7 Kvalitetsutvikling, forskning og planlegging

Hovedutfordringene for framtidas omsorgstjeneste vil være både nye brukergrupper med et større mangfold av helsemessige og sosiale behov, og behovsvekst som følge av en økende andel eldre i befolkningen. Videre er det behov for styrket medisinsk oppfølging og en mer aktiviserende omsorg. Samtidig vil tilgang på arbeidskraft og frivillige omsorgsytere, som følge av demografiske endringer, ikke øke i takt med behovene.

For å møte disse utfordringene vil hovedstrategien være å utnytte den demografisk sett stabile perioden de nærmeste 15 år, til å forebygge omsorgsbehov og planlegge og gjennomføre en gradvis utbygging og effektivisering av omsorgstjenesten, før den raske behovsveksten setter inn for alvor. De viktigste grepene vil være en fortsatt høy utdanningskapasitet og investering i kompetanse, forskning, teknologi og løpende oppgradering av bolig- og bygningsmasse.

Regjeringen vil understreke betydningen av å ha en lokalt og demokratisk forankret omsorgstjeneste, som gir god ressursutnyttelse gjennom smidig tilpasning til lokale forhold og behov, et tett samspill med lokalsamfunnet, og avgrense etterspørselen etter spesialisthelsetjenester ut fra prinsippet om laveste effektive omsorgsnivå (LEON).

Kommunalt ansvar innebærer at kommunene har størstedelen av ansvaret for individet i hele livsløpet, noe som gir incentiver til mer helhetlig tenking og tilrettelegging av tilbud og lokalmiljø ut fra lokal kunnskap og kjennskap til den enkelte.

Framtidas brukere av omsorgstjenesten vil forutsette en sterkere brukerinnflytelse i sitt møte med omsorgstjenesten. Dette forutsetter også en tydeliggjøring av den enkeltes eget ansvar, og forventninger om at innbyggerne tar medansvar for fellesskapets ordninger.

7.1 Samarbeid om kvalitetsutvikling

Utfordringene den lokale omsorgstjenesten står overfor forutsetter langsiktig planlegging av bygningsmessige investeringer, personellinnsats, kompetansebehov, utdanningskapasitet og tilrettelegging av fysiske og sosiale omgivelser. Planarbeidet må foregå både på kommunalt og statlig nivå, og forutsetter et tett samspill mellom statlige fagmyndigheter og kommunesektoren.

Regjeringen og KS har inngått en ny avtale om kvalitetsutvikling i de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Avtalen er forankret i konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren.

Siktemålet med avtalen er at staten og KS i fellesskap skal bidra til å forbedre kvaliteten og etablere enklere ordninger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Regjeringen og KS er enige om at arbeidet skal forankres i nasjonale rammer, med sterk vekt på lokale løsninger innenfor rammene av det lokale selvstyre.

Partene er enige om de hovedstrategier som er nødvendige for å møte framtidas omsorgsutfordringer. Avtalen legger vekt på tverrfaglig kompetanseheving, lokalt utviklingsarbeid, kommunal planlegging og organisasjons- og ledelsesutvikling, med sikte på å gi tjenestetilbudet høyere kvalitet og en mer aktiviserende omsorgsprofil. Partene er enige om en avtaleperiode på fire år fram til september 2010. Arbeidet skal evalueres årlig av partene i forbindelse med konsultasjonsordningen.

7.1.1 Kvalitetskommuner

Regjeringen har tatt initiativ til et samarbeid mellom staten, KS og arbeidstakerorganisasjonene i kommunesektoren om utvikling av kvalitet i helse- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren i kommunene. Det sentrale samarbeidet skal stimulere til lokalt utviklingsarbeid som involverer lokalpolitikerne, lederne og de ansatte. Samarbeidet lokalt må særlig involvere medarbeiderne som møter innbyggerne, og innbyggernes behov skal hele tiden stå sentralt. Godt fornyings- og utviklingsarbeid skjer i form av samarbeid og dialog med de ansatte. I tillegg er det viktig at samarbeidet legges opp på en måte som gjør at lokalpolitikerne kan delta på en likeverdig måte. Det har vært og er stor aktivitet knyttet til kvalitetsutvikling både i omsorgssektoren og i oppvekstsektoren. Det er viktig å bygge på det gode arbeidet som allerede er gjort og gjøres. Kvalitetskommunesamarbeidet skal forsterke og utfylle eksisterende arbeid. Arbeidet i den enkelte kommune vil ta utgangspunkt i organisasjonens egne utfordringer, og kommunen skal selv avgjøre innsatsområder og arbeidsform, innenfor de rammer som programmet trekker opp.

