11 Partnerskap med familie og lokalsamfunn

Regjeringen mener det er avgjørende å legge til rette for at omfanget av frivillig omsorg blir opprettholdt og styrket. Politikken må være forankret i et likestillingsperspektiv der det legges til rette for at omsorgsarbeid kan kombineres med yrkesaktivitet, og at omsorgsoppgavene er mer likt fordelt mellom menn og kvinner.

Framtidas omsorgstjenester kommer til å bli utformet i møtet mellom den formelle og uformelle omsorgen, mellom hjemmet og institusjonen, mellom familien og omsorgstjenesten. Dette samspillet kan imidlertid ta nye former, og oppgavefordelingen kan bli endret.

Den frivillige og i hovedsak familiebaserte omsorgen er nesten på størrelse med den kommunale omsorgstjenesten. Samfunnets omsorgstilbud ville derfor trolig bryte sammen om den frivillige omsorgen forsvant eller ble kraftig redusert. Tallet på potensielle omsorgsytere vokser ikke i takt med tallet på eldre med behov for omsorg fram mot 2030. Derfor vil familieomsorgen i framtida utgjøre en mindre andel av den samlede omsorgen.

Regjeringen er opptatt av å legge til rette for familiens mulighet til å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og eldre. I tråd med arbeidslinja i velferds­politikken, forutsetter dette ordninger som forsterker en utvikling der både kvinner og menn kan kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn og eldre. Dette kan først og fremst skje ved bedre rammevilkår for de som står i frivillig omsorgsarbeid. Regjeringen vil peke på noen elementer som bør inngå i et slik «partnerskap», som tilbud til de som står i krevende frivillig omsorgsarbeid.

11.1 Plan- og koordineringsansvar

Bortsett fra foreldreansvaret for barn, er omsorgsansvaret mellom familiemedlemmer i hovedsak basert på frivillighet og sosiale og etiske normer. Barns omsorgsansvar for eldre er ikke lovregulert i Norge. I den grad omsorgsansvaret mellom ektefeller er regulert, er det som en del av underholdsplikten etter ekteskapslovens § 38. Denne bestemmelsen sikter først og fremst til økonomiske forhold, og sanksjonen for den som ikke overholder plikten, kan være pålegg om å betale bestemte beløp. Denne plikten går imidlertid ikke så langt som til å pålegge en ektefelle å yte omsorg, dersom den andre ektefellen på grunn av alder eller funksjonsevne ikke selv klarer sitt daglige stell. Dette er spørsmål som i praksis reguleres av sosiale normer og personlig ansvar og moral.

For den kommunale omsorgstjenesten har imidlertid dette spørsmålet store konsekvenser ved tildeling av tjenester. Familiemedlemmer kan ikke pålegges ansvar for å utføre omsorgsoppgaver. Kommunen kan heller ikke lovlig legge vekt på hvorvidt en hjelpesøkende har andre familiemedlemmer som eventuelt kan hjelpe, ved tildeling eller utmåling av tjenestetilbudet. Det kan altså ikke gis avslag eller et redusert tilbud om hjelp, med begrunnelse i at den som søker hjelp er gift eller har barn som bør gi bistand. Kommunen kan imidlertid støtte dem som påtar seg slikt arbeid frivillig, og bidra til å sikre at både bruker og omsorgsyter til enhver tid har et reelt valg. Når den som har rett til omsorgstjenester søker om et begrenset tjenestetilbud, fordi det blir ytt familieomsorg, er det i alle parters interesse at forholdene blir lagt best mulig til rette for omsorgsyteren. Dette kan handle om «tiltak for å lette omsorgsbyrden», som de som har særlig tyngende omsorgsarbeid kan kreve at kommunen skal iverksette, jf. § 4-4 i sosialtjenesteloven. I tillegg til avlastningstiltak kan det være aktuelt å avtale opplæring, veiledning og annen oppfølging fra fagpersonell, utgiftsdekning, permisjonsordninger og lønn eller økonomisk kompensasjon.

