T-1194 Fylkesplanlegging

Sammen om fylkesplanleggingen. Rapport fra arbeidsgruppe som har utredet samarbeidet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og statlige etater om fylkesplanleggingen

Rapport | Dato: 18.08.1997 | Kommunal- og distriktsdepartementet

Opprinnelig utgitt av: Miljøverndepartementet

"Sammen om fylkesplanleggingen"

Rapport fra arbeidsgruppe som har utredet samarbeidet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og statlige etater om fylkesplanleggingen

Med tillegg om status i Miljøverndepartementets oppfølging

Innholdsliste

Til Miljøverndepartementet

Arbeidsgruppen for utredning av samarbeidet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og statlige etater om fylkesplanleggingen ble oppnevnt 12. juni 1995. Arbeidsgruppen legger med dette frem sin utredning.

Som grunnlag for sitt arbeid har gruppen hentet inn opplysninger i to omganger. Først ble samtlige fylkesrådmenn og fylkesmenn forelagt et omfattende spørreskjema, som alle har besvart. Deretter ble fylkesmennene og avdelingssjefer hos fylkesmannen og sjefer for øvrige regionale statlige etater intervjuet. Arbeidsgruppen vil takke alle dem som på denne måten har bidratt til utredningen. Samtidig vil gruppen understreke at den alene er ansvarlig for det materiale som presenteres, tolkningene av dette og de endelige anbefalingene.

Oslo, 19. april 1996.

Anne Sæterdal Leder Tora Aasland Berit Aarsnes Greta Billing Harry Herstad Gunvor Skaar Kulseng Jon Lea Jørn Prestsæter Inggard Sundt Erik Whist

Innhold

1 Innledning

Arbeidsgruppen ble oppnevnt av Miljøverndepartementet ved brev av 12. juni 1995 med følgende sammensetning:

Fylkesmann Tora Aasland, Rogaland Fylkesrådmann Harry Herstad, Hordaland fylkeskommune Avdelingssjef Gunvor Skaar Kulseng, fylkesmannens kommunal- og samordningsavdeling, Sør-Trøndelag Seksjonsleder Jørn Prestsæter, Oppland fylkeskommune Spesialkonsulent Berit Aarsnes, Kommunenes Sentralforbund Byråsjef Inggard Sundt, Kommunal- og arbeidsdepartementet Ekspedisjonssjef Anne Sæterdal, Miljøverndepartementet (arbeidsgruppens leder) Avdelingsdirektør Jon Lea, Administrasjonsdepartementet Byråsjef Margaret Westgård, Kommunal- og arbeidsdepartementet

Da byråsjef Westgård fratrådte sin stilling, ble hun erstattet av

Avdelingsdirektør Greta Billing, Kommunal- og arbeidsdepartementet

Det overordnete mål for prosjektet var å bedre og styrke nytteverdien av fylkesplanleggingen både for staten, fylkeskommunen og kommunene.

Det konkrete målet for prosjektet var å tydeliggjøre og bedre bidraget fra fylkesmannen og statlige etater i fylkesplanarbeidet hva gjelder

deltaking og samarbeid i planprosessen
faglige innspill til innholdet i planleggingen
samarbeid om oppfølgingen av vedtatte planer

Arbeidsgruppens mandat var å

fastlegge de problemstillinger utredningsarbeidet skal ta opp og det innhold og omfang arbeidet skal omfatte
kartlegge eksisterende samarbeidsformer hva gjelder samarbeid mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og statlige etater i fylkene om fylkesplanleggingen
gjennomgå erfaringene med ulike samarbeidsformer
analysere ulike samarbeidsmodeller og årsakene til at disse fungerer godt eller dårlig
kartlegge plan- og avgjørelsessystemer på de områder hvor det er særlig behov for samarbeid
identifisere politikkområder med særlige samarbeidsbehov der statlige etater har virkemidler eller ansvar
avgi anbefalinger om hvordan samarbeidet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og statlige etater i fylkene om fylkesplanleggingen bør organiseres og gjennomføres i fremtiden
foreslå hvordan anbefalingene bør følges opp og iverksettes.