7.2 Planlegging for god kvalitet

Regjeringen og KS vil i medhold av den nye avtalen om kvalitetsutvikling i de kommunale helse- og omsorgstjenestene i fellesskap bidra til å styrke kommunenes ordinære planarbeid. KS vil på sin side bidra til at kommunene etablerer gode kvalitetssystemer og god styringsinformasjon til de folkevalgte. For ytterligere å styrke kommunens kompetanse til å planlegge omsorgs­tjenestene, videreføres samarbeidet mellom regjeringen og KS om nettverksbygging og etter- og videreutdanning i kommunal planlegging. Samarbeidet foregår gjennom Sekretariatet for etter- og videreutdanning i samfunnsplanlegging og KS-programmet Samplan.

Statens helsetilsyn viser i Tilsynsmeldingen for 2004 og i rapport 7/2005 Pleie- og omsorgstjenesten på strekk, at mange av de kommunene som helsetilsynet har foretatt tilsyn i, ofte mangler styringssystemer som sikrer god praksis og systematisk lærings- og forbedringsarbeid. Mange kommuner mangler eller har mangelfulle internkontrollrutiner. Det svekker kommunens mulighet til å sammenstille avviksrapportering med gjeldende praksis og gjennom dette lære av egne feil. Kommunene har allerede i dag plikt å til å utvikle egne kvalitetskrav til tjenestene og sikre gode internkontrollrutiner gjennom bestemmelsene i både kvalitetsforskriften og internkontrollforskriften.

Regjeringen vil understreke betydningen av å utvikle kvalitetskrav og etablere kvalitetssystemer. Det er etter regjeringens oppfatning viktig at lokalpolitikerne deltar i diskusjoner knyttet til kvalitetskrav på en likeverdig måte i forhold til kommunale ledere og de ansatte i førstelinjen. Regjeringens nye satsing Kvalitetskommuner bygger nettopp derfor på en konstruktiv samhandling mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte for å sikre innbyggerne en kvalitets- og effektivitetsutvikling i tjenestetilbudet.

Et annet grep for å tydeliggjøre ansvaret for tjenestene og sikre at kvalitetskravene blir gjenstand for en politisk diskusjon og behandling, er å løfte fastsettelsen av lokale kvalitetskrav opp på et politisk nivå. Etter regjeringens vurdering vil politisk behandling av kravene til kvalitet kunne styrke det systematiske kvalitetsutviklingsarbeidet, og øke det lokale engasjementet i forhold til innholdet i omsorgstjenestene. Mange kommuner fastsetter i dag lokale serviceerklæringer gjennom en politisk behandling i kommunestyret. Regjeringen vil oppfordre kommunene til å behandle kravene til kvalitet i kvalitetsforskriften på samme måte.

7.2.1 Revidert helse- og sosiallovgivning i kommunene

I 2003 ble det nedsatt et lovutvalg (Bernt-utvalget) for å utrede og foreslå bedre harmonisering av den kommunale helse- og sosiallovgivningen. Siktemålet var å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester og helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov. En bedre harmonisering av lovverket skulle også bidra til å hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer, og forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner. Det ble presisert i mandatet at lovforslaget skulle baseres på at kommunen skulle ha stor frihet til å velge organisering av tjenestene, og at det skulle tas hensyn til behovet for og plikten til samarbeid mellom kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

Innstillingen fra lovutvalget ble avgitt 11. oktober 2004, jf. NOU 2004:18 Helhet og plan i sosial- og helsetjenestene. Her er det foreslått en ny felles lov om sosial- og helsetjenester i kommunene. Lovforslaget regulerer kommunenes ansvar, krav til tjenestene, tjenestemottakers rettigheter, beslutningsprosess, klageadgang m.m. Ifølge utvalget er hovedformålet med en felles lov å etablere et regelverk, som er oversiktlig og lett å bruke og forstå, både for tjenestemottakere og tjenesteytere. Utvalget har også uttalt at det er en viktig målsetting med en felles lov å hindre ulikheter i regelverket eller i praktiseringen av dette som skaper vansker for samordning av og samhandling mellom de ulike tjenestene.

