2 Forslag om endrede skatte- og avgiftsregler

2.1 Innledning

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004 foreslås følgende regelendringer på skatte- og avgiftsområdet:

• Det foreslås at det fra 1. juli 2004 innføres en ny ordning for el-avgift for næringsvirksomhet basert på EUs nye energiskattedirektiv. I forhold til saldert budsjett vil dette gi en provenyøkning på om lag 200 mill. kroner påløpt og om lag 100 mill. kroner bokført for 2004. Forslaget er også omtalt i St. meld. nr. 2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett 2004.

• Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer foreslås fjernet. Dette finansieres delvis ved å øke avgiftene på alle drikkevarer. Samlet gir dette en lettelse på om lag 150 mill. kroner påløpt og 125 mill. kroner bokført.

• Det foreslås at fradragsretten for merverdiavgift for varebiler klasse 1 fjernes, noe som gir et merproveny på om lag 50 mill. kroner påløpt og om lag 35 mill. kroner bokført. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004) Om lov om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv. 2004.

• I forbindelse med omleggingen til utslippsavgift på forbrenning av avfall fra 1. juli 2004 foreslås det at den planlagte tilskuddsordningen for avfallsbasert energiproduksjon faller bort. Dette reduserer utgiftene på 2004-budsjettet med om lag 37,5 mill. kroner. Samtidig justeres inntektsanslagene for sluttbehandlingsavgiften ned. Samlet gir dette et påløpt provenytap på om lag 5 mill. kroner, men en samlet bokført provenyøkning på om lag 2,5 mill. kroner.

• Det foreslås avgiftsfritak for klimagassene HFK og PFK ved gjenvinning for salg.

• Det foreslås en reduksjon av tilleggsavgiften for kjøretøy som skal betale årsavgift med redusert sats.

• Det foreslås fradrag for tap på sparemidlene ved utbetalinger fra en individuell livrente med investeringsvalg og uten avkastningsgaranti. For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• Skattereglene for kapitalforsikring med investeringsvalg og uten avkastningsgaranti klargjøres, og det gis fradrag for tap på sparedelen også for disse avtalene. Samtidig foreslås det at grunnlaget for arveavgift reduseres slik at det ikke skal betales arveavgift av skatt på avkastning fra polisen. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• Det foreslås flere endringer i skatteloven for å gjøre ligningsbehandlingen av sambeskattede skattytere mer rasjonell. Regelendringene vil ikke eller i liten grad påvirke den samlede skattebyrden for skattyterne. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• Det foreslås at nettoinntekter fra produksjon av biobrensel skal kunne inngå ved beregning av jordbruksfradraget. Dette vil i praksis hovedsakelig gjelde produksjon av ved. For å kunne benytte jordbruksfradraget forutsettes det at produsentene av biobrensel driver jordbruksvirksomhet. Forslaget innebærer en skattelette på 15 mill. kroner i 2004. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• Det foreslås å øke satsen for produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk fra 3,8 pst. til 4,2 pst. med virkning fra 1. juli 2004. Økningen må ses i sammenheng med høyere utbetalinger til syketrygd enn tidligere anslått.

Disse endringene vil samlet være om lag provenynøytrale bokført på 2004-budsjettet, men vil gi en netto provenyøkning på om lag 80 mill. kroner påløpt. Sammen med allerede vedtatte endringer gir dette samlede skatte- og avgiftslettelser for 2004 på knapt 30 mill. kroner påløpt og 1670 mill. kroner bokført.

Enkelte av forslagene til endringer i skatte- og avgiftsreglene krever lovendringer eller endringer i Stortingets plenarvedtak. For forslag til lovendringer vises det til Ot.prp. nr. 68 (2003-2004). Forslagene til endringer i avgiftsvedtakene er omtalt nedenfor. Det vises også til forslag til romertallsvedtak.

2.2 El-avgift for næringsvirksomhet

Regjeringen notifiserte 5. april 2004 en ny el-avgiftsordning til ESA. Modellen er svært lik det norske avgiftssystemet som gjaldt fram til 1. januar 2004, og er tilnærmet lik den ordningen som Sverige har vedtatt å innføre fra 1. juli 2004. EUs energiskattedirektiv som ble vedtatt 27. oktober 2003 og trådte i kraft 1. januar 2004, har vist seg å kunne åpne muligheten for å innføre et slikt system. Med en behandlingstid på 8-10 uker kan ESA godkjenne den norske ordningen før 1. juli 2004. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget dersom ESAs behandling av notifikasjonen får betydning for ikrafttredelsen av vedtaket.

