3 Viktige rammevilkår for Avinor

I dette kapitlet blir det gjort greie for marknadsutviklinga, konkurransesituasjonen og rammevilkår som blir fastsette av Samferdselsdepartementet og staten elles som eigar og styresmakt. Alt dette er tilhøve som er med på å leggje rammene for verksemda i Avinor. Dei sentrale økonomiske verkemidla for eigaren, avkastningsmål og utbyte, blir omtala særskilt i kapittel 6.

3.1 Marknadsutvikling og konkurransesituasjon

3.1.1 Marknadsutvikling

I 2008 var det totalt 40 millionar passasjerar som reiste til og frå lufthamnene i Avinor. Av dette var 25 millionar innanlandspassasjerar og 14 millionar utanlandspassasjerar. Dette tilsvara rundt 13 millionar flyreiser innanlands og rundt 14 millionar reiser til og frå utlandet.

Generelt heng utviklinga i flytrafikken saman med den økonomiske utviklinga i samfunnet og tilhøva i marknaden for flyreiser.

Figur 3.1 viser utviklinga i talet på passasjerar komne og reiste via lufthamnene i Avinor i perioden 1990–2008. Figuren viser vidare Avinors prognosar for åra 2009–2013.

Kjelde: Avinor

Perioden 1990–2008

Heile perioden er kjenneteikna av ein underliggjande veksttrend. I gjennomsnitt voks passasjertalet med 4,4 prosent i året. Innanfor dette gjennomsnittstalet er det likevel store variasjonar. På byrjinga av 1990-talet gav Golfkrigen ein nedgang i trafikken. Økonomisk nedgang, konkursen i Color Air og hendingane 11. september 2001 medverka til nedgangen i perioden 2000–2002. Åra 2003–2008 var ein vekstperiode med ein gjennomsnittleg vekst på seks prosent i året. Auken i passasjertalet kan forklarast med oppgangskonjunkturen i perioden og framveksten av lågprisselskapa.

Dei siste tre månadene av 2008 gjekk trafikken ned. Årsaka til dette er at den internasjonale finanskrisa byrja å påverke etterspurnaden etter flyreiser. Sett under eitt var det likevel ein trafikkvekst på 2,3 prosent i 2008.

I heile perioden voks utanlandstrafikken nesten dobbelt så fort som innanlandstrafikken. Samanlikna med dei andre landa i Europa har Noreg ein stor innanriksmarknad, og det var fyrst i 2006 at det vart gjennomført fleire utanlandsreiser enn innanlandsreiser frå lufthamnene i Avinor. Nedgangen i flytrafikken på byrjinga av 2000-talet råka heller ikkje utanlandstrafikken på same måten som innanlandstrafikken.

Dei siste åra har det vorte etablert rundt 150 nye direkteruter til utlandet frå lufthamnene i Avinor. Om lag 95 av dei nye rutene var til nye reisemål.

Prognose 2009–2013

Ved utgangen av mai 2009 hadde trafikken gått ned med 7,5 prosent samanlikna med dei tre fyrste månadene i 2008.

På bakgrunn av prognosar frå Statistisk sentralbyrå utarbeider Avinor med jamne mellomrom framskrivingar for passasjertalet på lufthamnene sine. I den siste prognosen går Avinor ut frå ein nedgang på sju prosent i 2009. I tråd med utsiktene for den norske økonomien dei neste åra reknar Avinor med ei svak utvikling i passasjertalet i 2010, medan trafikken er venta å ta seg opp att frå og med 2011.

3.1.2 Konkurransesituasjon

Med 46 lufthamner spreidde over heile landet har Avinor ein dominerande posisjon innan drifta av lufthamner i Noreg. 96 prosent av passasjertrafikken på norske lufthamner går såleis over lufthamnene i Avinor. Seks lufthamner utanfor Avinor har i dag rutetrafikk. Den største har vore Sandefjord lufthamn, Torp. I 2004 gav Bondevik II-regjeringa løyve til sivil lufthamndrift på Rygge militære flystasjon. Moss lufthamn, Rygge, vart offisielt opna i byrjinga av 2008. Rygge og Torp konkurrerer til dels med Oslo lufthamn, Gardermoen, om passasjerane i det sentrale Austlandsområdet. Ut over dette har fire mindre kommunale lufthamner rutetrafikk (Stord, Skien, Notodden og Ørland).

Avinor er i all hovudsak eineleverandør av flysikringstenester til den sivile og den militære sektoren. Tre av dei kommunale lufthamnene (Stord, Skien og Notodden) driv si eiga flygeinformasjonsteneste (AFIS).

3.2 Samferdselsdepartementet som forvaltar av den statlege eigarskapen

Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for den sivile sektoren og ei samla flysikringsteneste for den sivile og den militære sektoren.

Ut over dette skal Avinor utføre meir spesifikt definerte samfunnspålagde oppgåver . Dette er oppgåver som selskapet ikkje ville ha utført dersom kommersielle omsyn skulle vere styrande. Staten avgjer, i eigenskap av å vere eigar, kva samfunnspålagde oppgåver Avinor skal utføre.

Regjeringa har elles som mål at selskap med statleg eigarskap skal vere leiande i arbeidet med samfunnsansvar . Dette er tilhøve som selskapa vil vere tente med å ta seg av på lang sikt, og som selskapa bør ta omsyn til også ut frå kommersielle vurderingar.

3.2.1 Samfunnspålagde oppgåver

I samband med skipinga av Avinor vart det slått fast at selskapet skal utføre dei same samfunnspålagde oppgåvene som det dåverande Luftfartsverket, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003) og Budsjett-innst. S.nr. 13 Tl.01 (2002–2003). I det følgjande blir dei viktigaste samfunnspålagde oppgåvene lista opp:

• Planlegging og utgreiing : Avinor har ansvaret for dei forskings- og utgreiingsoppgåvene som låg i det dåverande Luftfartsverket, medrekna arbeidet med nasjonal transportplan (NTP). Avinor skal vidare utføre utgreiingar på oppdrag frå Samferdselsdepartementet og elles assistere departementet i meir dagsaktuelle politiske saker.