Miljøverndepartementet har dekket sekret¾rfunksjonene for arbeidsgruppen ved innleid sekretær/utreder cand.polit Erik Whist, Scanteam international A/S. Avdelingsdirektør Reidar Mørk og rådgiver Bjørn Barvik, Miljøverndepartementet, og førstekonsulent Synnøve K. Bøen, Administrasjonsdepartementet, har bistått sekretariatet.

Arbeidsgruppen har lagt til grunn for sitt arbeid målet i mandatet om å "tydeliggjøre og bedre bidraget fra fylkesmannen og statlige etater i fylkesplanarbeidet ....", hvilket innebærer at man har konsentrert utredningsarbeidet og anbefalingen om regionale statlige etater generelt og fylkesmannen spesielt. Dette innebærer at arbeidsgruppen ikke har vurdert på samme detaljerte måte fylkeskommunens organisering av egen virksomhet i forbindelse med fylkesplanleggingen. Videre er det viktig å gjøre det klart at utredningens målsetting og særskilte mandat ikke omfatter å vurdere kommunenes forhold til fylkesplanleggingen.

Arbeidsgruppen har basert sitt arbeid på innsamling av informasjon gjennom spørreskjemaer til samtlige fylkeskommuner og fylkesmannsembeter, telefonintervjuer i tre fylker (Østfold, Vest-Agder og Troms) av fylkesmennene personlig, og av avdelinger ved fylkesmannsembetene og øvrige regionale statlige etater av særlig betydning for fylkesplanleggingen. Det er også gjennomført oppfølgingsintervjuer av de fylkesplanansvarlige i de samme fylkene. Disse tre fylkene er valgt ut fordi de representerer ulike former for samarbeid mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statlige etater i forbindelse med den siste gjennomførte fylkesplanprosess.

Med ett unntak bygger det innsamlede materiale på avsluttede fylkesplanprosesser.

For noen fylker ligger dette litt tilbake i tid og man er nå midt oppe i nye fylkesplanprosesser, hvor man har andre organisasjonsformer og samhandlingsformer. Det er derfor viktig å huske at denne rapporten legger frem "historisk" materiale.

I spørreskjemaene til samtlige fylker har arbeidsgruppen forsøkt å kartlegge følgende forhold:

Hvordan samarbeidet om fylkesplanleggingen har vært organisert
b) Hvilken rolle fylkesmannen personlig har spilt i forhold til egne fagavdelinger og øvrige regionale statlige etater
Hvilke saksområder med tilhørende etater som oppfattes som viktige for fylkesplanleggingen
Erfaringer knyttet til den måten statlig virksomhet eller saksområder er behandlet i fylkesplanene
Hvordan samarbeidet kan styrkes

På grunnlag av spørreundersøkelsen ble det så gjennomført intervjuer i Østfold, Vest-Agder og Troms. I disse intervjuene har man tatt opp

organiseringen av samarbeidet og hvordan den enkelte etat eller avdeling har deltatt i utarbeidelsen av fylkesplanen,
hvordan høringsbehandlingen ble gjennomført,
hvordan den enkelte etat eller avdeling bidrar til gjennomføringen av fylkesplanen,
forholdet til fylkeskommunen som politisk planmyndighet,
kartlegging av fylkesplanens nytteeffekt for den enkelte etat eller avdeling,
ulike sider ved fylkesmannens samordningsansvar i forhold til øvrige regionale statlige etater.

Resultatene fra spørreskjemaene og intervjuene er presentert som eget vedlegg til arbeidsgruppens rapport.

