtid på etterforsknings- og påtalestadiet.

Den andre arbeidsgruppen skal arbeide med perioden fra påtalevedtak til fullbyrdelse, og særlig vurdere påtalemyndighetens oppfølging av forelegg som ikke vedtas, ekspedisjonstiden når saken sendes fra én instans til en annen, statsadvokatenes behandlingstid, domstolenes saksbehandlingstid, tidsforløpet ved forkynnelse av dommer og tidsforløpet fra rettskraftig avgjørelse foreligger til fullbyrding iverksettes.

Justisdepartementet har arrangert et heldagsseminar om varetektssituasjonen i Norge, der det særlig ble satt fokus på varigheten av varetektsopphold. Et tiltak som ble drøftet under seminaret, var å innta frister i straffeprosessloven for maksimal lengde på varetektsopphold. Et annet spørsmål var om det bør innføres lovbaserte eller administrative frister, blant annet for å ta ut tiltale. Spørsmålet om det skal fastsettes frister, vil være et sentralt spørsmål for arbeidsgruppene. Hvis gruppene kommer til at det bør innføres frister og Regjeringen slutter seg til gruppenes vurderinger, vil det bli foreslått lovendringer og/eller endringer i politiets og påtalemyndighetens rutiner.

Det pågår - og er gjennomført - en rekke andre tiltak som på ulike vis kan ha innvirkning på tempoet i straffesakskjeden. I 1999 er det blant annet vedtatt lovendringer som åpner for å ta i bruk mer effektive etterforskningsmetoder, og det arbeides med ytterligere endringer i rettergangslovgivningen som kan bidra til å effektivisere straffesaksbehandlingen. Av praktiske tiltak kan blant annet nevnes prosjekter med hurtigdomstoler («Sandefjordprosjektet») og tiltak for å bedre samspillet mellom etterforskere og påtalepersonale («Hordalandprosjektet»). «Berammingsprosjektet» i Oslo påviste store muligheter for redusert tidsbruk i forbindelse med beramming og reduksjon av antall bortfalte saker gjennom endringer i arbeidsprosesser og bruk av ny teknologi. I tre domstoler (Oslo Byrett, Borgarting lagmannsrett og Gulating lagmannsrett) er det planlagt egne prosjekter som følge av Stortingets styrking av domstolene i budsjettbehandlingen for 1999. Prosjektene gjelder oppnåelse av mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid, og avvikling av et gitt antall saker i tillegg til ordinær saksavvikling. Prosjektet i Borgarting lagmannsrett ble satt i gang 15. november 1999.

Tiltak

• Regjeringen vil arbeide videre for å forkorte behandlingstiden for straffesaker på bakgrunn av arbeidsgruppenes forslag. Arbeidsgruppenes funksjonstid er satt til 23. juni 2000. Gruppene skal imidlertid legge opp sitt arbeid slik at effektiviseringstiltak kan iverksettes fortløpende, enten som prosjekter eller gjennom forslag til Justisdepartementet som kan danne grunnlag for instruks- eller regelverksendringer.

• Regjeringen vil parallelt med oppfølging av arbeidsgruppenes forslag vurdere andre endringer i rettergangslovgivningen av betydning for effektiviteten i straffesaksbehandlingen, blant annet endring i reglene om forening av straffesaker (straffeprosessloven § 13), utvidet kompetanse for forhørsretten (straffeprosessloven § 248 tredje ledd) og endring i reglene om forkynnelse av dom og ankefrist (straffeprosessloven §§ 42 og 310).

• Regjeringen vil arbeide videre med å utvikle STRASAK (straffesakregisteret) som eget styrings- og rapporteringsverktøy. Regjeringen planlegger å innføre STRASAK ved statsadvokatembetene for lettere å kunne følge straffesaker gjennom straffesakskjeden.

b) Andre spørsmål vedrørende varetekt

Blant annet Den europeiske torturkomité har satt søkelys på problemene som mangel på kontakt kan medføre for varetektsfengslede med brev- og besøkskontroll eller -forbud (restriksjoner).

Fengselsstyret utga 29. desember 1997 et rundskriv (FST 6/97) som angir en rekke tiltak og retningslinjer for å bøte på skadevirkningene av varetektsopphold, særlig for innsatte ilagt restriksjoner. Aktuelle tiltak var blant annet opprettelse av kontaktbetjentordning for varetektsinnsatte, utvidet lufting og opprettelse av rutiner som sikrer kommunikasjon med politiet i tilfeller der det synes påkrevd med opphevelse eller lemping av restriksjonene. Det ble videre angitt forbedrede rutiner for foreleggelse for politiet av spørsmål om innvilgelse av fremstilling utenfor fengselet, og om mer effektiv ekspedisjon mellom fengselsmyndighetene og politiet i spørsmål om brev- og besøkskontroll. Fengselsstyret har evaluert oppfølgingen av rundskrivet i 1998 og har senere fortløpende vurdert om nye tiltak skal settes inn. Samtlige fengsler har gjennomført tiltak så langt som mulig innenfor de bemanningsmessige, bygningsmessige og andre praktiske forhold som setter begrensninger for hvilke tiltak det er mulig å iverksette.

I tillegg instruerte Riksadvokaten i et brev 3. mars 1998 og i statsadvokatmøtene i 1998-99 påtalemyndigheten om at det ikke skal begjæres restriksjoner for mer enn fire uker om gangen.

Den europeiske torturkomitéen har likevel, etter sitt besøk i 1999, påpekt at problemet ikke er løst med dette. På denne bakgrunnen har Riksadvokaten i brev 10. november 1999 innskjerpet at restriksjoner, og varetekt i sin alminnelighet, ikke skal begjæres eller opprettholdes for å legge noen form for press på siktede, og at restriksjoner ikke skal begjæres for mer enn fire uker om gangen. Ofte kan det være grunn til å begjære restriksjoner for et kortere tidsrom, for eksempel én eller to uker. Det innskjerpes at etterforskningen må innrettes slik at restriksjonsperioden blir så kort som mulig, og at den ansvarlige politijurist må foreta en fortløpende vurdering av behovet for å opprettholde restriksjonene. Det pekes videre blant annet på at det nøye må vurderes i hvilken grad det er nødvendig å begrense siktedes samkvem med andre enn medsiktede i saken. Det understrekes at det ledende hensynet skal være at det ikke skal gjennomføres flere, eller mer omfattende, restriksjoner enn strengt nødvendig av hensyn til etterforskningen. Det er ikke adgang til å ta hensyn til mulig økt «samarbeidsvilje», bedre «konsentrasjon om saken» eller lignende. Riksadvokaten opplyser at han vil følge utviklingen på området nøye, og at det samme forventes fra statsadvokatene og politimestrene.

Det bør også nevnes at Høyesterett i en kjennelse fra 9. november 1999 har uttalt at det er grunn til å følge en restriktiv praksis når det gjelder langvarig varetektsfengsling med restriksjoner som innebærer isolasjon, og at det ved begjæring om forlengelse av slik varetektsfengsling bør legges fram en utredning av den siktedes situasjon og konkrete muligheter for lettelse i restriksjonene.

Et problem har vært at man har savnet tilstrekkelig statistisk materiale om varetektssituasjonen i Norge. Justisdepartementet er nå i ferd med å utarbeide statistikk som gir informasjon blant annet om varigheten av varetektsopphold og om bruk av restriksjoner. Dette statistiske materialet øker Justisdepartementets mulighet til å følge opp ulike sider ved bruken av varetekt.

Torturkomiteen påpekte etter sitt besøk i 1999 også at det var et forbedringspotensial når det gjaldt pågrepne personers adgang til å underrette pårørende og advokat. Riksadvokaten har på denne bakgrunnen sendt ut et brev 10. november 1999 med retningslinjer for dette.

Etter sitt besøk i 1997 uttrykte Den europeiske torturkomité bekymring over omfanget av bruk av politiarrest overfor varetektsinnsatte. Også Sivilombudsmannen har vært opptatt av dette. Fengselsstyret fastsatte i brev av 2. desember 1997 til fengselsdirektørene at varetektsinnsatte skulle overføres fra politiarresten til fengselsanstalt innen 24 timer etter at det forelå fengslingskjennelse. Ved avslutningen av sitt besøk i 1999 uttrykte Torturkomiteen at den var positiv til utviklingen på dette punktet.

Tiltak

• Regjeringen vil foreta fortløpende evaluering av situasjonen for de varetektsfengslede, spesielt de som er underlagt restriksjoner. Det vil blant annet bli vurdert om det er behov for ytterligere tiltak for å øke politiets oppmerksomhet omkring spørsmålene og forbedre samarbeidet mellom politiet og fengselsvesenet. Det vil også bli vurdert om det er behov for lovendringer.

• Regjeringen vil utarbeide et informasjonshefte om rettighetene til personer som er pågrepet av politiet. Heftet vil bli oversatt til de mest aktuelle språk, og skal rutinemessig deles ut til alle som pågripes.

4.6.6 Sosial- og helseomsorg

Helsetjenesten forvalter store verdier både i økonomisk og etisk forstand. Lovgivningen og de øvrige strukturelle forholdene som ligger til grunn for den offentlige helsetjenesten, har som overordnet mål å sikre et likeverdig og faglig forsvarlig helsetjenestetilbud til alle i Norge uavhengig av kjønn, alder, sykdomstype, bosted og inntekt. Dette er i samsvar med sentrale menneskerettighetsprinsipper og er derfor lagt til grunn for det omfattende lovendringsarbeidet som nå er i ferd med å bli fullført. Prinsippene blir også vektlagt i det videre arbeidet med utarbeidelse av forskrifter til de nye lovene.

Prinsippene bli vektlagt på samme måte når de øvrige strukturendringene i helsesektoren skal evalueres. Dette gjelder ikke minst oppfølgingen av innsatsstyrt finansiering for sykehusene og fastlegeordningen. Disse reformene inneholder vesentlige elementer av markedsmekanismer der det er overmåte viktig å sikre at rammebetingelsene er slik at uønskede vridningseffekter tidlig blir identifisert og korrigert.

Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om verdigrunnlaget for den norske helsetjenesten i desember 1999. Prioriteringene i den norske helsetjenesten skjer i samsvar med det som er politisk vedtatt og faglig forsvarlig. Prioriteringsspørsmål kan også reise menneskerettighetsspørsmål, fordi det å gi noen prioritet betyr at andre må stille bak i køen i situasjoner der pasientene konkurrerer om knappe ressurser. Knapphet på ressurser vil sannsynligvis alltid forekomme i helsesektoren. En forutsigbarhet og forsvarlighet i prioriteringsprosessene er derfor nødvendig for å sikre at menneskerettighetsgrunnlaget for helsetjenestetilbudet blir ivaretatt.

Departementet vil innarbeide arbeidsrutiner som sikrer at rammer, retningslinjer, planer og kvalitetssikringsnormer for rehabiliteringsfeltet utarbeides i tråd med intensjonene i, og med referanse til, menneskerettighetskonvensjonene.

Det er grunn til å anta at det fremdeles gjenstår en del arbeid før helsetjenestetilbudet i Norge er likeverdig og faglig forsvarlig i forhold til alle grupper i befolkningen. Det er påpekt at utviklingshemmede ikke får samme helsetjenestetilbud som andre, og at de forskjellsbehandles i forhold til alder.

Det store ansvaret kommunene er pålagt når det gjelder å yte personlige helse- og omsorgstjenester til befolkningen, har gjort det nødvendig å utforme helse- og sosialsektoren mest mulig effektivt og hensiktsmessig. I noen kommuner har en også gått relativt langt i å samle omsorgstjenestene for ulike grupper av brukere, ved å samlokalisere såkalte omsorgsboliger i større sentre. Dette kan i neste omgang komme i konflikt med brukernes interesser i valg av bosted.

Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålene om graden av og formen for samordning av omsorgstjenestene i kommunene. Det vil skje ved fremlegging av en stortingsmelding om holdninger og kvalitet i de kommunale omsorgstjenestene i desember 1999 og en stortingsmelding om toårs statusgjennomgang av handlingsplanen for eldreomsorgen. Regjeringen vil se nærmere på helsetjenestetilbudet i forhold til enkelte grupper av kronisk syke og funksjonshemmede for å sikre at menneskerettighetsgrunnlaget for helsetjenestetilbudet blir ivaretatt.

a) Bruk av tvang i psykiatrien

Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 3 slår fast at ingen må bli utsatt for tortur eller for umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Forbudet i artikkel 3 har stor betydning i en menneskerettslig vurdering av forholdene for pasienter under tvungent psykisk helsevern. Etter Den europeiske menneskerettighetsdomstols praksis innebærer umenneskelig behandling eller straff at den personen det dreier seg om, blir utsatt for tiltak som fører til urettmessig og sterk fysisk eller psykisk lidelse. Artikkel 3 setter ikke forbud mot ethvert ubehag ved behandling uten eget samtykke, men forbyr å påføre lidelser som ikke kan lindres uten at det begrunnes i helt nødvendige medisinske tiltak. Under arbeidet med ny lov om psykisk helsevern er det foretatt en vurdering av de enkelte bestemmelsene i forhold til menneskerettighetene, herunder artikkel 3. I tillegg til å sette snevre grenser for adgangen til tvangstiltak inneholder forslaget også generelle bestemmelser om blant annet krav til behandling og omsorg i det psykiske helsevernet og om at restriksjoner og tvang skal innskrenkes til det strengt nødvendige.