Som omtalt i budsjettdokumentene i fjor høst anså Regjeringen at det var stor fare for at ESA ville komme til at industriens tidligere fritak for el-avgift var ulovlig offentlig støtte, og at ESA derfor vil kreve at bedriftene betaler tilbake deler av denne støtten. Det forventes at ESA om kort tid fatter et vedtak om et mulig tilbakebetalingskrav for perioden 1. januar 2002 til 1. januar 2004.

Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2004 har en tilnærmet dansk modell og en tilnærmet svensk modell vært på en kort høringsrunde hos berørte parter. Høringsrunden viste at dersom el-avgiften skal legges om for næringsvirksomhet, foretrekker de fleste høringsinstansene en ordning som bygger på svensk modell.

En tilnærmet svensk modell vil gi drøyt 400 mill. kroner mer i avgiftsinntekter pr. år enn en tilnærmet dansk modell som var lagt til grunn i 2004-budsjettet. Innføring av en ordning tilnærmet den svenske fra 1. juli 2004 vil gi et merproveny på om lag 200 mill. kroner påløpt og om lag 100 mill. kroner bokført i 2004 i forhold til det som er budsjettert.

Modellen som er notifisert til ESA innebærer at næringsvirksomhet utenom industrien blir ilagt full el-avgift på 9,67 øre pr. kWh. Også administrasjonsbygg i industrien vil bli ilagt full el-avgift, jf. forslag til vedtak § 1. Dette tilsvarer avgiftssystemet som gjaldt fram til årsskiftet. Industrien blir ilagt el-avgift tilsvarende minimumssatsen i EUs energiskattedirektiv (0,45 øre pr. kWh). El-forbruket i flere kraftintensive industriprosesser vil imidlertid bli fritatt fra avgiften. Det legges opp til at de samme prosessene som kan unntas etter EUs energiskattedirektiv, også blir unntatt fra den norske el-avgiften. En avgift på dette forbruket ville i liten grad bidratt til å oppfylle formålet med den nye el-avgiften, dvs. å dempe økningen i el-forbruket og stimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme. Den altoverveiende delen av det kraftforbruket som fritas fra el-avgiften, f.eks. til elektrolyse, kan ikke erstattes av alternative energikilder som vannbåren varme.

De energikrevende industriprosessene som kan fritas fra EUs minimumssats er regulert i Energiskattedirektivet. Disse prosessene er kjemisk reduksjon, elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser (definert som næringsgruppe 26 andre ikke-metallholdige mineralprodukter). Dette innebærer i praksis at produksjonsprosessene i metallindustrien, sementindustrien og deler av kjemisk råvareindustri kan fritas fra el-avgift. Tilsvarende fritak foreslås som nevnt i det nye norske systemet, jf. forslag til vedtak § 2. Den nærmere gjennomføringen og avgrensningen av fritaket for energikrevende industriprosesser vil bli fastsatt i forskrift.

Energiskattedirektivet åpner i utgangspunktet ikke for å frita treforedlingsindustri fra minstesatsene i direktivet. Mulighetene for å likevel unnta treforedlingsindustrien fra avgift på linje med de andre energikrevende industriprosessene, søkes imidlertid avklart med ESA. Dersom ESA ikke godtar fritak, åpner Miljøstøtteretningslinjene for fritak fra minstesatsen på 0,45 øre pr. kWh for energiintensive bedrifter dersom disse bedriftene gjennomfører miljøtiltak tilsvarende effekten av avgiftsfritaket. Slike miljøtiltak kan være tiltak som innebærer at foretaket anvender mindre elektrisitet pr. produsert enhet eller tiltak som medfører at foretaket i større grad utnytter overskuddsenergi, for eksempel bruk av spillvarme. I regi av Olje- og energidepartementet utarbeides det derfor et program for energieffektivisering parallelt med ESA-prosessen, jf. nærmere omtale i St.meld. nr. 2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett 2004. Programmet må godkjennes av ESA.

