1 Innledning

Framtidas omsorgsutfordringer og hovedbrukerne av de kommunale helse- og omsorgstjenestene står i fokus i denne meldingen. De siste 20 årene har tjenestene gjennomgått flere store reformer som har berørt både eldreomsorgen og brukergrupper med ulike typer funksjonshemminger. Gjennom Handlingsplan for eldreomsorgen ble det tatt et krafttak både for å øke kapasiteten og ruste opp kvaliteten på tjenestetilbudet. Samtidig, i kjølvannet av reformen for utviklings­hemmede og opptrappingsplanen for psykisk helse, er tallet på yngre brukere av de kommunale omsorgstjenestene nær fordoblet de siste ti år.

Med denne meldingen vil regjeringen gi en oversikt over de framtidige hovedutfordringene og fastlegge både kortsiktige og langsiktige strate­gier for å møte dem. De nye brukergruppene stiller krav til nye arbeidsformer og endret kompetanse, og veksten i tallet på eldre vil kreve en betydelig utbygging av tjenestetilbudet. Den største behovsveksten kommer imidlertid først om 15-20 år, og regjeringen ser det derfor som spesielt viktig å utnytte perioden fram mot 2020 til å forberede og gjennomføre en gradvis utbygging av tjenestetilbudet – særlig i forhold til utdanning og rekruttering av helse- og sosialpersonell og investeringer i bygningsmasse og teknologi. Dette gir muligheter for å gjøre investeringer som både kan redusere behovsveksten gjennom forebyggende tiltak og effektivisere driften gjennom et langsiktig utviklingsarbeid, med fokus på kompetanse, organisasjon og ledelse. Meldingen konsentrerer seg derfor først og fremst om perio­den fram til 2015, men har et tidsperspektiv helt fram mot 2050. For å forankre dette historisk trekker meldingen opp utviklingslinjene 50 år tilbake i tid.

Meldingens tiltak oppsummeres i Omsorgs­plan 2015. Regjeringen vil på denne måten sette aktuelle omsorgspolitiske spørsmål inn i et langsiktig perspektiv og sikre at de langsiktige mål og strategier blir fulgt av handlekraftige og konkrete tiltak. Regjeringen har tatt nytt grep i forhold til kommuneøkonomien og styrket de frie inntektene betydelig i løpet av 2006 og 2007. Dette legger blant annet til rette for at den kommunale omsorgstjenesten ut fra nivået i 2004 kan styrkes med 10 000 nye årsverk innen utgangen av 2009. Styrkingen av kommuneøkonomien følges opp med konkrete tiltak for kompetanseheving og kvalitetsutvikling.

Rettslig er omsorgsbegrepet benyttet både i kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven, og barneverntjenesteloven. I denne meldingen blir omsorgstjenesten i hovedsak brukt som en samlebetegnelse for ulike former for hjemmetjenester, hjemmesykepleie, omsorgsboliger, aldershjem og sykehjem, med støtte fra allmennlegetjenesten og den øvrige kommunale helse- og sosialtjenesten. I denne definisjonen ligger det også en forutsetning om at tjenestene skal sikre brukerne innflytelse over tjeneste­tilbudet og at de skal ha en aktiv og meningsfylt tilværelse.

Trygghet i fellesskapet

Regjeringen vil føre en politikk som bygger på fellesskapsløsninger og ønsker ikke en kommersialisering av helse- og sosialtjenestene. Regjeringen vil derfor styrke det offentliges ansvar og rolle i forhold til velferdsoppgavene og samtidig støtte og tilrettelegge for frivillig engasjement og et levende sivilt samfunn. Sterke fellesskap er den beste grunnmur for den enkeltes personlige trygghet og individuelle livsutfoldelse – enten man er gammel eller ung. Disse grunnleggende verdiene skal også legges til grunn for utformingen av framtidas omsorgstjenester.

Ansvar for fellesskapet

Regjeringens mål er å skape trygghet for de som trenger det, slik at brukerne også i framtida skal være sikret et godt omsorgstilbud. Tjenestene skal så langt som mulig utformes med utgangspunkt i den enkeltes ønsker og individuelle behov, uavhengig av sosial status, personlig økonomi, bosted eller boform.

