2 Grunnlaget for reindriftsforhandlingene 1997

2.1 Reindriftspolitiske mål og retningslinjer

Reindriftsavtalen legger til grunn de mål og retningslinjer for reindriftspolitikken som Regjeringen fremmet i St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift,og som Stortingets næringskomité sluttet seg til i Innst. S. nr. 167 (1991-92). I avsnitt II.1. i denne innstillingen konkretiseres «en bærekraftig reindrift» gjennom følgende tre punkt (mål):

1. 1.

   Økologisk bærekraft

2. 2.

   Økonomisk bærekraft

3. 3.

   Kulturell bærekraft

Disse tre målene står i en innbyrdes sammenheng hvor de i tur må vokse fram og utvikles som følge av bedre tilpasning i et foregående ledd: Økologisk bærekraft gir grunnlag for økonomisk bærekraft, og sammen gir økologisk og økonomisk bærekraft mulighet for å utvikle kulturell bærekraft.

Økologisk bærekraftforutsetter at det legges avgjørende vekt på å forvalte beitegrunnlaget slik at beitebalansen sikres. I områder der det har vært overbeiting må balansen gjenopprettes. Dette for å gi næringen utviklingsmuligheter på kort og lang sikt.

Beitepotensialet må sikres ved regulering av reintallet og ved at det ikke gjøres for sterke inngrep i ressursgrunnlaget. Dette gjelder også næringens egne inngrep i form av barmarkskjøring, gjerdebygging o.l. Forhold knyttet til bl.a. god dyrehelse og god avkastning gjennom tilstrekkelig beite står samtidig sentralt.

Målsettingen forutsetter videre at det ut fra overordnede nasjonale mål om en bærekraftig utvikling, spesielt m.h.t. vern av naturens mangfold, gjennomføres en beitebruk og driftsmessig tilpasning for reindriften som skjer på naturens premisser og som bevarer og utvikler miljøkvalitet i vid forstand.

Økonomisk bærekraftforutsetter at det stilles krav om produktivitet, inntjeningsevne, kostnadseffektivitet, inntektsnivå og inntektsfordeling. Det stiller også krav om at det er et rimelig forhold mellom næringens ressursgrunnlag og det antall mennesker som skal finne inntekts- og sysselsettingsmuligheter i reindriften med de markeds- og inntektsmuligheter som er til stede. En bedre utnytting av det produksjonspotensialet som ligger i en bedre flokkstruktur, - kjønns-, alders- og vektmessig, samt en sterkere vektlegging av kvalitet vil her virke positivt.

Reindriften har avgjørende betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Flertallet i næringskomitéen (jfr. Innst. S. nr. 167 (1991-92)) sier seg derfor enig med Regjeringen (jfr. St.meld. nr. 28 (1991-92)) i at kulturell bærekraftinnebærer at man må sikre en stabil sysselsetting og inntekt i næringen. Forholdet gjelder særlig i det sør-samiske området med en spredt og tallmessig liten samisk befolkning. Stabil sysselsetting vil bidra til at reindriften også i framtiden vil kunne stå som sentral bærer av samisk kultur.

Målsettingen forutsetter at reindriftspolitikken sees i en samepolitisk sammenheng. Sikring av næringens materielle forutsetning blir i en slik sammenheng en nødvendig del av en kulturell bærekraft. Næringens betydning for opprettholdelse og utvikling av et levende samisk samfunn, - økonomisk, sosialt og kulturelt, er derfor et sentralt mål.

For Finnmark står nå et reintall i balanse med beiteressursene og full utnyttelse av reindriftens produksjonspotensiale som viktigste satsningsområde.

2.2 Virkemidlene i reindriftspolitikken

2.2.1 Reindriftsloven

I St.meld. nr. 28 (1991-92) En bærekraftig reindrift ble endringer i reindriftsloven trukket frem som en forutsetning for å få gjennomført nødvendige endringer i reindriftspolitikken. Reindriftsloven, slik den ble vedtatt i 1978, hadde på mange måter vist seg utilstrekkelig som et næringspolitisk virkemiddel.

