2 Den statlege eigarskapen i Avinor

2.1 Nærare om Avinor

Føremålet med den statlege eigarskapen

Det overordna målet for transportpolitikken til Regjeringa er å tilby eit effektivt, sikkert og miljøvenleg transportsystem med god tilkomst for alle. Transportsystemet skal dekkje samfunnet sitt ­behov for transport og fremje regional utvikling, jf. stortingsmeldinga om Nasjonal transportplan 2010–2019 (St.meld. nr 16 (2008–2009) og Innst. S. nr. 300 (2008–2009)).

Eit landsomfattande luftfartstilbod er viktig for å oppnå regional utvikling og for å halde oppe busetjing og sysselsetjing i alle delar av landet. Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for den sivile sektoren og ei samla flysikringsteneste for den sivile og den militære sektoren.

Stortinget og Regjeringa avgjer kva lufthamner Avinor skal drive. For ein gjennomgang av ulike spørsmål rundt lufthamnstrukturen blir det vist til Nasjonal transportplan 2010–2019.

I den førre eigarmeldinga vart det presisert at Avinor ikkje mellombels kan stengje eller redusere opningstidene vesentleg på ei lufthamn utan å ta dette opp med Samferdselsdepartementet, jf. St.meld. nr. 15 (2006–2007) og Innst. S. nr. 142 (2006–2007). Samferdselsdepartementet vil i denne meldinga også presisere at Avinor heller ikkje kan gjere vedtak som kan føre til at transportstandarden blir vesentleg redusert på andre måtar på ei lufthamn, utan å ta dette opp med Samferdselsdepartementet.

Avinor skal i størst mogleg grad finansiere verksemda gjennom eigne inntekter frå hovudverksemda og forretningsverksemd i tilknyting til lufthamnene. Internt i selskapet skal det skje ei samfinansiering mellom bedriftsøkonomisk lønsame og ulønsame einingar.

Føremålet med den statlege eigarskapen i Avinor er å oppfylle sektorpolitiske mål, og ikkje fyrst og fremst å skape størst mogleg bedriftsøkonomisk overskot i selskapet. Sidan det er sektorpolitiske mål knytte til eigarskapen, blir eigarskapen forvalta av Samferdselsdepartementet.

Tilknytingsform til staten og intern organisering

Mellom anna for å gje Avinor fridom i forretningsdrifta har staten valt å organisere Avinor som eit statsaksjeselskap.

I Soria Moria-erklæringa (sjå nedanfor) tok Regjeringa til orde for å evaluere organiseringa av Avinor. Evalueringa vart gjennomførd i 2006. I evalueringa gjekk Samferdselsdepartementet inn for at Avinor skulle halde fram som eit statsaksjeselskap under Samferdselsdepartementet, og at selskapet framleis skulle ha ansvaret både for lufthamner og flysikringstenester. Resultata av evalueringa vart presenterte i den førre eigarmeldinga, jf. St.meld. nr. 15 (2006–2007). Stortinget slutta seg til konklusjonane frå Samferdselsdepartementet, jf. Innst. S. nr. 142 (2006–2007).

Konkret har Avinor ansvaret for 46 statlege lufthamner. 12 av lufthamnene blir drivne i samarbeid med Forsvaret. Avinor har vidare ansvaret for 48 kontrolltårn og tre kontrollsentralar. I tillegg til kontrolltårna på sine eigne lufthamner har Avinor ansvaret for tårntenesta på Sandefjord lufthamn, Torp, og på dei militære lufthamnene Rygge og Ørland. På Rygge og Ørland er det òg ein sivil del, der andre operatørar enn Avinor står for lufthamndrifta.

Morselskapet Avinor AS er delt inn i divisjonar for store, mellomstore og regionale lufthamner og ein eigen flysikringsdivisjon. Oslo lufthamn, Gardermoen, er skild ut i eit eige dotterselskap, Oslo Lufthavn AS. Figur 2.1 gjev ei oversikt over dei ulike einingane i Avinor.