Individuell plan

Helse- og sosiallovgivningens bestemmelser om individuell plan er et godt verktøy for å sikre samhandlingen mellom tjenestemottaker, familie/pårørende og offentlig helse- og sosialtjeneste. Utgangspunktet må være at det skjer på tjenestemottakerens ønske og premisser. Pårørende skal trekkes inn i arbeidet i den utstrekning tjenestemottakeren og pårørende ønsker det. I en individuell plan bør frivillige og familiemedlemmers opp­gaver og innsats bli synliggjort og avgrenset, slik at belastningen er mulig å leve med for de som påtar seg oppgavene.

I planen bør det også framgå hva slags opplæring og veiledning som blir gitt, hva slags avlastning som gis, og eventuelt hva som kan gis av kompensasjon for utgifter og tapte inntekter.

Nettverksarbeid

Nettverksutvikling, organisering og koordinering blir viktig både som oppgave og arbeidsmetode i framtidas omsorgstjenester. Det blir en spesiell utfordring for yrkesgrupper med bakgrunn i bl.a. sosialt arbeid og pedagogikk å arbeide med brukernes familie og nettverk, og skape grunnlag for god samhandling ved å:

• kartlegge og koble nettverksressurser, avklare ønsker og forventninger fra brukere og familie/ nettverk

• bistå ved planlegging og oppgavefordeling og bidra til å løse opp i konflikter

• forebygge og hindre vold og overgrep

• organisere pårørendegrupper, og drive veiledning og undervisning

• ta initiativ, involvere og aktivisere frivillige

• være pårørendekontakt og mellomledd mellom det offentlige og frivillige tjenesteapparatet

• introdusere familie og nettverk ved innleggelse i sykehjem eller helseinstitusjon

Opplæring og veiledning

En viktig forutsetning for et godt samspill med tjenestemottaker, familie og nettverk er tilbud om opplæring og veiledning. Dette er en oppgave for både den kommunale omsorgstjenesten og for spesialisthelsetjenesten. Slik opplæring og veiledning kan med fordel skje i nært samarbeid med brukergrupper og frivillige organisasjoner.

Målet for slik opplæring og veiledning er først og fremst å redusere avhengighet, fremme mestring, og en mest mulig selvstendig tilværelse, til tross for sykdom og nedsatt funksjonsevne. Det handler om kompetanseoverføring fra fagpersonell i omsorgstjenesten til brukerne og deres nærmeste, erfaringsutveksling mellom brukere og pårørende som er i samme livssituasjon, og tilbakeføring av erfaringsbasert kunnskap til omsorgstjenestens fagfolk. I mange tilfeller vil brukeren selv, og familien, fungere som veiledere for nytt personell og ofte stå for kontinuiteten i behandlings- og treningsopplegget. Slik opplæring og veiledning har derfor verdi for begge parter.

En del av opplæringen må skje individuelt. I mange tilfeller vil det imidlertid være mye å hente ved å sette sammen grupper, som kan ha glede av hverandres kunnskap og erfaringer. Kurs i sam­arbeid med organisasjoner for ulike brukergrupper, «pårørendeskoler» og selvhjelpsgrupper er eksempler på dette.

De siste årene er det etablert omkring 30 lærings- og mestringssentre. For pårørende og pasienter med en kronisk sykdom, er det viktig å få opplæring i å kunne leve med sykdommen, og hvordan de eventuelt kan forebygge eller hindre forverring i helsetilstanden. Slik opplæring er en forutsetning for at behandlingen skal bli vellykket. Opplæringen er ressursorientert og legger vekt på det å lære å mestre sykdom. Det er også målet med rehabilitering: Å oppnå best mulig funksjons- og mestringsevne, selvstendighet og deltakelse både sosialt og samfunnsmessig.

Håndbok

Som et ledd i det videre arbeidet vil Sosial- og helsedirektoratet utarbeide en håndbok om helse- og omsorgstjenester i kommunene. Håndboken kan fungere som veileder både for tjenestemottaker og familie/pårørende. Den vil først og fremst gjøre rede for rettigheter og plikter etter helse- og sosiallovgivningen, og gi praktiske anvisninger på hvordan man kan forholde seg til omsorgstjenestens forvaltning, for eksempel ved søknader, vedtak og klagebehandling. Videre vil den orientere om de viktigste tjenestetilbudene i den kommunale omsorgstjenesten. Regjeringen vil samtidig be kommunene sørge for tilfredsstillende opplysningsmateriell om hvordan tjenestetilbudet er organisert lokalt, og hvor innbyggerne kan henvende seg med spørsmål. Både håndbok og opplysningsmateriell bør være tilgjengelig og bli jevnlig oppdatert på internett.

