2 St.meld. nr. 44 (2003–2004) Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener – innhald, konklusjonar og tilrådingar
I St.meld. nr 44 (2003–2004) Erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordninger for romanifolk/tatere og eldre utdanningsskadelidende samer og kvener presenterer regjeringa rapporten frå den interdepartementale arbeidsgruppa om den generelle behandlinga av erstatningskrav frå ulike grupper i samfunnet. Denne rapporten er lagd ved meldinga. Behovet for likebehandling av grupper som fremmar erstatningskrav mot staten, blir understreka. Det er lagt til grunn at alminnelege erstatningsrettslege krav også for framtida skal løysast gjennom det eksisterande regelverket. Krav om individuell erstatning basert på kva som blir vurdert som rimeleg er framleis foreslått kanaliserte gjennom Stortinget si rettferdsvederlagsordning, som kan tilpassast for enkeltgrupper som ikkje når fram med krav i dag.
Vidare er det lagt fram konkrete drøftingar og vurderingar av erstatningskrav som ligg føre frå krigsbarn, romanifolk/taterar og eldre utdanningsskadelidne samar og kvener. Konkrete forslag for desse gruppene er fremma på bakgrunn av vedtak i og førespurnader frå Stortinget.
St.meld. nr. 44 (2003–2004) ligg til behandling i Stortinget.
2.1 Presentasjon av rapporten om den generelle behandlinga av nye erstatningskrav frå ulike grupper i samfunnet
Rapporten som er vedlagd St.meld. nr. 44 (2003–2004), inneheld tilrådingar om ei heilskapleg behandling av framtidige erstatningskrav frå ulike grupper i samfunnet.
I rapporten blir det vist til at det i Noreg er eit godt utbygd velferdssystem, der dei sentrale elementa er helsetenestene og ulike sosiale tenester, som eldreomsorg og barnevern.
Det er lagt til grunn at alminnelege erstatningsrettslege krav mot staten, medrekna krav frå organiserte grupper, også for framtida skal vurderast ut frå det eksisterande regelverket for behandling av slike krav. Det er dei enkelte fagdepartementa som står for behandlinga.
Stortinget si rettferdsvederlagsordning bør brukast der det dreier seg om krav om individuelle erstatningar basert på kva som blir vurdert som rimeleg, også når det gjeld dei krava som i dag ikkje blir imøtekomne gjennom ordninga. I dei tilfella der statlege styresmakter finn det rimeleg å tilkjenne ein økonomisk kompensasjon til personar i ei gruppe som ikkje har rettslege krav på erstatning, kan rettferdsvederlagsordninga tilpassast slik at ho kjem desse krava i møte. Dette kan skje ved at Stortinget gir nye retningsliner til Billighetserstatningsutvalet. I forhold til konkrete grupper kan dette skje etter ei utgreiing på førehand i Billighetserstatningsutvalet/Justissekretariatet, der også fagdepartementa kan bli bedne om å gje ei framstilling av fakta. På denne måten sikrar ein omsyna til mellom anna likskap, rettferd og effektivitet. Den interdepartementale arbeidsgruppa meiner at det burde vere ein høg terskel for å utvide rettferdsvederlagsordninga. Utbetaling av kontantbeløp til enkeltpersonar frå det offentlege utanom trygde- og sosialsystemet, og utan at det ligg føre eit erstatningsansvar på rettsleg grunnlag, bør framleis reknast som forholdsvis ekstraordinært.
Arbeidsgruppa konkluderer elles med at det ikkje er tenleg å operere med formelle vilkår for kva for typar av krav som bør gje grunnlag for ei særskild tilpassing av rettferdsvederlagsordninga. Det bør derfor ikkje stillast andre krav enn at det blir vurdert som rimeleg å gje enkeltpersonar i ei særskild gruppe ein økonomisk kompensasjon.
Arbeidsgruppa kom også til at krav frå grupper i samfunnet om erstatning basert på skjønn der statlege styresmakter finn det rimeleg å tilkjenne ein økonomisk kompensasjon til gruppa samla, for eksempel utbetaling til ein stiftelse, eit fond eller liknande (kollektiv erstatning), blir vurderte som spørsmål om løyving innanfor det departementet som etter sitt saklege ansvarsområde er nærast. Gruppa tilrår at slike spørsmål blir behandla som ledd i dei ordinære budsjettprosessane i regjeringa og Stortinget. Dette gjer at Billighetserstatningsutvalet korkje skal handtere eller uttale seg om slike krav.
