Svar på spørsmål om tolkningen av kommuneloven

Brevdato: 1. juli 2022

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til e-post 24. november 2021 og etterfølgende korrespondanse. I e-posten stiller dere flere spørsmål som gjelder tolkningen av kommuneloven. Departementet besvarte ett av spørsmålene i brev 7. januar 2022. I dette brevet vil vi besvare resten av spørsmålene.

Departementet beklager den lange saksbehandlingstiden.

1. Er et «regionalt ungdomsråd» et folkevalgt organ?

I e-posten viser dere til at et interkommunalt politisk råd har opprettet et regionalt ungdomsråd, som består av lederne av ungdomsrådene i deltakerkommunene. Dere ber departementet avklare om det regionale ungdomsrådet skal anses som et organ som er opprettet med hjemmel i kommuneloven § 18-3 fjerde ledd. I så fall skal det regnes som et folkevalgt organ etter kommuneloven, jf. § 5-1 andre ledd bokstav i.

Kommuneloven har ingen bestemmelser som særskilt regulerer regionale ungdomsråd eller interkommunale ungdomsråd. Etter § 18-3 fjerde ledd kan representantskapet i et interkommunalt politisk råd opprette «andre organer til styring av rådet». Formuleringen «til styring av rådet» viser at formålet med organet skal være å hjelpe til med selve styringen av rådet. Dette følger også implisitt av § 5-1 andre ledd bokstav i, som bruker formuleringen «andre styringsorganer for et interkommunalt politisk råd».

Spørsmålet om det regionale ungdomsrådet skal anses som et organ som er opprettet med hjemmel i § 18-3 fjerde ledd, vil altså avhenge av hva som er formålet med ungdomsrådet. Dersom ungdomsrådet er opprettet av representantskapet for å hjelpe til med styringen av det interkommunale politiske rådet, vil det være et organ som er opprettet med hjemmel i § 18-3 fjerde ledd. Det vil dermed også regnes som et folkevalgt organ etter kommuneloven, jf. § 5-1 andre ledd bokstav i. Departementet bemerker at det følger av § 18-3 fjerde ledd at representantskapet selv skal velge en leder, en nestleder og øvrige medlemmer og varamedlemmer til denne typen styringsorganer.

Hvis det regionale ungdomsrådet ikke er et styringsorgan for det interkommunale politiske rådet, men for eksempel en arena der lederne for de kommunale ungdomsrådene kan møtes, utveksle erfaringer mv. som et slags nettverk, mener departementet at slike sammenkomster faller utenfor kommuneloven. Det regionale ungdomsrådet vil da heller ikke regnes som et folkevalgt organ i kommunelovens forstand.

2. Er det en saksbehandlingsfeil dersom ordføreren forbereder en sak for kommunestyret eller formannskapet?

I e-posten skriver dere at dere har fått flere henvendelser fra kommuner som lurer på hvilken rolle ordføreren kan ha i forbindelse med forberedelsen av saker som skal behandles av kommunestyret eller formannskapet. Dere viser til at det følger av kommuneloven § 13-1 tredje ledd at kommunedirektøren skal påse at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Dere ber departementet avklare om bestemmelsen innebærer at det er en saksbehandlingsfeil dersom ordføreren forbereder hele eller deler av saken for kommunestyret eller formannskapet.

Departementet vil vise til at kommuneloven skiller mellom den politiske og administrative ledelsen av kommunen. Dette skillet reflekteres i både lovens struktur og lovens innhold. Strukturelt kommer skillet blant annet til uttrykk ved at de folkevalgte organene, ordføreren og administrasjonen omtales i ulike kapitler i loven, se kapitlene 5, 6 og 13. Innholdsmessig kommer det til uttrykk ved at flere bestemmelser setter klare grenser for funksjons- og ansvarsfordelingen mellom de folkevalgte og administrasjonen. For eksempel er ordførerens myndighet og oppgaver regulert i § 6-1, mens kommunedirektørens myndighet og oppgaver er regulert i § 13-1.