11.2 Åpne sykehjem, avlastning og dagtilbud

Et bedre samspill med familie og pårørende vil innebære bedre tilpassing og tilrettelegging av dagens tjenestetilbud.

Åpne sykehjem

Sykehjem bør tilrettelegges for familie og nære pårørende slik at en omfattende omsorgsinnsats ikke plutselig tar slutt, men kan videreføres innenfor sykehjemmets rammer. Regjeringen ønsker å bidra til at sykehjemmene blir enda mer åpne for et tettere samspill med familie/venner/pårørende. Åpne sykehjem kan sikre kontinuiteten i kontakten mellom familiemedlemmer, og bidra til aktivitet og trivsel.

Å invitere familien med til fortsatt ansvar og deltakelse, kan skje ved at sykehjemmene:

• legger til rette for ektefeller som vil bo sammen, selv om bare den ene blir sykehjemspasient

• legger til rette for at pårørende kan spise og overnatte sammen med beboer

• organiserer familie/pårørende i foreninger eller støttegrupper som kan følge opp både sykehjemsfellesskapet og den enkelte beboer

• legger forholdene til rette for at pårørende kan delta i praktiske aktiviteter knyttet til daglig­livet på kjøkken og aktivitetsrom

Dette er ofte et spørsmål om arkitektur og organisering, men også om holdninger til å slippe folk inn på arbeidsplassen. For beboere og pårørende vil det være av stor betydning å skille klarere mellom privat areal og fellesareal i sykehjemmene.

Regjeringen vil se nærmere på dette i forbindelse med ny lovgivning for den kommunale omsorgstjenesten. (Jf. NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene).

Dagtilbud

For mange familier som har familiemedlemmer med stort behov for bistand, er det ofte mest avgjørende at det er etablert ulike former for tilbud på dagtid, enten dette skjer i regi av arbeidsmarkedsetaten, voksenopplæringen, eldresenteret, omsorgstjenesten eller andre. Dagtilbud gir avveksling, meningsfull aktivitet, sosial omgang og ikke minst normal døgnrytme for brukeren. Dagtilbud gjør det mulig for pårørende å være i arbeid eller ha fri på dagen, og stille opp på kveld og natt. De siste årene har det gjennom Handlingsplan for eldreomsorgen vært satset sterkt på utbygging av heldøgns omsorgstilbud i omsorgsboliger og sykehjem. Når det gjelder kommunens ansvar for aktivisering og sosiale tiltak, vises det til omtale under aktiv omsorg kapittel 10.

Avlastning

Som et ledd i strategien for partnerskap med familie og frivillige, vil regjeringen stimulere til utbygging av avlastningsordninger og dagtilbud. Det vil også være i tråd med arbeidslinja i velferdspolitikken å legge til rette for at pårørende ikke må slutte i arbeid for å yte omsorgstjenester.

Dagens avlastningsordninger bør videreutvik­les i et tett samarbeid med brukere og pårørende. Avlastning kan skje i form av korttidsopphold i institusjon, eller som hjelp i hjemmet. I hovedsak er det arbeidsdelingen mellom de kommunale tjenestene og familien, som er avgjørende. Der familien utfører omfattende omsorgsarbeid, er det i alle parters interesse å innrette det kommunale tjenestetilbudet slik at det også har et avlastende siktemål. Kommunen bør også vurdere å gi bistand til ekstrautgifter som pårørende har i forbindelse med omsorgsarbeidet, sørge for tilfredsstillende utstyr og hjelpemidler, og la være å ta egenbetaling for tiltak som har et avlastningsformål.

11.3 Permisjons- og kompensasjonsordninger

Familie- og velferdspolitikken må legge ytterligere til rette for muligheten til å kombinere høy yrkesaktivitet med høy fruktbarhet og god familieomsorgsevne. Likestillings- og velferdspolitiske tiltak som forsterker denne sammenhengen, er av avgjørende betydning for framtidas demografiske og økonomiske bæreevne, og utfordringene knyttet til verdiskapning og rekruttering. I en slik sammenheng blir det svært viktig å sikre at arbeidstakeres tilknytning til arbeidslivet holdes fast, selv om de samtidig tar omsorgsansvar i egen familie.