Regjeringen er bekymret over den forholdsvis omfattende bruken av tvang i norsk psykiatri. Reduksjon i bruken av tvang i psykiatrien er derfor et viktig mål for Regjeringen. Dette er også blant annet bakgrunnen for den opptrappingsplanen Regjeringen la frem våren 1998 (St.prp. nr. 63 (1997-98)).

Et viktig tiltak i opptrappingsplanen for psykiatrien er å sette kommunene i stand til å ta bedre hånd om, og yte hjelp til, mennesker med psykiske lidelser. Dette gjelder på to plan:

• Kommunene skal være i stand til å ta imot pasienter som er ferdigbehandlet av spesialisthelsetjenesten. På denne måten får en lettere frigjort behandlingsplasser til mennesker med behov for spesialisert behandling.

• Kommunene skal raskere kunne fange opp mennesker med psykiske lidelser, og på et tidlig tidspunkt kunne sette inn hjelpetiltak.

Opptrappingsplanen er en erkjennelse av at psykiatrien gjennom mange år har vært en forsømt del av norsk helsevesen. Det er en klar målsetting at de strukturendringene og den ressursøkningen som nå tilføres dette feltet, også vil føre til at behovet for bruk av tvang reduseres. Dette vil også bli vurdert gjennom den evalueringsplanen som fortløpende vil vurdere effekten av de ulike tiltakene.

Et annet tiltak er den bedringen av rettssikkerheten for pasienter under psykisk helsevern som følger av lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern av 2. juli 1999 nr. 62. Formålet med den nye loven skal være å sikre at etablering og gjennomføring av psykisk helsevern skjer på en forsvarlig måte og i overensstemmelse med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper. Et annet formål er å sikre at de tiltakene som er beskrevet i lovene, tar utgangspunkt i pasientens behov og respekten for menneskeverdet. Det kreves klar hjemmel for restriktive tiltak. I den nye loven om psykisk helsevern reguleres både tiltak som tidligere har vært regulert i forskrifter, og tiltak som tidligere ikke har vært regulert. En innføring av krav om vedtak og klageregler vil medføre økt rettssikkerhet for pasientene.

Tiltak

• Regjeringen vil utarbeide forskrifter til de nye helselovene. Her vil en blant annet utfylle reglene for bruk av tvang og restriktive tiltak. Målsettingen er at forskriftsarbeidet skal ferdigstilles i begynnelsen av 2001. Når regelverket har trådt i kraft, vil tilsynsmyndighetene bli bedt konkret om å prioritere hvordan det nye regelverket følges og etterleves, og hvordan virkningene er i praksis.

• Regjeringen vil i forbindelse med gjennomføringen av den nye loven om psykisk helsevern sette i verk konkrete evalueringsprosjekter med hensyn til virkningen av regelverket og forholdet til grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper og menneskerettighetene.

• Regjeringen vil etablere dialog med det faglige miljøet, tjenestene, fylkeskommunene og brukerne, for å skape felles forståelse for innholdet av tvangsreglene i psykiatrien med sikte på å redusere bruken av tvang.

• Regjeringen vil utarbeide verktøy for sammenlignbar statistikk over bruken av tvang i norsk psykiatri.

b) Behandling av psykotiske innsatte i fengslene

Behandling av psykotiske innsatte skal skje i det psykiske helsevern. Akutt psykisk syke innsatte blir ofte innlagt ved lokale akuttavdelinger. Når disse er ferdigbehandlet av spesialisthelsetjenesten, tilbakeføres de til fengselet. Fengslene er imidlertid ikke utformet eller bemannet på en slik måte at disse menneskene i alle tilfeller kan få en forsvarlig og adekvat oppfølging. Erfaringsmessig kan de ofte bli «svingdørspasienter» mellom fengsel og sykehus. Dette rammer især innsatte som ikke er psykotiske, men som har en grunnleggende, kronisk lidelse eller av andre årsaker ikke er definert som psykotiske. Til tider har fengselsvesenet opplevd at innsatte også med akutte behov har vært nødt til å vente på plass. Den europeiske torturkomité var også opptatt av dette spørsmålet ved sitt besøk i Norge i 1993. Problemet er dessuten tatt opp av Amnesty International.

Forholdene for psykisk syke innsatte har vært et tilbakevendende problem for fengselsvesenet. Dette gjelder spesielt forholdene for innsatte ved Ila landsfengsel og sikringsanstalt, men problemet er heller ikke ukjent i andre deler av fengselsvesenet. Problemene har vært et resultat av blant annet lang ventetid på innleggelse i psykiatrisk sykehus og tidlig utskriving tilbake til anstalten, samt et resultat av at selve soningsmiljøet har en ekstra tyngende virkning.

Opprettelse og utbygging av de regionale og fylkeskommunale sikkerhetsavdelingene har ført til at det er blitt noe lettere å få innlagt innsatte som er psykisk syke og i tillegg har stor grad av atferdsavvik. Ved å satse på styrking av kapasiteten i de fylkeskommunale sikkerhetsavdelingene og andre spesialiserte plasser for lengre tids behandling, samt på undervisning av personalet i disse avdelingene, vil innsatte med psykiske lidelser bli innlagt i psykisk helsevern uten for lang ventetid. Det er uverdig for pasienter å måtte vente på sykehusplass. For anstaltens indre liv skaper dette store problemer, og ikke sjelden må den syke plasseres i sikkerhetscelle for å unngå at han skader seg selv eller andre. Fengselsvesenet har verken lokaler eller personalressurser til å håndtere denne typen problemer på en tilfredsstillende måte.

Justisdepartementet har i mange år utredet ulike tiltak som skal bidra til å etablere et soningsregime som ikke virker sykdomsfrembringende. Det vises her blant annet til den av Stortinget vedtatte «Gråsoneanstalten», som man valgte ikke å etablere grunnet utviklingen i kriminalomsorgen og helsevesenet. I St.meld. nr. 27 (1997-98) ble det foreslått at det skal opprettes egne ressursavdelinger. Formålet med ressursavdelingene er å ivareta på en bedre måte de særlige behovene til de dårligst fungerende innsatte. Avdelingene tenkes innrettes slik at de lokale behovene avgjør avdelingenes sammensetning og faglige innretning. Dermed styrkes muligheten for differensierte soningstilbud og for å bygge opp kompetanse på forskjellige plan.

Stortinget vedtok i 1997 nye strafferettslige særreaksjoner som skal tre i stedet for sikring. Når reglene om de nye særreaksjonene trer i kraft, vil lovbrytere som var psykotiske i gjerningsøyeblikket og som i dag ville blitt idømt sikring, kunne dømmes til overføring til tvungent psykisk helsevern såfremt lovens vilkår er oppfylt. Tilregnelige, men særlig farlige lovbrytere, som i dag ville fått straff og sikring, vil - hvis lovens strenge vilkår er oppfylt - kunne dømmes til forvaring. Forvaring er en tidsubestemt straff, som sones i en særlig anstalt under fengselsvesenet. Tankegangen er at vanlig straff ikke er tilstrekkelig for å beskytte samfunnet mot nye alvorlige lovbrudd. Det er derfor nødvendig med særlige forholdsregler som varer så lenge faren for nye lovbrudd består.

Tiltak

• Regjeringen vil i 2000 fremme en odelstingsproposisjon med forslag om ikrafttredelse av særreaksjonsreformen.

• Regjeringen vil styrke fengselsvesenets tilbud. Innsatsen vil i hovedsak bli satt inn på to hovedområder.

  • I forbindelse med forberedelsen til den nye særreaksjonen forvaring planlegges det at flere avdelinger ved Ila landsfengsel og sikringsanstalt styrkes. Disse skal ha en annen organisering, færre innsatte, større arealer, større personaltetthet og bedret aktivitetstilbud enn dagens avdelinger. Forholdene skal legges til rette for at innsatte med karakteravvik skal gis et adekvat tilbud som skal hindre utvikling av psykiske lidelser. I St.prp. nr. 1 (1999-2000) er det av denne grunn foreslått en startbevilgning til aktivitetsbygg på Ila landsfengsel og sikringsanstalt.

  • Det er gjennomført et forprosjekt med henblikk på å etablere en ressursavdeling ved Trondheim kretsfengsel. Planene for en slik avdeling er ferdig prosjektert. Fra det blir gitt byggestartsbevilgning vil den første ressursavdelingen kunne åpne i løpet av to år. Regjeringen mener at det bør etableres flere slike ressursavdelinger. Fengselsvesenet er i øyeblikket under omorganisering og det vil i den forbindelsen bli vurdert om det skal opprettes ressursavdelinger i alle regioner.

• Regjeringen vil styrke det psykiske helsevernet. Utbyggingen av tjenestetilbudet i det psykiske helsevernet som skal skje gjennom Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006, vil også medføre at behandlingstilbudet til innsatte med psykiske lidelser blir vesentlig styrket.

c) Bruk av tvang ved behandling av rusmiddelmisbrukere

Bruk av tvang ved behandling av rusmiddelmisbrukere er i noen grad omstridt, og det har over lengre tid pågått et arbeid med å legge forholdene til rette for at bestemmelsene i lov om sosiale tjenester 13. desember 1991 nr. 81 om slik tvangsbruk skal kunne benyttes i samsvar med lovens forutsetninger. I arbeidet er det lagt stor vekt på hensynet til rusmiddelmisbrukernes rettssikkerhet og forholdet til menneskerettighetene.

I denne sammenhengen vurderer Regjeringen endring av kapittel 5 i forskrift til lov om sosiale tjenester. Forskriften omhandler beboernes rettigheter og bruk av tvang i institusjoner for omsorg for og behandling av rusmiddelmisbrukere. Det er foreslått endringer og presiseringer som tar sikte på å klargjøre reglene for bruk av tvang og bedre beboernes rettssikkerhet, blant annet ved å gi regler om saksbehandling.

d) Pasientrettigheter

Lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr. 63 (pasientrettighetsloven) er en del av en pakke av fire lovforslag, der lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern, lov om helsepersonell og lov om spesialisthelsetjenesten med mer er de tre andre. Lovene ble med enkelte endringer vedtatt våren 1999. Det tas sikte på at pasientrettighetsloven skal tre i kraft i løpet av 2000, og at de andre lovene trer i kraft ved årsskiftet 2000/2001.

Formålet med de nye lovene er i korte trekk å fremme en helse- og velferdspolitikk bygd på respekten for menneskeverdet, rettferdig fordeling av rettigheter og plikter, likeverd og lik tilgjengelighet av tjenester og en styrket rettsstilling for den som trenger tjenestene. Pasientrettighetsloven skal bidra til å sikre pasientens rettslige stilling og gi et sterkere fokus på pasienten. Den skal bidra til å sikre lik tilgang på helsetjenester av god kvalitet for hele befolkningen, fremme tillitsforholdet mellom pasient og helsetjenesten og ivareta respekten for menneskeverd og integritet.

Lovfesting av rettigheter er et viktig virkemiddel for å ivareta pasientenes rettssikkerhet. Pasientrettighetsloven innebærer derfor virkemidler som gir rett til helsehjelp, som ytelser eller tjenester, og rettigheter man får når helsehjelp tilbys eller ytes, som for eksempel klageregler. Sentralt er bestemmelser som gir til tilgang til helsetjenester. Dette gjelder rett til nødvendig helsehjelp, rett til vurdering av spesialisthelsetjenesten, rett til fornyet vurdering av spesialisthelsetjenesten, rett til fritt sykehusvalg, og rett til individuell plan. Andre sentrale rettigheter er rett til medvirkning, rett til informasjon, rett til journalinnsyn, særlige rettigheter for barn, krav om informert samtykke, rett til å avslutte behandling, klageregler og etablering av pasientombud.

e) Utmåling av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven

FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter slår fast at alle har rett til tilfredsstillende levestandard (artikkel 11) og sosial trygghet (artikkel 9). Ifølge Voksensåsenerklæringen vil Regjeringen arbeide for å bedre situasjonen for personer som lever av sosial- og trygdeytelser. På denne bakgrunnen sendte Regjeringen i desember 1998 ut nye retningslinjer for utmåling av økonomisk stønad. Disse inneholder en nærmere presisering av innholdet i lovens livsoppholdsbegrep, og er en klargjøring av hvilke grunnleggende behov (mat, klær, strøm, bolig med videre) som skal være ivaretatt for å sikre et forsvarlig livsopphold. Retningslinjene er veiledende i forhold til hvilke behov og utgifter den sosiale stønaden skal dekke, men gir ingen anvisning for kommunene med hensyn til hvilket stønadsnivå(beløp) hjelpen bør ligge på.