Innstillingen fra Bernt-utvalget ble sendt på høring med høringsfrist 1. april 2005. Departementet mottok ca. 180 høringsuttalelser. De fleste av disse støtter utvalgets forslag til en felles lov. Departementet er i gang med arbeidet med oppfølging av innstillingen fra Bernt-utvalget. Oppfølgingsarbeidet har vist at enkelte problemstillinger må utredes nærmere. Dette gjelder blant annet forholdet til annen helselovgivning, særlig pasientrettighetsloven og helsepersonelloven. Dette innebærer at det må sendes ut et nytt høringsnotat fra departementet før det kan utarbeides en odelstingsproposisjon.

Regjeringen tar sikte på å legge fram et høringsnotat våren 2007.

7.2.2 Utvidet pasientombudsordning

Pasientombudsordningen ble forankret i pasientrettighetsloven i 1999, og skal arbeide for å ivareta pasientenes behov, interesser og rettssikkerhet overfor helsetjenesten og bidra til å forbedre kvaliteten på tjenestetilbudet. Staten skal sørge for at det er et pasientombud i hvert fylke, men arbeidsområdet er i dag begrenset spesialisthelsetjenestene. Pasientombudene selv peker på at den største svakheten ved dagens ordninger er at den ikke omfatter de kommunale tjenestene. Mange av henvendelsene pasientombudene får omhandler saker knyttet til kommunehelsetjenesten og sosialtjenesten. Det er like sterke hensyn som taler for en ombudsordning for kommunale tjenester, som det er for spesialisthelsetjenester. Erfaringer med kommunale ombud bekrefter dette. Sakene er ofte sammensatte og krever at begge forvaltningsnivå og samhandlingen mellom dem gjennomgås. En utvidet pasientombudsordning vil kunne sikre at brukerne får dekket sine tjenestebehov og at brukernes interesser og rettssikkerhet ivaretas på en god måte.

Regjeringen vil derfor foreslå lovendringer slik at også brukere av kommunale helse- og omsorgstjenester skal omfattes av en lignende ordning som dagens pasientombudsordning.

7.2.3 Skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteutøvelse

Regjeringen vil satse på fellskapsløsninger for å løse de store velferdsoppgavene. Det innebærer å styrke det offentliges ansvar og rolle innen helse- og omsorgstjenestene. Regjeringen har derfor store betenkeligheter med kommersialisering. Regjeringen mener en konkurranseutsatt tjeneste i for stor grad blir styrt ut fra andre motiver og hensyn enn å ivareta tjenestemottakernes interesser.

Offentlig virksomhet har tradisjonelt håndtert ansvaret for myndighetsutøvelsen og tjenesteutøvelsen parallelt i samme organisatoriske enhet. Myndighetsutøvelse er i denne sammenhengen å forstå som utmåling av den enkelte part sin rett til tjenester i form av et enkeltvedtak. Tjenesteutøvelse er å yte den aktuelle tjenesten i det volum og med den kvalitet som vedtaket regulerer.

Den som søker eller mottar tjenester, er oftest i en utsatt og sårbar situasjon. Lov om pasientrettigheter, forskrift om kvalitet og veileder i saksbehandling og dokumentasjon for omsorgstjenesten er bare noen eksempler på regler som skal styrke rettssikkerheten til den som søker eller mottar tjenester. Kommunene er stilt fritt til å organisere myndighetsutøvelsen og tjenesteutøvelsen slik kommunen selv vil.

Det siste tiåret har om lag 12 prosent av kommunene valgt å innføre et organisatorisk skille mellom myndighetsutøvelse (forvaltning)og tjenesteutøvelse (drift), såkalt bestiller- utførermodell (RO 2006). Bestiller- utførermodell er hyppigst forekommende i de store kommunene. Kun en av kommunene med mer enn 50 000 innbyggere har ikke bestiller – utførermodell, mens kun en av kommunene med under 10 000 innbyggere har innført modellen. Halvparten av Norges befolkning bor i kommuner som er organisert med en eller annen form for bestiller-utførermodell.

I Sverige og Danmark er innføring av modellen primært begrunnet i ønske om å etablere et marked av private leverandører av tjenester. Nær 90 prosent av de norske kommunene oppgir at rettssikkerhetshensynet til brukeren er avgjørende mens privatiseringsargumentet har begrenset oppslutning. Kun et begrenset antall norske kommuner har konkurranseutsatt deler av omsorgstjenesten.

Etablering av et skille mellom forvaltning og drift kan bidra til å tydeliggjøre både kommunenes ansvar som forvaltere og som tjenesteytere. Samlingen av saksbehandlingsressursene kan bidra til å effektivisere forvaltningen og styrke rettssikkerheten for de som søker om tjenester og de som får tjenester i kommunene. Tjeneste­yterne på sin side kan konsentrere seg om å gi tjenestemottakerne kvalitativt gode tjenester i tråd med enkeltvedtaket.