Dagens permisjonsregler for omsorgsarbeid er hjemlet i arbeidsmiljøloven. Arbeidstakere som pleier nære pårørende i livets sluttfase, gis her rett til permisjon i 20 dager. I den nye arbeidsmiljø­loven er retten til permisjon utvidet for arbeidstakere med omsorg for barn ved langvarig sykdom eller nedsatt funksjonsevne.

Regjeringen vil nå se nærmere på permisjonsbestemmelsene med sikte på å gjøre det lettere for pårørende som har omfattende omsorgsoppgaver for andre familiemedlemmer, å fortsette å stå i arbeid. For både å opprettholde høy yrkesaktivitet og god omsorgsevne i familien, kreves det i framtiden større fleksibilitet med større muligheter til å kombinere arbeid og omsorg for barn og voksne familiemedlemmer.

Det er satt ned en tverrdepartemental arbeidsgruppe, som ser på strategier og tiltak for å kunne kombinere høy yrkesdeltaking med omsorg for omsorgstrengende familiemedlemmer. Gruppen skal se nærmere på spørsmålet om muligheten for å få permisjon fra arbeidet for kortere eller lengre tid, fleksible arbeidstidsordninger og økonomiske kompensasjonsordninger knyttet til slike permisjoner. Dette spørsmålet vil bli sett i sammenheng med dagens hjelpestønad og pleiepengeordning, og vurdert i forhold til eventuell samordning med sosialtjenestelovens bestemmelser om omsorgslønn, slik det er lagt opp til i St.meld. nr. 45 (2002-2003) Betre kvalitet i dei kommunale omsorgstenestene. En politikk på dette området må være forankret i et likestillingsperspektiv der det legges til rette for at omsorgsarbeid kan kombineres med yrkesaktivitet, og der omsorgsoppgavene er mer likt fordelt mellom menn og kvinner. Arbeidsgruppa skal avslutte sitt arbeid i 2006.

Strategiplan for familier med barn som har nedsatt funksjonsevne

Fra 1. juli 2005 har foreldre med omsorg for kronisk syke eller barn med nedsatt funksjonsevne, fått utvidet rett til omsorgspenger for å ta seg av barna når de er syke. Utvidelsen vil gjøre det lettere for foreldre å kombinere yrkesaktivitet med omsorg for barn med nedsatt funksjonsevne. Dette er ett av flere tiltak i regjeringens nye Strategiplan for familier med barn som har nedsatt funksjonsevne. Strategiplanen inneholder en rekke tiltak på ulike samfunnsområder for å forbedre tjenestene til denne gruppen barn og familiene deres. Planen legger stor vekt på å få til en bedre koordinering av tiltakene og gi bedre informasjon, råd og veiledning til familiene.

Ordningen med brukerstyrt personlig assistent blir nå også tilgjengelig for de som må ha assistanse for å ivareta arbeidslederrollen. Både foreldre, hjelpeverge og nære pårørende vil da kunne ivareta brukerstyringen. Dette vil gi familier med barn med nedsatt funksjonsevne mulighet til å motta denne ordningen, som innebærer større fleksibilitet og bistand på egne premisser. En redegjørelse for regjeringens arbeid med brukerstyrets personlige assistent er gitt i kommuneproposisjonen for 2006, og vil bli ytterligere presisert i statsbudsjettet for 2007.

11.4 Frivillige organisasjoner og sivilsamfunn

En sterk offentlig omsorgssektor går hånd i hånd med en omfattende og aktiv frivillig sektor. De nordiske land er foreningstette land, med sterke tradisjoner for at religiøse, humanitære og kooperative organisasjoner samarbeider med velferdstjenestene på en rekke områder. Det ser ut til at den offentlige velferdsstaten og frivillighetssektoren forsterker hverandre.

Frivillighet skjer i regi av frivillige organisasjoner og sammenslutninger, samvirketiltak, velforeninger, frivillighetssentraler og offentlige institusjoner. Frivillighet skjer også i mer uformelle sammenhenger, som i spontane dugnader og sosiale nettverk. Deltakelse i det sivile samfunn er derfor like mye en væremåte som en handlingsmåte, og utgjør noe av fundamentet for et demokratisk samfunn. Et levende sivilsamfunn skaper tilhørighet, solidaritet og fellesskap.

