6 Merknader frå departementet

Bakgrunnen for denne stortingsmeldinga er at Stortinget har bedt om ei utgreiing om Entras utvikling og rammevilkår på bakgrunn av Riksrevisjonens undersøking om Entra. Undersøkinga reiser mellom anna spørsmål ved om hovedstrategien til Entra ligg innanfor Stortingets føresetnader.

Departementet meiner at den aktiviteten Entra Eiendom har hatt, har lege innanfor rammevilkåra Stortinget har trekt opp. Selskapet har operert innanfor forretningsmessige rammer og har levert tifredsstillande økonomiske resultat. Entra har i hovudsak halde seg innanfor skiljet mellom formålsbygg og konkurransebygg. Departementet viser her til at skiljet ikkje alltid er eintydig. Det vesentligaste unntaket er Nasjonalbiblioteket, der Stortinget gjennom eit eige vedtak i 2002 gav opp­draget til selskapet. Entra Eiendom har elles gjennomgåande teke omsyn til om statlege prosjekt har vore lagde ut i marknaden, og har delteke i konkurransar om slike oppdrag. Departementet er einig i ei slik haldning.

Departementet vurderer det slik at ein må skilje klart mellom forretningsmessige delstrategiar og hovedstrategien til selskapet. Delstrategien om å auke andelen private leigetakarar inneber inga endring av hovedstrategien. Verksemda har i stor grad vore retta mot hovudformålet om å tilby lokale for å dekkje statlege behov. Andelen private leigetakarar har auka, slik det er gjort greie for i denne meldinga, men hovuddelen av tilveksten i eigedomsmassen er leigd ut til statlege og offentlege leigetakarar. Departementet vil understreke at det over tid er ei viktig oppgåve for selskapet å disponere ressursane sine slik at selskapet innan­for forretningsmessige rammer best mogleg kan møte statlege behov for lokale.

Når Entra i tråd med formålet effektiviserer den statlege bruken av kontorlokale, anten gjennom rehabilitering av eksisterande eigedomar eller ved kjøp og utvikling av nye eigedommar, fører det til at store areal kan frigjerast til utleige til andre. Entra har hatt ein stabil samansetjing av lokala sine, med hovudvekt på kontorlokale og til ein viss grad undervisningslokale. Andre lokale utgjer berre ein liten del av eigedomsmassen.

Undersøkinga til Riksrevisjonen avdekte svake sider i oppbygginga av Entras system for å dokumentere prosessar og avgjerder i samband med kjøp og sal av eigedommar. Det er departementets inntrykk at selskapet har gjort vesentlege endringar i dokumentasjons- og arkivrutinane med bakgrunn i det. Departementet meiner at i ei verksemd der det blir gjennomført store transaksjonar basert på forhandlingar, må grunnlag og avgjerder vere godt dokumenterte.

Ein føresetnad ved etableringa var at Entra skulle sikre verneinteressene som er knytte til kulturhistoriske eigedommar, på ein tilfredsstillande måte. I samband med sal av eigedomar bygde før 1950 har Entra sendt brev til Riksantikvaren og greidd ut om det framtidige salet. Entra har utarbeidd ein verneplan for alle eigedommane sine. I nokre tilfelle har det vore avklaringar mellom selskapet og Riksantikvaren alt før salsprosessen blei satt i gang. I slike tilfeller er det ikkje sendt brev til Riksantikvaren i samband med salet. I følgje Miljøverndepartementet opplever Riksantikvaren at Entra ikkje har ein einsarta praksis for korleis dei skal gå fram i høve til kulturminneforvaltninga. Nærings- og handelsdepartementet meiner det er viktig med gode rutinar for samarbeidet med Riksantikvaren. Departementet understrekar kor viktig det er at Entra har ein operativ strategi for korleis selskapet vil ta vare på dei kulturhistoriske eigedommane sine.

6.1 Overordna rammevilkår

6.1.1 Hovudformålet til selskapet: ulike kundegrupper

Nærings- og handelsdepartementet vil peike på at det ved etableringa av Entra Eiendom AS ikkje var fastsett noka bestemt grense for omfanget av utleige til private, og hovudformålet til selskapet hindrar ikkje ein viss del private leigetakarar. Når Entra i tråd med formålet effektiviserer den statlege bruken av kontorlokale, anten gjennom rehabilitering av eksisterande eigedommar eller ved kjøp og utvikling av nye eigedommar, medfører det at store areal kan frigjerast til utleige til andre. At Entra står fritt til anten å selje eller leige ut slike lokale ut frå marknadsmessige vurderingar, er ein viktig føresetnad for at selskapet skal kunne bidra til å effektivisere den statlege bruken av kontor­lokale.

Utviklinga av den samla aktiviteten til Entra sidan etableringa har i stor grad vore retta mot hovudformålet, som er å tilby lokale for å dekkje statlege behov. Tal frå Entra Eiendom viser at 73 prosent av areala til selskapet var leigd ut til statleg forvaltning per 30. juni 2008. I tillegg er 3,2 prosent utleigd til statsaksjeselskap og statlege stiftingar, mens 7,4 prosent er leigd ut til kommunal og fylkeskommunal verksemd. Det inneber at 83,5 prosent av det utleigde arealet er knytt til offentlege eller heileigde offentlege verksemder.

I eigedomsmassen som Entra Eiendom blei tilført ved etableringa, var det om lag 6 prosent kommunale og fylkeskommunale leigetakarar. I utgangspunktet inngjekk ikkje desse i hovudformålsgruppa. Det går likevel ikkje fram av grunnlagsdokumenta at selskapet skulle la vere å vidareutvikle relasjonen til desse kundane. Når det gjaldt oppføring av nye eigedomsprosjekt, var det berre nye prosjekt for private leigetakarar AAD (tidlegare Arbeids- og administrasjonsdepartementet, no Fornyings- og administrasjonsdepartementet) la til grunn at Entra Eiendom ikkje skulle konkurrere om.

