Stryn kommune – motsegn til detaljregulering for Videfossen utkikspunkt

Bakgrunn

Saka er sendt over frå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane (no Vestland) den 8. november 2018 på grunn av ei uløyst motsegn frå Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE). Kommunal- og moderniseringsdepartementet avgjer etter plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd om motsegna skal takast til følgje.

Saka gjeld Stryn kommune sitt vedtak den 19. juni 2018 om detaljregulering for Videfossen utkikspunkt. Planen legg til rette for etablering av parkeringsplass med om lag 30 plassar, og eit lite utkikspunkt på Gamle Strynefjellsvegen, som er nasjonal turistveg. Det er Statens vegvesen ved turistvegseksjonen som er tiltakshavar. Videfossen utkikspunkt er ein populær stoppestad, og parkeringsplassen er vurdert som naudsynt for å sikre trygg og tilgjengeleg parkering langs den smale turistvegen. Parkeringsplassen vil erstatte parkeringa som i dag skjer langs vegen.

Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) har fremja motsegn i brev 3. januar 2017. NVE meiner at det ikkje er samsvar mellom tiltak som planen opnar for, og kva som er mogleg å byggje innanfor krava til tryggleik mot skred i byggteknisk forskrift (TEK17) § 7-3.

NVE meiner at dei organisatoriske sikringstiltaka, gitt som føresegner til planen, der ein må ta stilling til når tryggleiken er god nok på våren, er i strid med krava i TEK17 § 7-3 andre ledd. NVE meiner òg, på bakgrunn av tilbakemelding frå Direktoratet for byggkvalitet, at byggteknisk forskrift ikkje opnar for utbygging der det er naudsynt med organisatoriske sikringstiltak.

Meklingsmøte vart halde 4. oktober 2018, utan at partane kom til semje. Under meklinga kom det fram at kommunen kunne vurdere å leggje inn ei særskild skredfarevurdering som sikringstiltak for parkeringsplassen og utkikspunktet kvar vår, uavhengig av vurderinga som gjeld opning av vegen. Dette kunne i så fall innebere at vegen vart opna, men at parkeringsplassen og utkikspunktet vart opna på eit seinare tidspunkt.

NVE meinte framleis at dette ville vere eit organisatorisk sikringstiltak som ikkje er i tråd med TEK 17 § 7-3 andre ledd, og såleis ikkje ga grunn til å trekke motsegna.

Stryn kommunestyre vedtok planen 19. juni 2018 utan å ta omsyn til motsegna. Kommunen har i oversending av saka til fylkesmannen gjort greie for planprosessen og sitt syn på saka. Kommunen viser til at Gamle Strynefjellsvegen er vinterstengd, og at parkeringsplassen ligg innanfor det vinterstengde området. Vegen er dermed stengd når skredfaren er størst. Kommunen meiner at eit organisatorisk sikringstiltak, der ein gjer ei konkret vurdering av snøskredfaren om våren, før vegen opnar, vil gje tilstrekkeleg tryggleik for eit utandørs byggjeprosjekt som ein parkeringsplass. Kommunen viser òg til skredvurderinga frå Noregs Geotekniske Institutt, som seier at organisatoriske tiltak som avsperring eller restriksjonar på ferdsel på vegen, er ein innarbeida praksis.

Dei delane av planområdet som er utsette for snøskred, er i plankartet vist med omsynssone ras- og skredfare. Det omfattar både parkeringsplassen og det nye utkikspunktet. I føresegnene til reguleringsplanen er det lagt opp til vinterstenging av vegen, i kombinasjon med ei vurdering av snøskredfaren ved opninga av vegen om våren, som sikringstiltak etter TEK 17 § 7-3 andre ledd.

Fylkesmannen si tilråding
Fylkesmannen viser til at det i denne saka er prinsipiell usemje knytt til kva som ligg i krava til sikringstiltak mot naturfare (skred) etter byggteknisk forskrift (TEK17) § 7-3 andre ledd. Dersom organisatoriske sikringstiltak blir lagt inn som juridisk bindande føresegner i ein reguleringsplan, meiner fylkesmannen at dette i konkrete enkelttilfelle vil kunne vere tilstrekkeleg for å oppfylle krava til sikringstiltak mot skredfare. Fylkesmannen si tilråding er difor at motsegna frå NVE ikkje blir teken til følgje. I ettertid har fylkesmannen påpeikt at ikkje all skredfare er tilstrekkeleg utgreidd, og at fylkesmannen ikkje har teke høgde for dette i tilrådinga.