Konsernet Avinor omfattar elles dei fem dotterselskapa Oslo Lufthavn Eiendom AS, Avinor Parkeringsanlegg AS, Flesland Eiendom AS, Værnes Eiendom AS og Sola Hotell Eiendom AS. Dette er eigedomsselskap som driv med utleige av hotell, parkeringshus og eit kontorbygg. Hotella er leigde ut til private drivarar, medan parkeringshusa er leigde ut til Avinor sjølv. Kontorbygget, som ligg på Gardermoen, blir delvis nytta av Avinor sjølv, og delvis leigt ut til eksterne leietakarar.

Når ikkje anna er sagt, blir det med Avinor i denne meldinga meint heile konsernet.

2.2 Om styringa av Avinor

Den statlege eigarstyringa

Dei overordna rammene for Avinor blir fastlagde gjennom eigarmeldingane og Stortinget si behandling av desse meldingane. Eigarmeldingane byggjer på planane som Avinor etter § 10 i vedtektene til selskapet skal leggje fram for samferdselsministeren kvart år.

§ 10-planane skal omfatte heile verksemda, medrekna dotterselskap, og skal gje ei oversikt over:

• Hovudverksemda i konsernet dei neste åra, medrekna større omorganiseringar, vidareutvikling av verksemder som selskapet driv i dag, og utvikling av nye verksemder.

• Den økonomiske utviklinga i konsernet, medrekna utviklinga i luftfartsavgiftene.

• Investeringsnivået i konsernet, medrekna tilpassing av infrastrukturen til det statlege kjøpet av flyrutetenester.

Samferdselsdepartementet har ansvaret for at eigarstyringa av Avinor blir utførd i tråd med overordna føringar frå Stortinget gjennom behandlinga av eigarmeldingane.

I eigarstyringa tek Samferdselsdepartementet vidare utgangspunkt i dei overordna måla for transportpolitikken til Regjeringa, strategien for norsk luftfart – som Regjeringa la fram våren 2008 – og den politiske plattforma for Regjeringa (Soria Moria-erklæringa). I Soria Moria-erklæringa har Regjeringa lagt følgjande mål for luftfarten:

• Både kortbanenettet og stamlufthamnene er ein viktig del av infrastrukturen i landet. Det skal sikrast eit flyplassnett som gjev eit tid­høveleg flytilbod i heile landet. Ordninga med at overskotsflyplassar betaler for dei ulønsame flyplassane skal vidareførast.

• Dagens lufthamnstruktur skal haldast oppe, så sant det ikkje er eit uttrykt ynske lokalt om å leggje ned ein flyplass. Dette må i tilfelle skje etter ein grundig prosess, der alle som saka gjeld, har vorte høyrde.

• Best mogleg tryggleik og regularitet på kortbaneflyplassane skal sikrast gjennom betre innflygingsutstyr på flyplassane.

• I samarbeid med leiinga og dei tilsette skal organiseringa av Avinor evaluerast, med sikte på å ta best mogleg vare på samfunnsomsyn, særleg flytryggleik.

• I eigarstyringa tek Samferdselsdepartementet elles utgangspunkt i prinsippa for god eigarstyring og selskapsleiing, slik dei er nedfelte i St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap og Innst. S. nr. 163 (2006–2007).

Som forvaltar av den statlege eigarskapen er samferdselsministeren generalforsamling i Avinor. Dette inneber at samferdselsministeren peikar ut eigarrepresentantane til styret og fastset føremålet og vedtektene for selskapet. Etter § 10 i vedtektene skal styret leggje saker som har mykje å seie for samfunnet, eller som treng ei prinsipiell avklaring, fram for samferdselsministeren. Dette sikrar at samferdselsministeren blir kjend med sakene og får høve til å gripe inn, dersom ho eller han finn det naudsynt. Dersom samferdselsministeren ynskjer å gje pålegg til styret, skal dette skje gjennom vedtak i ei generalforsamling.