På den andre siden viser det seg i praksis at økt styringsfokus fører til økt bruk av kommunale standarder ved tildeling og utmåling av tjenester. En undersøkelse viser at 8 av 10 kommuner med bestiller- utførerorganisering mener satt standard påvirker utmåling av tjenestevolumet i enkeltsaker (RO 2006). Slike standarder kan redusere betydningen av faglig skjønn og muligheten for en individuell behandling av den enkelte. Regjeringen er opptatt av at bruk av standarder i kommunal tjenestetildeling ikke må føre til et økt behov for å kjøpe tilleggstjenester. Regjeringen vil derfor følge utviklingen nøye for å sikre at tjenestemottakerne får den individuelle behandlingen de etter loven har krav på.

Regjeringen vil styrke kommunenes mulighet til å lære av hverandre og styrke egen forvaltningskompetanse i omsorgstjenestene. Økt forvaltningskompetanse medfører bedre kvalitet i vedtaks- og tildelingsprosessen og dermed i standarden på tjenesten. Dette bidrar også til at brukernes rettigheter sikres. Sosial- og helsedirektoratet skal derfor utvikle en erfaringsbank som støtter kommunenes arbeid med å etablere gode systemer for forvaltning og drift av omsorgstjenesten.

7.2.4 IPLOS

IPLOS er innført som et obligatorisk rapporteringssystem for alle kommuner fra mars 2006. Bakgrunnen for å innføre IPLOS er at vi i dag har mangelfull kunnskap om omsorgstjenesten. Omsorgstjenestene har i dag driftsutgifter på i overkant av 50 milliarder kroner og utgjør mer enn 1/3 av kommunenes utgifter. Kommunene blir stilt overfor nye krav til å yte bistand og omsorg til personer i alle aldre og med ulike bistandsbehov. Både kommunene og statlige myndigheter trenger derfor bedre kunnskap om tjenestene og de som bruker dem, både for å kunne yte bedre tjenester, men også for å kunne planlegge den videre utvikling. Bedre kjennskap til hjelpebehovet gir mulighet til å planlegge og tilrettelegge tjenestene på en måte som i større grad er tilpasset det faktiske behovet blant brukerne. Systemet vil gi ny og unik styringsinformasjon om omsorgstjenesten, blant annet om kommunenes oppgaver, ressurssituasjon og produksjon av tjenester til befolkningen. Dette er helt nødvendig informasjon for at både lokale og sentrale myndigheter skal kunne legge til rette for en best mulig omsorgstjeneste i framtiden. Informasjonen er spesielt viktig for å kunne vurdere situasjonen for yngre brukere av omsorgstjenesten som med dagens rapporteringssystem gir svært begrenset informasjon.

IPLOS er en systematisering av lovpålagt informasjon som kommunene tidligere har dokumentert på ulike måter, og som er nødvendig for vurdering av ressurser og behov hos den som søker eller mottar tjenester. Det nye med IPLOS er at noen av opp­lysningene kommunen registrerer skal sendes inn til det sentrale registeret etter en standardisert metode. Alle data pseudonymiseres før de sendes inn til Statistisk sentralbyrå.

Det er et mål at IPLOS skal medvirke til god saksbehandling og riktige tjenester i forhold til den enkeltes behov. God kartlegging av behovet for bistand er en forutsetning for at tjenestetilbudet på best mulig måte skal kunne dekke det faktiske behovet og er et krav i forvaltningsloven. Kommunens adgang til å innhente personopplysninger følger også av sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. IPLOS innebærer også større fokus på den enkeltes individuelle behov, bl.a. gjennom bedre og grundigere saksbehandling og dokumentasjon. Kommunene melder at innføring av IPLOS stimulerer til økt fokus på individuelle rettigheter, ressurser og behov hos den enkelte.

I likhet med annen informasjon som er nødvendig for å behandle en søknad eller yte tjenester, skal IPLOS - opplysningene innhentes i et samspill med søker/tjeneste­mottaker gjennom samtale og observasjon. Møtet skal fremme gjensidig tillit og respekt og ivareta søker/tjenestemottakers integritet og menneskeverd. Innføring av IPLOS skal ikke innebære noen endring i tjenesteyternes møte med den enkelte søker eller tjenestemottaker

Innføring av IPLOS har skjedd i dialog med representanter for brukerorganisasjoner. Det er fortsatt dialog med bruker- og interesseorganisasjonene om løpende evaluering og videreutvikling av IPLOS i tråd med samfunnsutviklingen.