2.2 Nærare om Stortinget si rettferdsvederlagsordning
Nedanfor følgjer ei kort oversikt over Stortinget si rettferdsvederlagsordning, slik det er framstilt i vedlegg 1 til St.meld. nr. 44 (2003–2004), jf. mellom anna punkt 6.1.1:
Billighetserstatningsordningen er Stortingets egen ordning, der enkeltpersoner som har kommet særlig uheldig ut, kan søke om en skjønnsmessig pengekompensasjon. Enkeltpersoner har helt siden 1814 fremmet slike søknader for Stortinget. Ordningen er basert på sedvane, og er ikke nærmere regulert i formelle regler. Praksis er imidlertid i ettertid gjennomgått av St.prp. nr. 72 (1998–1999), jf. Innst. S. nr. 4 (1999–2000).
I den ovannemnde rapporten er det i punkt 6.1.4 gjort greie for grunnprinsipp/avgrensingar:
«Med billighetserstatning menes erstatning som ytes på grunnlag av en rimelighetsvurdering, uten at det foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Ingen har følgelig noe rettslige krav på en slik erstatning. Det finnes ingen formelle retningslinjer for vurderingen, men i rimelighetsvurderingen legges Billighetserstatningsutvalgets tidligere praksis i tilsvarende saker til grunn. Ved vurderingen blir det lagt vesentlig vekt på om skaden har sammenheng med kritikkverdige forhold fra det offentliges side, uavhengig av om dette beror på erstatningsbetingende uaktsomhet.»
«Det gis etter fast praksis ikke billighetserstatning på grunn av vanskelige oppvekstforhold eller sykdom, med mindre det offentlige har hatt innflytelse på det inntrufne og kan klandres. …»
«Søknadene blir vurdert i forhold til det som var faglig og politisk akseptert på den tid den påståtte skade eller ulempe oppsto. Det at man i lys av senere erfaring og kunnskap vil vurdere tidligere lovgivning, politiske tiltak, behandlingsformer eller lignende annerledes, danner derfor i alminnelighet ikke grunnlag for erstatning.»
«Billighetserstatning innvilges som hovedregel til enkeltpersoner, og bare til den som selv er kommet uheldig ut. Kun unntaksvis gis erstatning til pårørende/etterlatte, forutsatt at disse selv har lidt et økonomisk tap.»
I punkt 6.1.5 blir forholdet til domstolane og andre kompensasjonsordningar omtalt:
«Billighetserstatning er ment å være en siste mulighet til å oppnå en økonomisk ytelse for den skade eller ulempe man er påført. Det ytes derfor i praksis ikke billighetserstatning hvor skaden eller ulempen omfattes av alminnelige erstatningsordninger eller av trygde- eller forsikringsordninger. Erstatningen er heller ikke ment som et korrektiv eller supplement til mer eller mindre utilstrekkelige trygdeytelser eller sosiale stønader mv. Man kan således etter billighetserstatningsordningen ikke få overprøvd vedtak fattet i andre instanser.»
Om bevisvurderinga heiter det i punkt 6.1.6:
«Billighetserstatning kan ytes dersom det anses tilstrekkelig sannsynliggjort at de anførte forhold har funnet sted, og dersom det er sannsynlig at dette har påført søkerne lidelser/tap av et visst omfang.»
Vidare blir det uttalt om utmåling av rettferdsvederlag, jf. punkt 6.1.7:
«Billighetserstatning tar ikke sikte på å dekke søkers samlede økonomiske tap. Erstatningen er ment som en «håndsrekning», hvor beløpet utmåles skjønnsmessig basert på en rimelighetsvurdering.»
Billighetserstatningsutvalet gjer vedtak i dei fleste sakene, men det er Stortinget som tek avgjerda i saker der det kan vere aktuelt å tilkjenne erstatning med meir enn 200 000 kroner, og i saker av «særleg politisk art». Når det gjeld saker av «særleg politisk art», er det vist til at dette i første rekkje vil dreie seg om saker der fleire fremmar søknader innanfor problemområde som kan samanliknast, eventuelt saker som reiser prinsippspørsmål som gjer det ønskjeleg med ei meir omfattande politisk behandling.
Berre dei personskadesakene der forholdet skjedde før 1. januar 1975, blir behandla under rettferdsverderlagsordninga, jf. valdsoffererstatningslova, som tok til å gjelde frå dette tidpunktet. For overgrep som har skjedd etter dette tidspunktet, blir søkjaren vist til valdsoffererstatningsordninga.
2.2.1 Nærare om søknader om rettferdsvederlag for forhold i barneheimar og spesialskular
Søknader om rettferdsvederlag frå tidlegare barn i barneheimar/spesialskular omhandlar sjeldan berre påstandar om overgrep; dei dreier seg ofte om fleire forhold. For eksempel kan søkjaren ha opplevd fleire år med omsorgssvikt i heimen, kanskje også overgrep, og klandrar styresmaktene for ikkje å ha gripe inn eller for å ha gripe inn for seint. Søkjaren kan ha blitt plassert i fleire ulike institusjonar, kanskje også feilplassert. I tillegg hevdar søkjaren gjerne å ha fått manglande oppfølging og ettervern. Saka kan også vere til behandling i andre departement eller direktorat, for eksempel hos Utdanningsdirektoratet for vurdering av ein påstand om mangelfull skulegang eller om overgrep i ein skuleheim/spesialskule.