Departementet vil òg peike på at det i dei seinare åra har blitt meir samlokalisering på tvers av forvaltningsnivåa. Det har vore ei forvaltningspolitisk ønskt utvikling i over ti år, og det er naturleg at utleige til fylkeskommunale og kommunale aktørar i denne tilknytinga fell innanfor formålet. Det bør òg gjelde samarbeidsprosjekt innanfor skulebygging, byutvikling og fylkeskommunal infrastruktur for samferdsel i den grad det er naturleg. Eit siste område er NAV-reforma, som føreset ei slik samlokalisering av statlege og kommunale verksemder.

Ei stor gruppe statlege leigetakarar har ikkje behov for å disponere heile bygg, men leiger delar av bygg med blanda leigetakarar. Ei rekkje kontorbygg har altså ei blanding av statlege, andre offentlege og private leigetakarar.

Så lenge ein tek omsyn til hovudformålet, meiner departementet at det i dag ikkje er nødvendig å leggje konkrete føringar på kor stort areal Entra leiger ut til private. Departementet presiserer at det er viktig at Entra Eiendom kan fungere i ein kommersiell marknad. I ein marknad der areal blir leigde ut om kvarandre mellom statlege, andre offentlege og private leigetakarar, er det ikkje formålstenleg med skarpe skilje. Departementet meiner at selskapet, så lenge det har fokus på å kunne møte statlege behov for lokale over tid, må ha nok fridom til å arbeide mot ulike marknader for å vere ein konkurransedyktig leverandør og for å kunne utnytte og vidareutvikle kompetansen til selskapet.

Det er fleire forhold som tilseier at staten er tent med at Entra òg har private leigetakarar. Ein del private leigetakarar er ei naturleg følgje av ein variert eigedomsportefølje. Mange av bygga til Entra har handel eller anna privat verksemd i delar av bygget. Til dømes har fleire store bygg kjøpesenter og butikkar i dei nedste etasjane. Slike areal er i liten grad av interesse for statlege leigetakarar, men bidreg til inntektspotensialet.

Ein viktig del av bakgrunnen for å etablere Entra var og er at selskapet skal bidra til å profesjonalisere statlege kundar og sikre effektiv utvikling og forvaltning av statlege eigedommar i konkurranseutsette marknader. Gjennom ein del private leigetakarar blir kompetansen både i Entras organisasjon og hos dei statlege kundane til selskapet utvikla. Ved å arbeide mot ein kommersiell privat marknad kan Entra dessutan hente erfaringar som til dømes er knytte til effektiviseringsløysingar, noko som òg kan komme til nytte i ein mindre utvikla leigemarknad til offentlege brukarar.

Det er nødvendig med fleksibilitet i forhold til leigetakarsamansetjinga for å kunne forvalte verdiane i selskapet på ein god måte. Til dømes har Entra valt å sjølv utvikle eigedommar etter at tidlegare leigetakarar har flytt ut, heller enn å selje eigedommane, også når det ikkje skjer med sikte på statlege leigetakarar. Eit døme er Krambugata 3 i Trondheim, der Entra utviklar hotell i det gamle likningskontoret for å selje seg ut når eigedommen er ferdigutvikla. At Entra sjølv vel å utvikle eigedommar når ein ut frå ei forretningsmessig vurdering reknar med at det skal gi selskapet meirverdiar, må ein sjå på som god forvaltning av verdiane i selskapet.

Kunnskap og erfaring med offentlege leige­takarar er kjernekompetansen til Entra. Dei langsiktige leigeavtalane vil sikre at selskapet held oppe fokus mot denne gruppa av kunder framover – same kor mange private leigetakarar det er. Strategien om å fokusere på behova til offentlege leigetakarar er derfor ein sentral del av verksemda til selskapet. Entra bør kunne vidareutvikle seg utan spesielle bindingar, men med ein klar og langsiktig ambisjon om å betene den statlege marknaden på konkurransedyktige vilkår.

Nærings- og handelsdepartementet vurderer det slik at det ikkje er formålstenleg å etablere ei fast prosentvis avgrensing for kor stor del av Entra Eiendoms areal som kan leigast ut til sekundærkundar. Tvert om kan mindre fleksibilitet gjere selskapet mindre konkurransedyktig, slik at det ikkje klarer å nå det overordna målet om å ta vare på den statlege konkurranseutsette eigedomsmassen og kunne tilby offentlege leigetakarar gode, konkurransedyktige lokale. Selskapet må ha eigedommar og prosjekt tilgjengeleg for å kunne tilby kundane det dei spør etter. Det krev ein nødvendig grad av fleksibilitet når det gjeld kven lokala skal leigast ut til. Ei avgrensing slik at lokala ikkje kan brukast fritt i marknaden, kan verke negativt på målet om å levere ei marknadsmessig avkasting. Det må ikkje berre gjelde når eigedommar blir ledige etter at offentlege leigetakarar har flytt frå eigedommen, men det må òg vere høve for selskapet til å engasjere seg i kjøp og utvikling av nye eigedommar sjølv om det i første omgang hovudsakleg skjer for private leigetakarar, så lenge hovudformålet for ervervet er å møte statlege behov for lokale. Ein stor eigedomsmasse gjer det lettare for selskapet å tilby tilfredsstillande lokale i samband med omstillingar av offentleg verksemd.

Tilnærminga til private kundar bør kunne vere aktuell der det er forretningsmessig naturleg og byggjer opp under hovudformålet. Så lenge ein tek omsyn til hovudformålet, meiner departementet at det ikkje er nødvendig å leggje konkrete føringar på kven selskapet skal leige ut til. Siktemålet med å etablere Entra Eiendom var å gi selskapet rammevilkår på lik linje med private aktørar, og med same krav til forretningsmessig drift og avkasting. Hovudformålet tilseier likevel at så lenge ein statleg kunde er villig til å betale leiga Entra må krevje for å dekkje dei kommersielle måla sine, inkludert ei forretningsmessig avkasting på investeringane, så bør statlege kundar ha førsterett. Det same må gjelde selskapets bruk av midlar til eigedomsutvikling. Desse må brukast slik at Entra over tid er best mogleg rusta til å møte statlege verksemders behov for lokale. I den samanhengen kan det vere nødvendig å avhende eigendommar med dominerande andel private leigetakarar.