Stortinget vedtok 30. januar 1996 endringer i reindriftsloven. Som flertallet i Næringskomitéen peker på i Innst. S. nr. 233 (1995-96) gjør reindriftsloven det nå mulig å knytte økonomiske og lovbaserte virkemidler sammen i et mer helhetlig virkemiddelsystem for å tilpasse beitetrykket, og samtidig redusere miljøproblemene knyttet til overbeiting.

2.2.2 Reindriftsavtalen

Reindriftsavtalen er, - ved siden av reindriftsloven, den viktigste operative redskap vi har for å følge opp målene og retningslinjene i reindriftspolitikken. I forhandlingene om reindriftsavtalen, mellom Norske Reindriftsamers Landsforbund og Staten ved Landbruksdepartementet, drøftes de sentrale økonomiske spørsmål som knytter seg til utviklingen i reindriften. Her bestemmer en bl.a. bruken av de økonomiske virkemidler, og hvordan de på best mulig måte skal utformes for å harmonere med reindriftslovens intensjon og bestemmelser. Dette skal sikre at utviklingen går i retning av de mål som Stortinget har fastsatt.

Stortingsflertallet stiller seg i Innst. S. nr. 233 (1995-96) kritisk til ordningene med progressive slaktekrav og tidligslaktetilskudd, og sier:

«Målet med ordningane er å redusere presset på beita samstundes med at produksjonen vert oppretthalden gjennom høgare avdrått på et lågare reintal. Fleirtalet finn likevel ikkje at ordninga med progressive slaktekrav har gjeve dei positive verknader for ein reduksjon av reintalet i Finnmark som ein hadde venta. Fleirtalet set også spørsmål om kostnadene ved tidlegslaktetilskotet står i høve til den verknad ordninga har hatt for presset på vinterbeita. Dertil er denne tilskotsordninga produksjonsavhengig, og utan inntektsutjamnande effekt.»

I Innst. S. nr. 233 (1995-96) heter det videre:

«Fleirtalet meiner at det er viktig at overføringane ikkje verkar til å forsterka problemet med overbeiting og skeiv inntektsfordeling, og ber difor om ei nærare analyse av samanhengane mellom dei økonomiske verkemiddel på den eine sida og miljøproblema og inntektsfordelinga på den andre.»

I kapittel 3.5 er det gitt en redegjørelse for utforming og effekter av de viktigste ressursrelaterte økonomiske virkemidlene.

I de to siste slaktesesongene har det vært gjennomført et prøveprosjekt for tilpasning av reintallet gjennom utslakting av rein som ikke holder kvalitetsmål. I St.prp. nr. 40 (1995-96) ble det bl.a. sagt følgende i denne forbindelse:

«Departementet er videre av den oppfatning at prøveprosjektet så raskt som mulig bør avløses gjennom et selvstendig alternativ til det tradisjonelle tilskuddssystemet vi i dag har under reindriftsavtalen.»

I stortingsproposisjonen ble det videre sagt:

«På grunnlag av de erfaringer som hentes inn gjennom prøveprosjektet vil det ved neste års reindriftsforhandlinger bli vurdert om det skal opprettes en ny tilskuddsordning hvor det videre arbeid med reintallsreduksjonen baseres på et kvalitativt vektgrenseprinsipp.»

Dette følges opp av stortingsflertallet i Innst. S. nr. 233 (1995-96) der det sies:

«Fleirtalet vil fylgje prosjektet med interesse med omsyn til dei resultat ein oppnår i dei områda der det er særs dårleg samsvar mellom reintal og beitegrunnlag. Dersom prosjektet vert vellykka, vil det etter fleirtalet si meining kunne vera aktuelt med ei gjennomføring i breiare skala.»

Ut fra erfaringene med NRLs veieprosjekt og øvrige veieprosjekter i regi av Reindriftsforvaltningen gjennom sesongene 1995/96 og 1996/97 bør det etter departementets vurdering nå ligge til rette for innføring av en tilskuddsordning basert på vektkriterier ved reinflokkene.

Som et ledd i arbeidet med å integrere vektkriterier i tilskuddsordningene på reindriftsavtalen er det i årets forhandlinger foretatt betydelige omlegginger i de direkte inntektsgivende tilskudd. Det vises til omtale i kapittel 4.