2 Forholdet mellom fylkeskommunen, fylkesmannen og statlige etater i fylkesplanleggingen

2.1 Fylkesplanleggingen er hjemlet i plan- og bygningsloven og er lagt til fylkeskommunen som politisk myndighet

Hovedmålet med fylkesplanleggingen er å samordne statens, fylkeskommunens og hovedtrekkene i kommunenes fysiske, økonomiske, sosiale og kulturelle virksomhet i fylket (¤ 19 i plan- og bygningsloven). Planleggingen etter plan- og bygningsloven skal være underlagt politisk styring. Fylkesplanleggingen er lagt til fylkeskommunen som politisk myndighet og med fylkestinget som politisk vedtaksorgan. Fylkeskommunen er ansvarlig for at fylkesplanen blir utarbeidet gjennom en forsvarlig planprosess i samarbeid med kommunene og statlige etater. Fylkesplanleggingen er et grunnlag for å utøve og virkemiddel for å ivareta fylkeskommunens regionalpolitiske rolle, d.v.s. å fremme en ønsket samfunnsutvikling i fylket. Dette er en oppgave som kommer i tillegg til fylkeskommunens oppgave som tjenesteprodusent.

Fylkesplanleggingen skal gi mål, retningslinjer og et samordnet handlingsprogram for utviklingen i fylket ut fra fylkespolitiske vurderinger, der det også er tatt hensyn til nasjonale mål og rammer gitt av regjering og Storting. Ved godkjenning av fylkesplaner kan regjeringen fastsette endringer i planen som finnes påkrevd ut fra hensynet til rikspolitiske interesser, og Miljøverndepartementet tilsvarende ved godkjenning av fylkesdelplaner.

2.2 Oversikt over viktige deler av fylkesplanbestemmelsene

Innhold og omfang

I §19-1 i plan- og bygningsloven sies det at fylkeskommunen skal sørge for at det innen fylkets område utføres en løpende fylkesplanlegging, og at fylkeskommunen skal utarbeide en fylkesplan. Fylkesplanen består av mål og langsiktige retningslinjer for utviklingen i fylket, og et samordnet handlingsprogram for de statlige og fylkeskommunale sektorers virksomhet som angir hvordan målene skal oppfylles. Handlingsprogrammet skal også omfatte de kommunale sektorer i spørsmål som er av vesentlig betydning for større deler av fylket. Fylkesplanen skal videre fastlegge retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket i spørsmål som får vesentlige virkninger ut over grensene for en kommune eller som må ses i sammenheng for flere kommuner.

Når det er hensiktsmessig kan det utarbeides fylkesplan for bestemte virksomhetsområder eller grupper av tiltak fylkesplanleggingen omfatter og for deler av fylket. Slike planer kalles fylkesdelplaner, og er stadig mer brukt i konkrete planoppgaver.

Planprosess

Fylkestinget er øverste planleggingsmyndighet i fylkeskommunen, og skal ha ansvaret for og ledelsen av arbeidet med fylkesplaner. Fylkesrådmannen har det administrative ansvaret for fylkeskommunens oppgaver etter loven. Fylkeskommunen skal organisere fylkesplanarbeidet, og opprette utvalg og treffe tiltak som er nødvendig for samordning, samarbeid og samråd. Fylkeskommunen skal ha et løpende samarbeid med kommuner, statlige etater og andre interesserte. Offentlige organer skal gi fylkeskommunen nødvendig hjelp i planleggingsarbeidet. Etter lovbestemmelsene skal fylkesmannen føre tilsyn med at statlige organer oppfyller sin plikt til å yte bistand i planarbeidet.

Tidlig under utarbeiding av planforslag skal hovedpunkt i forslaget gjøres kjent offentlig. Utkast til fylkesplan skal sendes på høring til fylkesmann, kommuner, statlige organer og andre som blir berørt av utkastet.

Fylkesplanen skal når den er vedtatt av fylkestinget legges fram for regjeringen til godkjenning. Regjeringen kan da foreta endringer i planen ut fra nasjonale interesser.