Departementet kan heller ikkje sjå at konkurranseforhold hindrar selskapet i å konkurrere fritt i marknaden. I 2003 vurderte EFTAs overvakingsorgan ESA på eige initiativ opningsbalansen til Entra og prinsippa for å fastsetje den. ESA bestemte seg for å ikkje gå vidare med saka. Det er såleis ingenting som skulle tilseie at prinsippa som låg til grunn ved fastsetjinga av opningsbalansen, har gitt Entra noko konkurransefortrinn samanlikna med andre private eigedomsselskap. Verdiane som Entra fekk tilført, blei verdsette til mark­nadsverdi.

Entra har inga særstilling når det gjeld å få kontraktar med statlege eller offentlege instansar. Dei må vinne prosjekt og kontraktar i open konkurranse med private eller andre offentleg eigde leverandørar, til dømes NSB-eigde Rom Eiendom. Ved å bruke marknaden som mekanisme ligg det alltid ein risiko for at Entra kan tape marknadsdelar når det gjeld utleige til statlege instansar.

6.1.2 Utviklingseigedommar og erverv av nye eigedommar

I dokument nr. 3:2 (2006–2007) påpeiker Riksrevisjonen at selskapet i perioden 2000–2005 har hatt 34 eigedommar i utviklingsporteføljen. I tillegg er det utført mindre rehabiliteringsarbeid på ei rekkje eigedommar. Utviklingsprosjekta til selskapet varierer i innhald, omfang, tidslengd og formål. Utviklingsprosjekt er anten oppføring av nybygg eller rehabilitering/ombygging utover normalt vedlikehald. For å vere ein aktiv og langsiktig tilbydar i eigedomsmarknaden må selskapet alltid ha nye prosjekt under utvikling.

For at Entra skal fylle rolla si best mogleg, må selskapet ha ledige lokale tilgjengeleg når offentlege kundar spør etter nye lokale. For å kunne tilby nye formålstenlege lokale til statlege behov på eit seinare tidspunkt må Entra Eiendom AS kunne erverve nye eigedommar (ferdigstilte og under utvikling). Departementet legg til grunn at det må kunne skje ut frå ei allmenn forretningsmessig marknadsvurdering, utan at det på oppstarttidspunktet er gjort avtalar om utleige til statlege eller andre offentlege leigetakarar, og sjølv om eigedommane frå starten vesentleg vil tiltrekkje seg private leigetakarar. Det sentrale er likevel at Entra i bruken av midlar til utvikling har som siktemål over tid å dekkje behovet statlege og offentlege verksemder har for lokaler. Dersom høvet til å erverve nye eigedommar blir avgrensa, vil det òg avgrense høvet Entra har til å konkurrere om statlege kontraktar.

Når Entra leiger ut til private i staden for å selje tomme eigedommar, kan Entra omdisponere dei til statleg bruk ved seinare behov. Det bidreg til å gjere selskapet meir effektivt. Private leigetakarar vel som regel ei kortare leigetid enn offentlege. Med dagens portefølje blir det kvart år frigitt i gjennomsnitt rundt 10 000 m² – eller 50 000 m² over ein femårsperiode – kontorlokale som kan nyttast til offentlege leigetakarar. Val av kontraktstid for private leigetakarar må likevel vere ein balanse mellom risikostyring, som tilseier langsiktige kontraktar, og eit ønske om fleksibilitet, som trekkjer i motsett retning. Dette valet må gjerast på forretningsmessig basis. Entra Eiendom er underlagt dei same lønnsemdskrava som private aktørar, og utleige til private må følgje desse føresetnadene. Sett i samanheng med alternativa, som er å selje fristilte eigedommar eller å la dei stå tomme, meiner departementet at forretningsdrifta til Entra er effektiv når det gjeld å kunne disponere lokale, og at ho har vist seg å understøtte lønsemda til sel­skapet.

Det inneber risiko for Entra å kjøpe eigedommar for utvikling utan å ha kontraktar med framtidige leigetakarar. Det krev at utvidinga av eigedomsmassen må vere solid forankra i marknaden. I rapporteringa av utleigegrad for utviklingsprosjekt nyttar selskapet vedtekne igangsette prosjekt som underlag. Med det utgangspunktet har utleigegraden for prosjekt under utvikling vore i overkant av 80 prosent i 2008. Departementet meiner det inneber ein rimeleg risikokontroll. Det er ein føresetnad at Entra Eiendom skal fungere som ein normal aktør i marknaden, også når det gjeld kjøp av eigedommar med sikte på å utvikle nye lokale som skal dekkje offentlege behov. I ein konkurranseutsett marknad har ein sjeldan avtalar som gir full utleige av utviklingseigedommane på kjøpstidspunktet.

Eigedommar som er under utvikling, blir verdsette lågt ved vurderinga av dei samla verdiane til Entra før det er inngått kontraktar med framtidige leigetakarar. Det kan gjelde eigedommar som Entra har skaffa seg for å vidareutvikle dei, men òg for eigedommar som blir fråflytte. Når det ikkje er etablert leigekontraktar, reflekterer ikkje verdiane framtidige moglegheiter og kan derfor på kort sikt vere lågare enn kostprisen ved kjøpet. Utviklinga til Entra viser likevel at selskapet etter kort tid har oppnådd ei betydeleg verdistiging samla sett på nykjøpte eigedommar.