• Statistikk : Avinor har fram til no hatt ansvaret for å leggje fram statistikk for alle norske lufthamner. Samferdselsdepartementet vil vurdere om det er føremålstenleg at Avinor skal halde fram med å hente inn statistikk frå lufthamner utanfor Avinor som til dels kan vere konkurrentar til selskapet.

• Ambulanseberedskap : Avinor har eit ansvar for å halde lufthamnene opne for ambulansefly- og helikopter, både innanfor og utanfor den ordinære opningstida til lufthamnene.

• Tilkomst : Avinor skal leggje tilhøva til rette for flypassasjerar med redusert funksjonsevne. I tråd med nye reglar på området har lufthamnene fått ansvaret for å tilby assistanse til denne passasjergruppa. Den nye diskriminerings- og tilkomstlova stiller vidare krav om universell utforming. Sjå meir om desse regelverka i kapittel 3.3.2 og 3.6.

• Transport til og frå lufthamnene : Avinor skal, med dei verkemidla som står til rådvelde for selskapet, vere ein pådrivar og tilretteleggjar for at transporten til og frå lufthamnene i selskapet kan utførast med kollektive transportmiddel. I samband med utbygginga av Oslo lufthamn, Gardermoen, var det eit politisk mål at kollektivdelen i denne transporten skulle utgjere minst 50 prosent. I heile perioden etter opninga har kollektivdelen lege relativt konstant rundt 60 prosent.

• Sivile beredskapsoppgåver : Avinor skal medverke i det nasjonale arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap.

• Redningstenesta: Avinor skal medverke med innsats til Redningstenesta i Noreg på same måten som det dåverande Luftfartsverket.

3.2.2 Samfunnsansvar

I St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig eierskap , jf. Innst. S. nr. 163 (2006–2007), er det lagt til grunn at selskap med statleg eigarskap skal vere leiande i arbeidet med samfunnsansvar. I meldinga er det gjort greie for ni punkt som Regjeringa vil vere oppteken av i eigardialogen med selskapa.

I det følgjande gjev Samferdselsdepartementet ei generell drøfting av korleis desse ni punkta skal forståast når det gjeld Avinor. Den konkrete oppfølginga frå Avinor med kommentar frå Samferdselsdepartementet følgjer i kapittel 4.

• Omstillingar : Samferdselsdepartementet legg til grunn at Avinor heile tida skal arbeide for å sikre ei mest mogleg kostnadseffektiv drift av selskapet, og at styret og leiinga opptrer ryddig og har ein god dialog med organisasjonane til dei tilsette i slike prosessar.

• Forsking, utvikling og kompetanseoppbygging : Avinor er ein dominerande aktør på sitt område innan luftfarten. Forsking og utgreiing er alt nemnde som ei av dei samfunnspålagde oppgåvene til Avinor, jf. kapittel 3.2.1 ovanfor.

• Miljø: Samferdselsdepartementet legg til grunn at Avinor blir drive på ein måte som påverkar miljøet minst mogleg. Dei største miljøutfordringane frå luftfarten kjem likevel frå flytrafikken, som Avinor er med på å leggje til rette for ved å tilby infrastruktur. Avinor er ein stor aktør i luftfartsnæringa, som har mykje kompetanse på området. Selskapet skal difor vere ein pådrivar og tilretteleggjar for at dei negative verknadene på miljøet frå luftfartsnæringa kan reduserast. Det er elles verdt å merke seg at ein høg kollektivdel i transporten til og frå lufthamnene alt er nemnd som ei av dei samfunnspålagde oppgåvene til ­Avinor, jf. kapittel 3.2.1 ovanfor.

• Helse, arbeidsmiljø og tryggleik (HMT) : Samferdselsdepartementet føreset at Avinor følgjer opp arbeidet med helse, arbeidsmiljø og tryggleik (HMT) på ein systematisk og truverdig måte.

• Etikk : Samferdselsdepartementet legg til grunn at eit selskap som Avinor skal vere leiande i arbeidet med etiske spørsmål. Avinor er i stor grad er einetilbydar, og skal som statleg selskap ha ansvar for omsynet til ålmenta. Det er difor ei særskild etisk utfordring for Avinor å syte for at selskapet ikkje utnyttar denne monopolmakta på ein uheldig måte.

• Arbeidet mot korrupsjon : Korrupsjon kan definerast som tilfelle der personar i ansvarsfulle stillingar misbruker makta si for å oppnå personleg vinning. Samferdselsdepartementet vil vise til at korrupsjon best kan motarbeidast gjennom at ein er open og gjev innsyn. Avinor er ein stor innkjøpar på mange område, og Samferdselsdepartementet legg til grunn at selskapet har rutinar som syter for innsyn i måten innkjøpa blir gjorde på.

• Likestilling : Både ut frå omsynet til rettferd og omsynet til effektiv ressursutnytting legg Regjeringa vekt på at den kapasiteten og kompetansen kvinner kan medverke med i arbeidslivet, skal utnyttast best mogleg. Samferdselsdepartementet føreset at Avinor legg vinn på å vere eit føredøme når det gjeld likestillingsarbeidet i arbeidslivet.

• Integrering og høve til karriere for andre grupper : Deltaking i arbeidslivet er nykelen til ei vellukka integrering, og det er viktig at personar med minoritetsbakgrunn får arbeid etter kvalifikasjonane sine. Innvandrarar med ikkje-vestleg bakgrunn kan ha større problem med å få innpass i arbeidslivet enn andre grupper. Arbeidsgjevarane må difor vere ekstra merksame på å rekruttere frå denne gruppa. Det same gjeld eldre og personar med redusert funksjonsevne. Samferdselsdepartementet legg til grunn at eit selskap som Avinor legg vinn på å vere eit førebilete på desse områda.