Revisjon

Fylkestinget bør minst hvert annet år vurdere planens forutsetninger og gjennomføring, og eventuelt foreta nødvendige endringer. Dette skjer gjerne i forbindelse med behandling av en fylkesplanmelding. Vesentlige endringer som berører kommunale eller statlige interesser skal meldes til Miljøverndepartementet, som kan avgjøre at planen helt eller delvis skal tas opp til ny behandling. Fylkestinget skal foreta ny planbehandling minst en gang i hver valgperiode (hovedrullering).

Virkning av fylkesplanen

Fylkesplanen skal legges til grunn for fylkeskommunal virksomhet og være retningsgivende for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i fylket. Dersom statlige etater vil fravike gjeldende fylkesplan, skal vedkommende statsorgan ta spørsmålet opp med fylkeskommunen. Dersom disse ikke blir enige, bør saken tas opp med Miljøverndepartementet og vedkommende fagdepartement.

2.3 Vurdering av fylkesplanleggingen som planverktøy med vekt på forholdet til statlige etater

Fylkesplanleggingen er spesiell i vårt plan- og beslutningssystem, da den også skal omfatte virksomhet som ikke er underlagt planmyndigheten (fylkeskommunen). Dette gjør at utarbeiding og gjennomføring av fylkesplanen stiller både fylkeskommunen, staten og kommunene overfor spesielle utfordringer og muligheter. Virkningen av fylkesplanleggingen vil være avhengig av god kobling til kommunenes og etatenes egne plan- og beslutningssystemer. Dette betyr at fylkesplanleggingen må bygge på samarbeid mellom fylkeskommunen, kommunene og statlige etater både ved utarbeiding, gjennomføring og oppfølging av planen.

Fylkesplanen vil være en politisk referanseramme for kommunene og de statlige aktørene i regionen i deres arbeid med egne planer. Fylkesplanen bør gi en oversikt over de viktige problemstillingene i fylket, og strategi og samordnet handlingsprogram for hvordan offentlig virksomhet skal arbeide med disse spørsmålene. Dersom fylkesplanleggingen skal kunne ivareta denne funksjonen, bør planarbeidet ha en problemorientert (analytisk) tilnærming. Planarbeidet bør avklare både målkonflikter og sammenfallende interesser i fylket, med sikte på å utvikle samlende løsninger og avklare eventuelle gjenværende konflikter.

I vurderingen av fylkesplanleggingen som planverktøy kan det være nyttig å skille mellom samordning av offentlige tjenesterog forvaltning, og fastlegging av samordnede retningslinjer for arealbruken.

I arealspørsmål er det egne beslutningssystemer som gjør at retningslinjer fastlagt gjennom fylkesplanleggingen kan virke styrende for arealbruksmønsteret. Den juridisk bindende arealbruken fastlegges i kommunale planer, men fylkeskommunen og statlige etater kan ved innsigelse be Miljøverndepartementet overprøve kommunale planvedtak dersom de er i strid med bl.a. fylkesplanen. Behovet for samråd og samarbeid om utforming og oppfølging av retningslinjer for arealbruken er selvsagt like viktig som i andre spørsmål. Men det spesielle beslutningssystemet for arealbruken gir fylkesplanleggingen en spesiell styringseffekt også ved uenighet, ved at retningslinjer i fylkesplanen gir grunnlag for innsigelse overfor kommunale planer.

Når det gjelder samordning av offentlige tjenester og forvaltning, må en ta som utgangspunkt at kommunene vil delta i slik samordning ut fra egennytte, dvs. for å oppnå et best mulig tjenestetilbud for den enkelte innbygger i egen kommune. Dette kan imidlertid gjøres mer eller mindre forpliktende gjennom avtaler, som f.eks utviklingskontrakter og partnerskapsmodeller, om samordning av kommunale, fylkeskommunale og statlige ressurser for felles løsninger.