Departementet vurderer det slik at selskapet bør kunne engasjere seg i nye eigedomsprosjekt som ved oppstarten først og fremst vil tiltrekkje seg private leigetakarar. Det vil bidra til selskapsstrategien om å ha ledig kapasitet til å kunne tilby formålstenlege lokale på eit seinare tidspunkt til offentleg sektor. Entra må ut frå marknadsvurderingar kunne delta i eigedomsutviklinga, anten det gjeld eigedommar selskapet har, eller eigedommar selskapet kjøper. Det må ikkje vere eit krav at det er statlege leigetakarar i første omgang. Departementet meiner likevel at Entra over tid skal disponere sine ressursar slik at selskapet er best mogleg i stand til å møte statlege behov for lokale.

6.1.3 Ulike typar eigedom: kontorbygg, undervisningsbygg o.a.

Selskapet har sidan etableringa hatt ei stabil samansetjing av lokala med hovudvekt på kontor­lokale og til ein viss grad undervisningslokale. Andre lokale utgjer ein liten del av eigedomsmassen. Frå etableringa og til i dag har lokala til Entra i hovudsak fordelt seg med om lag 90 prosent kontorlokale og om lag 10 prosent undervisnings­lokale og andre lokale.

Av samla kostnader til kjøp og utvikling på 7 milliardar kroner er mindre enn 3 prosent eller 200 millionar kroner brukte til bustader, forretnings­lokale og restaurantar. Bustader, som utgjer om lag 80 millionar kroner av dette, ligg utanfor arbeidsfeltet til Entra og er selde. Dei areala som er utleig­de til restaurantar, er knytte til ombygde tollbuer som ikkje lenger blir brukte til det opphavlege formålet, og som berre delvis er eigna til kontorlokale. Entra blei pålagd spesielle plikter til å ta vare på verneverdige eigedommar i tråd med krav frå antikvariske styresmakter. I nokre tilfelle finst det reguleringsføresegner om at areal på gateplan skal brukast til butikkar eller liknande. I den grad det gjeld for eigedommane til Entra, vil det kunne komme midlar til rehabilitering og ombygging i tillegg. Totalt er 1,1 prosent av areala til Entra utleig­de til slike formål.

Entra har i eitt tilfelle engasjert seg i utviklinga av ein bussterminal. Det gjeld eit anlegg på Hamar som er bygd av selskapet UP Entra AS, der Entra eig halvparten. Tomta er på i underkant av 6000 m² . Her er det oppført eit nytt bygg med kontorlokale som blir leigde ut til det fylkeskommunale føretaket Hedmark Trafikk FKF og til driftsoperatør, i tillegg til at det er noko areal for bussar.

Innanfor undervisningssektoren følgde det òg med ulike bygg i 2000 til Entra Eiendom. Det er ein marknad som Entra ut frå kompetansen sin har sett det som naturleg å arbeide med vidare, men utan at det i det store har blitt ein meir dominerande del av verksemda. Staten og offentlege leige­takarar har i slike tilfelle frivillig valt å slutte avtale med Entra Eiendom AS som leverandør, utbyggjar og eigar av slike bygningar.

Departementet vurderer det slik at det ikkje har skjedd vesentlege endringar i kva typar eigedommar Entra engasjerer seg i. Entra har tilpassa seg situasjonen etter etableringa på ein aktiv måte og har vidareutvikla kompetansen til nytte både for staten som leigetakar og staten som eigar. Selskapet er ikkje ein passiv eigedomsforvaltar, men ein aktiv utviklar som tek samfunnsansvar for miljøet. Areal- og energieffektivisering er viktige gevinstar for statlege leigetakarar. Det vil i mange samanhengar seie at staten får betre lokale utan auka leigekostnader. Fristilte lokale som følgje av effektivisering er blitt leigde ut på forretningsbasis og har bidrege til å finansiere oppgraderingane.

Departementet meiner at det ikkje er behov for å legge restriksjonar på kva type eigedommar Entra engasjerer seg i. Det blir regulert nok av kompetansen til selskapet og kravet om forretningsmessig avkasting på verksemda.

6.1.4 Byutvikling

For å oppnå det overordna målet om marknadsavkasting og vere leiande i dei prioriterte marknadene har Entra som strategi å bidra aktivt til byutvikling i eit samfunnsansvarsperspektiv og overvake moglegheiter innanfor byutviklingsprosjekt. Eit døme er Entra Eiendoms engasjement i Oslo S Utvikling AS, som i første rekkje er ei forretningsinvestering. Entra har likevel gjennom engasjementet som mål å bidra til å ta vare på sjansen til å få fleire statlege leigetakarar i og rundt Oslo S / Bjørvika-området og å bidra til god byutvikling.

Entra har, med bakgrunn i samfunnsansvaret og plikta som følgjer av å vere ein stor eigedomsaktør, framleis engasjement innanfor byutvikling. Døme på det er Nonneseter-området i Bergen og Brattøra i Trondheim, der Entra er involvert i store utviklings- og byggjeprosessar. Det må seiast å vere i tråd med det som blei framheva då selskapet blei etablert, jf. St.prp. nr. 84 (1998–1999) Om ny strategi for Statsbygg og etablering av Statens utleiebygg AS i kapittel 2.2 Staten som byggherre og eiendomsforvalter i et samfunnsperspektiv:

Staten er en stor eiendomsbesitter. Staten er også en stor etterspørrer av høyst forskjellige lokaler til mange ulike statlige virksomheter. Staten har derfor et ansvar som pådriver i utviklingen av en mer miljøvennlig bygge- og anleggsnæring. Dessuten bør staten som stor byggherre og eiendomsforvalter gå foran med et godt eksempel på områder som gjelder by- og regionalutvikling, kulturvern, forskning og andre utviklingsoppgaver.