• Samfunnstryggleik : Alle verksemder skal sikre drifta, dei tilsette og nærmiljøet mot ulukker. Retningsliner for dette blir utarbeidde og følgde opp av fagstyresmaktene innanfor dei ulike sektorane. I NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst er det særleg gjort greie for prinsippa for ein god tryggleikskultur i verksemder som har ansvaret for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjonar. Samferdselsdepartementet føreset at Avinor følgjer opp dette arbeidet på ein god måte.

3.2.3 Leiarløner

Regjeringa vil sikre moderate leiarløner i selskap der staten er ein viktig eigar, og har utarbeidd retningsliner for kva tilsetjingsvilkår leiarane bør ha i desse selskapa. Retningslinene vart sist oppdaterte den 8. desember 2006, og er eit fast vedlegg til dei årlege budsjettproposisjonane frå Nærings- og handelsdepartementet. Retningslinene slår fast at selskapa skal ha konkurransedyktige leiarløner, men at selskapa ikkje skal vere lønsleiande saman­likna med tilsvarande selskap. Tilsetjingsvilkåra for den daglege leiaren i Avinor AS følgjer som eit fast vedlegg til dei årlege budsjettproposisjonane frå Samferdselsdepartementet.

3.2.4 Tilhøvet til Forsvaret

For å unngå ei kostbar dublering av infrastrukturen har det i Noreg vore ein tradisjon for samarbeid mellom Forsvaret og Luftfartsverket og seinare Avinor. 12 av lufthamnene i Avinor blir såleis på ulike måtar drivne i samarbeid med Forsvaret. Ni lufthamner (Oslo/Gardermoen, Kristiansand/Kjevik, Stavanger/Sola, Bergen/Flesland, Trondheim/Værnes, Harstad-Narvik/Evenes, Tromsø/Langnes, Lakselv/Banak og Kirkenes/Høybuktmoen) er sivile lufthamner med ein militær sektor, medan tre lufthamner (Bodø, Bardufoss og Andøya/Andenes) er militære lufthamner med ein sivil sektor. Vidare er Avinor leverandør av flysikringstenester til Forsvaret. Dette er eit samarbeid begge partar har tent på, og dette samarbeidet skal halde fram.

Avinor spelar såleis ei viktig rolle i totalforsvaret av Noreg. Samstundes er det lagt til grunn at det skal vere balanse i ytingane mellom Avinor og Forsvaret. Tilhøvet mellom partane er regulert gjennom eit eige avtaleverk.

Avtaleverket blir no reforhandla med grunnlag i eit mandat frå Regjeringa. I mandatet heiter det at avtaleverket skal medverke til at den flyplasskapasiteten som er naudsynt, kan haldast opp på ein heilskapleg, langsiktig og berekraftig måte. Avtaleverket skal òg føre vidare det langsiktige og strategiske samarbeidet mellom Forsvaret og Avinor. Det overordna målet er å sikre effektiv bruk av felles samfunnsressursar innanfor gjeldande regelverk.

Bakgrunnen for reforhandlingane er at Forsvaret ikkje lenger treng å eige så store areal på lufthamnene som tidlegare, samstundes som Avinor treng meir areal som følgje av auka trafikk og nye krav frå styresmaktene (jf. forskrifta om utforming av store flyplassar som er nærare omtala i kapittel 3.3.1). Regjeringa vil vurdere nærare om areal som Forsvaret ikkje lenger treng å eige, og som er viktig for at Avinor skal kunne drive lufthamnene, bør seljast eller leigast ut direkte til Avinor.

3.2.5 Målbruk

I den politiske plattforma for Regjeringa (Soria Moria-erklæringa) heiter det at det er særleg viktig å sikre ei god utvikling for nynorsk.

I St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining , jf. Innst. S. nr. 184 (2008–2009), er spesiell tilrettelegging for at nynorsk skal bli meir reelt likestilt med bokmål, lista opp som eit av fem overordna språkpolitiske mål. For å oppnå desse måla skal alle departementa ta ansvar for språkpolitikken, mellom anna når det gjeld å fremje bruken av nynorsk.

Det har vore lagt til grunn at statsaksjeselskapa ikkje er omfatta av mållova, men at departementa som forvaltar den statlege eigarskapen i desse selskapa, skal fastsetje tilpassa retningsliner for målbruken. For Avinor var det opphavleg fastsett i § 12 i vedtektene at selskapet skulle følgje prinsippa i mållova «så langt råd er», men likevel ikkje slik at dette utgjorde noka nemnande konkurranseulempe i høve til private konkurrentar.

I generalforsamlinga i 2007 vart denne føresegna skjerpa ved at ho vart delt i to. Prinsippa i mållova skal no alltid følgjast ved kunderetta informasjon. Elles skal prinsippa følgjast «så langt råd er», men likevel slik at det ikkje utgjer noka nemnande ulempe i høve til private konkurrentar.

Som nemnt i kapittel 2.2 er Samferdselsdepartementet i ferd med å gjennomgå vedtektene til selskapa «sine». I denne samanhengen vil departementet vurdere om det er behov for ei ytterlegare skjerping av § 12 i vedtektene. Departementet vil elles sjå til at Avinor følgjer opp føresegnene om målbruk i vedtektene.

3.2.6 Produksjon av VFR-kart

VFR-kart, som blir nytta ved privatflyging og luftsport med fly, har ikkje vore oppdaterte sidan år 2000. Avinor skal no oppdatere desse karta. Dette er ei førebels løysing. Departementet vil saman med Avinor og Luftfartstilsynet vurdere kven som skal ha ansvaret for produksjonen, finansieringa o.a. av desse karta i framtida.