Et framtidig velferdssamfunn forutsetter imidlertid at alle bidrar med sitt, og regjeringen vil derfor utfordre den enkelte innbygger til å ta et medansvar både for fellesskapets ordninger, ansvar for tilrettelegging av egen bolig og deltakelse i det sivile samfunn. Dette innebærer klare forventninger til en aktiv deltakelse, istedenfor tilbaketrekning – spesielt i forhold til en voksende seniorbefolkning med økte ressurser, både helsemessig, utdanningsmessig og økonomisk.

Familie- og velferdspolitikken må videreføre og forsterke mulighetene til å kombinere høy yrkesaktivitet med høy fødselsrate og god omsorgsevne. Likestilling og velferdspolitiske tiltak som forsterker denne sammenhengen er av avgjørende betydning for framtidas demografiske og økonomiske bæreevne, og for utfordringene knyttet til finansiering og rekruttering.

Frihet og mangfold i fellesskapet

Framtidas velferdssamfunn må sette enkeltmennesket i sentrum og legge større vekt på frihet, mangfold, brukerinnflytelse og uavhengighet. Ved utformingen av tjenestetilbudet betyr dette mer individuell tilpasning og «skreddersøm», og mindre konformitet, standardisering, «stoppeklokkeomsorg» og ferdige pakkeløsninger. Rigide og detaljerte tidsskjemaer og instrukser er uforenlig med en slik utvikling og kan bidra til å umyndiggjøre både brukeren og den som er ansatt for å gi hjelp. Omsorg blir til i møtet mellom den ansatte og den enkelte bruker, og vi må sikre den ansattes mulighet både til å møte brukerens uttrykte ønsker og utøve faglig skjønn.

På den annen side forutsetter lovverket at det blir fattet enkeltvedtak ved tildeling av tjenester. En av grunnene til å gjøre slike vedtak er at den som mottar hjelp skal få orientering om omfanget av hjelpen, og kan få anledning til å klage. Dette handler om grunnleggende rettssikkerhet for den enkelte.

Økt brukerinnflytelse

Reell brukerinnflytelse forutsetter at forvaltning, fagprofesjoner og behandlingsapparat er bevisst og kritisk til sin egen maktposisjon og legger myndiggjøring av brukeren til grunn for sitt arbeid. Dette innebærer at brukerne tilføres økt makt og innflytelse og i størst mulig grad settes i stand til selv å ta valg. Slik skal alle sikres muligheten til å kunne leve et mest mulig meningsfullt og selvstendig liv til tross for sykdom eller funksjonstap. Helse- og sosialtjenestens virksomheter og faggrupper utfordres til å klargjøre og bevisstgjøre sitt fagetiske ståsted i forhold til dette. Samtidig må både de økonomiske, juridiske og organisatoriske virkemidler innrettes slik at brukernes stilling styrkes.

Framtidas velferdssamfunn forutsetter ikke bare myndiggjøring, men også ansvarliggjøring. Dette krever aktiv deltakelse og sterkere innflytelse fra de som mottar tjenester. Regjeringen vil stimulere til sterkere brukermedvirkning og legge til rette for en politikk som sikrer at alle brukere uavhengig av alder, diagnose eller funksjonsevne kan leve et aktivt og verdig liv basert på egne ønsker og premisser.

Lokal forankring og internasjonalt perspektiv

Et slikt velferdssamfunn må ha en desentralisert forankring og ha en desentralisert forvaltning som kan samarbeide tett med familie, lokalsamfunn og frivillige organisasjoner. Lokaldemokrati, nærhet og lokalkunnskap gir de beste mulighetene for å få et individuelt tilpasset tjenestetilbud og styrke brukerinnflytelse. En godt utbygd desentralisert helse- og omsorgstjeneste bidrar også til større sosial likhet i tjeneste­tilbudet.

Samtidig skjer det en internasjonalisering av helse- og sosialtjenestetilbudet både i forhold til rekruttering av fagpersonell, internasjonale tjenestetilbydere og større mobilitet i befolkningen. De demografiske utfordringene det internasjonale samfunnet står overfor vil også sette sitt preg på situasjonen lokalt. I møte med en slik utvikling blir det enda mer nødvendig å holde fast på og utvikle en robust og desentralisert helse- og omsorgstjeneste, som kan gi trygghet for framtidas omsorgstilbud. Lokal forankring stiller samtidig krav til en mer fleksibel utforming av tjeneste­tilbudet, slik at innbyggernes behov sikres når de beve­ger seg over kommunegrenser og oppsøker tjenestetilbud i andre land kan møtes. Dette forutsetter at kommunene utvikler et bedre samarbeid seg i mellom og trekker inn internasjonale perspektiver i sitt lokale arbeid.