Entra er ein stor byggherre i mange kommunar. Lokale styresmakter ventar at Entra skal vere aktiv i høve til lokale planar og retningslinjer for byutvikling. Det var òg eit poeng som blei framheva ved etableringa av Entra, på same måte som Entra fekk ansvar for å utsmykke bygg og ta vare på verneinteresser knytte til eigedommane. Entras initiativ for å gjere strandlinja på Kjørbo i Sandvika tilgjengeleg er eit døme på at selskapet kan kombinere eit miljøretta samfunnsansvar med ei sunn utvikling av økonomien til selskapet.

6.1.5 Oppgåvefordelinga mellom Statsbygg og Entra Eiendom AS

I innst. S. nr. 124 (2006–2007), som det er vist til i kapittel 1, var kontroll- og konstitusjonskomiteen oppteken av oppgåvefordelinga mellom Statsbygg og Entra Eiendom når det gjeld formålsbygg. Nærings- og handelsdepartementet viser til den grundige gjennomgangen av det som låg til grunn ved utskiljinga av Entra Eiendom, jf. St.prp. nr. 84 (1998–1999).

Ein stor del av det statlege behovet for lokale har reint ordinære krav til utforming, til dømes undervisningslokale og vanlege kontor. Eigedomsmarknaden i Noreg har dei seinare åra utvikla seg slik at det er blitt fleire konkurransedyktige marknader også i dei geografiske områda og innanfor dei byggjekategoriane som tidlegare var mindre velutvikla. Investorinteressa for norsk næringseigedom har i lengre tid vore sterkt aukande, både frå utlandet og frå nye aktørar. Risikoviljen er òg større, slik at interessa har spreidd seg til fleire geografiske område og typar av næringseigedom. Utviklinga har ført til framvekst av fleire profesjonelle eigedomsselskap. Det gjer at det i dag er fleire bygg som dekkjer statleg behov for lokale som fungerer i ein konkurransemarknad, enn tidlegare. Nærings- og handelsdepartementet kan såleis ikkje sjå at det i den etterfølgjande utviklinga har oppstått vesentlege nye problem i forhold til det grensesnittet som blei trekt opp i St.prp. nr. 84 (1998–1999).

Fordelinga av eigedommane som blei gjord ved etableringa, gjer at hovudtyngda av eigedomsporteføljen til Entra er underlagd normale marknads­vilkår. Entra har få eigedommar der staten har særinteresser. Når det gjeld Nasjonalbiblioteket, vurderer departementet det slik at desse interessene er sikra i ein avtale som gjer det mogleg å ta tilbake eigedommane etter ein leigeperiode på 30 år.

6.1.6 Ivaretaking av dei kulturhistoriske eigedommane til staten

Ved sal av eigedommar med bygg som er oppførte før 1950 (og som var ein del av eigedomsporte­føljen som blei overført frå staten), er Entra Eiendom underlagt regelen i punkt 2.1, fjerde avsnittet i statens avhendingsinstruks. Først og fremst inneber det at sal skal skje til marknadspris. Vidare skal Riksantikvaren varslast for å gi ei vernevurdering. Instruksen inneber at Entra ved sal av eigedommar som er bygde før 1950, skal sende brev til Riksantikvaren og greie ut om det framtidige salet. Såframt saka er godt nok dokumentert, skal Riksantikvaren svare innan fire veker. Effektueringa av sala må derfor vente til svarfristen frå Riksantikvaren er ute. Denne prosedyren stiller i enkelte tilfelle krav til salsprosessen som avgrensar fleksibiliteten til Entra når det gjeld å realisere enkelteigedommar. Regelen blir likevel rekna som nødvendig for å verne om statlege kulturhistoriske interesser. Statlege eigedommar er knytte til ei felles historie. Det er derfor behov for ei særskild vurdering av eigedommane som staten har eigd. Departementet presiserer at det er viktig med gode rutinar for samarbeid mellom Riksantikvaren og Entra Eiendom, og at selskapet varetek varslingsplikta si i samband med planlagde kjøp og sal av eigedommar. Entra har utarbeidd ein verneplan for alle eigedommane sine som dei sende til Riksantikvaren i 2004. Det er ein føresetnad at denne planen er styrande for korleis eigedommane til Entra blir handterte.

Når det gjeld kulturhistoriske eigedommar, meiner departementet at Entra bør utvikle både ein operativ strategi for korleis dei vil ta vare på desse eigedommane, og ein policy for ivaretaking av miljø, klima, arkitektur, kulturminnevern og universell utforming.

6.1.7 Oppsummering – vidareutvikling av Entra Eiendom AS

Nærings- og handelsdepartementet meiner at staten som eigar vil vere tent med ei vidareutvikling av Entra Eiendom AS som inneber at selskapet er best mogleg rusta til å konkurrere om å dekkje framtidige behov som det offentlege vil ha for lokale i den konkurranseutsette marknaden. Departementet vurderer det slik at selskapet har eit godt grunnlag for vidare utvikling innanfor dei rammene som eigenkapitalen set og at Entras interesse for å levere kontorløysingar til staten er forankra i forretningsmessig logikk. Statlege og offentlege leige­takarar er attraktive i marknaden på grunn av langsiktigheit og sikker betalingsevne. Entra har med sin høge del av den offentlege marknaden ein særleg kompetanse i å forstå og møte behovet frå statlege og offentlege kundar. Departementet meiner at Entra må kunne vidareutvikle seg utan spesielle bindingar så lenge selskapet byggjer på ein klar og langsiktig forretningsidé om å betene den statlege marknaden på konkurransedyktige vilkår. Staten vil vere tent med at Entra utviklar seg i takt med behovet statlege og offentlege verksemder har for å leige lokale.

Same kor stor del private leigetakarar det er, meiner departementet at fokuset på statlege leigetakarar vil vere ein sentral og attraktiv forretningsidé for selskapet. Gjennom verksemda si dei siste åra har Entra Eiendom AS hatt ein vesentleg auke i arealet som blir leigd ut til offentlege leigetakarar, samtidig som selskapet har vist gode økonomiske resultat. Kjerneverksemda og –kompetansen til Entra Eiendom er knytte til statlege leigetakarar. Sidan oppstarten i 2000 har selskapet gjennomført fleire store og kompliserte prosjekt som mellom anna har bidrege til å effektivisere arealbruken til det offentlege, jf. kapittel 3.3.1. Samtidig viser undersøkingar som selskapet sjølv har gjort, at alle leigetakargruppene er svært nøgde.