Samferdselsdepartementet har sett i gang ein prosess der departementet mellom anna gjennomgå vedtektene for selskapa «sine». Føremålet med gjennomgangen er å oppdatere og harmonisere vedtektene mellom dei ulike selskapa under Samferdselsdepartementet.

På det økonomiske området fastset Samferdselsdepartementet krav til avkastning og utbyte på den kapitalen staten har skote inn i selskapet. Samferdselsdepartementet kan vidare gjere framlegg for Stortinget om at staten skal skyte inn ny eigenkapital i selskapet. For Avinor nyttar staten òg eigarrolla til å definere kva samfunnspålagde oppgåver selskapet skal utføre.

Andre statlege verkemiddel overfor Avinor

Samferdselsdepartementet forvaltar den statlege eigarskapen til Avinor, er overordna styresmakt for luftfarten og kan òg gjere framlegg om at Stortinget skal løyve midlar til Avinor.

Dei ulike rollene Samferdselsdepartementet har overfor Avinor, gjev departementet høve til å føre ein heilskapleg politikk overfor selskapet, og til å sjå politikken overfor Avinor i samanheng med ein heilskapleg luftfarts- og samferdselspolitikk. Samstundes er Samferdselsdepartementet medvite om ikkje å blande dei ulike rollene overfor Avinor på ein uheldig måte.

Rolla til styret

Styret og den daglege leiinga er ansvarlege for den daglege forvaltninga av selskapet. Ved at Avinor er organisert som eit aksjeselskap, er det lagt opp til at selskapet skal ha fridom på forretningsområdet.

Hovudoppgåva for styret er å medverke med kompetansen sin til at selskapet blir drive på ein best mogleg måte innanfor dei rammene som blir trekte opp av Samferdselsdepartementet og Stortinget. Styret er vidare ansvarleg for å tilsetje dagleg leiar og har ein kontrollfunksjon overfor leiinga i selskapet på vegner av eigaren. I tråd med eigarstyringsprinsippa for staten bør styret ha ein plan for arbeidet sitt. Styret bør vidare syte for å utvikle kompetansen sin og bør òg evaluere sitt eige arbeid.

Samferdselsdepartementet legg vekt på at eigarrepresentantane i styret til Avinor skal ha kunnskap om sektoren og bedriftsøkonomi og røynsle frå leiing av store konsern. For departementet er det vidare viktig at representantane ikkje har så mange stillingar og verv at det svek­kjer kapasiteten deira til å greie styrevervet i Avinor på ein god måte. Departementet tek òg omsyn til at medlemene i styret bør ha ein variert bakgrunn både når det gjeld kjønn, alder og geografisk, kulturell og sosial bakgrunn.

Risikoområde for eigaren

Hovudføremålet med den statlege eigarskapen til Avinor er å oppfylle sektorpolitiske mål innanfor ei ramme av samfinansiering og størst mogleg grad av eigenfinansiering. I arbeidet med denne meldinga har Samferdselsdepartementet identifisert ein del utfordringar som gjev risiko for at Avinor ikkje oppnår desse måla.

Risikofaktorar på det økonomiske området er:

• Store investerings- og finansieringsutfordringar

• Uvisse om utviklinga i talet på flypassasjerar og inntekter

• Høg kostnadsvekst

Andre risikoområde er:

• Mangel på flygeleiarar gjev risiko for at Avinor ikkje kan tilby dei flysikringstenestene brukarane spør etter.

• Avinor er stort sett einetilbydar eller monopolist. Dette gjev ein risiko for at selskapet ikkje tek tilstrekkeleg omsyn til ynska og behova til kundane og ikkje driv effektivt nok.

Dette er område som Samferdselsdepartementet vil leggje særskild vekt på i eigaroppfølginga av Avinor dei neste åra.