I St.meld. nr. 50 (1998-99) Om fordeling av inntekt og levekår i Norge varslet Regjeringen at den går inn for at det skal utarbeides veiledende statlige normer for utgifter til livsopphold. Slike normer vil skape et felles utgangspunkt for kommunenes saksbehandling og vil bidra til å minske tilfeldige forskjeller i stønadsnivået mellom kommuner. Dette har med likebehandling å gjøre. Statlige normer kan også gi kommunene et signal om en tilrådelig nedre grense for stønadsnivået, og frigjøre tid til mer aktiv oppfølging av den enkelte sosialhjelpsmottaker. Dagens individbaserte system vil fortsatt ligge fast. De statlige, veiledende normene blir ikke bindende for den enkelte kommune. Den konkrete utformingen av det normerte systemet skjer i forbindelse med revisjonen av hovedrundskrivet til sosialtjenesteloven, som nå er i gang. Regjeringen tar sikte på å gjøre normene gjeldende fra 2001.

Tiltak

• Regjeringen ønsker å styrke veiledning og opplæring i bruk av vilkår med sikte på å styrke rettssikkerheten for den enkelte, og stimulere til økt bruk av vilkår med sikte på at flere sosialhjelpsmottakere blir aktivisert og på sikt selvhjulpne.

f) Saksbehandlingstid i trygdesaker

Regjeringen legger til grunn at den norske trygdelovgivningen oppfyller de forpliktelsene som følger av internasjonale menneskerettighetsinstrumenter som Norge er bundet av. Folketrygden er i dag den viktigste trygdeordningen i Norge og vårt viktigste middel til sosial trygghet og omfordeling.

Trygdeetatens grunnleggende oppgave er å sikre rett og rettidig tildeling og utmåling av ytelser. Det er godt grunnlag for å hevde at etaten i de aller fleste tilfeller oppfyller denne målsettingen. Innsatsen blir, og vil fortsatt bli, rettet mot de områdene der det på bakgrunn av undersøkelser, statistikk og analyser er fare for forskjellsbehandling, feil eller annen kvalitetssvikt.

Sentralt i arbeidet for brukerorientert tjenesteyting står etatens serviceerklæringer. En serviceerklæring innebærer at etaten gir uttrykk for hva brukerne kan forvente når det gjelder svartider og tilgjengelighet, slik at den må stå til rette overfor brukerne i den grad de forpliktelsene og kvalitetsmålene som fremgår av erklæringen, ikke blir oppfylt. Brukerrepresentantene og deres organisasjoner er trukket aktivt inn i arbeidet med å utvikle erklæringene. Erklæringene er ikke juridisk bindende.

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på at hele trygdeetaten i alle landets fylker skal være omfattet av ordningen med serviceerklæringer innen utgangen av 2000.

• Regjeringen vil arbeide for å redusere uproduktiv ventetid i Trygdeetaten, særlig på saksområder der flere skal samvirke i saksbehandlingen, eller der trygdeetaten må innhente uttalelser eller dokumentasjon fra andre. Trygdeetaten har i de senere årene satset på å redusere svartidene ved fjerning av de eldste sakene og reduksjon av normal saksbehandlingstid. «Prosjekt kortere svartider i hele etaten» ble satt i gang i første kvartal i 1998 med systematisk resultatoppfølging og rutineforbedringer. Tiltakene har blant annet resultert i en kraftig reduksjon av restansemengden.

• Regjeringen vil arbeide for at ventetiden skal ned når det gjelder utlån av hjelpemidler til funksjonshemmede fra hjelpemiddelsentralene. Det arbeides også for tiden med beredskapstiltak utenom ordinær åpningstid for dem som er helt avhengig av hjelpemidlene sine, og for at hjelpemidlene til enhver tid fungerer som de skal.

• Regjeringen vil arbeide for ytterligere reduksjon i saksbehandlingstiden av trygdesaker ved Trygderetten. Saksbehandlingstiden har blitt kraftig redusert i de senere årene. For 1999 er det satt klare mål om ytterligere forbedringer. I tillegg skal det iverksettes tiltak for kvalitetssikring og enhetlig praksis.

4.6.7 Funksjonshemmede

Med bakgrunn i FNs tiår for funksjonshemmede ble FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming vedtatt av Generalforsamlingen 20. desember 1993. Norge deltok aktivt i utarbeidelsen av standardreglene. Funksjonshemmede er ikke spesifikt omtalt i Verdenserklæringen om menneskerettighetene, men barn med funksjonshemming gis særskilt beskyttelse etter Barnekonvensjonen artikkel 23. Funksjonshemmede har det samme menneskerettighetsvernet som alle mennesker, men det er likevel betydningsfullt at funksjonshemmedes rettigheter uttrykkelig anerkjennes i sluttdokumentene fra Verdenskonferansen for menneskerettigheter i 1993 og i FNs standardregler.

FNs generalforsamling har anmodet medlemsstatene om å anvende standardreglene ved utformingen av nasjonale programmer for funksjonshemmede. St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplanen for funksjonshemma 1998-2001 er en oppfølging av denne anmodningen og Voksenåsenerklæringen, der det heter at Regjeringen vil arbeide for å styrke funksjonshemmedes rettigheter. Stortingsmeldingen fokuserer på tiltak på områdene tilgjengelighet, samfunnsplanlegging og brukermedvirkning, rettigheter og yrkesaktivitet. Handlingsplanen omfatter til sammen 161 tiltak fordelt på 10 departementer. Tiltakene har som siktemål å bedre forholdene for funksjonshemmede.

a) Funksjonshemmedes rettigheter

Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 8 (1998-99) nedsatte Regjeringen våren 1999 et offentlig utvalg for å se på funksjonshemmedes rettigheter i en større sammenheng og vurdere ulike strategier og virkemidler for å bedre deltakelse og likestilling for funksjonshemmede i det norske samfunnet. Utvalget skal avgi sin rapport i 2000.

Utvalget skal beskrive de strukturelle og institusjonelle rammene som funksjonshemmede møter på ulike områder og i ulike faser i livet. Utvalget skal også gjennomgå norsk lovgivning og internasjonale forpliktelser for å skaffe oversikt over i hvor stor grad og på hvilken måte det er tatt hensyn til funksjonshemmedes situasjon og behov.

Arbeidet vil legge til grunn FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming, der det blant annet heter i regel 15 at statene har ansvar for å utarbeide rettslig hjemmel for tiltak som tar sikte på å gjennomføre full deltakelse og likestilling for funksjonshemmede.

Tiltak

• Regjeringen vil på grunnlag av utvalgsarbeidet blant annet vurdere om funksjonshemmedes rettigheter er godt nok tatt vare på, og om rettighetslovgivning kan være et hensiktsmessig virkemiddel for å nå målet om full deltakelse og likestilling.

b) Brukerstyrt personlig assistanse

Sterkt funksjonshemmede har stort behov for regularitet og fleksibilitet i tjenestetilbudet for å kunne delta i samfunnslivet, for å få utdanning, fritidstilbud og arbeid. Det har vist seg vanskelig for de tradisjonelle hjemmetjenestene å tilpasse seg et tidsskjema som gjør dette mulig. Det er årsaken til at Sosial- og helsedepartementet i 1994 satte i gang en stimuleringsordning for de kommunene som gir tilbud om brukerstyrt personlig assistanse. Det som særpreger tjenesten, er at brukeren - gjennom blant annet å ha arbeidslederrollen - påtar seg større ansvar for organisering og innhold i forhold til sine behov. Dette gir større uavhengighet og valgfrihet for brukeren. For at brukeren skal få best mulig nytte av ordningen, blir det organisert arbeidslederkurs.

Regjeringen fremmet 29. oktober 1999 en lovproposisjon om endring i loven om sosiale tjenester som innebærer at kommunene får plikt til å etablere ordningen med brukerstyrt personlig assistent som en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp for sterkt funksjonshemmede som har behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet.

c) Enkelte personer med psykisk utviklingshemming

Nytt regelverk i lov om sosiale tjenester, kapittel 6 A «Rettigheter for og begrensning og kontroll med bruk av tvang og makt m.v. overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming», ble iverksatt 1. januar 1999.

Loven har som mål å bedre rettssikkerheten til en liten gruppe personer med psykisk utviklingshemming som utsetter seg selv eller andre for alvorlig skade. Loven setter strenge krav til forebyggende arbeid, til hvilke situasjoner det kan anvendes tvang, og til saksbehandlingsregler for å sikre grundig utredning og klagemuligheter.

Praktiseringen av lovverket vil bli nøye fulgt av statlige tilsynsmuligheter og en særskilt rådgivende gruppe, noe som blant annet innebærer en kontinuerlig evaluering. Gruppen har representanter for behandlings- og opplæringsmiljøer, personer med juridisk og menneskerettslig bakgrunn og fra brukerorganisasjonene.

Regjeringen har satt i gang et større forskningsprosjekt ved Nordlandsforskning, som skal evaluere praktiseringen av loven, og et prosjekt ved Universitetet i Oslo for å fremskaffe kunnskap om behandlingsmetoder. Et samarbeidsprosjekt mellom Trondheim kommune og Høgskolen i Sør-Trøndelag samler erfaring om kompetansebygging og holdninger blant personell samt innhold og metoder i vernepleierutdanningen. Regjeringen vil følge nøye med i hvordan det nye regelverket i lov om sosiale tjenester blir praktisert, gjennom mer kontakt med både den rådgivende gruppen og fylkesmannembetene.

d) Levekår for funksjonshemmede

Regjeringen har som mål å bedre levekårene for svake grupper. Her er funksjonshemmede blant de viktigste. I St.meld. nr. 50 (1998-99) pekes det på at blant uføre og funksjonshemmede er det særlig de yngre og de som har forsørgeransvar, som har vanskelige levekår. En undersøkelse av levekår og livskvalitet hos mennesker med ulike funksjonshemminger viser at funksjonshemmede er mindre fornøyd enn folk ellers på områdene utdanning, arbeid og økonomi. Bruken av sosialhjelp for disse gruppene er også relativt høy sammenlignet med resten av befolkningen. Hovedproblemet for unge uføre og uføre som forsørger barn, er primært svekket helse som fører til lav yrkesdeltakelse og dermed relativt lav inntekt. Lav inntekt i en tidlig fase i livet uten særlig utsikt til videre yrkesdeltakelse fører til økonomiske problemer.

Lavere utdanning kan redusere mulighetene for arbeid. Funksjonshemmede har gjennomgående lavere utdanning enn befolkningen for øvrig. Ulikhetene i utdanningsnivå mellom funksjonshemmede og befolkningen for øvrig er størst når det gjelder utdanning på universitets- og høgskolenivå. I tillegg til at helse setter grenser for funksjonshemmede, kan mangel på tilrettelegging og sosiale faktorer være noe av forklaringen på denne ulikheten.

I 1995 gjorde Statistisk sentralbyrå en undersøkelse om mottakere av grunnstønad. Analysen viste at det blant mottakere av grunnstønad var mer enn 10 pst. som hadde mye dårligere levekår enn andre. For å skaffe frem bedre datagrunnlag om denne gruppen tok Sosial- og helsedepartementet i 1998 initiativ til en ny og svært omfattende undersøkelse om grunnstønadsmottakere. Blant annet er det viktig å kartlegge hvilke utgifter denne gruppen har som følge av sin funksjonshemming.

Tiltak

• Regjeringen vil se nærmere på funksjonshemmedes muligheter for høyere utdanning og behov for en tettere koordinering mellom berørte departementer og har for dette formålet satt ned en egen arbeidsgruppe under statssekretærutvalget for den samlede politikken for funksjonshemmede.

• Regjeringen vil, som ledd i arbeidet med å utvikle mer treffiskre tiltak for grunnstønadsmottakere med de dårligste levekårene, etablere et prosjekt i samarbeid med Oslo kommune for å kartlegge mangler ved nåværende ordninger og tjenester.

e) Seksuelle overgrep mot funksjonshemmede barn

Blant de aller mest sårbare gruppene i samfunnet er funksjonshemmede barn. Seksuelle overgrep mot disse vil ramme særlig hardt. Det er derfor et mål for Regjeringen å styrke kunnskapen om hvordan seksuelle overgrep mot funksjonshemmede barn kan oppdages, hva en bør gjøre når mistanke oppstår, og ikke minst hvordan en kan forebygge seksuelle overgrep. Målgruppen for en slik kunnskapssatsing er foreldre, pedagoger, helsepersonell og andre omsorgspersoner som er i kontakt med funksjonshemmede barn.

Tiltak

• Regjeringen vil i løpet av 2000 utarbeide en fagbok som sammenfatter nyere kunnskap og erfaringer på området.

• Regjeringen vil innen 2001 ta initiativ til å få utarbeidet og iverksatt en kompetanseplan.

f) Handlingsplanen for sysselsetting av funksjonshemmede

Det er Regjeringens mål at flest mulig funksjonshemmede skal ha mulighet til å delta i arbeidslivet. Arbeidslivet er en av de viktigste inngangsportene til deltakelse i samfunnslivet. Arbeid gir tilhørighet i et fellesskap og sosialt miljø og har stor betydning for den enkeltes inntekt og levekår. Funksjonshemmede utgjør dessuten en viktig arbeidskraftsressurs som det er viktig å få mobilisert.

Regjeringen har satt særskilt fokus på funksjonshemmede og arbeid ved at en egen handlingsplan for økt yrkesaktivitet blant funksjonshemmede inngår i St.meld. nr. 8 (1998-99) Om handlingsplan for funksjonshemmede 1998-2001. Det rapporteres om oppfølging av planen i de årlige budsjettproposisjonene.