Mykje av den statlege verksemda er i dag lokalisert i eldre urasjonelle bygg med lite effektiv rominndeling etter tidlegare statlege normer. Det er ikkje usannsynleg at ein ved flytting eller ombygging kan redusere arealet betydeleg. Her kan Entra i stor grad bidra til meir effektiv arealbruk. Ein tilleggsvinst vil vere fristilling av kontorareal som ein kan tilby på den private marknaden, og som dermed kan gi grunnlag for å finansiere meir modernisering.

Departementet vil understreke at ein må skilje mellom forretningsmessige delstrategiar og hovudstrategien. Ein delstrategi om å få fleire private leigetakarar medfører ikkje automatisk ei endring av hovudfokuset for selskapet. Tvert om kan ei aktiv haldning til andre delar av den konkurranseutsette marknaden vere positivt for evna til å levere godt i forhold til hovudstrategien. Departementet meiner at den reelle hovudstrategien har vore – og er – å skaffe brukande lokale til offentlege leigetakarar og i denne samanhengen bidra til effektiv bruk av lokala. Selskapsstyret har etter aksjelova eit omfattande ansvar for å forvalte verdiane til selskapet. Her er det å utarbeide forretningsstrategiar eit viktig element. Nærings- og handelsdepartementet foreslår derfor at det ikkje blir gitt føringar om den private leigedelen eller engasjement i nye eigedomsprosjekt.

Som Stortinget føresette i samband med etableringa, legg Nærings- og handelsdepartementet til grunn at Entra Eiendom framleis skal vere underlagt rammevilkår på linje med private aktørar. Det omfattar òg selskapsdrifta, inkludert ivaretaking av god forretningsskikk, selskapsleiing, risikostyring, risikoprofil og internkontroll. Til dømes bør selskapet vere underlagt krav til opplegg for kjøp og sal av eigedommar som følgjer av beste bransjestandard, som er førande for andre aktørar i eigedomsbransjen. Når det gjeld risikoprofilen til selskapet, må Entra Eiendom AS vurderast ut frå at det arbeider i ein konkurranseutsett marknad og må handtere risiko og forretningsavkasting etter dei krava som eigaren stiller.

God eigarstyring inneber at vedtektene, finansieringa og styresamansetjinga til selskapet er tenlege i forhold til formålet og eigarskapet. Selskapets avkasting har så langt tilfredsstilt kravet frå departementet, og også samanlikningane som International Property Bank har gjort, tyder på at selskapet har ei tilfredsstillande utvikling. Samanlikningar gjer at departementet vurderer at ekspansjonen til selskapet ikkje har medført nokon urimeleg forretningsrisiko som har gått ut over verdiskapinga. På bakgrunn av den auka kompleksiteten i verksemda til Entra Eiendom, både på utviklings- og finansieringssida, har likevel departementet gjennomført vesentlege endringar i styresamansetjinga for å få inn relevant kompetanse og erfaring.

6.2 Målet med statleg eigarskap i Entra Eiendom AS

6.2.1 Generelt

Som nemnt i kapittel 2.4 med tilvising til St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsikt eierskap er Entra kategorisert som eit selskap der staten berre har forretningsmessige mål med eigarskapet. Statleg eigarskap blir utøvd i samsvar med selskapslovgivinga. Gjennom å byggje på etablerte og allment aksepterte eigarstyringsprinsipp er målet at staten skal framstå som ein føreseieleg og tydeleg eigar. Det vil kunne bidra positivt i vurderinga av selskapet og marknadsverdien det har.

Eigarskapspolitikken til regjeringa inneber at det statlege selskapet bli styrt med sikte på god avkasting og god industriell utvikling. Innanfor denne ramma legg ein til grunn at Entra Eiendom tek omsyn til forventingar på område som miljø, omstilling, mangfald, etikk, forsking og utvikling.

Stortingsmelding nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap uttrykte klare forventingar til selskap med statleg eigardel når det gjeld tverrgåande omsyn. Det er forhold som ein reknar med vil støtte ei langsiktig høg avkasting og god og berekraftig industriell utvikling, og ein ventar at styret tek dei med i vurderingane sine. Det er styret og leiinga som har ansvaret for å sjå til at selskapet sikrar desse tverrgåande omsyna. Aktivt samfunnsansvar inneber at økonomi og etikk blir sameinte i alle delar av verksemda frå val av samarbeidspartnarar til investeringar i til dømes arbeidsvilkåra til dei tilsette lokalt og globalt. Arbeidet med samfunnsansvar er ikkje og bør heller ikkje bli sett som lausrive frå arbeidet med forretningsstrategi og verksemdsutvikling. Stortingsmelding nr. 13 (2006–2007) gir ei nærmare utgreiing av forhold som staten er oppteken av i eigardialogen med selskapet.

Klare mål med eigarskapet i selskapet er viktig for å bidra til at eigarskapet blir forvalta på ein god og rett måte. Det vil mellom anna bli lettare å formulere forventingar og vurdere prestasjonane til selskapet. Selskapet vil òg på ein enklare måte kunne definere hovudoppgåvene og vite kva som krev medverknad frå eigaren.

Klare mål har dessutan eit demokratisk aspekt. Dersom staten er presis i formuleringa av kva som er målet med eigarskapet, blir det i ettertid lettare å vurdere om det har gitt staten effektiv utnytting av den investerte kapitalen, som alternativt kunne ha vore brukt til andre samfunnsnyttige oppgåver. Vidare er kommunikasjon av klare mål viktig for tilliten til staten som eigar i kapitalmarknadene.