3.3 Samferdselsdepartementet som styresmakt for luftfarten

Som overordna styresmakt for luftfarten i Noreg fastset Samferdselsdepartementet regelverk som har konsekvensar for Avinor. Dette gjeld både nasjonalt regelverk og EØS-relevant EU-regelverk som blir innført i norsk rett. Samferdselsdepartementet har delegert avgjerdsmakt til å fastsetje teknisk-operativt regelverk til Luftfartstilsynet.

Samferdselsdepartementet er vidare takststyresmakt for Avinor, og har dessutan styringsmakt til å fastsetje takstane på lufthamner utanfor Avinor. Som løyvestyresmakt gjev Samferdselsdepartementet løyve til å eige og drive lufthamner. Staten og Samferdselsdepartementet opptrer elles som miljøstyresmakt på ei rekkje område.

Samferdselsdepartementet har òg høve til å opptre som planstyresmakt. I stortingsmeldinga om Nasjonal transportplan 2010–2019 har Regjeringa varsla at det er teke ei prinsipiell avgjerd om at det skal startast eit arbeid for å bandleggje areal til ei eventuell tredje rullebane ved Oslo lufthamn, Gardermoen, jf. St.meld. nr. 16 (2008–2009) Innst. S. nr. 300 (2008–2009).

3.3.1 Regelverk utvikla i Noreg

Forskrift om utforming av store flyplassar

Luftfartstilsynet har fastsett ei revidert forskrift om utforming av store flyplassar («forskrift om store flyplasser (BSL E 3–2)») som tok til å gjelde frå 1. september 2006. Forskrifta skjerpar krava til storleiken på tryggleiksområda rundt rullebanene. For ei nærare omtale av forskrifta blir det vist til den førre eigarmeldinga, jf. St. meld. nr. 15 (2006–2007) og Innst. S. nr. 142 (2006–2007).

I § 10-planen som ligg til grunn for denne meldinga, peikar Avinor på at forskrifta på nokre område stiller strengare krav til tryggleiksområda enn dei internasjonale standardane og tilrådingane i anneks 14 til Chicago-konvensjonen. Avinor bed styresmaktene om å vurdere både omfanget av krava og i kva tempo dei skal gjennomførast.

Samferdselsdepartementet har lagt dette fram for Luftfartstilsynet. Tilsynet stadfester at den norske forskrifta er strengare enn dei internasjonale standardane på somme område, men viser òg til at forskrifta stiller mindre strenge krav på andre område. Ifølgje Luftfartstilsynet er Avinor og tilsynet no samde om eit meir fleksibelt system både for korleis og i kva tempo krava i forskrifta skal gjennomførast.

Forskrift om førebygging av støy for Oslo lufthamn, Gardermoen

I samband med at Gardermoen vart bygd ut som hovudflyplass for Austlandsområdet fastsette Samferdselsdepartementet i 1997 ei forskrift om inn- og utflygingstrasear på lufthamna («forskrift om flytraseer, Gardermoen»). Føremålet med forskrifta var å regulere flygingane ved lufthamna for å redusere støyulempene mest mogleg, samstundes som ein tek flyoperative omsyn.

Det har vist seg vanskeleg å praktisere forskrifta. Luftfartstilsynet har difor utarbeidd eit framlegg til ei ny forskrift. I utkastet føreslår Luftfartstilsynet fleire endringar som skal betre støytilhøva og gjere det enklare å praktisere regelverket.

Framlegget blir for tida behandla i Samferdselsdepartementet. Departementet tek sikte på å ta ei avgjerd i denne saka i innan utgangen av 2009.

Forskrift om flygeinformasjonsteneste

Flygeinformasjonstenesta (AFIS) gjev råd og opplysningar for flyging i ukontrollert luftrom, i hovudsak på kortbanenettet. Luftfartstilsynet vedtok i desember 2008 ei ny forskrift som regulerer denne tenesta («forskrift om lokal flygeinformasjonstjeneste»). Dei nye reglane set skjerpa krav til opplæring og trening.

3.3.2 EU/EØS-regelverk

Regjeringa fører ein aktiv europapolitikk, jf. St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken og Innst. S. nr. 115 (2006–2007). I tråd med denne meldinga har Samferdselsdepartementet utarbeidd ein eigen EØS-strategi. Hovudmålet i strategien er at departementet skal drive påverknadsarbeid som skal medverke til at avgjerder i EU/EØS er i samsvar med norsk samferdselspolitikk.

Det felleseuropeiske luftrommet

EU vedtok i 2004 ei lovgjevingspakke under nemninga «Eit felles europeisk luftrom» («Single European Sky»). Hovudføremålet med lovgjevingspakka har vore å effektivisere avviklinga av flytrafikken i luftrommet over Europa, samstundes som lovgjevinga skal ha positive verknader for miljøet, flytryggleiken og brukarane i form av lågare avgifter. Lovgjevinga er teken inn i norsk rett som ein del av EØS-avtala, jf St.prp. nr. 87 (2005–2006) og Innst. S. nr. 46 (2006–2007) og kongeleg resolusjon av 26. januar 2007.

Lovgjevingspakka har følgjande hovudpunkt:

• Sertifisering etter felles regelverk : Leverandørar av flysikringstenester og flygeleiarar skal sertifiserast etter ein felleseuropeisk standard. Dette skal gje ein einskapleg standard for flytryggleiken i Europa. Styresmaktene i kvart land skal peike ut tenesteleverandørar i sitt område og avgjere korleis dei skal peikast ut.

• Felles krav til teknisk utstyr og system : Fram til no har ulike nasjonale standardar gjort det vanskeleg for flysikringstenestene å samarbeide over landegrensene. Felles krav til teknisk utstyr og system skal sikre «interoperabilitet» mellom flysikringstenestene i dei ulike landa.

• Funksjonelle luftromsblokker skal leggje til rette for at kontrollen med flytrafikken skal ta utgangspunkt i trafikkstraumane og ikkje landegrensene. Utviklinga av dei funksjonelle luftromsblokkene skal vere frivillig.