I forholdet til de statlige etatene i fylkene vil muligheten for å få gode samordnede løsninger gjennom fylkesplanleggingen tilsvarende være avhengig av at etaten gjennom samordningen kan gjennomføre oppgavene de er pålagt av sentrale myndigheter. Samtidig kan regjeringen og Stortinget i større eller mindre grad legge til rette for en regional (geografisk) tilpasning av statlig politikk, og for at denne tilpasningen skal bygge på fylkespolitiske prioriteringer fastlagt gjennom fylkesplanleggingen. Men det vil uansett være en potensiell motsetning mellom nasjonal sektorstyring av underliggende etater og fylkespolitiske prioriteringer. Det vil derfor være behov for nært samarbeid mellom fylkeskommunene og statlige etater for å avklare relevante tema for fylkesplanleggingen, hva som er tilfredsstillende beslutningsgrunnlag og hvordan planen bør utformes for å være nyttig i statlige etaters plan- og beslutningssystemer og i forhold til de nasjonale mål etatene er satt til å ivareta.

Med utgangspunkt i det ovenstående vil et viktig virkemiddel for å styrke fylkesplanleggingen være å utvide eierskapet til planlegging gjennom en sterkere medvirkning fra statlige etater i planarbeidet. Utfordringen er å styrke statens deltakelse i og egennytte av planarbeidet uten derved å svekke fylkeskommunens politiske ansvar for fylkesplanleggingen. Fylkesplanen er både et redskap for å ivareta fylkeskommunens regionalpolitiske rolle og et instrument for å sikre en god tilpasning av statlig politikk i fylkene. I enkelte tilfelle støtter de to rollene gjensidig opp om hverandre, i andre vil det være motsetning mellom rollene.

Fylkesmannen har en særskilt rolle som statens representant i fylket. Fylkesmannen er bl.a. gjennom sin instruks gitt et særlig ansvar for å bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. I kraft av dette ansvaret og gjennom bidrag til en aktiv arenaskaping vil fylkesmannen kunne bidra til en felles statlig medvirkning i fylkesplanprosessen. Derfor er det særlig viktig å klargjøre fylkesmannens rolle og medvirkning i fylkesplanarbeidet

for å styrke nytteverdien av fylkesplanleggingen.

2.4 Nærmere om fylkesmannens særskilte rolle

På fylkesnivå møtes statlig forvaltning og lokal råderett. Både kommunene, fylkeskommunen og statlige etater skal iverksette Stortingets og regjeringens vedtatte politikk, men ansvar og roller er ulike. Kommunene og fylkeskommunene er tillagt lokal politisk frihet innenfor gitte rammer, mens de statlige etatene er underlagt direkte styring fra regjeringen og sentrale myndigheter i iverksettingen av nasjonal politikk. Det er ikke overraskende at det blir spenninger i møtet mellom staten og lokaldemokratiet. Fylkesmannens jobb er blant annet å kunne håndtere disse spenningene Ð for å følge opp den nasjonale politikken, men i respekt for det lokale folkestyret.

Fylkesmannen har som nevnt et ansvar for å bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylket. I utøvelsen av denne samordningen er det er viktig å ikke skape større motsetninger mellom sektorpolitikk og samordningshensyn enn nødvendig, men å oppmuntre til samspill og legge grunnlaget for felles forståelse av premissene. Fylkesplanen er en av de viktigste arenaer for dette. I denne rollen må fylkesmannen medvirke til å legge til rette for samarbeid mellom fylkeskommunen og statsforvaltningen under planlegging og gjennomføring.