En hovedlinje i handlingsplanen er å innrette arbeidslivet slik at funksjonshemming ikke nødvendigvis fører til yrkeshemming. En annen hovedlinje er forebygging for å hindre at yrkeshemming utvikles. Det er også sentralt å bistå yrkeshemmede slik at de kan komme tilbake i arbeid eller eventuelt komme inn i arbeid dersom de er nykommere på arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedsmyndighetenes innsats er særlig konsentrert rundt dette punktet.

Regjeringen legger den aktive arbeidsmarkedspolitikken, som inkluderer informasjon, veiledning, avklarings- og formidlingsbistand samt arbeidsmarkedstiltak, til grunn for å oppnå dette.

Yrkeshemmede vil som oftest trenge mer bistand fra arbeidsmarkedsetaten for å komme i arbeid enn ordinære arbeidssøkere. Som et resultat av dette satser Regjeringen sterkt på at arbeidsmarkedsetaten skal ha et bredt tilbud av tjenester spesielt for yrkeshemmede arbeidssøkere, og vil sette av midler på de neste statsbudsjettene.

I tillegg til arbeidsmarkedsetatens ordinære virksomhet er det lagt opp til en del konkrete tiltak i handlingsplanen. Tiltakene vil i omfang utgjøre en liten del av totalinnsatsen, men tiltakene skal fange opp sider ved innsatsen som skal forbedres og legge grunnlag for riktige kvalitative endringer. Ett av tiltakene er kartlegging og utbedringstiltak av den fysiske tilgjengeligheten ved arbeidskontorene og andre serviceenheter. Det er også lagt opp til konkrete tiltak som skal bedre arbeidet med yrkeshemmede arbeidssøkere i etaten.

g) Dementes rettssikkerhet

Sykdommen demens kjennetegnes av en gradvis svikt av intellektuelle, følelsesmessige og motoriske funksjoner, slik at personen gradvis mister evnen til å ta vare på seg selv og til å samtykke i viktige avgjørelser som tas om deres livssituasjon. Det oppstår en konflikt mellom personens behov for hjelp og tjenesteyternes hjelpeplikt på den ene siden og hensynet til personens integritet og selvbestemmelse på den andre.

Dementes rettssikkerhet har nær sammenheng med den kommunale ressurssituasjonen, både tilgangen til kvalifisert personale og tilrettelegging av miljø og rutiner. Tiltakene må derfor ha tjenesteytingen og utviklingen av denne som hovedfokus.

Tiltak

• Regjeringen vil utrede om det er behov for endringer i regelverket for tjenesteyting til demente.

• Regjeringen vil fortsette å utrede av spørsmålene knyttet til økt rettssikkerhet og innføring av begrensninger i adgangen til å gripe inn overfor demente uten deres samtykke, og eventuelt fremme forslag til rettslig regulering av disse spørsmålene.

4.6.8 Barn

FNs barnekonvensjon er et viktig virkemiddel i arbeidet med å følge opp barns rettigheter i Norge - gjennom lovgivning, tiltak og ordninger - og i Regjeringens internasjonale arbeid. Regjeringen er opptatt av å sikre alle barn og ungdom gode oppvekst- og levekår. Det rettes derfor en særlig innsats inn mot enkelte grupper av barn og ungdom. Dette gjelder blant annet barn og ungdom fra nasjonale minoriteter, barn og ungdom med innvandrer eller flyktningbakgrunn, utsatte grupper, herunder barn og ungdom som er under barneverntiltak.

Regjeringen er også opptatt av å sikre at barn og ungdom blir hørt i forbindelse med tiltak innenfor hjelpeapparatet og i barnefordelingssaker. Et viktig satsingsområde er styrking av barns og ungdoms deltakelse, medvirkning og innflytelse i utviklingen av samfunnet. Regjeringen er videre opptatt av å styrke barns og ungdoms rettigheter, behov og interesser på medieområdet, og sikre dem mot skadelig reklame og kommersialisering. Arbeid for å hindre seksuell utnytting av barn har en særskilt oppmerksomhet. Målet er å bidra til å hindre alle former for seksuell utnytting av barn, bidra til at slik utnytting avdekkes, og til at barn og ungdom får nødvendig hjelp og støtte. Det er også et viktig mål å forebygge at ungdom utsettes for tvangsekteskap.

Regjeringen har som mål å skape en trygg økonomisk og sosial situasjon for barnefamiliene. Dette inkluderer gode økonomiske støtteordninger og trygge omsorgsløsninger. Det er også et viktig mål å sikre fedres deltakelse i barneomsorgen. Regjeringen er videre opptatt av å bedre barnas situasjon etter samlivsbrudd mellom foreldrene, og å styrke barns rett til å vite om sitt biologiske opphav.

a) Barn og medvirkning

Barnekonvensjonens bestemmelser i artiklene 12, 13 og 15 om medbestemmelsesrett, ytringsfrihet, og organisasjonsfrihet tilsier at barn og ungdom bør få større innflytelse i dagens samfunn, særlig på felt som berører deres egen hverdag. Politisk deltakelse og innflytelse er fundamentet for respekt og forståelse for de demokratiske beslutningene som fattes, like mye som det er en forutsetning for mest mulig treffsikre beslutninger. Engasjement i ung alder øker sannsynligheten for engasjement senere i livsløpet. Det er derfor et sentralt mål i dagens samfunn å øke barns og ungdoms politiske deltakelse og medvirkning i plan- og beslutningsprosesser.

Regjeringen har nylig opprettet et Ungdommens Demokratiforum. Forumet skal stimulere til kontinuerlig debatt om hvordan barns og unges deltakelse og innflytelse i samfunnsutviklingen kan styrkes. Forumet skal komme med forslag som kan være med på å styrke ungdoms deltakelse og engasjement - både i demokratiske prosesser og politiske systemer. Forumet skal også kunne komme med forslag til hvordan det kan legges til rette for økt medvirkning og innflytelse fra barn og ungdom innenfor ulike arenaer (som for eksempel skole, fritid og nærmiljø) og innenfor plan- og beslutningsprosesser på ulike forvaltningsnivåer. Ungdommens Demokratiforum startet opp i 1999 og skal virke i en prøveperiode på to år. I løpet av denne tiden skal forumet selv komme med forslag til hvordan arbeidet kan følges opp på mer permanent basis.

For å sikre barns og ungdoms medvirkning og innflytelse lokalt er det viktig at både barna selv og lokale myndigheter gjøres tilstrekkelig kjent med Barnekonvensjonens bestemmelser. Gjennom den nye læreplanen for skolen (Reform 97) er det obligatorisk å gi barna informasjon om Barnekonvensjonen som et element i undervisningen. Det er gitt midler til diverse informasjonstiltak, og Barnekonvensjonen er trykt og utgitt i kortversjon og plakat på de viktigste innvandrerspråkene, på nynorsk og bokmål.

Landsrådet for Norske Barne- og Ungdomsorganisasjoner (LNU) fikk midler til prosjektet «Barnehøring '98», der barna selv blant annet rettet spørsmål til en rekke ministere og andre voksne om oppfølging av Barnekonvensjonen. I forbindelse med feiringen av Barnekonvensjonens 10-årsjubileum høsten 1999 ble det igangsatt et nytt prosjekt, «Barn i Fokus». Formålet med prosjektet er å sette i gang en prosess som styrker barns og unges medvirkning og øker deres kjennskap til egne rettigheter. Prosjektet skal gi ideer og veiledning i hvordan denne prosessen kan settes i gang lokalt. Prosjektet administreres av LNU.

Tiltak

• Regjeringen vil følge opp satsingen på prosjektet «Barn i Fokus» for å bidra til å øke barns og unges aktivitet og engasjement i sin egen hverdag.

b) Barns rett til å bli hørt

Lov om barn og foreldre (lov av 8. april 1981 nr. 7) har regler som sikrer at barn skal få si sin mening før det blir tatt avgjørelser om personlige forhold for barnet. Hvis barnet er over 12 år, skal barnets egen oppfatning tillegges vekt. Barn på 15 år og mer kan selv treffe avgjørelser på en del områder. I tilfeller av samlivsbrudd mellom foreldrene skal barn som har fylt 12 år, få si sin mening i saker om hvem av foreldrene barnet skal bo hos. Også yngre barn kan høres dersom dette anses hensiktsmessig. Barnet har ikke plikt til å uttale seg, men det barnet eventuelt sier, skal tillegges stor vekt. Barnets rett til å bli hørt ivaretas av foreldrene og avgjørelsesmyndigheten.

Et offentlig oppnevnt utvalg som har utredet hva som kan gjøres for å forbedre saksbehandlingsreglene i barnefordelingssaker, har blant annet foreslått at det i særlige tilfeller skal kunne oppnevnes en egen advokat for barnet (NOU 1998: 17). Det er foreslått at advokaten skal gi barnet støtte og informasjon, samt ivareta barnets interesser ved å komme med innspill til saksbehandlingen. Advokaten skal også kunne formidle barnets situasjon til foreldrene for om mulig å få dem til å finne en løsning.

Lov om barneverntjenester gir regler for barns rett til selvbestemmelse og medbestemmelse. Ifølge loven skal barnet bli hørt, og barnets mening skal tillegges stadig større vekt i tråd med barnets utviklingsnivå og modning. Vi har imidlertid for lite kunnskap om hvor ofte og på hvilken måte barnevernsmyndighetene snakker med barn og unge som berøres av barnevernstiltak. Det er nødvendig å kartlegge hvilken praksis hjelpeapparatet har, med tanke på å styrke kompetansen når det gjelder samtaler med barn.

I forbindelse med behandlingen av tvangssaker/omsorgsovertakelser i fylkesnemnda er det opprettet en frivillig ordning med barnets talsperson. Hensikten er at barnets mening skal være kjent for beslutningstakerne, og derigjennom styrke barnets rettssikkerhet. Det er nylig foretatt en evaluering av ordningen.

Tiltak

• Regjeringen vil sette i gang et forsknings- og utviklingsprosjekt med tanke på å kartlegge og styrke hjelpeapparatets praksis og kompetanse når det gjelder samtaler med barn.

• Regjeringen vil vurdere eventuelle endringer i ordningen med barnets talsperson i fylkesnemndssaker, på bakgrunn av resultatene av en nylig foretatt evaluering av ordningen.

• Regjeringen vil vurdere forslagene fra utvalget om saksbehandlingsreglene i barnefordelingssaker (NOU 1998: 17).

• Regjeringen vil utarbeide en brosjyre med barn som målgruppe der det blant annet informeres om barnets rett til å bli hørt i barnefordelingssaker.

c) Seksuell utnytting av barn

Barnekonvensjonen gir barn vern mot seksuell utnytting (artikkel 34). Det avdekkes stadig tilfeller der barn utsettes for seksuelle overgrep. Følgene av overgrepene varierer avhengig av mange forhold, blant annet overgrepenes art, varighet og barnas forhold til overgriperne. Både for barn som opplever overgrep av sine nærmeste og av kjente personer i sitt nærmiljø, medfører dette store personlige skader. Skadevirkningene vil også være store hvis mindreårige utsettes for overgrep fra fremmede i form av voldtekt eller kjøp av seksuelle tjenester. Det er behov for å styrke behandlingstiltakene for barn som har vært utsatt for overgrep, og det er nødvendig å styrke forebyggende tiltak rettet mot større målgrupper.

Å hindre seksuelle overgrep mot barn er de voksnes ansvar, både av etiske grunner og fordi særlig mindre barn mangler fysiske og mentale forutsetninger for å kunne beskytte seg selv. Forebyggende tiltak må derfor først og fremst rettes mot grupper av voksne og ungdom i slutten av tenårene. I tillegg må barn og ungdom gis informasjon og opplæring om sin rett til beskyttelse mot overgrep, og retten til hjelp dersom overgrep har skjedd.

Barns rettssikkerhet må ivaretas i alle faser av slike saker. Utfordringene på dette området er størst på det internasjonale planet, i og med at relativt mange land mangler nødvendige lovbestemmelser eller et tilstrekkelig iverksettingsapparat til å sikre barns interesser i slike saker.

Dersom seksuelle overgrep mot barn fotograferes eller filmes og distribueres videre, vil dette ofte medføre tilleggsbelastninger for barna. Tilgjengelig informasjon tyder på at en svært høy andel av barnepornografien som distribueres i Norge, er laget i andre land. Internett er i dag den største kilden for barnepornografi. For pedofile og andre potensielle overgripere bidrar barnepornografien til at oppfatningen av grenser for akseptabel atferd flyttes, og et økende antall overgrep kan bli resultatet. Det er nødvendig å bekjempe barnepornografi mer effektivt gjennom blant annet internasjonalt politisamarbeid og andre tiltak for å hindre slikt misbruk av elektroniske massemedier. Styrking av den internasjonale innsatsen er også nødvendig i forhold til såkalt barnesexturisme, det vil si kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige under opphold i utlandet.

Effektiv innsats mot kommersiell seksuell utnytting av barn (barnepornografi og barneprostitusjon) forutsetter utstrakt samarbeid og koordinering både mellom ulike offentlige instanser og i forhold til frivillige organisasjoner. På internasjonalt nivå er det i tillegg viktig å styrke samarbeidet slik dette er beskrevet i kapittel 5.9.1 nedenfor.