Søknader om rettferdsvederlag grunngitt i omsorgssvikt og overgrep i barneverninstitusjonar blir førebudde og utgreidde av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet før saka går over til Billighetserstatningsutvalet. Tilsvarande saker i spesialskular blir utgreidde av Utdanningsdirektoratet.
2.3 Nærare om erstatningsordning for krigsbarn og erstatningsordningar for romanifolk/taterar og eldre utdanningsskadelidne samar og kvener (del II–IV)
Det er nedanfor gjort greie for regjeringa sine forslag til tilpassingar i rettferdsvederlagsordninga for krigsbarn, romanifolk/taterar og eldre utdanningsskadelidne samar og kvener. I rapporten frå den interdepartementale arbeidsgruppa som følgjer som vedlegg til St.meld.nr. 44 (2003–2004), er det også gjort greie for dei særskilde erstatningsordningane som allereie er etablerte for enkelte andre grupper (skadde etter strålebehandling, lobotomerte, dykkarar i Nordsjøen, jødar, nordmenn i japansk fangenskap eller under internering under den andre verdskrigen o.fl.).
2.3.1 Erstatningsordning for krigsbarn
Stortinget bad i 2002 regjeringa utgreie alternative erstatningsordningar som ein kompensasjon til dei krigsbarna som blei påførte særlege lidingar, tap og urimelege påkjenningar som følgje av at dei var krigsbarn. Regjeringa foreslår ei tilpassing av ordninga som gjeld i dag ved at kriteria som kan danne grunnlag for rettferdsvederlag, blir utvida til også å gjelde krigsbarna. Det er ein sentral del av forslaget at også mobbing blir omfatta, på nærare fastsette vilkår. Regjeringa foreslår her også ei lemping av krava til dokumentasjon for rettferdsvederlag avgrensa opp til 20 000 kroner. Vidare følgjer det av regjeringa sitt forslag at det elles skal gjerast ei individuell vurdering av kvar enkelt søknad basert på om søkjaren er påført særleg liding, tap og urimeleg åtferd frå andre som følgje av at vedkomande var krigsbarn. Etter forslaget må det leggjast fram dokumentasjon som viser at søkjaren er krigsbarn. Regjeringa foreslår også at det i tråd med gjeldande praksis i rettferdsvederlagssaker skal gjerast frådrag for tidlegare erstatningsutbetalingar for det same forholdet. Regjering foreslår at ei utvida rettferdsvederlagsordning for krigsbarna blir tidsavgrensa.
2.3.2 Erstatningsordning for romanifolk/taterar
Romanifolk/taterar har søkt om rettferdsvederlag på bakgrunn av fleire forhold, slik som tapt skulegang, mobbing, inngrep frå barnevernet, opphald på Svanviken arbeidskoloni og tvangssterilisering. Det har vore varierande årsaker til at det har vore vanskeleg for romanifolk/taterar å oppnå rettferdsvederlag for desse forholda. I nokre av tilfella, slik som for opphald på Svanviken med tvangsarbeid og ufrivillig omsorgsovertaking av barn, har forholda vore heimla i lov og/eller vore vurderte som akseptabel politikk på det tidspunktet forholda skjedde. I vurderinga av om ein har kome særleg dårleg ut, er også taterane blitt samanlikna med kvarandre, ikkje med majoritetsbefolkninga. Det har dessutan vore vanskeleg å dokumentere i tilstrekkeleg grad at det har skjedd overgrep. Ofte har det vore ein kombinasjon av desse årsakene som har ført til at ein ikkje har fått rettferdsvederlag.
I forslaget om tilpassing heiter det at utgangspunktet i rettferdsvederlagssamanheng om at forhold som var i samsvar med tidlegare tiders lovgjeving og politikk, skal vurderast på bakgrunn av dei normene som gjaldt på den tida då handlingane skjedde, ikkje bør gjelde absolutt. I tilfelle der overgrepet var tiltak frå styresmaktene si side som i særleg grad var retta mot ei bestemt etnisk gruppe, tiltak som tok sikte på å utrydde kulturen og levemåten til gruppa, bør dette kunne gje grunnlag for rettferdsvederlag. Som eksempel er det nemnt plassering på Svanviken arbeidskoloni, omsorgsovertaking/tvangsadopsjon av barn, tvangssterilisering o.a.