Det kan være behov for en nærmere klargjøring av hvilken samordningsrolle fylkesmannen har i forhold til fylkesplanleggingen og statsetatenes virksomhet. Denne rollen vil være av organisatorisk og faglig karakter, og bør bl.a. innebære:

å fange opp og formidle nasjonale mål og statlige retningslinjer fra berørte departementer og direktorater som vedrører utviklingen i fylket,
å peke på problemstillinger som bør ses i sammenheng og bidra til at disse blir belyst fra alle relevante sider,
å bidra til å etablere samarbeidsformer som sikrer at statsforvaltningen deltar aktivt i planarbeidet og stiller faglig kapasitet og kompetanse til rådighet for fylkeskommunen,
å bidra til gjennomføring av fylkesplanens handlingsprogram når det gjelder den statlige virksomheten i fylket.

I fylkesplanleggingen vil det være aktuelt å gjøre avveininger av politisk karakter mellom ulike mål som forskjellige statsetater skal ivareta. Fylkesmannens rolle vil i denne sammenheng være å bidra til å klargjøre beslutningsgrunnlaget forut for fylkesplanvedtak. I tillegg kan det være aktuelt å bidra til å avklare tilsynelatende uoverensstemmelser mellom statlige etater/sektorhensyn, samt bistå sentrale myndigheter med informasjon i forbindelse med deres vurdering av fylkesplanvedtaket, ved f.eks. å synliggjøre eller tydeliggjøre en konflikt eller interessemotsetning som anses underkommunisert i planen eller planvedtaket.

Ved å fylle disse rollene vil fylkesmannen kunne bidra til å styrke den demokratiske funksjonen til planleggingen, gjennom utvikling av faglig holdbare planer som er underlagt politisk skjønn fra fylkeskommunen.

3 Arbeidsgruppens anbefalinger

3.1 Bakgrunn og dokumentasjon

Arbeidsgruppen knytter sine anbefalinger til målene for utredningen, slik disse er uttrykt i arbeidsgruppens mandat. Videre har arbeidsgruppen valgt å besvare sitt mandat både for samarbeidet generelt og særskilt hva gjelder fylkesmannens spesielle rolle. For å konkretisere sine anbefalinger så langt som mulig, har arbeidsgruppen valgt å knytte en del av sine anbefalinger til de enkelte faser i fylkesplanarbeidet (kap. 3.3).

Det overordnete mål for gruppens arbeid var å bedre og styrke nytteverdien av fylkesplanleggingen både for staten, fylkeskommunene og kommunene. Det konkrete målet for arbeidet har vært å tydeliggjøre og bedre bidraget fra fylkesmannen og statlige etater i fylkesplanarbeidet hva gjelder

deltaking og samarbeid i planprosessen,
faglige innspill til innholdet i planleggingen,
samarbeid om oppfølgingen av vedtatte planer.

Arbeidsgruppen vil understreke at arbeidet ikke omfatter forholdet til kommunene, da dette ikke var med i mandatet. Arbeidsgruppen vil videre peke på at anbefalingene i svært liten grad berører forholdet mellom administrasjon og politikere. Dette er en begrensning som det bør tas hensyn til i oppfølging av rapporten og i det videre utviklingsarbeidet for fylkesplanleggingen. En vellykket fylkesplanlegging er avhengig av et ryddig og avklart forhold mellom fylkespolitikere, den fylkeskommunale administrasjonen og de statlige etatene på fylkesnivå.

For å besvare sitt mandat har arbeidsgruppen gjennomført et eget utredningsarbeid. Dette følger rapporten som vedlegg. Utredningsarbeidet har omfattet spørreskjemaer til fykesrådmenn og fylkesmenn i samtlige fylker og intervjuer i Østfold, Vest-Agder og Troms.

Med bakgrunn i denne utredningen vil arbeidsgruppen peke på det nære samarbeid om fylkesplanleggingen som er utviklet i de fleste fylker.

