1 Innledning
Mennesket er en del av jordas mangfold av liv. Jordas livsmangfold er grunnlaget for menneskets eksistens, verdiskaping, livskvalitet og velferd (Boks 1.1). Mangfoldet er utviklet over lang tid gjennom naturlig utvikling. Denne dynamiske prosessen innebærer at noen arter forsvinner og nye kommer til. En mindre del av det naturlige artsmangfoldet er domestisert, men denne delen er til gjengjeld avgjørende for verdens matvareproduksjon. Befolkningsvekst, vårt økende forbruk og en stadig akselererende teknologisk utvikling har ført til tap av biologisk mangfold som er mange ganger større enn det naturlige. I Norge regner vi med at minst 130 plante- og dyrearter har forsvunnet de siste 150 årene. FN påpeker at det globale tapet av biologisk mangfold er urovekkende og så omfattende at det etter hvert vil kunne undergrave grunnlaget for en bærekraftig utvikling, jf. «Global Biodiversity Assessment», UNEP 1995. Det er derfor nødvendig å gjennomføre tiltak. Begrepet biologisk mangfold er definert i Figur 1.1.
Biologisk mangfold er livets egen forsikring. Innen hver art finnes en genetisk variasjon som gjør arten tilpasningsdyktig overfor påkjenninger eller nye ytre vilkår, f.eks. forurensninger eller klimaendringer. Den genetiske variasjonen er derfor en forsikring for artene, slik at de kan bestå over tid og under varierende miljøforhold. På samme måte er mangfoldet av arter vesentlig for at de naturlige økosystemene skal kunne fungere og bestå over tid. Variasjonen av økosystemer er en forsikring for en framtidig bærekraftig utvikling for menneskene.
Figur 1.1 Biologisk mangfold (= biomangfold = biodiversitet = livsmangfold): jordas variasjon av livsformer (planter, dyr og mikroorganismer) og deres arvestoff, og samspillet mellom livsformene og det ikke levende miljø. Kan deles inn i: • Mangfold av naturtyper og leveområder. • Mangfold av arter. • Genetisk mangfold.
Med bakgrunn i dette er det åpenbart at det biologiske mangfoldet utgjør livsviktige verdier for samfunnet, og at dagens tap må stoppes. Det krever en helhetlig politikk som bare kan oppnås gjennom forpliktende samarbeid der alle sektorer og interessegrupper tar ansvar. Selv om hver sektors ansvar for bærekraftig bruk og vern av det biologiske mangfoldet er et vedtatt prinsipp i Norge, er det behov for ny politikk for å sikre en samordnet innsats. Stortingsmeldingen trekker opp denne politikken, og tilhørende tiltak for gjennomføring i perioden 2001-2005.
Regjeringen vil gjennom denne stortingsmeldingen bidra til å innrette samfunnet slik at drivkreftene som i dag fører til tap av biologisk mangfold endres og i stadig mindre grad utgjør en trussel for vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold.
Boks 1.1 Verdier knyttet til biologisk mangfold
Direkte bruksverdi: Verdi som realiseres gjennom bruk av biologiske ressurser til for eksempel mat, medisiner, nytelsesmidler, kunst, klær, byggverk og brensel, samt bruk av natur til lek, rekreasjon, friluftsliv, turisme, undervisning og forskning.
Indirekte bruksverdi: Verdi i form av livsbærende prosesser og økologiske tjenester som biologisk produksjon, jorddannelse, rensing av vann og luft, vannhusholdning, lokalt og globalt klima, karbonets, nitrogenets og andre stoffers kretsløp, økologisk stabilitet og miljøets evne til å dempe effekter av belastninger som forurensning, flom og tørke. Disse verdiene er en forutsetning for menneskelig eksistens og økonomisk aktivitet.
Potensiell verdi: Verdi som ikke er utnyttet eller kjent. Slike verdier omfatter både direkte og indirekte verdier nevnt ovenfor og er blant annet knyttet til bruk av uutnyttede genetiske ressurser både når det gjelder tradisjonell foredling og genteknologi for fremstilling av nye produkter med direkte bruksverdi.
Immateriell verdi: Verdi som er etisk og moralsk forankret f. eks. knyttet til ønsket om å vite at en art eksisterer, til kommende generasjoners muligheter og livskvalitet, og til ønsket om å ta vare på landskap og natur som del av vår kulturarv og opplevelsesverdi.
1.1 FN konvensjonen om biologisk mangfold - internasjonale utfordringer
FNs konvensjon om biologisk mangfold er et klart uttrykk for verdenssamfunnets bekymring over dagens tap av biologisk mangfold og behovet for tiltak for å motvirke dette tapet gjennom vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Samtidig skal godene som oppstår gjennom bruk av genetiske ressurser fordeles rettferdig. Avtalen omfatter også bestemmelser om byrdefordeling mellom land. Avtalen ble fremforhandlet i 1992 og er nå ratifisert av hele 179 land. Stortinget besluttet norsk tilslutning til avtalen i 1993 gjennom behandling av St.prp.nr. 56 (1992-93). Konvensjonen er en prosessorientert rammekonvensjon som fastlegger overordnete mål, prinsipper og generelle forpliktelser mens spesielle forpliktelser forutsettes utformet gjennom protokoller og arbeidsprogram til konvensjonen. Alle partsland er pålagt å iverksette tiltak for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold gjennom nasjonale strategier, handlingsplaner og rapportering som skal gjelde for alle samfunnssektorer. Dette pålegger u-landene en stor byrde, som forvaltere av størsteparten av jordas biologiske mangfold. For å sikre en rettferdig byrdefordeling er i-landene forpliktet til å bidra med finansiering, overføring av teknologi og tiltak for rettferdig fordeling av goder i forhold til u-landene.