6.2.2 Forvaltninga av statlege interesser i Entra Eiendom AS

I St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Nærings- og handelsdepartementet, punkt 2.5, er det ei nærmare utgreiing for statleg eigarskapsutøving. Her går det fram at det overordna målet for statleg forretningmessig eigarskap er at selskapa skal styrast med sikte på marknadsavkasting og god industriell utvikling over tid. Samtidig legg staten som eigar stor vekt på at selskapa er bevisste på samfunnsansvaret sitt, og at dei opererer med høge etiske standardar.

Eigarstyringa av Entra følgjer dei generelle retningslinjene som departementet har fastsett for forvaltninga av eigardelar i aksjeselskap som ligg under Nærings- og handelsdepartementet. Det er i samsvar med føresetnadene i St.prp. nr. 84 for 1998–1999 om at «statens eierolle utøves gjennom generalforsamlingen», og at staten gjennom generalforsamlinga kan gi «nærmere regler for styrets og administrerende direktørs ledelse av selskapet».

3. februar 2004 fastsette Nærings- og handelsdepartementet revidert instruks som gjeld generelt for forvaltning av statlege eigarinteresser i aksjeselskap under departementet. Av denne instruksen går det fram at eigarrolla til departementet skal utøvast etter føresegnene i aksjelova, selskapsvedtektene og eventuelle stortingsvedtak og føresetnader, og at utøvinga av eigarrolla skal ta omsyn til oppgåve- og rollefordelinga mellom dei ulike organa i selskapet, der generalforsamlinga er det øvste organet. Vidare inneber instruksen at Entra Eiendom AS så langt råd er skal bli sett på og behandla på linje med eit privateigd selskap.

I departementets retningslinjer for forvaltning av eigarinteressene er det slått fast at styrings- og kontrollmakta til eigardepartementet skal utøvast gjennom funksjonen som generalforsamling. Vidare står det at departementet etter alt å døme kan gi spesielle retningslinjer for selskapet gjennom merknader i stortingsdokument eller i spesielle instruksar, og at departementet i visse tilfelle pliktar å gripe inn som eigar, til dømes dersom selskapet bryt Stortingets føresetnader eller føregrip løyvingsvedtak.

I tråd med retningslinjene frå departementet skjer eigarstyringa i første rekkje gjennom generalforsamlinga. Generalforsamlinga behandlar dei sakene som er nemnde i føresegnene i aksjelova om generalforsamling og vedtektene til selskapet. Eit døme på at eigarstyring skjer gjennom generalforsamlinga, er at statens representant på den ordinære generalforsamlinga til Entra i 2007 informerte om dei statlege retningslinjene for leiarlønn. Utover det har ikkje Nærings- og handelsdepartementet i generalforsamlingane i perioden 2003–2008 gjort vedtak eller gitt instruksar. Departementet har òg dialog med selskapet om enkeltsaker utanom generalforsamlinga, der ein kan drøfte aktuelle forhold. Ein slik kontakt treng ikkje å ende opp med vedtak eller eigardisposisjonar. Dersom saksbehandlinga endar opp med at det må gjerast bestemte vedtak eller instruksar, skal det skje ved behandling i generalforsamling.

Reglement for økonomistyring i staten § 10 inneber at Nærings- og handelsdepartementet skal følgje opp at selskapet når dei fastsette måla. I denne samanhengen har departementet fastsett avkastingskrav og utbytepolitikk i samsvar med føresetnadene som låg til grunn for etableringa av Entra Eiendom AS. Det fastsette avkastingskravet inneber at resultatet blir vurdert ut frå den verdijusterte eigenkapitalen til selskapet. I tråd med tilrådingane i St.prp. nr. 1 (2001–2002) er avkastingskravet stilt i forhold til avkastinga til selskapet etter skatt på den verdijusterte eigenkapitalen. Det fastsette avkastingskravet er eit formålstenleg resultatmål i eit langsiktig perspektiv. Avkastinga for det enkelte år er følsam for utviklinga i renter og eigedomsprisar, slik at det er behov for å vurdere avkastinga over konjunktursyklusar. Som eit supplement til avkastingsberekningane følgjer departementet òg resultata frå målingane til Investment Property Databank (IPD).

Utover det legg departementet stor vekt på å setje saman eit styre med rett erfaring og kompetanse. Det er i samsvar med reglane som har vore formulerte for statleg eigarstyring. Det blir òg valt to styremedlemmer av og blant dei tilsette.

I departementa sine retningslinjer for forvaltning av eigarinteressene kjem det fram at departementet alltid skal ha relevant, oppdatert og korrekt informasjon om selskapet og selskapsverksemda. Informasjonen skal danne grunnlag både for den formelle utøvinga av eigarrolla på generalforsamlingane, behandling av eventuelle spørsmål om statleg kapitaltilførsel, oppfølging av aktuelle føresetnader og vedtak frå Stortingets side og oppfølging av statlege krav til avkasting og utbyte. Departementet har lagt vekt på at Entra skal utvikle ei offentleg rapportering som gir god oversikt over verksemda, og meiner at selskapet her held ein bra standard. Med basis i denne offentlege rapporter­inga følgjer departementet fleire parametrar i eigardialogen med Entra Eiendom. Det gjeld både rekneskapsstorleikar og forhold som gjeld utviklinga i eigedomsporteføljen. Departementet får hovudsakleg informasjon frå Entra gjennom års- og delårsrapportar. Det blir halde møte mellom departementet og selskapet når rapportane ligg føre. Nærings- og handelsdepartementet viser til at selskapet etter krav frå departementet sidan første kvartal 2003 har utarbeidd kvartalsrapportar. Vidare blir det halde møte med departementet og selskapet etter behov.