• Utvikling av ny teknologi : Teknologiutviklinga er lagd til eit eige forskings- og utviklingsprogram (SESAR) og skal sikre ei meir effektiv utnytting av luftrommet.

• Fleksibel bruk av luftrommet mellom den sivile og den militære sektoren skal sikre ei meir effektiv utnytting av luftrommet.

• Felles avgiftsregelverk : Regelverket omfattar flysikringstenestene og skal sikre kostnadsrelaterte avgifter, konsultasjonsordningar og innsyn for brukarane.

Konsekvensane for Avinor av lovgjevingspakka er nærare omtala i kapittel 4 og 5. For ei grundigare omtale av lovgjevingspakka blir det elles vist til den førre eigarmeldinga, jf. St. meld. nr. 15 (2006–2007) og Innst. S. nr. 142 (2006–2007).

Nye lovgjevingsframlegg frå EU-kommisjonen

I juni i 2008 la EU-kommisjonen fram ei pakke med framlegg under nemninga «Single European Sky II». Lovgjevingspakka er førebels ikkje formelt vedteken i EU, men i mars 2009 kom det til ei semje mellom Europaparlamentet, Ministerrådet i EU og EU-kommisjonen om saka. Lovgjevingspakka er EØS-relevant, og Samferdselsdepartementet vil vurdere om det er behov for tilpassingar når lovgjevinga skal takast inn i EØS-avtala.

I den nye lovgjevingspakka ligg det at det skal fastsetjast felleseuropeiske mål for ytingane frå flysikringstenestene innanfor områda for tryggleik, kapasitet, effektivitet, kostnader og miljø. Mellom anna skal det utviklast insentivordningar for å sikre ei effektivisering av undervegstenestene. EU-kommisjonen, medlemslanda, nasjonale tilsynsstyresmakter og EUROCONTROL, eller ein annan offentleg instans, skal på ulike måtar vere med på å utarbeide og handheve måla.

Vidare skal dei funksjonelle luftromsblokkene vere operative seinast tre år etter at lovgjevingspakka formelt er vedteken.

Elles skal EU-byrået for flytryggleik, EASA, få fullmakt til å syte for flytryggleiken på områda for flysikringstenester og lufthamner. Dette inneber at EASA vil få ansvar for utvikling av regelverk og tilsyn på desse områda. I dag blir regelverket på desse områda utvikla i høvesvis EUROCONTROL og EU når det gjeld flysikringstenester, og den internasjonale luftfartsorganisasjonen til Dei sameinte nasjonane (SN), ICAO, når det gjeld lufthamner.

For å medverke til å løyse kapasitetsproblema på lufthamnene i Europa skal EU skipe eit uavhengig panel som skal føreslå tiltak som kan betre situasjonen. Det blir elles peika på dei positive verknadene det felleseuropeiske luftrommet vil ha på miljøet, og den viktige rolla SESAR spelar for å oppnå måla med det felleseuropeiske luftrommet.

Punktet om at EU-landa skal nytte EASA som sin faginstans på området for flysikringstenester i staden for EUROCONTROL, er utfordrande for Noreg, sett i lys av at det er 12 medlemsland i EUROCONTROL som ikkje er medlem i EU. Når det gjeld punktet om at EASA skal ta over ansvaret for flytryggleiken på lufthamnene, er Noreg oppteke av at regelverket må opne for kompenserande tiltak, slik den norske forskrifta på området legg til rette for. Samferdselsdepartementet har teke dette opp med EU ved fleire høve.

Beredskap mot terror og sabotasje

EU har utarbeidd eit omfattande regelverk som skal hindre ulovlege handlingar mot den sivile luftfarten. Regelverket er gjennomført i norsk rett som ein del av EØS-avtala og inneheld tiltak som mellom anna gjeld flyselskapa, passasjerane, dei tilsette ved lufthamnene og frakt, medrekna post.

Regelverket er i dag samansett, og EU-kommisjonen er i ferd med å utarbeide eit konsolidert regelverk som mellom anna skal blir meir oversikteleg. På sikt er det eit mål at reglane også i større grad skal avspegle risikoen dei er meint å skulle regulere.

For å hindre åtak med flytande eksplosiv vart det i 2006 innført forbod mot å ha med seg flytande væske gjennom tryggingskontrollen.

Det nye regelverket på området tek til å gjelde i EU-landa frå 29. april 2010. Dette regelverket tillét ikkje at det noverande væskeforbodet blir vidareført. Det vil seie at det ikkje er heimel for dette i det nye regelverket. Føresetnaden frå EU si side er at det kan takast i bruk ny teknologi på lufthamnene som kan «avsløre» alle flytande eksplosiv.

Røynslene så langt kan tyde på at relevant teknologi kan liggje noko fram i tida. Det er organa i EU som avgjer korleis regelverket blir følgt opp, og kva for tryggingskontroll som skal nyttast til kvar tid.

Regjeringa har som mål at reisande frå alle lufthamner skal få ein enklare tryggingskontroll, og vil arbeidet aktivt overfor EU for å påverke dette.

Assistanse til passasjerar med redusert funksjonsevne

EU har innført eit regelverk som gjev lufthamnene ansvaret for å tilby assistanse til passasjerar med redusert funksjonsevne. Som ein del av EØS-avtala vart forordninga teken inn i norsk rett i 2008. Noreg ynskte å gå lenger enn EU-regelverket, og innførde i tillegg ein nasjonal minstestandard for kva slags assistanse denne passasjergruppa har krav på.

Direktiv om lufthamnavgifter

I februar 2009 vedtok EU eit direktiv om lufthamnavgifter. Direktivet byggjer på prinsippa om ikkje-diskriminering, rett til innsyn og konsultasjonar med brukarane.