7.3 Sterkere brukerinnflytelse

Regjeringen legger til grunn at økt brukermedvirkning og individuell tilpasning av tjenester gir best mulighet til å møte morgendagens samfunn. Dette er verdier som har større oppslutning blant yngre brukere av tjenestene sammenlignet med eldre, og viser derfor retning for hva framtidas eldre vil legge vekt på. Sterkere brukerinnflytelse bør derfor på ulike måter gjennomsyre omsorgstjenesten.

En rekke tiltak i de senere år har lagt til rette for økt brukermedvirkning, slik at de som mottar omsorgstjenester skal ha sterkere innflytelse over utformingen av tjenestetilbudet og måten det blir gjennomført på. Både bestemmelser i sosialtjenesteloven og pasientrettighetsloven gir kommunen plikt til å rådføre seg med brukeren/pasienten.

Regjeringen vil framheve at økt brukermedvirkning kan sikres både gjennom god saks­behandling, enkeltvedtak og klagemuligheter, og gjennom brukerrepresentasjon, tilsyn og ombudsordninger.

Brukertilpasning innebærer først og fremst større valgfrihet og bedre individuell tilpasning av innholdet i tjenestetilbudet. Å bli møtt med forståelse og respekt for egen bakgrunn og få et tjenestetilbud tilrettelagt i samsvar med egne behov, verdier og kultur, ses på som grunnleggende i en slik sammenheng.

Regjeringen mener det er viktig at framtidas tjenestetilbud gir brukeren og den som gir hjelp frihet til å utforme tjenesteinnholdet i samarbeid. Detaljerte instrukser og rigide tidsskjema kan virke umyndiggjørende både for den som mottar og den som er ansatt for å gi hjelp.

Brukerstyrte ordninger og foretak representerer nye eier- og driftsformer som i økende grad er i ferd med å bli etablert i omsorgssektoren i Norge og i andre land. Dette kan være brukereide bofelleskap der tjenestetilbudet helt eller delvis drives av brukerne selv eller deres organisasjoner. Det kan også være andelslag, boligbyggelag og boligsamvirke som utvikler ulike tjenestetilbud til sine medlemmer. Videre kan det være kollektiv der både brukere og ansatte går sammen om driften, eller institusjoner og tjenestetilbud der brukerne og deres representanter går sammen med lokale foreninger eller interesseorganisasjoner.

Undersøkelser viser at brukereide og brukerstyrte ordninger fører til større fleksibilitet, og gir den enkelte bruker egenansvar og mulighet til å utforme tjenestetilbudet i tråd med individuelle behov og ønsker. Regjeringen ønsker å åpne for større mangfold i måten tjenestene innenfor omsorgssektoren organiseres på. Regjeringen ønsker også å utvide mulighetene til å få hjemmetjenester og assistanse i form av brukerstyrte tjenester.

Brukerstyrt personlig assistanse

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ organisering av tjenesten «praktisk bistand og opplæring» i sosialtjenesteloven. Ordningen ble lovfestet i 2000, og innebærer at tjenestemottakeren har egne faste assistenter som han eller hun rekrutterer og har arbeidslederansvaret for. Dersom personen må ha hjelp til å ivareta arbeidslederrollen og brukerstyringen, kan dette ivaretas av foreldre eller hjelpeverge. Flere undersøkelser har dokumentert at et stort flertall av brukerne er tilfreds med BPA, og at det er et velegnet virkemiddel for å realisere større egenansvar og valgfrihet. Ordningen bidrar til større selvbestemmelse og høyere livskvalitet. Finansieringen av ordningen er et kommunalt ansvar på linje med øvrige tjenester etter lov om sosiale tjenester, men det kan etter søknad fra kommunene gis et statlig stimuleringstilskudd.

Stortinget har senest i B.innst.S. nr. 11 (2005–2006) Innstilling fra helse- og omsorgskomiteen om bevilgninger på statsbudsjettet for 2006, bedt om at regjeringen kommer med et lovforslag om rettighetsfesting av brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Departementet vil legge fram et høringsnotat med forslag til utvidet rett til å få praktisk bistand helt eller delvis organisert som BPA. Departementet ønsker gjennom dette å stimulere kommunene til å organisere tjenestetilbudet på nye måter og bidra til økt valgfrihet og brukerinnflytelse og større kommunal likhet i praktiseringen av ordningen.