I halvparten av landets fylker deltok staten ved fylkesmannen personlig direkte i styringsgruppen for fylkesplanleggingen og i 14av landets fylker deltok statlige etater aktivt i de arbeidsgruppene som utarbeidet kapittelutkast til fylkesplanen. Av 29 intervjuede fra statlige etater i de tre fylkene, svarte 16 at fylkesplanen behandlet problemstillinger og utfordringer som var relevante for deres egne etaters eller avdelingers arbeid i fylket. 16 svarte også at de hadde hatt stor nytte av å delta i fylkesplanarbeidet og at selve planen var et nyttig dokument. Men ser man nærmere på fylkesplanens betydning for den enkelte etats egen virksomhetsplanlegging og daglige arbeid, var det hele 16 av de 29 intervjuede som oppgav at fylkesplanen ikke benyttes i hele tatt for dette formål.

Dette viser en relativt stor mangel på kobling mellom fylkesplanleggingen og etatenes løpende virksomhet, og må i denne plansammenheng anses som et hovedproblem.

3.2 Generelle konklusjoner og anbefalinger

Det er arbeidsgruppens konklusjon at fylkesplanleggingens nytteverdi for både stat, fylkeskommune og kommuner best kan styrkes gjennom et nært samarbeid mellom disse aktørene i samtlige faser av fylkesplanleggingen.

Det er fylkestinget som er det politiske styringsorgan for fylkesplanleggingen og som har ansvaret for å fremme en slik integrert organisering av samarbeidet, for å bidra til å sikre et bredest mulig eierskap til selve planen. Men den enkelte statlige etat har et eget ansvar for å delta aktivt i fylkesplanleggingen i samarbeid med fylkeskommunen.

Det er arbeidsgruppens syn at nytteverdien av fylkesplanleggingen for regionale statlige etater vil bedres dersom forholdet mellom fylkesplanen og etatenes egne virksomhetsplaner ogvirkemiddelbruk videreutvikles. For å sikre nytteverdien over tid vil arbeidsgruppen anbefale at fylkesplanleggingen blir et permanent samhandlingstema for fylkeskommunen og regionale statlige etater. Dette kan forankres i et eksisterende samarbeidsforum eller ved at særskilt etablerte samarbeidsfora i forbindelse med fylkesplanleggingen gjøres permanente, og vil gjelde både utarbeiding og gjennomføring av planen.

Arbeidsgruppen vil vise til det særskilte ansvar fylkesmannen har i fylkesplanleggingen. Fylkesmannen har i utgangspunktet et selvstendig sektoransvar med utgangspunkt i sine fagområder. Samtidig er fylkesmannen gjennom sin instruks gitt et særlig ansvar for å bidra til å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomhet i fylket. I plan- og bygningslovens §12-3 heter det videre at "Fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige organer oppfyller sin plikt til å yte bistand" til fylkeskommunen i planleggingsarbeidet. Dette er ytterlige presisert i Kommunal- og arbeidsdepartementets

"Retningslinjer for fylkesmannens samordningsfunksjon i forhold til kommuneretta styring" (januar 1995), hvor det heter "Etter plan- og bygningslova har fylkesmannen eit samordningsansvar i den lokale statsforvaltninga ved utarbeiding av fylkesplanen som fylkeskommunen har hovudansvaret for".

Arbeidsgruppen mener at fylkesmannens samordningsrolle først og fremst vil være å støtte fylkeskommunen i fylkesplanarbeidet.

Det vil gjøre det lettere for fylkesmannen å ivareta denne oppgaven overfor øvrige statlige etater dersom fylkesmannen deltar i styringsgruppen for fylkesplanleggingen. Det bør også ligge i fylkesmannens samordningsrolle å bidra til at statlige etaters synspunkter blir reflektert i fylkesplanen, slik at disse kjenner seg igjen. Fylkesmannen bør derfor følge etatenes deltakelse i fylkesplanarbeidet. Dette kan f.eks. skje ved at fylkesplanleggingen blir et fast tema på etatssjefsmøtene, hvor statlige etater jevnlig drøfter ulike sider ved utarbeidelse, gjennomføring og oppfølging av fylkesplanarbeidet.