Når ei tidlegare forvaltningsverksemd blir skild ut som sjølvstendig rettssubjekt, stiller det krav til handtering av rolledeling og ansvar mellom eigar og selskapsstyre og administrasjon. St.prp. nr. 84 (1998–1999) la òg til grunn at staten ikkje direkte skulle kontrollere den daglege drifta, men at «Statens behov for kontroll vil ivaretas gjennom mer overordnede styringsmuligheter», mens styret har ansvar for forvaltninga. Dersom eigaren skal gi meir spesifikke styringssignal, må det skje i ei formell form, gjennom vedtak på generalforsamling eller gjennom skriftlege instruksar. At generalforsamlingsforma skaper notoritet om kva som har skjedd, sikrar ei brei oppklaring av saka, og generalforsamlingsforma gir grunnlag for konstitusjonell kontroll. Ved uformell kontakt kan det i ettertid oppstå tvil om kva som har skjedd, kva slags informasjon som er gitt, og kva slags tilbakemelding departementet har gitt. Det kan vere viktig dersom statsråden i ettertid ønskjer å kritisere selskapsstyret for informasjonen som er gitt, eller mangelen på informasjon, eventuelt for manglande oppfølging av signal frå departementet.

Det er som nemnt fastsett marknadsmessige avkastingskrav for Entra, og Stortinget har godkjent utbyteforventingane. Departementet meiner såleis at det statlege grunnlaget for å følgje opp eigarskapet i Entra er fullt ut på høgd med det departementet har i andre selskap, og at det er fullt ut tilfredsstillande for eit selskap av denne karakter.

6.2.3 Forretningsmål

I tråd med at selskapet skal drive verksemda si ut frå forretningsmål, legg departementet til grunn det same perspektivet for Entra Eiendom som for anna statleg eigarskap i forretningsselskap. Det inneber å sikre at statens investerte kapital oppnår så høg avkasting over tid som råd er, og å leggje til rette for at selskapa skal kunne ha ei god industriell utvikling. Målet med statleg eigarskap er på denne måten å oppnå so effektiv utnytting av den statlege eigedomsmassen som mogleg.

Departementet tek sikte på å vidareføre ein utbytepolitikk der Entra Eiendom betaler halvparten av overskotet korrigert for urealiserte verdiendringar, likevel minst 2 prosent av bokført eigenkapital, i utbyte til staten som eigar. Å utforme utbytekravet på denne måten er nokså vanleg i eigedomsselskap der ein stor del av verdiskapinga skjer gjennom auke av eigedomsverdiar, ikkje gjennom jamlege inntekter. Dersom det i eit enkelt år skjer store utslag i økonomiske resultat, til dømes som følgje av eigedomssal, kan utbyte utover 2 prosent av verdijustert eigenkapital vurderast i forhold til ein treårsperiode så lenge det ikkje er i strid med føresegnene i aksjelova. I slike år kan altså utbytet bli lågare enn 50 prosent av utbytegrunnlaget. Samla sett oppfattar departementet at desse krava er på linje med det marknaden elles krev.

6.2.4 Eigarskap og industrielle løysingar

Statlege eigedommar utgjer ein stor del av den statlege formuen. Berre ein liten del av denne ligg i Entra, der eigedommane blir forvalta ut frå eit krav om forretningsmessig avkasting. Investering i eigedom er generelt rekna for å vere ei trygg formuesplassering med stor grad av sikkerheit knytt til den langsiktige avkastinga. Det kunne tilseie at det statlege engasjementet i eigedom skulle utvidast. Det har likevel ikkje vore tradisjon å leggje til grunn diversifiseringssynspunkt om spørsmålet om statleg direkte eigarskap i selskap. Mål med statleg eigarskap, utover det reint forretningsmessige, er som regel grunngitt med omsyn til å sikre nasjonal forankring av viktige selskap og nøkkelfunksjonar i samfunnet, sikre kontroll med og inntekter frå naturressursane våre og å bidra til å sikre samfunnstryggleik og samfunnsviktig infrastruktur. Departementet meiner at slike omsyn ikkje gjer seg gjeldande for Entras verksemd og ordinære kontoreigedommar, som utgjer majoriteten av eigedomsporteføljen til selskapet.

Formålet med å etablere Entra var at konkurranseutsetjinga skulle gi meir effektiv utnytting av statlege ressursar, slik at det ikkje blir overforbruk av lokale. I mange samanhengar der statlege selskap ikkje har hatt spesielle samfunnsoppgåver, har det vore nyttig å trekkje inn privat kompetanse og kapital. Vi viser her til St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap, kapittel 1:

Regjeringen vil vurdere sine eierandeler i det enkelte selskap med utgangspunkt i et aktivt eierskap og samfunnets behov. Regjeringen tar sikte på at statens eierskap i norsk næringsliv skal ligge på om lag samme nivå som i dag.

Ei industriell løysing som får private eigarar inn i selskapet, ville kunne klargjere konkurranseposisjonen til selskapet ytterlegare og redusere eventuell uvisse elles i marknaden om at Entra skulle vere ein føretrekt leverandør for statlege leigetakarar i kraft av eigarskapet.

Dersom Entra skulle delta i ein industriell ekspansjon, må det sentrale for staten vere at ei strukturell løysing kan bidra til å gjere Entra meir i stand til å operere dynamisk i marknaden. Ein større eigedomsmasse kan gjere Entra betre rusta til å skreddarsy eigedommar for offentlege og andre leigetakarar.

Den vesentlege delen av areala til Entra er likevel leigde ut til statlege eller offentlege einingar. Mange statlege institusjonar har Entra som den viktigaste leverandøren av kontorlokale. Det har ei viss eigeninteresse for staten å ha hand om ein så viktig leverandør, sjølv om selskapet opererer i ein konkurranseutsett marknad. Ikkje minst tel det at selskapet står overfor klare eigarforventingar om å bidra til å utvikle gode løysingar for lokale til statleg sektor. Departementet ser det ut frå dette som eit naturleg utgangspunkt at Entra held fram med å vere eit heileigd statsaksjeselskap.