Det er viktig med rammebetingelser som gir større fleksibilitet og bedre muligheter til å kunne tilby tjenestetilbud på tvers av kommune­grensene. Regjeringen har derfor lagt fram Ot. prp. nr. 95 (2005-2006) Om endringer i kommuneloven (interkommunalt samarbeid), hvor det skisseres nye lovregulerte samarbeidsmodeller.

De demografiske utfordringene er både nasjonale og transnasjonale. Økt aldring i befolkningen som vil utløse økt behov for omsorgstjenester, kan derfor ikke løses ved import av arbeidskraft. Regjeringen vil understreke at det ikke er aktuelt med en målrettet rekruttering av helse- og sosialpersonell fra utviklingsland, men vil isteden satse på tilstrekkelig innenlandsk utdanningskapasitet og egen rekruttering.

Forholdet til andre saker som sendes Stortinget

Regjeringen vil i forbindelse med St.prp. nr 1. (2006-2007) for Helse- og omsorgsdepartementet legge fram Nasjonal helseplan. Planen skal tydeliggjøre utfordringer og stake ut kursen for helsetjenesten i årene fram til 2010. Viktige områder for planen vil bl.a. være å videreføre utviklingen av en god lokalbasert spesialist­helsetjeneste i samarbeid med kommunale tjenester. Helsetjenestene skal være forankret der brukerne bor. Denne meldingen gir en helhetlig omtale av utvikling, utfordringer og tiltak for de kommunale omsorgstjenestene. For å få et overordnet og helhetlig bilde av helsetjenesten på de to forvaltningsnivåene må denne meldingen også ses i sammenheng med utfordringer og tiltak i Nasjonal helseplan.

Departementet er i gang med å vurdere forslagene i NOU 2004: 18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene. Oppfølgingsarbeidet har vist at flere problemstillinger må utredes nærmere. Dette gjelder forholdet til annen helselovgivning, særlig pasientrettighetsloven, helsepersonelloven og spesialisthelsetjenesteloven. Det gjelder også forslagenes konsekvenser for helsetjenestens ulike finansieringsordninger og administrative og økonomiske konsekvenser. Dette innebærer at det må sendes ut et nytt høringsnotat fra departementet før det kan utarbeides en odelstingsproposisjon. Regjeringen har ikke konkludert endelig når det gjelder valg av framtidig lovstruktur, men har en foreløpig intensjon om å utarbeide et høringsnotat med forslag til en ny felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Regjeringen tar sikte på å legge fram et høringsnotat våren 2007.

Regjeringen vil høsten 2006 legge fram for Stortinget en melding om arbeid, velferd og inkludering (AVI-meldinga). Meldingen vil ta for seg inkluderingspolitikken for personer som vanskelig slipper til på arbeidsmarkedet eller er i ferd med å falle ut eller har falt ut av det.

Regjeringen arbeider også med en Stortingsmelding om seniorpolitikk, med spesiell vekt på arbeidslivet.

Regjeringen er i gang med å gjennomgå den eksisterende strategiplanen for familier med barn med nedsatt funksjonsevne. Den foreliggende planen gir en oppdatert oversikt over strategier og tiltak som er eller skal settes i gang for å bedre barnas og familienes situasjon.

Stortinget har tidligere behandlet St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi, som også setter behovet for tjenestetilbud på omsorgsom­rådet inn i en større sammenheng. Pensjonsreformen jf. St.meld. nr. 12 (2004-2005) Pensjons­reform – trygghet for at pensjonene kommer, skal sikre et bærekraftig pensjonssystem i møte med store endringer i befolkningens alderssammensetning. I forhold til pensjonsområdet kommer hovedutfordringene om lag 10-15 år seinere på omsorgsområdet, ettersom hovedtyng­den av brukerne er over 80 år.

Forøvrig vises det til behandlingen av St.meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene og St.meld. nr. 40 (2002-2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer, som begge supplerer innholdet i denne meldingen på svært viktige områder.