Direktivet vil bli teke inn i norsk rett som ein del av EØS-avtala. Samferdselsdepartementet meiner at direktivet vil få lite å seie for Avinor. For Noreg er det viktig at direktivet opnar for å definere eit system av lufthamner som ei eining, og operere med like avgifter innanfor systemet. Dette betyr at samfinansieringa i Avinor kan halde fram, og at avgiftene kan innrettast på same måte som i dag. Det vil truleg heller ikkje vere behov for å gjere endringar i måten avgiftene blir fastsette på.

3.3.3 Takstpolitikk

Det er sterke samfunnsomsyn knytte til innretninga og nivået på avgiftene flyselskapa betaler for å nytte tenestene frå Avinor. Med heimel i luftfartslova og i eigenskap av å vere styresmakt for luftfarten fastset Samferdselsdepartementet takstane for selskapet. Takstregulativet blir fastsett i form av ei forskrift, vanlegvis ein gong i året.

Avgiftene er knytte til talet på passasjerar (passasjeravgift og tryggingsavgift), vekta på flya (startavgift) og vekt og flogen distanse (undervegsavgift). Passasjeravgifta og startavgifta er med og finansierer infrastrukturen og drifta av lufthamnene. Inntektene frå tryggingsavgifta er øyremerkte til tiltak mot terror og sabotasje, medan inntektene frå undervegsavgifta er øyremerkte til undervegstenestene.

Figur 3.2 viser utviklinga i takstnivået i Luftfartsverket og seinare Avinor i perioden 1996–2008, samanlikna med utviklinga i konsumprisindeksen frå Statistisk sentralbyrå.

Kjelde: Avinor

Figuren viser at det samla avgiftsnivået var om lag på det same nivået i 2008 som i 1996. Nye tiltak for å hindre åtak mot luftfarten – som vart innførde etter hendingane 11. september 2001, og som vart finansierte gjennom ei eiga tryggingsavgift – gav eit skift oppover i avgiftsnivået på midten av 2000-talet. Ser ein bort frå tryggingsavgifta, har avgiftsnivået reelt gått ned dei siste åra.

Avinor har eit omfattande samfunnsoppdrag og mange viktige samfunnspålagde oppgåver. Som takststyresmakt vil Samferdselsdepartementet ta omsyn til at Avinor skal ha inntekter som gjer selskapet i stand til å løyse desse oppgåvene. Samstundes er Avinor tilnærma eineleverandør i mange marknader. Takstpolitikken skal difor òg medverke til at Avinor ikkje utnyttar monopolmakta på ein uheldig måte, og medverke til at selskapet blir drive mest mogleg effektivt. Som takststyresmakt vil Samferdselsdepartementet dess­utan sikre breie samfunnsomsyn, som omsynet til miljøet og omsynet til distrikta.

Samferdselsdepartementet fastsette Avinors takstregulativ for 2009 den 5. november 2008. I gjennomsnitt vart takstane auka med 3,1 prosent frå 2008. Dette tilsvara den prisveksten som var venta for 2009 den gongen.

Luftfartslova gjev òg Samferdselsdepartementet heimel til å fastsetje takstane på lufthamner utanfor Avinor. Samferdselsdepartementet nyttar i dag denne heimelen til å fastsetje takstane på Moss lufthamn, Rygge.

Vurderinga til Samferdselsdepartementet

Avinor står overfor store investerings- og finansieringsutfordringar dei neste åra. Dette kan tale for at avgiftsnivået bør aukast i tida framover. I samband med at Samferdselsdepartementet skal fastsetje takstregulativet til Avinor for 2010 seinare i 2009, har departementet bede Avinor om å utarbeide eitt framlegg der takstnivået følgjer konsumprisindeksen neste år. Avinor er vidare bede om å utarbeide eit alternativt framlegg der inntektene frå lufthamnavgiftene sikrar at investeringar som er naudsynte for å oppfylle krava i forskrifta om utforming av store flyplassar dei neste tre åra, blir gjennomførde. Sjå kapittel 3.3.1 og kapittel 5 for ei nærare omtale av forskrifta. Samferdselsdepartementet vil kome attende med resultata av vurderinga si når takstregulativet til Avinor for 2010 blir lagt fram.

Som nemnt er tryggingsavgifta og undervegsavgifta kostnadsbaserte. Innanfor regelverket for det felleseuropeiske luftrommet skal det utviklast in­sentivordningar for å sikre ei effektivisering av undervegstenestene. Samferdselsdepartementet vil vurdere om det er mogleg å utvikle ei liknande ordning for tryggingsavgifta. Samferdselsdepartementet vil elles be Avinor om å greie ut om det er mogleg å differensiere lufthamnavgiftene etter miljøeigenskapane til flya, mellom anna når det gjeld støy.

3.3.4 Løyvepolitikk

Etter luftfartslova trengst det løyve frå Samferdselsdepartementet for å «anlegge, drive eller inneha landingsplass». Løyve skal gjevast når det er i samsvar med allmenne interesser. I vurderinga skal det leggjast vekt på omsynet til miljø, helse, regulering, kultur og næringsinteresser.

Avinor hadde tidlegare eit samla løyve for alle lufthamnene i selskapet. Frå 1. januar 2007 vart samleløyvet erstatta av eit løyve for kvar einskild lufthamn.

Oslo lufthamn, Gardermoen, vart i si tid bygd ut som hovudflyplass for Oslo-området, jf. St.prp. nr. 90 (1991–1992) Utbygging og finansiering av hovedflyplass for Oslo-området på Gardermoen med tilhørende tilbringersystem og konsekvenser for Forsvaret og Innst. S. nr. 90 (1991–1992). På det sentrale Austlandsområdet konkurrerer hovudflyplassen på Gardermoen og lufthamner utanfor Avinor delvis om dei same passasjerane. Gardermoen skal vere med og halde oppe eit stort tal bedriftsøkonomisk ulønsame lufthamner i heile landet, medan lufthamnene utanfor Avinor ikkje tek del i denne samfinansieringa. Som løyvesstyresmakt vil Samferdselsdepartementet ta omsyn til den viktige rolla Gardermoen spelar i å halde oppe eit desentralisert nett av lufthamner i Noreg, jf. St.meld. nr. 16 (2008–2019) Nasjonal transportplan 2010–2019 og Innst. S. nr. 300 (2008–2009).