For å styrke og koordinere bedre den statlige innsatsen mot ulike former for seksuelle overgrep og seksuell utnytting av barn ble det høsten 1998 opprettet en nettverks- og ressursgruppe. Gruppen består av representanter for politisk ledelse i de berørte departementene, frivillige organisasjoner og faglige ekspertmiljøer.

Tiltak

• Regjeringen vil utarbeide informasjonsmateriell om rutiner ved mistanke om overgrep mot barn fra ansatte i barnevernsinstitusjoner, barnehager og skoler. Materiellet skal gi en oversikt over gjeldende lovverk som regulerer slike saker, og beskrive hvordan slike saker bør håndteres i kommuner og fylkeskommuner.

• Regjeringen vil iverksette den norske oppfølgingsplanen basert på sluttdokumentene fra Verdenskongressen mot kommersiell seksuell utnytting av barn i Stockholm i 1996. Oppfølgingsplanen (Q-0988) ble utgitt i mai 1999, og inneholder tiltak på nasjonalt, regionalt og internasjonalt nivå.

d) Barns rett til å kjenne sitt biologiske opphav

FNs barnekonvensjon artikkel 7(1) gjelder blant annet barnets rett til, så langt det er mulig, å kjenne sine foreldre og få omsorg fra dem. Etter lov om medisinsk bruk av bioteknologi § 2-7 pålegges helsepersonellet å sørge for at sædgivers identitet holdes hemmelig. En sædgiver kan heller ikke gis opplysninger om parets eller barnets identitet. Barn unnfanget gjennom kunstig inseminasjon har derfor ikke mulighet til å søke sin biologiske far.

Norge har tidligere tatt det standpunkt at anonymitetsregelen ikke anses å være i strid med Barnekonvensjonen artikkel 7(1), et syn som blant annet kom til uttrykk i Norges første rapport til FNs barnekomité (1993) - knyttet til den da gjeldende lov om kunstig befruktning § 10.

I Barnekomiteens sjette sesjon, der ovennevnte rapport ble behandlet, ble det reist spørsmål om norsk regelverk på dette punktet. I komiteens merknader til behandlingen av Norges rapport, pkt. C 10, uttales:

«Komiteen merker seg at den politikk parten fører i forbindelse med kunstig inseminasjon, nemlig hemmeligholdelse av sædgiverens identitet, muligens er i strid med konvensjonens bestemmelse om et barns rett til å få kjennskap til sine foreldre.»

I Norges andre rapport om FNs barnekonvensjon (1998) fremholdes at prinsippet om anonymitet i lov om medisinsk bruk av bioteknologi § 2-7 er beholdt etter å ha veid ulike interesser opp mot hverandre.

Tiltak

• Regjeringen vil på ny se på forholdet mellom Barnekonvensjonen artikkel 7(1) og anonymitetsprinsippet for å vurdere om barn unnfanget ved kunstig inseminasjon bør få rett til å vite sitt biologiske opphav. Dette skal gjøres i forbindelse med evaluering av lov om medisinsk bruk av bioteknologi. Evalueringen skal legges frem for Stortinget i form av en stortingsmelding.

e) Bekjempelse av vold og kriminalitet i skolen

Gjennom FNs barnekonvensjon artikkel 19 har Norge forpliktet seg til å treffe alle nødvendige lovgivningsmessige, administrative og sosiale tiltak og opplæringstiltak for å verne barn og unge mot alle former for fysisk eller mental vold, skade eller misbruk. Skolen har derfor et ansvar for å gripe inn når det er fare for slike overgrep i tilknytning til skolens virksomhet.

Regjeringen har satt i verk en rekke tiltak for bekjempelse av vold og kriminalitet slik som støtte til forskningsprogrammer, ungdomstiltak i større bysamfunn og særskilt skolesatsing. I skolene skal det arbeides systematisk for å redusere negativ og antisosial atferd, se generell del av læreplanverkene for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring. Læreplanverkene legger grunnlag for det daglige, holdningsskapende arbeidet i opplæringen. Det legges vekt på demokratiske arbeidsmåter og opplæring basert på likeverd og medansvar.

Skolemeglingsprogrammet er et samarbeid mellom Justisdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. I perioden 1998-2001 vil alle landets grunnskoler og skoler for videregående opplæring få tilbud om kompetanseoppbygging i skolemegling, og vil deretter kunne ta i bruk megling som metode for konfliktløsing i skolen.

SAMTAK er et kompetanseutviklingsprogram for Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) og skoleledere som skal bidra til styrking av lærings- og oppvekstmiljøet gjennom systemrettet arbeid i tilknytning til elever med særlige vansker.

Tiltak

• Regjeringen vil sette ned en faggruppe som på forskningsbasert grunnlag skal gå gjennom og vurdere ulike handlingsprogrammer i arbeidet mot vold, mobbing og annen uønsket atferd i skolen. Med utgangspunkt i en slik gjennomgang foreslås avsatt egne stimuleringsmidler til kommuner og fylkeskommuner med sikte på kompetanseutvikling, utprøving og spredning av programmer som viser positive og lovende resultater.

f) Utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet

Barn og ungdom har krav på å vokse opp under trygge og gode betingelser. Dette følger blant annet av Barnekonvensjonen artikkel 19, som gir vern mot «alle former for fysisk eller mental vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting». Barnekonvensjonen artikkel 31 er også sentral i denne sammenhengen, der den slår fast at barn har rett til «hvile og fritid og til å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet».

Som et ledd i arbeidet med å bedre oppvekst- og levekårene for barn og ungdom har Regjeringen igangsatt et utviklingsprogram for styrking av oppvekstmiljøet. Målet er å styrke og videreutvikle de lokale oppvekstmiljøene gjennom et bredt samarbeid mellom offentlige og frivillige krefter. Å bedre barns og ungdoms muligheter til deltakelse, medvirkning og mestring står sentralt. Samtidig skal innsatsen mot vold, mobbing, rus, kriminalitet og rasisme i barne- og ungdomsmiljøene styrkes.

Lokal mobilisering og frivillig innsats er viktige stikkord for satsingen. Det er de lokale ideene og initiativene som skal være grunnlaget og utgangspunktet for det arbeidet som skal gjøres. Når det gjelder den lokale innsatsen ble det høsten 1998 satt i gang utviklingsarbeid i ti kommuner. Videre har Landsrådet for Norske Barne- og Ungdomsorganisasjoner (LNU) fått tildelt midler til arbeid og innsats i regi av lokale frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner og ungdomsgrupper i alle kommunene. Gjennom å få til en kobling mellom innsats gjennom kommunen og dens ulike etater, deriblant skolen, foreldrene og barne- og ungdomsgrupper vil en få nyttige erfaringer, som kan danne grunnlag for innsats og arbeid på mer permanent basis i andre kommuner. Erfaringene fra utviklingsarbeidet skal formidles videre. Målet er å få til en samordnet satsing for å bedre oppvekstmiljøet i alle landets kommuner.

Programmet startet i 1998 og vil strekke seg over flere år. Gjennom programmet skal det også gjøres en innsats for å styrke samordningen av den statlige innsatsen for barn og ungdom. Barne- og familiedepartementet koordinerer oppfølgingen av programmet, som gjennomføres i samarbeid med fem andre departementer. Arbeidet blir fulgt opp av statssekretærutvalget for barne- og ungdomsspørsmål.

g) Barn med krigsopplevelser

De bruddene på menneskerettighetene som barn i krig har opplevd, gjør det svært viktig å sikre at barna får sine grunnleggende rettigheter innfridd i det landet de flytter til. Barnekonvensjonen slår i artikkel 39 fast at barn har rett til psykologisk oppfølging og sosial rehabilitering når de har vært utsatt for krig eller væpnede konflikter. Barna har også rett til grunnskoleutdanning.

Norge tar imot barn fra krigsområder. Dette er både flyktninger som kommer sammen med sine foreldre, og det er enslige mindreårige flyktninger som kommer alene eller sammen med slektninger. Barn i krig blir utsatt for enorme påkjenninger. Ved å se sine foreldre bli drept, ved å være vitne til de grusomste overgrep, påføres barn lidelser som er vanskelig å fatte. Dette krever særlige tiltak.

Det å være i stand til å møte et ungt menneske som har opplevd krig, med forståelse og innlevelse er en stor utfordring for både lærere, ansatte i barnevernet og helse- og sosialpersonell som møter denne gruppen. Denne gruppen barn har ofte mistet tilliten til voksne, både til nære omsorgspersoner og til autoritetspersoner i lokalsamfunnet og samfunnet for øvrig. Arbeidet med å gjenoppbygge barns tro og tillit til voksenverdenen etter kriger er svært viktig.

Tiltak

• Regjeringen vil lage en plan for hjelpeapparatets og asylmottakenes behandling av barn med krigsopplevelser.

• Regjeringen vil tilby foreldreveiledning i asylmottakene.

• Regjeringen vil utarbeide informasjons- og veiledningsmateriell for ansatte i helse- og sosialtjeneste, barnevern, barnehager og skoler om barn med krigsopplevelser.

• Regjeringen vil tilby lærere i grunnskolen og førskolelærere opplæring for å styrke kunnskapene om og for å bedre det pedagogiske og sosiale tilbudet til barn med krigsopplevelser.

h) Barn og medier

Barn og unge har ifølge FNs barnekonvensjon rett til informasjon fra et mangfold av kilder, se artiklene 13 og 17. Mediene har det generelle ansvaret gjennom sin redaksjonelle virksomhet. Det offentlige har imidlertid et ansvar for å styrke og samle offentlig informasjon til barn og unge. Det overordnede målet er å styrke demokratiet i samfunnet. For å ivareta dette ansvaret ønsker Regjeringen å etablere et system for offentlig informasjon til barn og unge på Internett. Informasjonssystemet må brukes av alle departementer og statlige etater for å forbedre og rasjonalisere den direkte informasjonen fra staten til barn og ungdom. Internettbasert informasjon er interaktiv og vil være et betydelig bidrag til å forenkle mulighetene for barns og ungdoms kontakt med myndighetene. Systemet vil derfor gi muligheter for styrking av barns og ungdoms deltakelse og innflytelse i samfunnet. Det vises ellers til kapittel 5.9.1 nedenfor om «The Oslo Challenge» («Oslo-utfordringen»).

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på å etablere et offentlig internettbasert informasjonssystem med rettighetsinformasjon og annen informasjon av relevans for barn og unge.

4.6.9 Kvinner

FNs kvinnekonvensjon er et viktig redskap i arbeidet for å styrke kvinners menneskerettigheter, og Regjeringen vil i forbindelse med norsk ratifikasjon av tilleggsprotokollen til FNs kvinnediskrimineringskonvensjon vurdere hvordan konvensjonen skal innarbeides i lovgivningen (se boks 4.1 ovenfor). Respekt for grunnleggende menneskerettigheter skal gjelde fullt ut for både kvinner og menn. Regjeringen har som mål å fremme likestilling i arbeidslivet, og å integrere likestillingsperspektivet i all offentlig politikk.

a) Endringer i likestillingsloven

Som ledd i vår egen oppfølging av forpliktelsene til å styrke kvinners rettigheter la Regjeringen høsten 1999 frem et høringsnotat med forslag til endringer i likestillingsloven. Endringsforslagene, blant annet likelønn, kvotering, klagenemndas kompetanse i tariffsaker, erstatning, seksuell trakassering og kjønnsrepresentasjon i styrer, tar sikte på å styrke enkeltpersoners rettigheter i arbeids- og samfunnsliv.

Tiltak

• Regjeringen foreslår at likelønnsbestemmelsen endres slik at arbeidsgivere er pliktig til å fastsette lik lønn på tvers av faggrenser/tariffavtaler dersom arbeidet er av lik verdi. Lovens § 5 har hittil begrenset retten til lik lønn for arbeid av lik verdi til å gjelde lønn for identisk eller i det ytre likt arbeid.

• Regjeringen foreslår at loven åpner for mer radikale former for positiv særbehandling ved opptak til utdanning, for slik å stimulere ytterligere til tiltak som kan bidra til å rette opp kjønnsskjevheter i arbeidsmarkedet. Dette vil redusere dagens begrensninger i bruk av positiv særbehandling ved opptak til utdanning, se § 6, tredje ledd.

• Regjeringen foreslår at Klagenemnda for likestilling gis kompetanse til å uttale seg om tariffavtalers lovlighet i forhold til likestillingsloven. Dette kan styrke enkeltpersoners muligheter for en vurdering av tariffavtalenes lovlighet i forhold til likestillingsloven. Nemnda skal ikke gis domsmyndighet, men nemndas uttalelser vil kunne bidra til å rette søkelys mot tariffavtaler som er mangelfulle sett i et likestillingsperspektiv - eller som strider mot likestillingsloven.

• Regjeringen foreslår å innføre objektivt ansvar for arbeidsgivere som bryter lovens bestemmelser om likebehandling ved ansettelser og i ansettelsesforhold. Dette vil erstatte dagens regler om erstatningsansvar for brudd på loven bare ved forsett eller grov uaktsomhet.