7.4 Organisering og ledelse

Regjeringen mener kommunene fortsatt bør satse på organisasjons- og ledelsesutvikling, kompetanseheving og ny teknologi. Effektive og målrettede tjenester er avgjørende for å opprettholde et godt tjenestetilbud. Det er en allmenn oppfatning at det fortsatt er rom for å utnytte ressursene i de kommunale tjenestene bedre. Effektiviseringsgevinster kan gi bedre kvalitet og nødvendig kapasitetsvekst eller lavere kostnader. Dette er imidlertid et langsiktig utviklingsarbeid som krever både investeringer og omstillingsevne.

Mulighetene til omstilling og endring av tjenestene begrenses av de investeringer som er foretatt både i ledelse, kompetanse og bygningsmasse og utstyr. Det er derfor viktig at både organisasjonsendringer og nye investeringer er framtidsrettede og legger vekt på krav og behov som vil komme et stykke fram i tid.

Den nye kvalitetsavtalen for helse- og omsorgstjenesten inngått mellom regjeringen og KS, innebærer at kommunesektoren fortsatt skal jobbe med kvalitets- og effektivitetsutvikling av tjenestene. De ansatte er omsorgstjenestens viktigste ressurs og mange av tiltakene i avtalen vil derfor være knyttet til kompetanseheving og utvikling av medarbeiderne.

7.4.1 Ledelse

Den kommunale omsorgstjenesten fremstår som et av de viktigste områder for utviklingsarbeid på organisasjon og ledelse. Omsorgstjenesten driver døgnkontinuerlig virksomhet hele året gjennom. Det er store komplekse organisasjoner med stadig større krav til lederskap, tverrfaglig samarbeid og samspill med sykehus og spesialisttjenester.

Undersøkelser viser at nært lederskap med personlig oppfølging av den enkelte arbeidstaker er en avgjørende faktor både for arbeidsmiljø, faglig utvikling og god ressursutnyttelse. Samtidig viser undersøkelser at omsorgstjenesten har svært få ledere sammenlignet med annen virksomhet. Gjennomsnittlig er det mer enn 30 årsverk per leder i omsorgstjenesten. I enkelte kommuner kan det være over 50 ansatte per leder på grunn av mange deltidsstillinger. Til sammenligning er ledertettheten for eksempel fire ganger høyere i skoleverket (RO 2004).

Sosial- og helsedirektoratet og KS avslutter i 2006 den 4-årige ledersatsingen «Flink med folk» i kommunenes helse- og sosialtjeneste. Kommunene som har deltatt har selv definert oppgavene og innsatsområdene de har ønsket å benytte i satsingen. Aktivitetene og tiltakene er lokalt forankret og drevet. Satsingen bygger på følgende verdigrunnlag: dialog med brukerne, myndiggjorte medarbeidere, tilretteleggende ledelse og helhetlig og tverrfaglig tenking, se også kapittel 8.2.3.

Regjeringen vil fortsette satsingen på styrket ledelse og myndiggjorte medarbeidere basert på erfaringene med Flink med folk. I tillegg er KS og regjeringen gjennom den nye kvalitetsavtalen blitt enige om fortsatt å fokusere på disse utfordringene.

Fokus på arbeidsmiljø

God tjenestekvalitet forutsetter kompetent og stabilt personell. For å kunne rekruttere og holde på kompetent personell må omsorgstjenesten tilby gode arbeidsvilkår. Arbeidstilsynet gjennomførte i 2002-2004 en kampanje i den hjemmebaserte delen av omsorgstjenesten i kommunene, Rett Hjem. Kampanjen viste at det er et klart forbedringspotensial i kommunene når det gjelder arbeidsmiljø og helse-, miljø-, og sikkerhet (HMS-arbeid). Med bakgrunn i dette har Fellesorganisasjonen for barnvernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), Fagforbundet, Norsk Sykepleierforbund, KS, Oslo kommune og Direktoratet for arbeidstilsynet, utviklet en arbeidsmiljøveileder. Veilederen skal bidra til et godt arbeidsmiljø for ansatte i hjemmetjenesten i kommunene, noe som samtidig vil gi større forutsigbarhet og bedre tjenester for brukerne. Arbeidsmiljøveilederen er et redskap for hjemmetjenesten i det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet. Veilederen inneholder ideer, materiale og fremgangsmåter for å systematisere og forenkle arbeidsmiljøinnsatsen i hjemmetjenesten. Prosjektet er finansiert av Sosial- og helsedirektoratet med midler fra Rekrutteringsplan for helse- og sosialpersonell 2003-2006. Alle kommuner vil få tilsendt veilederen.