2.2.3 Samordnet virkemiddelbruk

I St.prp. nr. 40 (1995-96) heter det:

«. . .Det kan pr. dato imidlertid ikke registreres noen positiv effekt av de skjerpede (progresive) slaktekravene som ble innført fra og med slaktesesongen 1994/95. Driftsenhetene med størst reintall synes å velge bort tilskuddet fordi virkemidlet synes uoppnåelig og/eller ved at det ikke betyr så mye rent økonomisk at en av den grunn vil redusere flokken.

Dette kan etter departementets vurdering være et uttrykk for at grensen nå er nådd for hva man kan oppnå av reintallsreduksjon ved hjelp av økonomiske virkemidler. Videre framover vil det derfor være nødvendig at de økonomiske virkemidlene kombineres med lovbaserte tiltak for å oppnå nødvendig reduksjon av reintallet.»

Dette følges opp av stortingsflertallet i Innst. S. nr. 233 (1995-96) der det sies:

«. . . Regjeringa bør forut for dei komande forhandlingar førebu seg ved å: . . . . Analysere moglege kombinasjonar av verkemiddel over avtalen og reindriftslova for utvikling av ein heilskapleg verkemiddelpolitikk i høve til utfordringa med å få reintalet ned og i balanse med beiteressursane, samstundes som avkastninga pr. rein vert søkt optimalisert.»

På denne bakgrunn vil departementet nå legge opp til at sanksjonshjemlene i reindriftsloven og stimuleringstiltakene over reindriftsavtalen i sterkere grad skal kunne brukes sammen for å nå fram til større måloppnåelse i reindriftspolitikken, i tråd med Stortingets forutsetninger.

I kapittel 6 følger en nærmere redegjørelse for departementets vurderinger når det gjelder framtidig utforming av virkemiddelsystemet på reindriftsavtalen og samordningen av dette mot reindriftslovens sanksjonshjemler.

2.3 Beitet som allmenningsressurs

I Innst. S. nr. 233 (1995-96) heter det:

«. . . Regjeringa bør forut for dei komande forhandlingar førebu seg ved å: . . . Summera tilhøva (t.d. dei som gjeld kultur, samfunn og det økososiale) som påverkar tilpassinga av reintalet for enkeltreineigar, driftseining, driftsgruppe og distrikt»

Slik forholdene er i dag forvaltes det alt vesentlige av lavbeitene i Finnmark som en allmenningsressurs. De reineiere som gjør seg bruk av allmenningen har både felles og motstridende interesser. Fellesinteressen ligger i å sikre et maksimalt langvarig utbytte, mens den motstridende interesse ligger i hvordan dette utbyttet skal fordeles. Hver enkelt ønsker størst mulig andel av beiteressursen for seg og sine dyr. Konkurransen som da oppstår mellom enkeltreineiere, driftsenheter, driftsgrupper og distrikter presser disse inn i et ufrivillig og selvakselererende ressurskappløp som til slutt må kulminere ved at beitet bryter sammen.

Drivkraften i ressurskappløpet ligger ikke primært i at antall reineiere har økt, men i det forhold at hver enkelt har som strategi å etablere en posisjon for seg gjennom økt reintall. Dette gir nettogevinst, konkurransefortrinn og økt sikkerhet for den enkelte på kort sikt. Problemet er at det som er individuelt fornuftig for den enkelte reineier i sum er kollektivt ufornuftig for næringen. Det er denne antagonismen som må brytes.

Dagens situasjon innen fiskeriene og jordbruket gir heller ikke rom for ekspansjon. Her er det imidlertid en lang tradisjon, nærmest full forståelse og en innarbeidet praksis med å sette rammebetingelser for den enkelte, delvis for å begrense ressursuttaket og for å hindre overbeskatning, og delvis for å hindre overproduksjon og prisfall i markedet.

2.3.1 Regulering av reintallet

Regulering gjennom ulike kvoteordninger er en brukt forvaltningsstrategi innen både fiskeriene og jordbruket. En har her sett nødvendigheten av «overstyring» for å balansere ressursuttak med ressursgrunnlag eller tilbud mot etterspørsel.