• Regjeringen foreslår å lovfeste vern mot seksuell trakassering i likestillingsloven. Dette vil utvide arbeidsmiljølovens pålegg om at arbeidsgivere skal verne ansatte mot trakassering, herunder seksuell trakassering.

• Regjeringen foreslår flere alternative forslag til regler som sikrer en viss minsterepresentasjon av begge kjønn i alle styrer, både i offentlige og private virksomheter. Dette er ledd i Regjeringens mål om å styrke kvinners adgang til og deltakelse i maktstrukturer og beslutningsprosesser på alle samfunnsområder.

b) Likestilling - kunnskapsutvikling

Kunnskapsutvikling og statistikk er et viktig fundament for alt likestillingsarbeid. Kunnskap bidrar til synliggjøring, og danner et legitimt grunnlag for å iverksette tiltak og for ressursbruk. Betydningen av statistikk og kunnskap er gjentatte ganger blitt understreket i menneskerettighetssammenheng, blant annet i Platform for Action fra FNs kvinnekonferanse i Beijing.

Tiltak

• Regjeringen vil initiere og finansiere forskning og utviklingsarbeid på flere områder knyttet til likestilling. Flere nye prosjekter er iverksatt i 1999. Statistisk sentralbyrå har fått i oppdrag å utarbeide en publikasjon med likestillingsstatistikk, som skal oppdateres regelmessig.

c) Vold og seksuelle overgrep mot kvinner og barn - krisesentrenes rolle

Det klareste og mest utvetydige tegn på undertrykking er vold og seksuelle overgrep. Vold og seksuelle overgrep mot kvinner er et stort problem både for samfunnet og for dem det personlig rammer. Det er vanskelig å få kartlagt omfanget av vold og seksuelle overgrep mot kvinner og barn. At det er et omfattende problem, kan man imidlertid lese seg til av blant annet krisesenterstatistikken: I 1998 var 3 888 personer (hvorav 2 229 kvinner og 1 656 barn) på krisesentrene i til sammen 79 585 overnattingsdøgn. På bakgrunn av undersøkelser foretatt av Helsedirektoratet på 80-tallet antar man at om lag 10 000 kvinner hvert år får så alvorlige skader av mishandling at de må oppsøke helsetjenesten.

Da voldsproblematikken kom på dagsordenen, ble tiltakene i første rekke rettet mot ofrene i form av for eksempel krisesentre, incestsentre og voldtektsmottak. Etter hvert har man også fokusert på forebygging av vold gjennom tiltak rettet mot overgriperne, som Alternativ til vold, Institutt for klinisk sexologi og terapi og Sinnemestringsprosjektet ved Regionsykehuset i Trondheim, som delfinansieres av Regjeringen.

Det har vært drevet omfattende forskning på området. Gjennom forskning og systematisering av erfaringer har stadig flere sider ved voldsproblematikken blitt avdekket: seksuell trakassering i arbeidslivet, innvandrerkvinners og funksjonshemmedes utsatthet, situasjonen for barn på krisesentrene og så videre. Norges forskningsråds to forskningsprogrammer om vold mot kvinner/seksualisert vold og arbeidet ved Kompetansesenter for voldsofferarbeid har vært viktig i denne sammenhengen. Regjeringen arbeider med å legge forholdene best mulig til rette for barn på krisesentre, og vil i tilknytning til dette se på samarbeidsrutinene mellom krisesentrene og kommunene.

Tiltak

• Regjeringen vil utarbeide en tverrdepartemental handlingsplan rettet mot vold og overgrep som særlig rammer kvinner (se kapittel 4.6.15 nedenfor). Handlingsplanen skal legges frem innen utgangen av 1999.

• Regjeringen vil følge opp situasjonen for barn på krisesentre gjennom kunnskapsspredning og en handlingsplan basert på erfaringer man har gjort med ovennevnte prosjektarbeid.

d) Prostitusjon

Handel med mennesker, både barn, kvinner og menn, til sexindustrien har klare menneskerettighetsperspektiver. Problemet har fått stort internasjonalt omfang og økende oppmerksomhet i de siste årene, blant annet i internasjonale fora, men det er også klare forgreninger til vårt eget land. Særlig kvinner fra fattige land hentes til den vestlige verden og utnyttes seksuelt, blant annet i form av prostitusjon. Europarådet anslår at om lag 500 000 kvinner og barn er ofre for handel med sikte på prostitusjon i Europa. I Norge har fenomenet fått ennå større aktualitet gjennom økt kontakt mellom Russland og Nord-Norge. Økt prostitusjon forteller om en utvikling der kvinner i større grad gjøres til en salgsvare, og der sex kommersialiseres.

Tiltak

• Regjeringen har nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe som skal vurdere tiltak for bekjempelse av handel med kvinner, særlig nasjonalt, men også internasjonalt. Tiltakene vil kunne dreie seg om utarbeidelse av konvensjoner og tiltak i internasjonale fora, tiltak gjennom utviklingssamarbeid og økt forskning, samt sosiale tiltak. Regjeringen arbeider for tiden med sikte på deltakelse i EUs Daphne-program fra 2000. Programmet er rettet mot vold og kommersiell utnytting av ungdom, barn og kvinner, herunder prostitusjon.

e) Omskjæring av kvinner

Omskjæring av kvinner er i Norge forbudt ved lov av 15. desember 1995 nr. 74 om forbud mot kjønnslemlestelse. Det er viktig at helsepersonell som skal forholde seg til jenter eller kvinner som er omskåret eller som man frykter kan bli utsatt for omskjæring, har tilstrekkelig kunnskap om det faktiske inngrepet, om mulige komplikasjoner og om den kulturelle og tradisjonelle bakgrunnen for omskjæring.

Tiltak

• Regjeringen har satt i gang arbeid med en veileder for helsepersonell som omhandler både medisinske og juridiske spørsmål knyttet til omskjæring. Statens helsetilsyn står for den praktiske gjennomføringen. I forbindelse med dette arbeidet har Statens helsetilsyn et nettverk av kontaktpersoner, blant annet bestående av afrikanske helsearbeidere fra de land der omskjæring fremdeles er aktuelt.

f) Kartlegging av opplæringsbehov og tilrettelegging av tiltak for innvandrerkvinner

Det er på det rene at det finnes personer med innvandrer- og flyktningbakgrunn med lite formell utdanning fra hjemlandet. Dette gjelder ikke minst enkelte innvandrerkvinner som i utgangspunktet trolig kan defineres som analfabeter, eller personer med svak eller ingen førstegangsutdanning. Det gis i dag tilbud om opplæring i norsk med samfunnskunnskap til alle voksne innvandrere, varierende fra 850 til 3 000 undervisningstimer, avhengig av den enkeltes utdanningsbakgrunn. Det er likevel grunn til å anta at en del personer som allerede har gjennomgått slik undervisning, har behov for ytterligere opplæring. Spesielt anses det som viktig å gi innvandrerkvinner mulighet til økt opplæring. Dette vil i sin tur bidra til at de bedre kan delta i arbeidsmarkedet, følge opp sine barns skolegang, delta i det politiske liv med mer.

Tiltak

• Regjeringen har tatt initiativ til et kartleggingsprosjekt for å skaffe seg oversikt over hvor mange innvandrerkvinner/mødre som er analfabeter eller har svært lavt utdanningsnivå. Kartleggingen vil gi kunnskap om opplæringsbehovet for innvandrerkvinner, i første rekke hos mødre, og om forhold som hindrer deltakelse på kurs. Kartleggingen vil gi grunnlag for å foreslå opplæringstiltak på ulike nivåer. Regjeringen vil sørge for nødvendig oppfølging av kartleggingsprosjektet, og vurdere konkrete opplæringstiltak for innvandrerkvinner i samsvar med de behovene som undersøkelsen avdekker.

g) Handlingsplan for å øke andelen kvinnelige ledere i Forsvaret

Det er Regjeringens målsetting å stimulere til økt andel av kvinnelige ledere i Forsvaret, for å utnytte deres kompetanse og for å sikre like karrieremuligheter for kvinner og menn. Forsvarets ytre etater er gitt i oppdrag å komme med innspill til en handlingsplan for utvikling av kvinnelige ledere i Forsvaret. Forsvarets overkommando og Forsvarsdepartementet vil koordinere og samle innspillene, og utvikle handlingsplanen videre.

Tiltak

• Regjeringen vil på bakgrunn av innspillene fra forsvarets ytre etater treffe relevante tiltak for å øke andelen kvinnelige ledere i Forsvaret.

4.6.10 Familieliv

Retten til familieliv er en grunnleggende menneskerettighet som er beskyttet blant annet i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 8 og i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 23. Det er flere forhold som påkaller norske myndigheters oppmerksomhet i dette tilfellet: likestilling mellom foreldre med hensyn til offentlige overføringer, likestilling av samboere og gifte med hensyn til farskap og foreldreansvar, og tvangsekteskap.

a) Likestilling mellom foreldre med hensyn til offentlige overføringer

Etter dagens regelverk er fedres rett til fødsels- og adopsjonspenger avledet av mors rettigheter. Det vil si at det er en forutsetning at både han og moren fyller vilkårene for opptjening for at faren skal få rett til ytelsen. Barnetrygden er den viktigste og største overføringsordningen til barnefamiliene og et sentralt virkemiddel for å kompensere for merutgifter knyttet til forsørgeransvar for barn. Etter dagens lovgivning er det barnets mor som mottar barnetrygd for barnet.

Tiltak

• Regjeringen vil gi fedre selvstendig rett til fødsels- og adopsjonspenger basert på egen opptjening og stillingsbrøk når moren etter fødselen går ut i arbeid eller utdanning. Det foreslås at fedre får selvstendig rett til fødsels- og adopsjonspenger med virkning for fødsler og adopsjoner fra og med juli 2000.

• Regjeringen vil i forbindelse med arbeidet med en totalrevidering av barnetrygdlovgivningen vurdere særskilt om den nye loven skal ha en mer kjønnsnøytral utforming enn dagens barnetrygdlov.

b) Likestilling av samboere og gifte med hensyn til farskap og foreldreansvar

Barneloven av 8. april 1981 nr. 7 har ulike regler om foreldreansvar og farskap for gifte og ugifte foreldre. Etter barneloven er det bare ektefeller som automatisk har felles foreldreansvar for felles barn. Det er også bare den mannen som moren er gift med ved fødselen, som automatisk regnes som far til barnet.

Et offentlig nedsatt utvalg (Samboerutvalget) avga 18. mai 1999 sin innstilling NOU 1999: 25 Samboerne og samfunnet. Utvalget skulle i henhold til mandatet utrede de problemstillingene samboerskap reiser med hensyn til rettigheter, ytelser og forpliktelser, og gi en prinsipiell vurdering av hvor langt vårt samfunn bør gå i å likestille samboere med ektepar, både med hensyn til de privatrettslige forholdene samboerne imellom og de offentligrettslige forholdene mellom samboerparet og samfunnet. Utvalget har begrenset utredningen til å omfatte heterofile samboere.

Utvalget har lagt vekt på å sikre barnet best mulig foreldrekontakt, uavhengig av foreldrenes samlivsform, og uavhengig av om foreldrene lever sammen eller ikke. Utvalget foreslår en endring i barneloven hvorved farskap og morskap til barn som fødes av foreldre som er samboere, etableres gjennom en felles skriftlig erklæring der de tilkjennegir at det er deres felles barn, og at de lever sammen. Utvalget foreslår at samboerforeldre som skriftlig bekrefter at det er deres felles barn og at de lever sammen, i kraft av loven får felles foreldreansvar for barnet.

Justiskomiteen uttalte i Innst. O. nr. 100 (1996-97) at det vil være naturlig at man kommer tilbake til spørsmålet om automatisk foreldreansvar ved samboerskap når Samboerutvalget har kommet med sin innstilling.

Tiltak

• Regjeringen har sendt NOU 1999: 25 Samboerne og samfunnet på en bred høring med frist 15. desember 1999, og vil vurdere spørsmålet om automatisk foreldreansvar etter at høringen er gjennomført.

c) Tvangsekteskap

FNs kvinnekonvensjon pålegger i artikkel 16 partene å treffe alle egnede tiltak for å avskaffe diskriminering mot kvinner i alle saker vedrørende ekteskap og familieforhold, herunder bidra til å sikre at kvinner og menn har den samme retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare med sitt eget frie og fulle samtykke. Også FNs ekteskapskonvensjon, som ble ratifisert av Norge 10. september 1964, har bestemmelser om tvangsekteskap:

«De kontraherende parter . . . skal ta alle mulige forholdsregler med sikte på å avskaffe slike skikker, gamle lover og sedvaner, ved for eksempel å sikre full frihet i valg av ektefelle, og ved fullstendig å avskaffe barneekteskap og bortlovelse av unge piker før pubertetsalderen».

Tvangsekteskap kan etter omstendighetene rammes av straffeloven § 222 om rettsstridig tvang.

Ungdom med innvandrerbakgrunn tvinges i noen tilfeller til å inngå ekteskap mot sin vilje. Omfanget av problemet er usikkert, fordi det foreløpig ikke er etablert noen rutiner for registrering av tvangsekteskap hos de instansene som kommer i berøring med problemet. Det kan dessuten medføre store konsekvenser for den enkelte ungdom å melde fra om slike problemer.