Nybrottsarbeid som egenart

Frivillige organisasjoner har flere viktige roller innen omsorgssektoren. For det første er de betydelige aktører som leverandører av tjenestetilbud på oppdrag og etter avtale med kommunene. Dette gjelder alt fra tradisjonelle tjenestetilbud i institusjon så vel som oppsøkende virksomhet på gateplan. For det andre har organisasjonene vært pionerer som har vist vei for det som seinere er blitt naturlige oppgaver for velferdssamfunnet. Dette er fortsatt den viktigste rollen de frivillige organisasjonene kan ha som tjenesteprodusenter: Å ta fatt i områder der velferdssamfunnet svikter, være et kritisk korrektiv til offentlig virksomhet, gå nye veier, drive nybrottsarbeid og utvikle nye behandlingsmetoder.

Regjeringen ser det som svært viktig å gi organisasjonene rammer og frihet til å drive forsøksvirksomhet og utviklingsarbeid, og til å utfordre mer tradisjonelt drevne helse- og sosialtjenester til nytenkning, og til å være korrektiv der det trengs. Dette krever at de frivillige organisasjonene holder fast på og tydeliggjør sin egenart, som i dag utfordres av både markedsorientering og byråkratisering. Frivillige organisasjoner og virksomheter som opptrer som kommersielle bedrifter, kan fort tape sin sjel dersom medlemsnytte og samfunnsnytte må vike for økonomiske interesser.

Brukerstyring

Sterke brukerorganisasjoner er også en del av denne utviklingen og setter stadig sterkere preg på utformingen av de frivillige organisasjonenes engasjement og innretning. Regjeringen ønsker å legge til rette for at både brukerne, omsorgspersonell og frivillige organisasjoner deltar i utviklingen av nye eier- og driftsformer i omsorgssektoren, basert på større grad av selvorganisering og brukerstyring. Dette kan være aktuelt i forhold til utvikling av nye boformer og bofellesskap, eller til drift av organisasjoner som produserer og leverer tjenester på non-profit-basis.

Innen omsorg trengs fortsatt aktører som kan involvere enkeltpersoner og sivilsamfunnet, og motivere til å ta ansvar. Både brukerorganisasjonene og de ideelle organisasjonene har en sentral rolle i møte med morgendagens omsorgsutfordringer. Frivillig sektor er i forandring. Det betyr ikke at den forvitrer, den finner bare nye former.

11.5 Frivillighetssentraler

Målet til frivillighetssentralene er å legge til rette for lokalt engasjement og skape gode vilkår for frivillig innsats lokalt.

Frivillighetssentralene fungerer som møteplasser og koordineringsarenaer for frivillig virke. Sentralene skal være et kontaktsenter for alle som ønsker å delta i frivillig virksomhet uansett alder, kjønn, økonomisk status og etnisk tilhørighet. Hovedoppgaven til frivillighetssentralene er å rekruttere nye frivillige og samarbeide med frivillige foreninger/lag og det offentlige.

Kultur- og kirkedepartementet har forvaltningsansvaret for tilskuddsordningen for frivillighetssentralene. Finansieringen er delt med 60 prosent fra staten og 40 prosent lokalt. Sentralene er forankret hos den lokale eier som kan være en frivillig organisasjon, stiftelse, menighet eller kommune.

I 2006 er det 277 frivillighetssentraler fordelt på alle landets fylker. Etableringen av sentralene startet i 1991 med 94 sentraler og har hatt en jevn vekst.

Mange sentraler tar del i utviklingen av nærmiljøet sitt og har et stort spenn av aktiviteter for mennesker i alle aldre. Gjennom sentralen kan ideer bli satt ut i livet, og den enkeltes engasjement bli brukt til meningsfylte oppgaver.