Det er store utfordringer knyttet til å videreutvikle konvensjonen internasjonalt. Et viktig gjennombrudd var fremforhandlingen av Cartagenaprotokollen om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer. Avtalen ble åpnet for undertegning i mai 2000 og så langt har mer enn 80 land undertegnet. Norge har ratifisert protokollen. Protokollen viser det internasjonale samfunnets vilje til å ta ansvar for å sikre en positiv utvikling innen handel, teknologi og verdiskaping på feltet. Det er viktig å bygge videre på det grunnlaget som fremforhandling av denne protokollen har skapt.
Sentrale utfordringer for konvensjonen er knyttet til tilgang til genressurser og fordeling av goder som oppstår ved bruk av slike ressurser. Videre er det vesentlig å sikre at viktige samfunnssektorer tar medansvar for utviklingen av avtalen. Særlig sentralt står vern og bærekraftig bruk av skog, kyst og hav, landbruksområder og ferskvann. Endelig er det viktig å styrke samordningen mellom konvensjonen og det øvrige miljøvernavtaleverket, særlig FNs klimakonvensjon og FNs forørkningskonvensjon. Det er også en viktig oppgave framover å sikre bedre samordning mellom handels- og miljøvernavtalene.
1.2 FN konvensjonen om biologisk mangfold - nasjonale utfordringer
Bevaring av norsk biologisk mangfold er, i likhet med stadig flere sentrale samfunnsutfordringer, en sektorovergripende utfordring. Gjennom implementering av prinsippet om at alle sektorer skal ta ansvar for sine påvirkninger av miljøet, har mange sektorer de siste årene gjort viktige fremskritt for en bærekraftig forvaltning av mangfoldet. Ved å utnytte de mulighetene som ligger i et målrettet samarbeid mellom myndighetene som har forvaltningsansvaret for sektorene, er det mulig å legge enda bedre til rette for en forsvarlig forvaltning av mangfoldet. Samtidig har kunnskapen om mangfoldet økt og behovene for en koordinert offentlig innsats er blitt mer tydelig på mange områder. Innsatsområder knyttet til biologisk mangfold krever i stor grad tiltak og virkemidler på tvers av sektorene, og stiller nye krav til samordning av offentlig forvaltning. Dette er en utfordring som krever en sektorovergripende og nasjonal handlingsplan om forvaltningen av biologisk mangfold etter konvensjonens prinsipper.
Syv departementer: Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, tidligere Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, tidligere Nærings- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet, laget sektorvise handlingsplaner om biologisk mangfold i 1994. Norge rapporterte på dette til det 4. partsmøtet i konvensjonen (1998). Handlingsplanen som fremlegges i denne stortingsmeldingen representerer et samarbeid mellom 16 departementer, der 14 har utformet egne kapitler, jf. kap. 3-16. Planen legger grunnlaget for forvaltningens samarbeid om prinsipper og tiltak for oppfølging av konvensjonen.
Denne stortingsmeldingen om biologisk mangfold bygger på St.meld. nr. 58 (1996-97) «Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling», St.meld.nr. 8 (1999-2000) «Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand» og St.meld.nr. 24 (2000-2001) «Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand».
I disse meldingene deles miljøvernpolitikken inn i åtte resultatområder, som det er fastsatt mål for. Utfordringene knyttet til biologisk mangfold griper inn i flere av områdene, men denne meldingen følger i hovedsak opp resultatområde 1: Bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. En del tiltak som hører inn under andre resultatområder omfattes likevel av meldingen fordi de har stor betydning for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. Slik støtter meldingen også opp under den miljøvernpolitiske innsatsen på områder som blant annet friluftsliv, kulturminner, klima, miljøgifter, nordområdene, miljøvernhensynene i tilknytning til Antarktistraktaten og Lokal agenda 21 (LA-21).
1.3 Om meldingen
Meldingen er et politisk verktøy for Norges oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold. Sektoransvar og samordning, meldingens undertittel, er knyttet direkte til artikkel 6 i konvensjonen om biologisk mangfold. Artikkel 6 pålegger partene å utarbeide en nasjonal plan for vern og bruk av biologisk mangfold der alle sektorer skal ta ansvar for å integrere hensynet til biologisk mangfold i sin forvaltning, både innenfor egen sektor og i samarbeid med andre sektorer.
Denne stortingsmeldingen inneholder tiltak, som skal gjennomføres i løpet av fireårsperioden 2001-2005, og består av tre deler. I første del (kapittel 2) foretas en analyse av strategien for å klargjøre felles utfordringer og statlige myndigheters rolle når det gjelder å omsette konvensjonens globale perspektiv til nasjonal og lokal handling. Nye miljøvernpolitiske grep skal sikre samhandling mellom sektormyndighetene og helhetlig statlig opptreden i bruk av virkemidler og håndtering av tverrgående utfordringer. I neste del (kapittel 3-16) presenteres kapitler utformet av 14 departementer som beskriver hvorledes de på sine myndighetsområder skal møte fellesutfordringene i form av konkrete tiltak i 4-års perioden. I den avsluttende delen (kapittel 17) trekkes konklusjoner om felles innsats for departementene på bakgrunn av felles utfordringer (del I) og departementenes kapitler (del II). Rapportering, økonomiske og administrative konsekvenser sammenfattes også i denne siste delen (kapittel 18-19). Sametingets syn er presentert i eget kapittel (Vedlegg 1). Teksten er plassert som vedlegg for å markere at regjeringen ikke har instruksjonsmyndighet overfor Sametinget. I forhold til den nasjonale oppfølgingen av konvensjonen om biologisk mangfold er Sametingets bidrag viktig.