Bestemmelsen i § 13-1 tredje ledd fastslår at kommunedirektøren «skal påse» at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet. Bestemmelsen innebærer at kommunedirektøren, som den øverste lederen av administrasjonen, har det overordnede ansvaret for at saksutredningen er forsvarlig. Utredningen skal gi det folkevalgte organet et faktisk og rettslig grunnlag for å treffe vedtak. Bestemmelsen er ment å legge til rette for at de folkevalgte skal kunne treffe beslutningene sine på best mulig grunnlag. Den er også ment å tydeliggjøre at kommunedirektøren har et selvstendig, faglig ansvar for utredningens innhold, uavhengig av om den strider mot politikernes virkelighetsoppfatning eller meninger, se Prop. 46 L (2017–2018) på s. 62.

Loven har ingen bestemmelser som direkte forbyr ordføreren eller andre folkevalgte å forberede saker for folkevalgte organer. Departementet viser også til at ordføreren har ansvar for å sette opp sakslisten til møter og for å lede møter i kommunestyret og formannskapet. Dette innebærer at ordføreren kan sies å ha et visst ansvar for å sikre at sakene er tilstrekkelig utredet. Ansvaret for å sette opp sakslisten betyr blant annet at ordføreren må ta stilling til om saken er godt nok utredet til at den kan behandles i møte. Departementet mener likevel at lovfestingen av kommunedirektørens utredningsansvar viser at dette er en oppgave som i utgangspunktet ligger hos administrasjonen.

Uavhengig av om det er ordføreren eller administrasjonen som har forberedt en sak, vil det være opp til kommunestyret eller formannskapet (hvis saken behandles der) å avgjøre om saken er forsvarlig utredet. Kommunedirektøren skal påse at vedtak blir iverksatt uten ugrunnet opphold. Hvis kommunedirektøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige forhold som har sentral betydning for gjennomføringen av vedtaket, skal kommunedirektøren gjøre det folkevalgte organet oppmerksom på dette, jf. § 13-1 fjerde ledd. På denne måten vil det folkevalgte organet få mulighet til å gjøre om på sitt eget vedtak.

3. Er kommunestyrets avgjørelse om å frita eller ikke frita en folkevalgt fra vervet etter § 7-9 andre ledd et enkeltvedtak?

I e-posten ber dere departementet avklare om kommunestyrets avgjørelse om å frita eller ikke frita en folkevalgt fra vervet etter § 7-9 andre ledd, skal regnes som et enkeltvedtak.

For at en avgjørelse skal være et enkeltvedtak, må den først være et vedtak. Et vedtak er en «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Hvis vedtaket gjelder «en eller flere bestemte personer» er det et enkeltvedtak, jf. bokstav b.

En naturlig språklig forståelse av «utøving av offentlig myndighet» er at det må dreie seg om en avgjørelse som er særpreget for det offentlige. I kjernen ligger avgjørelser om påbud, forbud, fritak eller tillatelse. Forvaltningens privatrettslige virksomhet, hvor forvaltningen inngår avtaler eller utøver eierrådighet på samme måte som private kan gjøre, vil typisk falle utenfor ordlyden. Det samme vil avgjørelser som gjelder rent interne eller tjenestemessige forhold i forvaltningen.

Departementet vil vise til at kommunestyrets vurdering av om en folkevalgt skal fritas fra vervet, har en «arbeidsgiveraktig» karakter. Det framgår av merknaden til § 7-9 andre ledd i Prop. 46 L (2017–2018) at typiske fritaksgrunner kan være den folkevalgtes helsetilstand, arbeidsforhold, familieforhold eller andre sterke velferdsgrunner. I utgangspunktet ser avgjørelsen dermed ut til å gjelde interne forhold i kommunen. Det vil si at avgjørelsen i utgangspunktet ikke ser ut til å innebære offentlig myndighetsutøvelse.