Frivillighetssentralene arrangerer møter for at folk skal bli kjent med hverandre og bygge nettverk. Andre aktiviteter kan være: leksehjelp, natte­ravning, matutkjøring, følge- og besøkstjenester, turgrupper, sang- og dansegrupper osv. Frivillighetssentralene er engasjert i integrering av inn­vandrere gjennom språktrening, utveksling av mattradisjoner og deltakelse i ulike aktiviteter. Frivillighetssentralene er kjent for å ha kort vei fra idé til handling og er en god arena for møte mellom generasjoner. Dette avspeiles i aktivitetsspekteret: unge som lærer eldre bruk av data, mobilbruk, SMS-kurs, og som til gjengjeld får hjelp til lekser.

Frivillighetssentralene er åpne på dagtid, og det har vist seg at sentralene mobiliserer grupper som ellers ikke så lett finner annen organisasjonstilhørighet. Arbeidsledige og trygdede blir aktive frivillige og opplever mestring ved å gjøre en innsats for fellesskapet.

Kirke og kulturdepartementet har i samarbeid med Høg­skulen i Volda utviklet studiet Leiing og samspill mellom frivillig og offentleg, som går over fire semestre. Studiet består av fire selvstendige undervisningsemner hver på 15 studiepoeng: Innføringsemne i ledelse i frivillig og offentlig samspill, prosjekt- og informasjonsarbeid, prosess- og nettverksarbeid og nærmiljøutvikling.

Kultur- og kirkedepartementet tar sikte på fortsatt opptrapping av antall frivillighetssentraler.

11.6 Sosiale nettverk og aktivitet

Samfunnet bør tydeligere signalisere forventninger om aktivitet og deltakelse fra eldre og yngre, også de som lever med nedsatt funksjonsevne eller er avhengige av bistand for å delta i arbeids-, kultur- eller samfunnsliv. De internasjonale prinsippene om Active Ageing, forutsetter at eldre ikke trekker seg tilbake, men fortsatt tar del i et samfunn som involverer alle, på tvers av aldersgrupper eller andre skillelinjer.

Den viktigste strategien vil være å hindre den framtidige seniorbefolkningen i å stille seg utenfor, og motivere til fortsatt aktivisering og deltakelse i samfunnet. Seniorbefolkningens deltakelse eller tilbaketrekning vil være av stor betydning både for pensjonsordninger, helse, familieomsorg og omsorgstjenesten i framtiden.

Regjeringen vil videreføre arbeidslinjen med å få flere trygdede ut i arbeid, og få folk til å bli værende i arbeid lenger. Deltakelse i arbeidslivet skaper kontakt mellom generasjoner, noe som er positivt for alle parter. Følelsen av å være unyttig og ha liten innflytelse og påvirkningsmulighet, har en sterk negativ innvirkning på helsen. Fortsatt satsing på arbeidslinja vil være et viktig virkemiddel for god helse i befolkningen i framtiden.

Det offentlige bør legge til rette for sosiale møteplasser, og stimulere til utvikling av sosiale nettverk. Men det er sivilsamfunnet og den enkelte som i fellesskap må ta ansvar for aktivitetene gjennom sine organisasjoner, foreninger, kulturvirksomheter og mer uformelle sosiale sammenhenger. Offentlige ordninger bør derfor utformes slik at de stimulerer til egenansvar, selvorganisering og brukerstyrte løsninger.

11.7 Eldresentre

Eldresentrene er et godt eksempel på et allmennforebyggende tiltak som motvirker ensomhet, passivitet og sosial tilbaketrekning, og som skaper aktivitet og sosialt fellesskap. Eldresentrene når svært mange, og utløser en betydelig frivillig innsats på lokalt plan. Hver ansatt utløser i gjennomsnitt mer enn åtte årsverk i frivillig ubetalt arbeid ved dagens eldresentre, slik at den frivillige innsatsen i dag utgjør om lag 10 000 årsverk (Daatland m.fl. 2000). Betydningen av kontakt på tvers av generasjoner tilsier at eldresentre bør lokaliseres sammen med, eller i tilknytning til andre aktiviteter, som for eksempel kulturhus.

Det ser ut til at videre utbygging av eldresentre er avhengig av tiltak som kan stimulere kommuner, pensjonistforeninger, frivillige organisasjoner eller andre til å etablere og drive slike tilbud. Regjeringen tilrår at kommunene, ut fra lokale behov, nytter noe av veksten i nye årsverk til drift av eldresentre og andre forebyggende tiltak og aktivitetstilbud for å stimulere til ytterligere utbygging av tilbudet på dette området.