3.4 Samferdselsdepartementet som tilskotsstyresmakt

I 1997 og 1998 overtok det dåverande Luftfartsverket 26 lufthamner frå kommunane. I denne samanhengen vart det innført ei tilskotsordning på budsjettet til Samferdselsdepartementet som delvis skulle dekkje dei auka kostnadene for Luftfartsverket. Ordninga omfatta i tillegg Båtsfjord lufthamn, som Luftfartsverket bygde på den tida, og helikopterlandingsplassen på Værøy.

Løyvingane til dei regionale lufthamnene nådde ein topp i 2004 med 264 millionar kroner. I perioden 2006–2008 har det ikkje vore løyvt midlar til denne ordninga. Grunngjevinga for dette har vore dei relativt gode tidene for luftfarten i perioden og betre rammevilkår for Avinor. I 2005 vart infrastrukturen for luftfarten såleis teken inn i opplegget for meirverdiavgifta, og i 2006 vart det opna opp for avgiftsfritt sal ved framkomst frå utlandet. Avinor opplyser at desse tiltaka til saman har betra resultatet i Avinor med 600–800 millionar kroner i året.

I samband med at Luftfartsverket vart skipa om til Avinor vart det lagt til grunn at tilskotet skulle erstattast av ei kjøpsordning. Dette arbeidet har sidan vorte lagt på is.

I § 10-planen viser Avinor til at dei pliktene som samfunnet pålegg Avinor å utføre, gjer det naudsynt at staten dekkjer underskotet på dei regionale lufthamnene gjennom statleg kjøp.

Vurderinga til Samferdselsdepartementet

Dersom staten ynskjer at eit selskap som Avinor skal utføre bedriftsøkonomisk ulønsame oppgåver, kan staten betale selskapet direkte for dette. Alternativt kan staten kompensere selskapet indirekte ved å gje selskapet ulike føremoner, og la selskapet nytte fortenesta frå desse føremonene til heilt eller delvis å dekkje underskotet frå dei ulønsame oppgåvene.

For Avinor har staten valt det siste alternativet. Drifta av lufthamnene rundt dei største byane gjev selskapet gode inntekter, ikkje minst som følgje av høvet til å drive avgiftsfritt sal. Som motyting for dette skal Avinor drive ei rekkje bedrifts­økonomisk ulønsame lufthamner rundt omkring i landet og utføre ei rekkje samfunnspålagde oppgåver.

Dei siste åra har det vore lagt til grunn at overskotet på dei bedriftsøkonomisk lønsame lufthamnene skal dekkje kostnadene ved dei samfunnspålagde oppgåvene og heile underskotet ved lufthamnene som går med bedriftsøkonomisk underskot. Avinor meiner som nemnt at dette ikkje er tilstrekkeleg, og bed om at staten løyver midlar som dekkjer underskotet på dei regionale lufthamnene.

Samferdselsdepartementet vil vise til at som aksjeselskap bør Avinor styrast etter sunne bedrifts­økonomiske prinsipp. I dette ligg det at selskapet bør ha rammevilkår som gjer det mogleg for selskapet å nå det avkastningsmålet eigaren har sett på kapitalen som er skoten i selskapet. Som det er vist i kapittel 6.1 har ikkje Avinor nådd avkastningsmålet fram til no. Dette kan tyde på at selskapet ikkje blir kompensert tilstrekkeleg for dei bedriftsøkonomisk ulønsame oppgåvene selskapet er pålagt. På den andre sida kan ein stille spørsmål ved om det er riktig at staten skal krevje same avkastning frå dei regionale lufthamnene som frå resten av lufthamnene i selskapet. Dette er eit spørsmål Samferdselsdepartementet vil greie ut nærare.

Samferdselsdepartementet har merka seg at Avinor vil ha utfordringar med å finansiere tryggleiksinvesteringar som er naudsynte for å halde oppe dagens transportstandard på alle lufthamnene. Våren 2009 varsla Avinor at selskapet mellombels ville utsetje investeringar i mellom anna tryggleiksområde på fem lufthamner, jf. kapittel 5.1. Som ein del av tiltakspakka overfor Avinor, jf. kapittel 1.1, vil Regjeringa fremje ein proposisjon med framlegg om eit ekstraordinært tilskot til Avinor på 150 millionar kroner i 2009 knytt til gjennomføring av særskilde tryggleikstiltak. Saman med dei andre tiltaka i pakka skal tilskotet medverke til at Avinor kan gjennomføre naudsynte tryggleiksinvesteringar.

Utviklinga i flytrafikken og økonomien i Avinor er likevel usikker, og Samferdselsdepartementet vil følgje utviklinga nøye i tida framover. Departementet vil samstundes peike på at det er naudsynt at Avinor driv verksemda på ein måte som gjer selskapet i stand til å handtere dei svingingane som ein av røynsle veit at finst i luftfarten.

Det blir elles vist til gjennomgangen av den økonomiske og finansielle situasjonen i Avinor i kapittel 5 og 6.

3.5 Staten som miljøstyresmakt

Miljøtiltak frå styresmaktene vil få konsekvensar for Avinor på fleire område.

Transportpolitikken til Regjeringa skal medverke til å avgrense klimagassutsleppa, redusere dei miljøskadelege verknadene av transport og medverke til å oppfylle både nasjonale mål og dei internasjonale pliktene Noreg har teke på seg på miljøområdet, jf. St.meld. nr 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019 og Innst. S. nr. 300 (2008–2009).