Møte og synfaring blei gjennomført 24. mai 2019, med representantar frå Stryn kommune, Fylkesmannen i Vestland, Olje- og energidepartementet, Noregs vassdrags- og energi­direktorat, Statens vegvesen ved turistvegseksjonen og Kommunal- og moderniserings­departementet.

Olje- og energidepartementet si tilråding
Olje- og energidepartementet skriv i sin tilråding av 20. september 2019 at tryggleik må ha høg prioritet når ein vurderer om det er mogleg å realisere parkeringsplassen, òg fordi valde løysingar kan gi føringar for tilsvarande problemstillingar. Departementet støtter NVE sine faglege vurderingar i saka. Slik NVE tolkar regelverket for korleis ein skal oppnå tilstrekkeleg tryggleik mot naturfare for nye tiltak, så har det vore eit berande prinsipp at løysinga skal liggje i det fysiske tiltaket. Det vil seie at tryggleiken ikkje skal vere avhengig av eit supplerande regelverk for bruk, og/eller aktive handlingar, kalla organisatoriske tiltak. Dei løysingane som ein no vurderer er slike organisatoriske tiltak, som etter NVE sitt syn må vere siste utveg om regelverket opnar for det.

Noregs Geotekniske Institutt har på oppdrag frå NVE gjort ei vurdering av snøskredfaren. Vurderinga synar at parkeringsplassen vil vere tilstrekkeleg trygg mot snøskred alle år i tida 1. juli til 15. september. Det er lagt til grunn at parkeringsplassen fell inn under tryggleiks­klasse 2, det same som parkeringshus. Dersom ein legg til grunn at parkeringsplassen fell inn under tryggleiksklasse 1, vil tilstrekkeleg sikker periode vere frå 1. juni til 20. september.

For det tilfellet at organisatoriske tiltak blir akseptert, rår Olje- og energidepartementet og NVE til at det blir sett faste datoar der tryggleiken mot snøskred alltid er tilstrekkeleg. Dermed vil det ikkje vere  naudsynt med årlege fagkyndige vurderingar av når vegen er trygg. Dersom desse faste opningstidene ikkje kan nyttast, meiner departementet at parkeringsplassen må lokaliserast ein annan stad. Olje- og energidepartementet ber Kommunal- og moderniseringsdepartementet vurdere kva for ein tryggleiksklasse parkeringsplassen bør plasserast i.

Olje- og energidepartementet viser vidare til at snøskred frå sør, samt steinskred og lausmasseskred, kan nå parkeringsplassen, og at dette ikkje er utgreidd. Dersom snøskredproblematikk vert løyst ved å avgrense brukstida, er det framleis fare for lausmasseskred og steinskred. Før det er kartlagt faresoner for alle typar skred, vil ein ikkje vite om det er naudsynt med sikringstiltak når parkeringsplassen er open. Dersom sannsynet for lausmasseskred og steinskred mot parkeringsplassen er høgare enn akseptkrava i TEK17, så er skredvoll og skrednett aktuelle sikringstiltak. NVE vurderer at det kan vere mogleg å etablere ei sikring som kan handtere både steinskred og lausmasseskred. NVE nemner likevel to problemstillingar som kan gjere sikringa utfordrande. Den eine er at eit skrednett må dimensjonerast slik at det toler kreftene av snøskred. I tillegg er terrenget over parkeringsplassen i sør bratt heilt ned til vegen, og det kan difor bli utfordrande å få nok høgde på vollen. NVE viser til at  sikringstiltak mot steinskred og lausmasseskred, som til dømes skredvoll og skrednett, må innarbeidast i regulerings­planen. NVE og Olje- og energidepartementet vurderer ut frå dette at skredfare frå sør ikkje er tilstrekkeleg utgreidd til at planen kan godkjennast.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet si vurdering

Etter plan- og bygningslova § 5-4 første ledd kan aktuelt statleg organ fremje motsegn i spørsmål som er av nasjonal eller vesentleg regional betyding, eller av andre grunnar har vesentleg verknad for vedkomande organ sitt saksområde. Etter § 12-13 andre ledd avgjer departementet om motsegna skal takast til følgje. Departementet kan gjere naudsynte endringar i planen.