Regjeringa meiner vidare at det også bør kunne tilkjennast rettferdsvederlag for mobbing i dei tilfella politikken til styresmaktene har medverka til å legalisere mobbinga.
Når det gjeld samanlikningsgrunnlaget, jf. kravet om å kome særleg dårleg ut, meiner regjeringa at det rette må vere å samanlikne med majoritetsbefolkninga, ikkje med andre taterar, slik det til no er blitt gjort.
Stortinget har påpeika at det kan vere vanskeleg for personar med bakgrunn i nasjonale minoritetar å dokumentere i tilstrekkeleg grad dei overgrepa som har skjedd. Årsaka til dette er i hovudsak at fleire relevante arkiv er blitt destruerte, og/eller at viktige dokument er blitt borte. Beviskrava i slike saker kan vere så tunge at det i realiteten er vanskeleg å få tilkjent erstatning. Regjeringa meiner at det i vurderingane av kva for beviskrav som skal stillast til dokumentasjon, må vurderast i kva grad det har vore mogleg for søkjarane å skaffe nødvendig dokumentasjon. På bakgrunn av den kunnskapen ein i dag har om kva romanifolk blei utsette for, bør det, i tilfelle der det ikkje er mogleg å skaffe dokumentasjon, kunne leggjast vekt på eigenerklæringar.
Det er Billighetserstatningsutvalet som bør stå for den nærare vurderinga av korleis desse prinsippa konkret kan utformast.
Regjeringa tilrår elles at taterar som tidlegare har søkt om rettferdsvederlag og fått avslag, bør kunne søkje og få behandla søknadene sine på nytt i tråd med dei nemnde prinsippa.
Tvangssterilisering av taterar er særskilt omtalt. Det blir vist til at det ut frå forskingsmateriale er tydeleg at det har skjedd tvangssterilisering i strid med steriliseringslova av 1934, og utan at vilkåra for sterilisering på grunnlag av medisinsk indikasjon har vore til stades. Særleg på bakgrunn av alvoret i slike inngrep meiner regjeringa at det er svært viktig å imøtekome krav om kompensasjon i dei tilfella der det har skjedd. Overgrepa er særleg alvorlege i den grad dei har skjedd som ein del av ein politikk som hadde som siktemål å utrydde kulturen og levemåten til ei etnisk gruppe. På grunn av at det av ulike årsaker kan vere svært vanskeleg å bevise at tvangssterilisering har skjedd, blir det tilrådd ei tilpassing av rettferdsvederlagsordninga ved at det blir lempa på beviskrava. På bakgrunn av den kunnskapen ein no har om situasjonen til taterane, foreslår regjeringa at ein i desse sakene – når ikkje anna materiale eller andre forhold klart tyder på det motsette – bør kunne byggje på eigenerklæringar om at steriliseringa skjedde under tvang eller press, eller elles i strid med vilkåra. I tillegg må ein i den grad det er mogleg leggje fram dokumentasjon/bevis for at ein faktisk er sterilisert.
2.3.3 Erstatningsordning for eldre utdanningsskadelidne samar og kvener
Regjeringa tilrår at rettferdsvederlagsordninga blir tilpassa slik at ein kan imøtekome søknader frå dei samane og kvenene som har kome særleg uheldig ut både som ei følgje av tapt skulegang under krigen og som ei følgje av fornorskingspolitikken. Ei slik tilpassing bør utformast etter mest mogleg objektive og målbare kriterium. Regjeringa tilrår at desse kumulative kriteria blir lagde til grunn: Skulegangen må vere tapt under krigsåra eller rett etterpå som ei direkte følgje av krigen, og ordninga bør vere avgrensa til personar som hadde samisk eller kvensk/finsk som morsmål, og som heller ikkje meistra norsk tilfredsstillande. Ei avgrensing må også gjerast på bakgrunn av kor mange år med skulegang som er tapt (minimum tapt 1,5 års skulegang).
Regjeringa tilrår at personar som tidlegare har søkt om rettferdsvederlag på bakgrunn av tapt skulegang og fornorsking, ikkje skal måtte søkje på nytt. Med mindre søkjarane ønskjer å gje tilleggsopplysningar, bør tidlegare søknader kunne fremjast på nytt etter stadfesting frå søkjarane gjennom foreiningane USKAV og Foreininga tapt skulegang. Det blir vist til at det må undersøkjast om det er mogleg å dokumentere tapt skulegang ut frå arkivmateriale ved Statsarkivet i Tromsø (som ein tidlegare trudde var gått tapt). Når det gjeld dokumentasjon av dei norskkunnskapane søkjarane hadde i 1940-åra, vil det vere mogleg å ta utgangspunkt i eigenerklæringar. I den grad det er mogleg bør eigenerklæringane underbyggjast med kunnskapar om språklege forhold i dei aktuelle områda.