Miljøverndepartementet har ansvaret for at Noreg fører ein heilskapleg miljø- og klimapolitikk. Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet har også viktige miljøoppgåver på luftfartsområdet. Det er vidare ein del av samfunnsansvaret til Avinor å vere ein pådrivar og tilretteleggjar for at dei negative verknadene på miljøet frå luftfartsnæringa kan reduserast, jf. kapittel 3.2.2. I kapittel 4 og 5 er det gjort greie for korleis Avinor følgjer opp miljøansvaret sitt og korleis Samferdselsdepartementet vurderer dette arbeidet.

Luftfarten verkar inn på miljøet gjennom støy, bruk av areal og utslepp til luft og grunn. På ei rekkje av desse områda har Stortinget sett nasjonale miljømål. Den største miljøutfordringa innanfor luftfarten er å få på plass internasjonale verkemiddel for å avgrense klimagassutsleppa frå den internasjonale luftfarten. Det er elles knytt somme utfordringar til støy frå luftfarten.

Utslepp av klimagassar

Noreg skal vere ein pådrivar for ei meir ambisiøs og omfattande klimaavtale etter Kyoto-perioden. Utgangspunktet for Noreg er målet om at den globale temperaturauken skal haldast under to grader sa­manlikna med nivået før industrialiseringa av verda tok til. Noreg har mål om å vere karbonnøytralt seinast i 2030, jf. St.meld. nr 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk og Innst. S. nr. 145 (2006–2007). Innanfor transportsektoren er det eit mål at utsleppa skal reduserast med 2,5–4,0 millionar tonn i året.

Den innanlandske sivile luftfarten stod i 2007 for eit utslepp av klimagassar på 0,9 millionar tonn CO₂ -ekvivalentar. Dette tilsvara rundt to prosent av dei samla klimagassutsleppa i Noreg. Innanriks luftfart er omfatta av Kyoto-avtala, og som eitt av få land i verda har Noreg innført ei eiga CO₂ -avgift på denne delen av luftfarten. Eit verkemiddel for å handtere klimagassutsleppa frå den innanlandske luftfarten er såleis på plass.

Klimagassutslepp frå fly som tankar drivstoff i Noreg og flyg til utlandet, utgjorde 1,2 millionar tonn CO₂ -ekvivalentar i 2006. Den internasjonale luftfarten er ikkje omfatta av Kyoto-avtala. Utfordringa er såleis å få på plass verkemiddel som regulerer klimagassutsleppa frå denne delen av luftfarten.

På europeisk nivå har EU skipa eit kvotehandelssystem. Noreg alt har slutta seg til dette systemet som ein del av EØS-avtala. EU har vedteke at luftfarten skal takast inn i dette systemet. Noreg er positivt til dette og vil vurdere om det er behov for å gjere tilpassingar i EU-rettsakta i samband med at ho skal takast inn i EØS-avtala.

Regjeringa vil likevel understreke at klimaendringane er ei global utfordring som fyrst og fremst må løysast med globale verkemiddel. Regjeringa arbeider difor for at den internasjonale luftfarten skal omfattast av den nye klimaavtala som skal erstatte Kyoto-avtala. Regjeringa vil arbeide for skattlegging av den internasjonale luftfarten og for at inntektene frå ein slik skatt skal øyremerkjast til SN.

Støy

I 1999 stod luftfarten for fire prosent av den samla støyplaga i Noreg. I St.meld. nr 26 (2006–2007) Regjeringens miljøpolitikk og rikets miljøtilstand , jf. Innst. S. nr. 132 (2007–2008), gjekk Regjeringa inn for at støyplaga i Noreg skal reduserast med ti prosent innan 2020 samanlikna med 1999. Luftfarten vil nå dette målet med god margin, men det er likevel rekna med ei negativ utvikling dei siste åra fram mot 2020, dersom nye tiltak ikkje blir sette i verk.

I den same meldinga er det sett som mål at talet på personar som er utsette for støy over 38 dB innandørs, skal reduserast med 30 prosent innan 2020. For å oppnå dette vil Regjeringa skjerpe krava til kva støynivå som skal tillatast innandørs. Dette er eit tiltak som vil motverke den negative utviklinga i støyulempene frå luftfarten fram mot 2020.

Forskrifta om førebygging av støy frå Oslo lufthamn, Gardermoen, skal medverke til å redusere støyulempene frå denne lufthamna, jf. kapittel 3.3.1. Som det er vist til i kapittel 3.3.3 vil Samferdselsdepartementet elles be Avinor om å greie ut om det er mogleg å differensiere lufthamnavgiftene etter miljøeigenskapane til flya, mellom anna når det gjeld støy.

3.6 Staten som lovgjevar elles

I dette avsnittet blir det gjort greie for to lover frå områda til andre departement som vil gje konsekvensar for Avinor.

Diskriminerings- og tilkomstlova

Diskriminerings- og tilkomstlova («diskriminerings- og tilgjengelighetsloven») tok til å gjelde frå 1. januar 2009. Utover å forby diskriminering gjev lova også offentleg verksemd ei generell plikt til å leggje til rette for og arbeide målretta for å fremje universell utforming. Universell utforming skal sikre færrast mogleg spesialordningar, slik at flest mogleg kan nytte eit ordinært tilbod. Lova er generell og gjeld også for lufthamnene.

Som styresmakt for luftfarten har Samferdselsdepartementet sett i gang ein prosess i samråd med Barne- og likestillingsdepartementet for å vurdere om sektorlovgjevinga på luftfartsområdet kjem måla i diskriminerings- og tilkomstlova i møte. I dette arbeidet vil også organisasjonane som representerer personar med redusert funksjonsevne bli inviterte, og alle partar i saka vil bli høyrde.

Lov om vaktverksemd

I St.prp. nr. 49 (2008–2009) og Innst. O. nr. 116 (2008–2009) ligg det at lova om vaktverksemd («vaktvirksomhetsloven») vil bli endra. Dette fører til at utdanningsnivået for vektarane og kontrollen med vaktnæringa blir heva. Selskapa som står for tryggingskontrollane på lufthamnene i Avi­nor, er òg omfatta av lovendringa.