Tryggleik mot snøskred
Gamle Strynefjellsvegen er vinterstengd, og Statens vegvesen har retningsliner å gå etter i vurderinga av når vegen er trygg å opne. Utkikspunktet ved Videfossen er eit attraktivt reisemål, og allereie etablert som ein del av Turistvegprosjektet. Statens vegvesen har i mange år forsøkt å finne ei offentleg parkeringsløysing ved Videfossen hotell, men har ikkje lukkast med dette. Statens vegvesen og Stryn kommune ynskjer difor å få bygd ein parkeringsplass ved Videseter, for å kunne tilby dei reisande sikker parkering knytt til utkikspunktet. Dette vil erstatte parkering langs vegen, som er svært smal. Departementet ser det som positivt at kommunen og vegvesenet forsøker å få til eit godt parkeringstilbod som er tilgjengeleg for dei reisande, både for å betre trafikktryggleiken og som del av satsinga på reiseliv i Stryn kommune.

Forslaget til parkeringsplass ligg innanfor det vinterstengde området. Det kjem fram av dokumenta i saka at området kor parkeringsplassen er føreslått lokalisert, vil vere utsett for snøskred, og at det ikkje er mogleg å byggje ein skredvoll for å sikre parkeringsplassen mot snøskred heile året. Stryn kommune har i reguleringsplanen vedteke eit rekkefølgjekrav der det står at " drifts- og vedlikehaldsplan for utsiktspunkt og parkeringsplass skal synleggjere prosedyrar for handtering av spesielle snø- og rastilhøve. Denne må vere utarbeidd og ligge ved søknaden om byggjeløyve for parkeringsplassen."

Krava i byggteknisk forskrift gjelder for parkeringsplassen. Krava er gitt med heimel i plan- og bygningslova §§ 28-1 og 29-5. Krava til tryggleik mot skred følgjer av byggteknisk forskrift (TEK17) § 7-3, og gjelder både for anlegg, konstruksjonar og bygningar. Anlegg kan være veger og terrenginngrep. Ein parkeringsplass kjem innunder denne føresegna. Det er tiltaket i seg sjølv som skal oppfylle krava til tryggleik, uavhengig av organisatoriske tiltak. Slike tiltak kan vere sårbare, særleg over tid, noko som kan ha betyding for personleg og materiell tryggleik. Slike tiltak er òg normalt lite eigna til å ivareta materiell tryggleik.

Departementet meiner at ein fast prosedyre med vurdering kvart år av om parkeringsplassen kan takast i bruk i høve til snøskredfare, ikkje tek tilstrekkeleg omsyn til kravet til tryggleik. Krav til tryggleik er strengare for ein ny parkeringsplass enn for ein eksisterande veg. Det kan bli eit ynskje om å opne parkeringsplassen når vegen alt er opna, og det er difor naudsynt med eintydige føresegner om når parkeringa kan takast i bruk.

Departementet vurderer at ved å vedta ei føresegn om faste datoar for når parkeringsplassen kan vere i bruk, og ved at det blir bygd ein bom som sikrar at parkeringa berre kan takast i bruk innanfor denne perioden, så vil tryggleiken for dei reisande vere ivareteke i høve til snøskredfare. Vurderingane frå Noregs Geotekniske Institutt syner at parkeringa vil vere trygg mot snøskred i perioden 1. juli til 15. september i alle år. Det er lagt til grunn at parkeringa er i tryggleiksklasse 2 i teknisk forskrift. Det er ei konservativ tolking, som er grunngjeve med at det i periodar kan vere ein del personar som oppheld seg ved parkeringsplassen.