Regjeringen har utarbeidet en handlingsplan med formål å forebygge at ungdom utsettes for tvangsekteskap, og å gi bedre hjelp og støtte til de ungdommene som utsettes for, eller har vært utsatt for, tvangsekteskap. Handlingsplanen inneholder nærmere 40 ulike tiltak og gjelder ut 2001. Det er igangsatt arbeid som skal avsluttes før utgangen av 1999 for å se på forsering av tiltak i handlingsplanen og supplering av disse.

Bigami dekkes ikke av menneskerettighetskonvensjonene, men i en norsk sammenheng er dette et problemområde som det er naturlig å knytte sammen med tvangsekteskap. Dette fremkom også gjennom samarbeidet med ulike innvandrerorganisasjoner under arbeidet med handlingsplanen mot tvangsekteskap. Enkelte tiltak i handlingsplanen mot tvangsekteskap kan utvides til også å gjelde bigami, for eksempel informasjon om ulike lover og regler og informasjon til ulike instanser om hvor man skal henvende seg for å få hjelp når problemet oppstår. Det er viktig å øke kompetansen i offentlige etater (politi, sosialtjenesten og så videre) for å gjøre dem bedre i stand til å behandle saker om tvangsekteskap og bigami.

Tiltak

• Regjeringen vil sette i verk en rekke tiltak mot tvangsekteskap og bigami; blant disse er:

  • Det etableres en kontakttelefon for råd og veiledning for de som berøres av tvangsekteskap.

  • Det utredes om man kan motvirke tvangsekteskap gjennom nye tiltak i forbindelse med behandlingen av søknader om familiegjenforening på grunnlag av ekteskap.

  • Det iverksettes tiltak for å styrke vigslers kjennskap til ekteskapslovens regler, herunder prøving av ekteskapsvilkårene.

  • Tvangsekteskap tas opp som emne i grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring i de fagene der det er naturlig i henhold til generell del av læreplanverket. Tvangsekteskap tas opp i veiledning for likestilling for grunnskolen og videregående opplæring.

  • Det vil bli utarbeidet en video for informasjon og debatt om tvangsekteskap.

  • I samarbeid med aktuelle parter utarbeides det et hefte som belyser lover og konvensjoner relatert til tvangsekteskap og bigami.

  • Det utarbeides informasjonsbrosjyrer om tvangsekteskap og bigami, der målgruppen er ungdom med innvandrerbakgrunn, foreldre med innvandrerbakgrunn og ansatte i offentlig og privat virksomhet. Materiellet utarbeides i samarbeid med målgruppene.

  • Det foretas en kartlegging av antall tilfeller av bigami, og hvordan disse tilfellene er fulgt opp.

4.6.11 Homofile og lesbiske

Det at homofile og lesbiske skal ha samme levevilkår og ikke må diskrimineres i forhold til andre mennesker, følger av alminnelige prinsipper om likebehandling og ikke-diskriminering i blant annet Verdenserklæringen artikkel 1 og 7, Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 14 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2(1) og 26.

I norsk historie har det vært utstrakt diskriminering mot lesbiske og homofile. Blant annet var homoseksuelle handlinger forbudt etter straffeloven helt frem til 1972. Senere har situasjonen endret seg vesentlig. Ikke-diskriminering er nå en grunnleggende del av norsk lov og regelverk. Arbeidsmiljøloven § 55a forbyr forskjellsbehandling på grunn av homofil legning eller homofil samlivsform. Unntatt fra forbudet om diskriminering på grunn av homofil samlivsform skal være stillinger knyttet til religiøse trossamfunn der det i utlysning av stillinger er stilt særlige krav ut fra stillingens karakter eller formålet for vedkommende arbeidsgivers virksomhet. Homofile gis også et særskilt vern etter straffeloven §§ 135a og 349a. Norge ligger godt an i internasjonal sammenheng når det gjelder vern mot diskriminering for lesbiske og homofile. Samtidig er det ikke tvil om at en står overfor betydelige utfordringer. Dette gjelder ikke minst på holdningssiden. Det oppfattes fremdeles som belastende å være homofil, og langt verre å stå frem med sin seksuelle legning. Fellesskapet har et ansvar for å sikre at homofile og lesbiske blir respektert på grunnlag av sin egenverdi og egenart, på samme måte som andre.

NOU 1999: 25 Samboere og samfunnet, som drøfter likestilling av samboere og gifte på det offentligrettslige og privatrettslige området, omfatter ikke lesbiske eller homofile samboere på grunn av manglende datagrunnlag (se kapittel 4.6.10 ovenfor).

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) la i februar 1999 fram en rapport om levekår og livskvalitet blant lesbiske kvinner og homofile menn. NOVA-rapporten viser på den ene siden at livssituasjonen til homofile og lesbiske har bedret seg sammenlignet med tidligere undersøkelser. De har blant annet blitt mer åpne om sin seksuelle legning, og befolkningens holdning til homofile og lesbiske har endret seg i positiv retning. Men rapporten avdekker også en del svært urovekkende forhold, særlig når det gjelder unge mennesker. Det fremgår av NOVA-rapporten at det er unge homofile og lesbiske som har størst problemer. Blant lesbiske og homofile er det en sterkt forhøyet risiko for psykiske plager. Når det gjelder selvmordstanker og selvmordsforsøk, er lesbiske kvinner og homofile menn mer utsatt enn den generelle befolkningen. Én av fire homofile menn og lesbiske kvinner under 25 år i undersøkelsen oppgir at de har minst ett selvmordsforsøk bak seg. Følelse av isolasjon og ensomhet, ønske om å komme vekk fra en uutholdelig situasjon, avmakt i forhold til fremtiden, og problemer med å akseptere seg selv som lesbisk/homofil, var de fire vanligste motivene som ble oppgitt for selvmordsforsøket. Dette er alvorlig og krever at tiltak blir satt i verk.

Barne- og familiedepartementet medvirker til ulike tiltak og satsingsområder overfor barn og ungdom. Som eksempel kan nevnes innsatsen mot vold og mobbing, med blant annet støtte til barn og ungdom for at de selv skal kunne drive forebyggende arbeid. Videre gir departementet støtte til foreldreveiledning. Disse og andre tiltak vil også komme unge lesbiske og homofile til gode, selv om de ikke er rettet spesielt inn mot denne målgruppen. Men det er også nødvendig med spesielle tiltak rettet mot lesbiskes og homofiles levekår for å møte de problemene som NOVA-rapporten dokumenterer. Det er spesielt for de unge under 25 år det er nødvendig med tiltak. Dette vil Regjeringen følge opp, blant annet i samarbeid med de lesbiskes og homofiles interesseorganisasjoner.

Det går tydelig frem av funn i NOVA-rapporten at det blant annet er behov for informasjon om lesbiske kvinner og homofile menn og deres levekår, både generelt i befolkningen og særlig blant yrkesgrupper som arbeider med ungdom. Det er derfor gjennom informasjon et mål å endre holdninger i befolkningen og gi fagpersoner og andre som har spesielt behov for det, opplæring slik at dette samlet kan føre til en bedring av lesbiske og homofiles levekår og livssituasjon, og på denne måten også sikre et bedre vern mot diskriminering. Målrettet informasjon må også rettes inn mot ungdom direkte, for å ta bort noe av den redselen og nervøsiteten rundt homoseksualitet som NOVA-undersøkelsen klart dokumenterer.

Tiltak

• Regjeringen vil legge frem en stortingsmelding om homofiles og lesbiskes levekår og livssituasjon, der innholdet i NOVA-rapporten og tiltak for å følge den opp vil bli drøftet nærmere.

4.6.12 Religions- og livssynsfrihet

a) Evaluering av faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL-faget)

Faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL-faget) ble etter vedtak i Stortinget innført for fire årstrinn fra skoleåret 1997/98, for tre nye årstrinn fra skoleåret 1998/99 og for de resterende tre årstrinnene fra skoleåret 1999/2000. Det er gitt en lovfestet rett til avgrenset fritak fra deler av faget i henhold til internasjonale bestemmelser om religionsfrihet (som Barnekonvensjonen artikkel 14, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 18, Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 9 og dennes første tilleggsprotokoll artikkel 2).

Etablering av faget har møtt kritikk. Human-Etisk Forbund og Islamsk Råd Norge har stevnet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet for Oslo Byrett med påstand om fullt fritak fra faget. Human-Etisk Forbund tapte saken for Oslo Byrett og har anket. Også Islamsk Råd Norge tapte saken for Oslo Byrett. Det er varslet at saken vil bli anket.

Statens utdanningskontorer har et fortløpende tilsyn med praktiseringen av fritaksretten blant annet ved at utdanningskontoret er klageinstans i forhold til vedtak om rett til avgrenset fritak. Hovedinntrykket av siste rapport fra utdanningskontorene er at KRL-faget og praktiseringen av retten til delvis fritak fungerer tilfredsstillende. Tallet på klagesaker om fullt fritak har gått ned siden 1997. Sett i sammenheng med at faget er innført for tre nye årstrinn, er nedgangen merkbar. Dette kan blant annet skyldes gode informasjonstiltak og dialog som skaper tillit og hindrer eventuelle misforståelser.

Tiltak

• Regjeringen har gitt Norges forskningsråd i oppdrag å evaluere Reform 97. Som en del av oppdraget til Norges forskningsråd er det bedt spesielt om at praktiseringen av retten til avgrenset fritak i KRL-faget evalueres. Det heter i mandatet at «(d)ette bør ses i lys av hvorvidt tilretteleggingen av opplæringen har skjedd i tråd med intensjonene for faget og reglene for fritak. Det bør særlig fokuseres på hvordan en har brukt muligheten til ulike former for differensiering og lokal tilpasning. Andre aktuelle problemstillinger er hvordan forholdet er blitt mellom lokal tilpasning og fellesstoff, og hvordan foreldre har opplevd at foreldreretten er tatt på alvor ved hjelp av delvis fritaksrett». På dette grunnlaget vil Regjeringen vurdere hvorvidt det er behov for tiltak eller justeringer av KRL-faget og praktiseringen av dette.

b) Godkjenning av muslimske skoler

Ved søknader om godkjenning av religiøse privatskoler legger Regjeringen avgjørende vekt på internasjonale konvensjoner som regulerer retten til utdanning, særlig Barnekonvensjonen artikkel 29(2),første tilleggsprotokoll til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 2 og FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 13(3) og (4). Forvaltningsrettens regler om usaklig eller urimelig forskjellsbehandling har også stor betydning i denne sammenhengen.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet godkjente i 1998 en privat muslimsk videregående skole med rett til statstilskudd etter privatskoleloven. Skolen er godkjent for å oppfylle privatskoleloven § 3 bokstav e om formål, og skal «gje vidaregåande yrkesretta undervisning som ikkje vert gjeven ved vidaregåande offentlege skular». Skolen er ettårig. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har mottatt søknad om godkjenning av det andre året ved skolen. Søknaden er under behandling.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har også godkjent en privat muslimsk grunnskole (Urtehagen skole). Etter Regjeringens vurdering har Urtehagen skole synliggjort at den representerer et religiøst alternativ til den offentlige grunnskolen (se § 3 bokstav a), og at den kan godkjennes etter § 4 om faglige krav. Lovens minstevilkår anses således oppfylt. Flere forhold er tatt i betraktning i den samlede vurderingen. Oslo kommunes anbefaling om ikke å godkjenne skolen legger vekt på at enhetsskolen best tjener hensynet til elevenes integrering. På den annen side er også hensynet til foreldreretten (foreldres frihet til å velge andre skoler for sine barn enn dem som er opprettet av offentlige myndigheter) og likebehandling av religioner tatt i betraktning.

c) Gjennomgang av forvaltningen av trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven med henblikk på å ivareta minoritetenes rettigheter

De overordnede bestemmelsene som sikrer tros- og livssynsfrihet og ikke-diskriminering av livssyns- og religiøse minoriteter finner vi i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Bestemmelsene er videreført i nasjonal lovgivning blant annet i trossamfunnsloven og i livssynssamfunnsloven. Tros- og livssynssamfunn som fyller vilkårene i disse lovene, kan etter egen søknad få et årlig tilskudd per medlem fra stat og kommune som tilsvarer bevilgningen per medlem i Den norske kirke. De kan også få rett til å opprette privat gravplass, og rettigheter som er hjemlet i annen særlovgivning.

Økningen i antall samfunn, det økte mangfoldet i troslivets sammensetning og en sterk økning i antall medlemmer i slike samfunn i de senere årene, stiller myndighetene overfor nye utfordringer. Det nye økonomireglementet for staten stiller større krav til forvaltningens kompetanse på flere områder. Endringene stiller også større krav til administrativ ledelse i de om lag 650 tros- og livssynssamfunnene som årlig mottar statlig og kommunalt tilskudd.