7.4.2 Nye turnusordninger

Regjeringen mener det er viktig å utnytte mulighetene for mer fleksible arbeidstidsordninger som ligger i arbeidsmiljøloven. Arbeidstidsordninger som er med på å gjøre det lettere å opprette større stillinger og som skaper større fleksibilitet for ansatte til selv å bestemme hvor mye og når de vil jobbe, vil gjøre det mer attraktivt å fortsette å arbeide i omsorgstjenesten.

Samtidig vil regjeringen peke på at slike arbeidstidsordninger må gjennomføres innen forsvarlig former som tar hensyn til arbeidstakernes helse, sikkerhet og velferd, og i samarbeid med de ansatte og deres organisasjoner.

Det er flere kryssende hensyn når målet om redusert bruk av deltidsstillinger i omsorgstjenesten skal vurderes. De viktigste hensynene er:

• brukernes behov for kontinuitet i tjenesten og et lavt antall omsorgsytere å forholde seg til for den enkelte

• behov for tilfredsstillende helgebemanning

• ansattes rett til å skjermes imot ubekvem arbeidstid

• deltidsansattes ønske om hele stillinger

Deltidsansettelse kan innebære en fleksibilitet som er ønsket både fra arbeidsgivere og en del arbeidstakere. Samtidig er det mange deltids­ansatte som ønsker å utvide sin stilling. Selv om mange undersysselsatte får oppfylt sitt ønske om lengre arbeidstid over noe tid, er dette etter regjeringens syn ikke godt nok. For å styrke rettighetene også til dem som ikke får utvidet sin arbeidstid, ble det fra 1. januar 2006 i ny arbeidsmiljølov lovfestet fortrinnsrett for deltidsansatte til å utvide sin stilling framfor at det foretas nyansettelse. Fortrinnsretten er betinget av at arbeidstaker er kvalifisert for stillingen og at utøvelse av fortrinnsretten ikke vil innebære vesentlige ulemper for virksomheten. Fortrinnsrett for deltidsansatte vil kunne bidra positivt til at flere av de som i dag er i uønsket deltid får økt sin stillingsandel. Dette kan etter regjeringen syn også være et viktig likestillingspolitisk virkemiddel. Arbeidsmiljøloven fastslår også at dersom arbeidstakeren på fast basis arbeider mer enn det arbeidsavtalens ordlyd tilsier, har den ansatte krav på å få endret avtalen, i tråd med det reelle forholdet. Videre er arbeids­giver pålagt å informere arbeidstakerne om ledige stillinger i virksomheten.

Et annet bidrag for å redusere antall deltidsansatte kan være å gjennomføre mer fleksible arbeidstidsordninger i omsorgstjenesten. I dag arbeider de fleste i denne sektoren i tradisjonell turnus. Arbeidsmiljøloven åpner for at andre arbeidstidsordninger enn de tradisjonelle kan avtales lokalt eller sentralt. Arbeidsmiljøloven inneholder ikke minst en vid adgang til å fravike arbeidstidsbestemmelsene ved tariffavtale inngått med fagforening med innstillingsrett (mer enn 10 000 medlemmer). Videre kan Arbeidstilsynet gi dispensasjon fra flere av arbeidstidsbestemmelsene. Regjeringen la våren 2006 fram en proposisjon for Stortinget der det ble foreslått en utvidet dispensasjonsadgang for helse- og omsorgssektoren. ­Utvidelsen gjelder de tilfeller arbeidet også inneholder passive perioder, det vil si at arbeids­taker har anledning til å sove eller hvile i arbeidsperioden.

Det pågår flere forsøk med nye og mer fleksible arbeidstidsordninger. Evalueringer viser at det er stor oppslutning både blant brukere, ansatte og ledere om de nye ordningene. Brukerne får færre personer å forholde seg til og større kontinuitet (Nicolaisen og Olberg 2005; Skålnes m.fl. 2002; Skålnes 2002). Ansatte gir uttrykk for at ordningene gir dem større medbestemmelse på jobben, skaper et bedre arbeidsmiljø, samt gir dem større frihet til å kombinere med familieforpliktelser og fritidsaktiviteter. Ledere rapporterer at innføringen av disse ordningene har ført til redusert sykefravær og mindre vikarbruk, og at de i større grad tiltrekker ny arbeidskraft og fungerer rekrutterende.