Fritaket for el-avgift for næringslivet i Nord-Troms og Finnmark faller inn under statsstøttebegrepet i EØS-avtalen og kan ikke opprettholdes. Miljøstøtteretningslinjene åpner imidlertid for at næringslivet i tiltakssonen kan betale minimumssatsen i EUs energiskattedirektiv på 0,45 øre pr. kWh. Denne løsningen er notifisert ESA for godkjennelse. Ytterligere reduksjon i el-avgiften for næringslivet i tiltakssonen kan bare gis etter regelverket for bagatellmessig støtte. Slik bagatellmessig støtte vil bli utnyttet fullt ut i dette området, i den grad bagatellmessig støtte ikke allerede er gitt for arbeidsgiveravgift som fra 2000 pålegges visse bransjer (typer virksomhet) med høyeste sats, uavhengig av sone. Disse bransjene gis redusert arbeidsgiveravgift i henhold til regelverket for bagatellmessig støtte. Det vil i forskrift bli fastsatt dokumentasjonskrav som sikrer at disse ordningene samlet ikke overstiger grensen for lovlig bagatellmessig støtte. Det er grunn til å tro at de aller fleste foretakene i tiltakssonen dermed blir fritatt for el-avgift.

Øvrige fritak som gjaldt i avgiftssystemet og som eksisterte fram til årsskiftet, vil bli videreført. Dette innebærer at både husholdningenes fritak for el-avgift i Nord-Troms og Finnmark og fritaket som gjaldt for veksthusnæringen, videreføres. Det samme gjelder fritakene for kraft levert til produksjon av elektrisk kraft/fjernvarme, kraft produsert i mottrykksanlegg og kraft levert til verneverdige fartøy m.m. Tidligere fritak for kraft produsert og forbrukt i transportmidler utgår som unødvendig etter at avgiftsplikten fra 1. januar 2004 ble overført fra kraftleverandør til nettselskap.

Husholdningene berøres ikke av avgiftsomleggingen, og husholdninger som ikke ligger i tiltakssonen, vil fortsatt bli ilagt full el-avgift på 9,67 øre pr. kWh.

Det vises til forslag til romertallsvedtak. I vedtaket er det lagt opp til at endringene i el-avgiften trer i kraft 1. juli 2004. Dette forutsetter at ESA godkjenner notifiseringen innen dette tidspunktet. Dersom dette ikke skjer, vil departementet komme tilbake til Stortinget. Når det gjelder fritak for el-avgift for treforedling knyttet til programmet for energieffektivisering, legges det opp til at dette fritaket iverksettes av departementet når ESAs godkjennelse foreligger.

2.3 Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer

Drikkevareemballasje ilegges miljøavgift og grunnavgift. Miljøavgiften skal prise miljøkostnaden ved at emballasje havner som søppel i naturen. Avgiften reduseres i takt med økt returandel, slik at drikkevareemballasje som inngår i godkjente retursystemer med høy returandel har lav eller ingen miljøavgift, mens drikkevareemballasje som ikke inngår i et retursystem eller har lav returandel har høyere miljøavgift. Drikkevareemballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje) blir i tillegg ilagt en grunnavgift. Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. I 2004 er avgiften på 0,89 kroner pr. enhet. Avgiftssatsen er uavhengig av om emballasjen inngår i et retursystem eller ikke.

Departementet har fått henvendelser fra flere organisasjoner innen næringsmiddelindustrien som ønsker grunnavgiften fjernet. Begrunnelsen fra bransjen er bl.a. knyttet til transportkostnader, sikkerhetshensyn forbundet med rengjøring av flasker og konkurransemessige forhold. Konkurransetilsynet har også påpekt at grunnavgiften kan virke konkurransevridende fordi den favoriserer produsenter som tapper på ombruksemballasje fremfor andre produsenter som opererer i de samme markedene.

Grunnavgiften bidrar også til å øke grensehandelen med drikkevarer tappet på engangsemballasje. Privat import av drikkevarer tappet på engangsemballasje kan også utgjøre et miljøproblem fordi denne emballasjen ikke inngår i norske pantesystemer.

Bakgrunnen for innføringen av grunnavgiften på engangsemballasje var bl.a. en oppfatning om at ombruk var å foretrekke miljømessig framfor materialgjenvinning. Ny teknologi gjør at gjenvinning av drikkevareemballasje er blitt et mer miljøvennlig alternativ enn tidligere. Det er ikke miljøfaglig grunnlag for å hevde at ombruk er bedre enn materialgjenvinning av drikkevareemballasje. Grunnavgiften på drikkevareemballasje kan derfor ikke regnes som en miljøbegrunnet avgift.