Også i reindriften ligger det til rette for å skape balanse mellom produksjon og høsting av primærressursen, - beitet, gjennom kvoteordninger, - enten bestemt kvantitativt som høyeste reintall eller kvalitativt som nedre vektgrense for kjønns- og aldersgrupper av rein.

Etter reindriftsloven kan høyeste reintall pr. driftsenhet fastsettes av områdestyrene (§ 2). På grunn av vegring i Finnmark mot begrensning i den enkeltes «selvråderett» i forhold til egen bruk av fellesressursen, - beitegrunnlaget, fikk denne formen for kvoteregulering bare gjennomslag i deler av de sørlige reinbeiteområdene, og da fortrinnsvis som frivillige avtaler mellom driftsenhetene innen distriktene. Her har ordningen virket både stabiliserende og utjevnende for reintallet, samtidig som den har gitt trygghet og forutsigbare rammebetingelser for den enkelte driftsenhet.

Etter revisjonen av reindriftsloven er det nå hjemmel for å ilegge ressursavgift for reineiere som belaster fellesressursene mer enn vedkommende er berettiget til (§ 8b). Det er også innført hjemmel for å fastsette vektgrenser for kjønns- og aldersgrupper av rein som skal kunne tillates ført fra gras- og urtebeitene og inn på lavbeitet. Med dette har en den situasjon at reintallstilpasningen ikke nødvendigvis må skje ved fastsetting av høyeste reintall på distrikts- eller driftsenhetsnivå. Det positive ved en vektbasert reguleringsordning er at den er ønsket av næringen selv.

Reindriftsavtalens virkemidler må også rettes inn på en slik måte at de leder til en reintallsutvikling hvor lavbeitene får anledning til å bygge seg opp. Ved siden av dette må avtalens virkemidler ha en inntektsutjevnende effekt slik at sysselsettingsnivået i størst mulig grad opprettholdes i næringen.

Dette krever fortsatt omstilling internt i reindriften. Den videre omstilling kan etter departementets vurdering bare i begrenset grad gjennomføres ved at aktive reindriftsutøvere søkes kanalisert ut av næringen.

Reintallsreduksjonen kan bare gjennomføres ved at kvalitetsspørsmål ved reinflokken settes i fokus og ved at den frie konkurransen om begrensede beiteressurser bringes under kontroll. For at dette skal lykkes må næringsutøverne, gjennom de virkemidler som settes i verk, sikres stabile og forutsigbare rammebetingelser. Dette er viktig for at den enkelte utøver skal kunne gjøre seg fri fra tradisjonell erfaring om at en økning av reintallet er en nødvendig forutsetning for å trygge egen eksistens innen reindriften.

For å sikre både effekten av, og tilliten til, de økonomiske ordningene, må de lovbaserte tiltakene stilles opp som et «ris bak speilet». Dette er nødvendig for at utviklingen skal kunne styres i en bærekraftig retning, og ikke minst for å kunne sikre driftsgrunnlaget til de driftsenheter og distrikter som reduserer og tilpasser sitt reintall til beiteressursene på frivillig basis.

En reduksjon i reintallet i driftsenheter som fortsatt skal være i drift, samtidig med at disse skal ha økonomisk bærekraft, vil kreve at inntjeningen økes. Departementet mener at det er mulig å kompenesere for en reintallsreduksjon i Karasjok og Kautokeino gjennom produktivitetsøkning pr. rein. Her, som i Sør-Trøndelag og Hedmark reinbeiteområde, ble det i 1994/95 produsert 22-23 kg kjøtt pr. km² bruttoareal. Produksjonen pr. rein i vårflokk var da 7-8 kg i Karasjok og Kautokeino, mens den var 15 kg i Sør-Trøndelag og Hedmark. Figur 2.1 illustrerer forholdet.

Med samme produksjon pr. rein i nord som i sør. vil det totale kjøttproduksjonsvolum på arealene i Karasjok og Kautokeino kunne opprettholdes på halvparten så mange dyr og med en vesentlig mindre belastning på beitene. Departementet ser derfor «utslakting av rein som ikke holder kvalitetsmål» som et virkemiddel med betydelig potensiale når det gjelder å skape beitebalanse og å opprettholde produksjons- og inntektsmulighetene i næringen.