Tiltak

• Regjeringen ønsker en gjennomgang av forvaltningen av trossamfunnsloven og livssynssamfunnsloven, og Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet har nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe som utreder forvaltningsområdet. I rapporten skal det blant annet

  • foretas en gjennomgang av kriteriene for offentlig godkjenning av tros- og livssynssamfunn, og eventuelt foreslås endringer i gjeldende regler

  • fremmes forslag som sikrer at den administrative ledelsen i tros- og livssynssamfunn kan ivareta samfunnets rettigheter og plikter

  • foretas en gjennomgang av hvordan satsen for tilskudd regnes ut - og eventuelt avgis forslag som ytterligere bidrar til økonomisk likestilling mellom minoritetssamfunnene og Den norske kirke

  • presiseres enkle og entydige krav til rapportering og regnskap - slik at det blir synlig om tilskudd benyttes til det formålet midlene er bevilget til

  • fremmes forslag til en metode for føring og kontroll av medlemslister som sikrer personvernet for den enkelte og letter samfunnenes og myndighetenes arbeid med registrering og tilskuddsberegning

  • fremmes forslag som kan gi tros- og livssynssamfunn og publikum for øvrig lettere tilgang til opplysninger om lover og forskrifter, økonomiske forhold og kontaktpunkter i forvaltningen.

4.6.13 Ytringsfrihet

Fra enkelte hold har det vært hevdet at bestemmelsen om ytringsfrihet i Grunnloven § 100 er moden for revisjon. Ved kgl.res. 26. august 1996 ble det nedsatt en kommisjon, Ytringsfrihetskommisjonen, til å foreta en grunnleggende gjennomtenkning av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn. Kommisjonen overleverte sin utredning, NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» - Forslag til ny Grunnlov § 100, til justisministeren 22. september 1999.

Utredningen inneholder forslag til en ny grunnlovsbestemmelse om vern av ytringsfriheten (§ 100). I tillegg anbefaler kommisjonen en rekke ulike lovendringer. Noen lovendringer anser kommisjonen for å være nødvendige som følge av grunnlovsforslaget, mens andre er slike som kommisjonen mener bør vurderes nærmere i lys av grunnlovsforslaget. Kommisjonen fokuserer også på ansvaret for å tilrettelegge de faktiske forutsetningene for utøvelse av ytringsfrihet.

Justisdepartementet sendte utredningen på høring 12. november 1999, og ba om høringsinstansenes syn innen 12. april 2000.

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på å presentere kommisjonens grunnlovsforslag og høringsinstansenes uttalelser for Stortinget i en stortingsmelding. I meldingen vil det også kunne bli aktuelt å utarbeide alternative forslag til endringer i Grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet, slik at Stortinget kan ha alternativer å velge mellom ved sin behandling av grunnlovsforslaget.

• Regjeringen vil i første del av handlingsplanens periode legge frem en stortingsmelding med nærmere drøftelse av ytringsfriheten i Norge, og i løpet av handlingsplanens periode legge frem forslag til eventuelle lovendringer.

4.6.14 Voksenopplæring

Rett til utdanning følger av blant annet FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 13. Artikkel 13 er relevant også for voksenopplæring, blant annet punkt 2(d), som slår fast at «grunnleggende utdanning av personer som ikke har gjennomgått eller fullført hele grunnskoleutdanningen i størst mulig utstrekning skal støttes og intensiveres». Handlingsplanen for kompetansereformen inneholder flere tiltak som kan ses i et menneskerettighetsperspektiv. Handlingsplanen slår blant annet fast at alle voksne skal ha en lovfestet rett til grunnskoleopplæring. På grunnlag av en pilotundersøkelse har Statistisk sentralbyrå kommet frem til at om lag 38 000 personer i Norge i dag mangler grunnskole, og om lag 8 000 av disse er innvandrere. Økte muligheter for å ta grunnutdanning ser en som en del av en større innsats for styrking av menneskerettighetene. Uten basisopplæring har en små muligheter for å delta i samfunnet og utøve sine demokratiske rettigheter. Innenfor rammen av kompetansereformen tar en også sikte på å etablere et system som gir voksne rett til å dokumentere sin realkompetanse. Dette vil gjelde blant annet dokumentasjon av kompetanse ervervet gjennom arbeid i inn- og utland, i aktiv deltakelse i demokratisk arbeid og annet frivillig arbeid. Også innføring av rett til videregående opplæring for voksne kan ses som et skritt for styrket vern om menneskerettighetene.

I tilknytning til lønnsoppgjøret våren 1999 signaliserte Regjeringen at den vil fremme forslag som sikrer tilbud om videregående opplæring for voksne fra skoleåret 2000-2001. Som ledd i dette foreslår Regjeringen i St.prp. nr. 4 (1999-2000) å innføre en rett for voksne som ønsker å ta videregående opplæring, og som ikke har fullført en slik opplæring tidligere. En slik rett går ut over de forpliktelsene som staten er bundet til å oppfylle i henhold til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.

Tiltak

• Regjeringen tar sikte på å legge frem en lovproposisjon om voksnes rett til grunnskole- og videregående opplæring i mars 2000. Regjeringen har også satt i gang et treårig prosjekt der målet er å utvikle et nasjonalt system for verdsetting av realkompetanse inn mot utdanningssystemet.

4.6.15 Kriminalitetsofrenes stilling

Statens forpliktelser etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene består ikke bare i at staten selv skal respektere rettighetene, men også i at staten har en plikt til å beskytte borgerne mot overgrep fra andre. Staten må videre bidra til at skadevirkningen av kriminaliteten for ofrene ikke forsterkes i forbindelse med straffeforfølging av gjerningsmannen eller på annen måte.

Ved lov 1. juli 1994 nr. 50 ble det foretatt en rekke endringer i straffeloven og straffeprosessloven for å bedre kriminalitetsofrenes stilling i straffesaker. Endringene har medført blant annet sterkere krav på informasjon, utvidet rett til innsyn i saken, utvidelse av ordningen med bistandsadvokat og adgang for retten til å beslutte at tiltalte skal forlate rettssalen under fornærmedes forklaring når særlige grunner tilsier det. Det ble ved denne lovendringen også innført en adgang for påtalemyndigheten til å ilegge forbud mot å oppholde seg på et bestemt sted, besøke eller på annet vis kontakte en annen person (besøksforbud). Det ble videre foretatt endringer i reglene om dommeravhør av barn, og offerets erstatningsrettslige stilling ble styrket.

Å vente på en avgjørelse i en straffesak kan være en stor belastning for alle parter. Arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden i straffesaker ivaretar dermed også hensynet til kriminalitetsofrene (se kapittel 4.6.5a ovenfor).

Mange av ofrene for kriminalitet har behov for særskilt oppfølging etter at anmeldelse er inngitt, utenom den bistanden politiet kan gi i forbindelse med eventuell straffeforfølging av gjerningsperson. Dette gjelder spesielt ofre for vold, voldtekt og lignende overgrep, og personer som har vært utsatt for innbrudd og andre vinningsforbrytelser.

Regjeringen gjennomfører nå et begrenset prøveprosjekt med rådgivningskontorer for kriminalitetsofre i fem politidistrikter. I første rekke skal kontorene kunne gi medmenneskelig støtte og omsorg. Kontorene skal også gi ofre for kriminalitet veiledning om hvordan de kan håndtere sin egen sak, om hvordan de skal kunne få profesjonell hjelp ved behov, og informasjon om hva som skjer i retten ved en eventuell rettssak. Erfaringene hittil tyder på stort behov for et slikt tilbud for kriminalitetsofre. Kontorene synes særskilt nyttige for ofre for volds- og sedelighetsforbrytelser, som utgjør en relativt stor gruppe av dem som hittil har oppsøkt kontorene.

Det er utarbeidet en generell informasjonsbrosjyre, «Fra anmeldelse til dom», som er sendt offentlige myndigheter i landet. Brosjyren er i første rekke beregnet på ofre for kriminalitet, men befolkningen generelt vil også ha nytte av den. Alle politidistriktene har utarbeidet en liten folder med opplysninger om lokale institusjoner/organer som kan yte direkte og praktisk hjelp til voldsofre. Folderen gir opplysninger om telefonnummer og adresse til blant annet sykehus, legevakt, krisesenter og Røde Kors.

Et prøveprosjekt med voldsalarmer for personer som er utsatt for vold og trusler om vold fra bestemte, nærstående personer, gjennomføres av Justisdepartementet. Prosjektet evalueres, men det kan allerede nå fastslås at ordningen har hatt en positiv effekt og bidratt til økt trygghet for brukerne, særskilt kvinner som har vært utsatt for trusler og vold fra nåværende eller tidligere ektefeller/samboere.

Prøveprosjektet «Kompetansesenteret for voldsofferarbeid» har pågått i en fireårsperiode. Prosjektet er et samarbeidstiltak mellom Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Justisdepartementet. Senteret er lokalisert til Høgskolen i Oslo. Målet med prosjektet er å styrke kompetansen i arbeidet for ofre for volds- og sedelighetsforbrytelser innenfor hjelpe-, behandlings- og undervisningssektorer som er relevante for denne typen ofre.

Tiltak

• Regjeringen vil videreføre prøveprosjektet «Kompetansesenteret for voldsofferarbeid» i tre nye år fra og med 2000. Mandatet for prosjektet vil bli revidert på bakgrunn av den erfaringen man har høstet i prøveprosjektperioden. Det tas fortsatt sikte på å ha fire årsverk ved senteret.

• Regjeringen tar sikte på å videreføre prøveprosjektet med voldsalarmer i 2000.

• Regjeringen vil legge frem en handlingsplan med tiltak mot vold mot kvinner i samliv innen utgangen av 1999 (se kapittel 4.6.9 ovenfor). I planen legges det opp til flere tiltak for å styrke arbeidet mot den volden som rammer kvinner i deres samliv med menn, særskilt tiltak som kan styrke det tverretatlige samarbeidet for å få til best mulig samordning av arbeidet.

4.6.16 Bioteknologiske spørsmål

Den raske utviklingen innenfor moderne medisinsk teknologi, ikke minst innenfor bioteknologi, gjør at grenser flyttes raskt og nye behandlingsmuligheter oppstår. Det er viktig at vi aktivt utnytter nye behandlingsmuligheter som den internasjonale utviklingen blant annet innenfor bioteknologi byr på. Samtidig skal det enkelte menneskets egenverdi og ukrenkelighet settes i sentrum. En viktig del av dette er respekten for livet fra begynnelsen til en naturlig død.

Lov om medisinsk bruk av bioteknologi av 5. august 1994 nr. 56 er sentral i denne forbindelsen. Siden loven ble vedtatt i 1994, er det imidlertid skjedd mye på bioteknologiområdet, og loven er derfor til evaluering. Evalueringen vil omfatte erfaringer med praktisering/administrering av loven, status på fagområdet, samt perspektiver for de nærmeste årene. Evalueringen vil også vurdere om den utviklingen som har skjedd, har gjort det nødvendig med en ny vurdering av juridiske og etiske problemstillinger. Det vil også bli fokusert på de ulike aktørenes roller og samspill. Evalueringen vil bli fremlagt for Stortinget i form av en stortingsmelding.

Et beslektet tema er i hvilken grad en lege skal kunne oppsøke en pasients slektninger ved mistanke om alvorlig arvelig sykdom. Regjeringen oversendte i juni 1999 Stortinget Ot.prp. nr. 93 (1998-99) Om lov om endring i lov 5. august 1994 nr. 56 om medisinsk bruk av bioteknologi. Proposisjonen foreslår blant annet at legers adgang til å oppsøke en pasients slektninger lovreguleres. Forslaget åpner for at det fortsatt skal være en viss adgang til dette på nærmere bestemte vilkår.

Utvalget som skulle vurdere alle sider ved bruken av nye gentester, spesielt med tanke på tilbudet til familier med høy risiko for arvelig kreft, foreslo en rekke tiltak i NOU 1999: 20 Å vite eller ikke vite: Gentester ved arvelig kreft. Utredningen har vært på høring og vil bli fulgt opp gjennom evalueringen av bioteknologiloven og arbeidet med Nasjonal kreftplan.

To problemområder som har vært sentrale i internasjonale debatter om tilgang til genetisk informasjon, er hvorvidt forsikringsselskaper og arbeidsgivere skal ha slik tilgang. Det følger av bioteknologiloven § 6-7 at det er forbudt å be om, motta, besitte eller bruke opplysninger om en annen person som er fremkommet ved genetiske undersøkelser. Det er oppnevnt et offentlig utvalg som skal vurdere bruk av helseopplysninger i forbindelse med forsikring. Dette utvalget skal fremlegge sin innstilling ved årsskiftet. Det er også oppnevnt et utvalg som skal utrede spørsmål knyttet til biologisk prøvetaking i arbeidslivet.

Regjeringen har sendt ut høringsnotat om endringer i transplantasjonsloven. Dette inneholder blant annet et forbud mot kommersiell utnytting av menneskelige organer, deler av organer og celler og vev som sådan til transplantasjon. Det samme gjelder celler og vev fra aborterte fostre. Dette temaet har vært mye diskutert internasjonalt. Artikkel 21 i Europarådets konvensjon om menneskerettigheter og biomedisin inneholder bestemmelser om at menneskekroppen og dens deler som sådan ikke skal gi opphav til økonomisk vinning. Ved et slikt forbud gjøres det klart at verken et levende menneskes kroppslige integritet eller den respekten som bør vises overfor en avdød person, kan gjøres til gjenstand for kommersiell utnytting. Lovforslaget fremmes i en Odelstingsproposisjon ved årsskiftet 1999/2000.