På bakgrunn av konkurransemessige forhold og at grunnavgiften ikke kan regnes som en miljøbegrunnet avgift, foreslår Regjeringen at avgiften fjernes fra 1. juli 2004. Dette vil gi et provenytap på om lag 265 mill. kroner påløpt og om lag 220 mill. kroner bokført i 2004. Forslaget forutsetter at Stortingsvedtak om avgifter på drikkevareemballasje endres ved at bestemmelse om grunnavgiften utgår.

Det foreslås at provenytapet delvis dekkes inn ved å øke produktavgiften på alle drikkevarer med 2,2 pst. Samlet vil omleggingen innebære en avgiftslettelse for drikkevarer på om lag 300 mill. kroner på årsbasis og om lag 125 mill. kroner bokført i 2004. Det vises til forslag til endringer i vedtak om drikkevareavgifter.

2.4 Utslippsavgift på forbrenning av avfall

I forbindelse med behandlingen av budsjettet for 2003 ble det vedtatt å innføre en utslippsavgift på forbrenningsanlegg med en tilhørende tilskuddsordning for energigjenvinning. ESA har stilt spørsmål ved tilskuddsordningen, noe som har medført en foreløpig utsettelse av omleggingen av avgiften på forbrenning av avfall. I budsjettet for 2004 la Regjeringen til grunn at utslippsavgiften for forbrenningsanlegg med tilhørende tilskuddsordning for avfallsbasert energiproduksjon ble satt i verk 1. juli 2004, dersom ESA godkjenner tilskuddsordningen. Dersom tilskuddsordningen ikke ble godkjent, ville Regjeringen komme tilbake med forslag til et alternativ til den foreslåtte tilskuddsordningen i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Det foreligger foreløpig ikke noen avklaring fra ESA i saken. Forutsetningene for en tilskuddsordning er imidlertid blitt vesentlig endret den senere tiden.

Ifølge nye beregninger vil en utslippsavgift nå innebære vesentlig lavere avgiftsbelastning totalt for forbrenningsanleggene i forhold til dagens avgift. Dette skyldes i hovedsak at flere forbrenningsanlegg er blitt oppgradert for å møte utslippskravene i EUs forbrenningsdirektiv (jf. norsk forskrift om forbrenning av avfall). Vedtaket om innføring av utslippsavgift i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003 kan også ha bidratt til å redusere utslippene fra forbrenningsanleggene.

Som en del av budsjettforliket med Arbeiderpartiet i fjor høst, ble avgiften på avfall til deponi økt med 20 pst. fra 1. januar 2004. Økningen i deponiavgiften og omleggingen til utslippsavgift vil bedre konkurransevilkårene for forbrenningsanleggene vesentlig.

Det foreslås derfor at utslippsavgiften innføres slik den allerede er vedtatt fra 1. juli 2004, uten at det samtidig innføres noen tilskuddsordning. Som følge av at utslippene fra forbrenningsanlegg har gått ned, vil omleggingen redusere avgiftsinntektene med om lag 42,5 mill. kroner påløpt og 35 mill. kroner bokført i 2004 i forhold til vedtatt budsjett. Siden tilskuddsordningen bortfaller, reduseres utgiftene på 2004-budsjettet med 37,5 mill. kroner. Nettoendringen på budsjettet blir dermed et påløpt provenytap på 5 mill. kroner og en bokført provenyøkning på 2,5 mill. kroner.

Tilskuddsordningen er nærmere omtalt i denne proposisjonen under forslag på Miljøverndepartementets ansvarsområde, jf. kap. 1441 post 78.

2.5 Avgiftsfritak for klimagassene HFK og PFK ved gjenvinning for salg

Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PKF) ble innført fra 1. januar 2003. Særavgiften omfatter både HFK/PFK som er produsert innenlands og HFK/PFK som importeres. Avgiftsplikten ble gjort gjeldende både for gass importert i bulk og for gass som inngår i importerte produkter.

I det opprinnelige forslaget fra Regjeringen ble det lagt opp til at gjenvunnet gass ikke skulle omfattes av avgiftsplikten, jf. St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak kapittel 3.14. Bakgrunnen for dette var at det fra Regjeringens side ikke ble foreslått en refusjonsordning, og at man ikke ønsket en dobbelt avgiftslegging av gjenvunnet gass. Ved behandlingen av forslaget la Stortinget opp til at det skulle innføres en refusjonsordning, jf. Budsjett-innst. S. nr. 1 (2002-2003). Avgiftsvedtaket ble tilpasset dette ved at gass gjenvunnet for salg ble avgiftsbelagt på linje med produsert og importert gass, mens gass gjenvunnet til eget bruk ble fritatt fra avgift.