7.5 Forskning og utvikling

Regjeringen ønsker å prioritere forskning om omsorg og eldres helse og levekår, med spesiell vekt på demens. Dette vil styrke grunnlaget for å planlegge, utvikle, effektivisere og forbedre tjenestens kvalitet, og er nødvendig for å møte de langsiktige utfordringene knyttet til nye brukergrupper og flere eldre. Norsk pensjonistforbund vil gjennom Einar Strands forskningsfond, bidra med å finansiere styrkingen av forskningen. Regjeringen og KS er også gjennom den nye avtalen for helse- og omsorgstjenesten, enige om å bidra til å styrke kommunal deltakelse i praksisnær forskning og utviklingsarbeid i tjenesten.

Et sterkere kunnskapsgrunnlag vil også bidra til bedre kommunal planlegging. Mer forskning kan bidra til å løfte omsorgstjenestenes status i helsetjenesten og skape faglig interesse for pasientgrupper med lav prioritet, noe som er særdeles viktig i rekrutteringssammenheng. Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) har ved gjennomgang av sykepleieutdanningen ved høgskolene påpekt at undervisingen i større grad bør være forskningsbasert. Økt forskningsinnsats vil bidra til dette.

Kunnskapsbehovet

Kunnskap om organisering og utforming av omsorgstjenestene er i dag hovedsakelig erfaringsbasert og i liten grad forskningsbasert. Viktige tema for forsknings- og utviklingsarbeid er; de nye eldres levekår og helse, de eldste eldres særlige behov og behandling av aldersdemens og multisykelighet, sykehjemmenes funksjoner, legetjenesten og legemiddelbruken for brukere av omsorgstjenestene, hjemmesykepleiens og hjemmetjenestenes kontinuitet og endrede oppgaver, kompetansebehov i møte med nye brukergrupper, kvinneperspektiv på helse og omsorg, metodeutvikling for forsking om psykososiale behov, nye boformer og smarthusløsninger, omsorgsteknologi og ny kommunikasjonsteknologi, status og utvikling av frivillig omsorg, utvikling av tiltak for pårørende og virkningen av forebyggende tiltak. I tillegg er det behov for mer kunnskap om styring, organisering og ledelse.

For å møte behovet for økt omsorgsforskning, er det allerede etablert et eget program for helse- og omsorgstjenester 2006-2010 i regi av Norges forskningsråd. Programmet skal prioritere forskning som fokuserer på kommunale helse- og omsorgstjenester, samt samhandlingen mellom spesialisthelsetjenesten og de kommunale tjenestene. Programmet skal videreføre satsingen innen helseøkonomi, og fokuset på det kommunale tjenesteområdet skal økes også der.

Regionale FoU-sentre

For å styrke praksisnær forskning og utvikling vil regjeringen stimulere til etablering av regionale forsknings- og utviklingssentre (FoU-sentre) knyttet til høgskoler som utdanner helse- og sosialpersonell. Sentrene skal etablere samarbeid med undervisningssykehjemmene i regionen og inngå i et nasjonalt nettverk med andre forskningsinstitusjoner og ressurs- og kompetansesentre. Det er et siktemål at kommuner i større grad enn i dag blir oppdragsgivere for forskning og utviklingsprosjekter.

FoU-sentrene skal være et supplement til de etablerte forskningsinstitusjonene på området. Formål vil være å bidra til mer forskningsformidling og kompetanseheving i omsorgssektoren. Forskningsaktiviteten skal samtidig bidra til å styrke fagutvikling og metodeutvikling i helse- og sosialutdanningene og sikre nærhet til tjenesteutøverne i kommunene.

Lokalisering av senterne vil blant annet ta hensyn til behovet i helseregionenes allerede etablerte fagmiljø og infrastruktur, og at høgskolene samarbeider med undervisningssykehjemmene i hver helseregion. Det er viktig å ivareta geografisk spredning, kvalitet og gode samarbeidsrutiner, med lokale aktører og i det nasjonale nettverket.

Finansiering

Regjeringen vil legge til rette for en gradvis opptrapping av forskningsmidler til omsorgsforskning og forskning på eldres levekår og helse, med spesiell vekt på aldersdemens. Regjeringen vil prioritere dette både gjennom den løpende innsatsen på forskning og økt satsing på omsorgstjenesten. I en oppbyggingsperiode vil det bli gitt særskilt finansiering til etablering av FoU-sentrene. Midlene vil bli kanalisert gjennom de ordinære forskningsprogrammene i Norges forsk­ningsråd. Det vises til det enkelte års statsbudsjett for konkret informasjon om bevilgninger. I tillegg vil Norsk pensjonistforbund etter nærmere avtale, stille midler fra Einar Strands forskningsfond til disposisjon for Norges forskningsråd.