Departementet har òg lagt til grunn at Statens vegvesen er tiltakshavar, og at bruken av parkeringsplassen enkelt lar seg kontrollere med ein låst bom og god skilting på fleire språk. Det er òg lagt vekt på at det ikkje er høg risiko for materielle skader på ein parkeringsplass, og at parkeringa vil gje vesentleg betre tryggleik knytt til trafikksituasjonen på Gamle Strynefjellsvegen.

Departementet har difor kome fram til at krava i teknisk forskrift kan fråvikast, og at parkeringsplassen kan godkjennast. Departementet understrekar at bruk av faste datoar for når parkeringa kan vere open, berre er ei løysing i heilt særskilte tilfelle, som i denne saka.

Utgreiing av anna naturfare
Hovudregelen er at all naturfare skal vere vurdert og utgreidd i reguleringsplanen, og ikkje utsettast til byggesøknad. Fare for steinskred og lausmasseskred, samt snøskred frå sør, er ikkje utgreidd som ein del av reguleringsplanen. Årsaka til dette er at Stryn kommune først ønska ei avklaring av om det var mogleg å få godkjend reguleringsplanen i høve til snøskredfare, før dei gjekk vidare med fleire utgreiingar.

Tryggleiken knytt til parkeringsplassen må ha høgste prioritet, òg når det gjeld fare for steinskred og lausmasseskred. Det går fram av fråsegna til OED at det kan være mogleg å sikre parkeringsplassen mot stein og lausmasseskred med skrednett og skredvoll. Dette tyder på at planen kan gjennomførast, men det må og takast høgde for at det ikkje vil vere mogleg eller for dyrt å sikre parkeringsplassen mot slik skredfare.

For å klargjere den reelle situasjonen, og dei faktiske moglegheitene og krava for sikring av parkeringsplassen mot all naturfare på staden, må det gjennomførast fleire utgreiingar. Departementet legg til grunn at det kan dokumenterast at parkeringsplassen kan oppnå tilstrekkeleg tryggleik, før byggesaka kan handsamast av kommunen. Tiltak for å sikre parkeringsplassen mot all type naturfare må difor vere gjennomført, før kommunen kan gi bygge­løyve. Departementet vedtek difor eit rekkefølgjekrav for å sikre dette. Kommunen må sjølv vurdere om naudsynte sikringstiltak vil krevje endringar av regulerings­planen.

Vurdering etter naturmangfaldlova
Etter naturmangfaldlova § 7 skal prinsippa i lova §§ 8-12 leggjast til grunn som retningslinjer ved utøving av offentleg myndigheit som gjeld naturmangfald, og vurderinga skal gå fram av vedtaket. Kunnskapsgrunnlaget i saka er godt. Det vises mellom anna til ein eigen rapport om vegetasjon og naturverdiar. Der går det fram at det er naturverdiar i området, men at parkeringsplassen likevel kan godkjennast. Rapporten foreslår tiltak for å redusera verknadene frå anleggsarbeidet. Departementet vurderer at kravet i naturmangfaldlova § 7 til vurdering og vektlegging av prinsippa i §§ 8-12 er oppfylt.

Vedtak

I medhald av plan- og bygningslova § 12-13 andre ledd godkjenner Kommunal- og moderniseringsdepartementet Stryn kommunestyre sitt vedtak 19. juni 2018 om detaljregulering for Videfossen utkikspunkt.

Departementet endrar føresegna til følgande:

Nytt punkt 1:
Parkeringsplassen kan berre vere open i perioden 1. juli til 15. september kvart år.

Nytt punkt 1 b), Rekkjefølgjekrav:
Før parkeringsplassen blir tatt i bruk, skal det byggast ein bom som sikrar at parkeringa berre blir brukt innanfor godkjend opningsperiode.

All naturfare skal vere utgreidd, og krav til tryggleik skal vere avklart før det kan bli gitt byggjeløyve i saka.

Departementet ber om at Stryn kommune endrar planføresegna i tråd med departementets vedtak. For kunngjering av planen gjeld plan- og bygningslova § 12-12.
 

Med helsing

Nikolai Astrup

 

Kopi:
Norges vassdrags- og energidirektorat
Olje- og energidepartementet
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Stryn kommune
Vestland fylkeskommune