Som dere påpeker i e-posten, følger det direkte av § 7-11 femte ledd at kommunestyrets avgjørelse om å suspendere en folkevalgt eller om å frata en folkevalgt ordførervervet, er et enkeltvedtak. Begrunnelsen for dette er at lovgiver ønsket å sikre at bestemmelsen ikke blir misbrukt av partipolitiske eller andre usaklige hensyn, se Prop. 46 L (2017–2018) på s. 109. Begrunnelsen var altså ikke at lovgiver mente at avgjørelser etter § 7-11 treffes under utøving av offentlig myndighet.

Departementet kan ikke se at de hensynene som begrunner at avgjørelser etter § 7-11 skal regnes som enkeltvedtak, gjør seg gjeldende når den folkevalgte selv søker kommunestyret om fritak etter § 7-9 andre ledd. Dette kommer også implisitt fram ved at § 7-9 ikke inneholder en tilsvarende særregel om at avgjørelsen skal regnes som et enkeltvedtak.

Departementet er etter dette av den oppfatning at kommunestyrets avgjørelse etter § 7-9 andre ledd skal regnes som en intern avgjørelse i kommunen, som ikke treffes under «utøving av offentlig myndighet». Avgjørelsen skal dermed heller ikke regnes som et enkeltvedtak. Dette er i samsvar med tidligere praksis etter kommuneloven av 1992, jf. brev fra departementet til Nord-Trøndelag fylkeskommune 13. juli 1993 (93/4847 KO CH).

4. Skal saksdokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger sendes til de folkevalgte?

I e-posten skriver dere at noen kommuner har bestemt at de folkevalgte må møte opp på rådhuset til bestemte tider for å lese gjennom saksdokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger. Videre skriver dere at enkelte kommuner praktiserer en ordning der saksdokumenter med taushetsbelagte opplysninger først blir delt ut under selve møtet i organet. Felles for begge variantene er at saksdokumentene ikke blir sendt ut til de folkevalgte i forkant av møtet der saken skal behandles. Dere ber om departementets syn på om denne typen ordninger er i samsvar med kommuneloven.

Departementet vil vise til at det følger av § 11-3 første ledd at innkallingen til et møte i folkevalgte organer «skal sendes» til organets medlemmer «med rimelig varsel». Innkallingen skal inneholde en liste over de sakene som skal behandles og «dokumentene i sakene». Utgangspunktet er dermed at dokumentene som hører til sakene som skal behandles på det neste møtet i organet, skal følge innkallingen til møtet og sendes ut til de folkevalgte med rimelig varsel.

Kommuneloven regulerer ikke hvordan saksdokumentene skal sendes til de folkevalgte. Det vil altså være opp til den enkelte kommune å avgjøre hvordan dette skal gjøres. Utsendingen kan skje elektronisk eller per post. Det er kommunens ansvar å etablere rutiner som sikrer at dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, eller som av andre grunner kan og bør skjermes, blir sendt ut på en betryggende måte.

Det følger av § 11-3 femte ledd at organet kan treffe vedtak i en sak «der saksdokumentene ikke er sendt ut sammen med innkallingen», hvis ikke møtelederen eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg det. Selv om saksdokumentene ikke sendt ut i samsvar med reglene i første ledd, kan organet altså likevel velge å treffe vedtak i saken. Dette forutsetter at verken møtelederen eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg det.

Bestemmelsen om utsending av saksdokumenter har en side til kommunedirektørens utredningsansvar. Kommunedirektøren skal påse at saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, jf. § 13-1. Hvis sentrale saksdokumenter ikke er sendt ut sammen med innkallingen, men kun deles ut under møtet i organet eller ved fysisk oppmøte på rådhuset, kan det stilles spørsmål ved om medlemmene har fått tilstrekkelig anledning til å sette seg inn i saken før de skal treffe vedtak. Dette vil bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Departementet legger til grunn at vurderingen blant annet vil avhenge av hvor omfattende og sentrale saksdokumenter det er snakk om, og hvordan og når disse dokumentene har blitt gjort tilgjengelige for medlemmene. Det vil være opp til organet selv å vurdere om saksdokumentene er tilgjengeliggjort på en måte som sikrer forsvarlig saksbehandling.

 

Med hilsen

Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Signe Bechmann
seniorrådgiver