I arbeidet med å utforme refusjonsordningen har Miljøverndepartementet kommet til at refusjon bør begrenses til HFK og PFK som blir levert til destruksjon. At gass levert til gjenvinning ikke skal omfattes av refusjonsordningen, blir i første rekke begrunnet med administrative hensyn. Når gass levert til gjenvinning ikke omfattes av refusjonsordningen, må gjenvunnet gass fritas for avgift ved videresalg for å unngå dobbel avgiftslegging av gjenvunnet gass. Forslaget antas ikke å ha provenykonsekvenser. Fritaket foreslås innført fra 1. juli 2004.

2.6 Årsavgift - reduksjon av tilleggsavgift for kjøretøy som skal betale årsavgift med redusert sats

I forbindelse med budsjettet for 2004 vedtok Stortinget at den tidligere personskadeavgiften etter folketrygdloven skulle avvikles og innlemmes i henholdsvis årsavgiften og vektårsavgiften, jf. Budsjett-innst. S. nr. I (2003-2004) kapittel 3.1.2.2. Kjøretøy som ikke var omfattet av årsavgiften eller vektårsavgiften, men betalte personskadeavgift, for eksempel traktorer og mopeder, betaler årsavgift med lav sats på 350 eller 175 kroner. Etter Stortingets vedtak om årsavgift § 4 forhøyes årsavgift som ikke er betalt ved forfall med 250 kroner. For kjøretøy som etter 1. januar 2004 skal avgiftslegges med lav sats foreslås det at tilleggsavgiften settes til 50 kroner. Forslaget forutsetter endring av vedtakets § 4, se forslag til vedtaksendringer.

Fra 1. januar 2004 ble det også innført en ordning med forholdsmessig refusjon av årsavgift ved tyveri, basert på den tiden kjøretøyet har vært meldt stjålet. Ordningen er gjennomført ved en refusjonsordning. I tilfelle hvor det skal svares årsavgift med lav sats etter vedtakets § 2 annet ledd vil refusjonsbeløpene kunne bli så små at det ikke er hensiktsmessig å refundere dem. Det foreslås derfor innført et minstebeløp for refusjon på 50 kroner. Forslaget gjennomføres i forskrift.

2.7 Produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk

Produktavgiften i fiskerinæringen skal dekke forskjellen mellom høy sats og mellomsats for trygdeavgiften, ettersom næringsdrivende i fiskerinæringen i motsetning til næringsdrivende utenfor primærnæringene, ikke er pålagt trygdeavgift med høy sats. I 2004 er forskjellen mellom høy og mellomsats 2,9 prosentenheter av inntekten. Videre skal produktavgiften dekke arbeidsgiveravgift på hyre, en kollektiv medlemspremie til yrkesskadetrygd (0,2 pst. av inntekten), de faktiske utgiftene folketrygden har i forbindelse med frivillig tilleggstrygd for sykepenger, samt utgifter i forbindelse med stønad til arbeidsløse i næringen.

Fiskeridepartementet tilrår i brev av 7. mai 2004 at avgiftssatsen blir økt fra 3,8 pst til 4,2 pst. fra og med 1. juli 2004. I brevet fra Fiskeridepartementet heter det bl.a.:

«Fiskeridepartementet har innhentet ny mengde- og prisprognose for 2004, oppdaterte opplysninger om innbetalt produktavgift, kostnader knyttet til utbetalt syketrygd og arbeidsledighetstrygd for fiskere.

Den reviderte prognosen for 2004 tilsier at det er grunnlag for å endre avgiftssatsen for produktavgiften for andre halvår 2004 i forhold til tidligere prognoser grunnet vedvarende høye utbetalinger til syketrygd.

(...)

Fiskeridepartementet vil med dette be om at satsen for produktavgiften blir endret til 4,2 % for andre halvår 2004.»

Finansdepartementet slutter seg til dette, og legger fram forslag om at avgiftssatsen for produktavgift blir fastsatt til 4,2 pst. med virkning fra og med 1. juli 2004. Det vises til forslag til vedtak om produktavgift til folketrygden for fiskeri-, hval- og selfangstnæringen.