Fylkesmannens samordningsrolle vil være noe ulik i de forskjellige faser av fylkesplanarbeidet, slik det er nærmere redegjort for i avsnitt 3.3. I oppstartfasen er det viktig at fylkesmannen spiller en aktiv rolle. Et slikt engasjement bør opprettholdes gjennom eventuell deltakelse i styringsgruppen, gjennom etatssjefsmøtene, i forbindelse med høringen og ved oppfølging og gjennomføringen av fylkesplanen. Ved fylkesmannsembetet vil det være de som ivaretar samordningsfunksjonen som vil følge opp fylkesmannens samordningsoppgaver. Men arbeidsgruppen vil understreke at både ved utarbeidelsen, oppfølgingen og gjennomføringen av fylkesplanen har de enkelte statlige etater et eget selvstendig ansvar forå delta.

Det er viktig at departementer og direktorater med forvaltningsansvar for virkemidler av betydning for utvikling i fylkene bidrar til at deres regionale etater deltar aktivt i fylkesplanleggingen og følger opp fylkesplanen i sine egne virksomhetsplaner. De sentrale myndighetene vil ha en viktig rolle i å klargjøre etatenes ansvar for å delta, og i å motivere og skape forståelse både for etatens egennytte og samfunnsnytten av samordnet planlegging.

3.3 Anbefalinger knyttet til de enkelte faser

Arbeidsgruppen knytter nedenfor sine anbefalinger til de ulike aktørenes roller og oppgaver i de enkelte fasene i planarbeidet.

Fase 1 Oppstart av fylkesplanprosessen

I denne fasen er samarbeidet knyttet til avklaring av hvilke temaer planen skal omfatte og av organisering av arbeidet.

Arbeidsgruppen vil vise til den enighet det i spørreundersøkelsen viste seg å være om at antallet temaer bør begrenses og velges slik at de bryter tradisjonelle sektorgrenser. Utgangspunktet for dette vil bl.a. være Miljøverndepartementets rundskriv om fylkesplanleggingen, med et politisk innhold som er drøftet av Stortinget. Men det vil være fylkespolitikerne som må foreta det konkrete temavalget slik at disse fremstår som regionalpolitisk sentrale i eget fylke. Samtidig er det viktig at disse konkretiseres på en slik måte at de er relevante for de mest aktuelle statlige etaters ansvarsområde og at disse etatene føler at de vil ha nytte av å delta i fylkesplanarbeidet.

I sine svar har flere fylkeskommuner pekt på betydningen av at det fra statens side ved oppstart av fylkesplanarbeidet legges fram en oversikt over viktige nasjonale mål og retningslinjer basert på regjeringens langtidsprogram og på viktige stortingsmeldinger av betydning for fylkesplanens særskilte temaer. Samtidig har flere fylkesmenn og øvrige statlige etater etterlyst en vurdering fra fylkeskommunens side av erfaringene og resultatene fra foregående fylkesplanprosess, blant annet i lys av kgl.res. om vedkommende fylkesplan.

Arbeidsgruppen vil understreke betydningen av at de nevnte forhold vies betydelig oppmerksomhet ved oppstart av planarbeidet. Videre vil den peke på at for å sikre det nødvendige samarbeid må det vies tilstrekkelig tid til å gjennomdrøfte hele prosessen og avklare statlige etaters oppgaver og deltakelse i prosessen. Arbeidsgruppen har merket seg at en rekke fylkeskommuner og statlige etater har pekt på den viktige rollen fylkesmannen personlig spiller i denne fasen. Arbeidsgruppen vil særlig peke på at fylkesmannen bør bistå fylkeskommunen i å organisere en fylkesplanprosess som sikrer at sentrale statlige utfordringer kommer på dagsorden og som avklarer etatenes forventninger, bidrag og deltakelse i planarbeidet.

Fylkeskommunen starter gjerne fylkesplanarbeidet med en større fylkesplankonferanse. Arbeidsgruppen vil anbefale atfylkeskommunen og fylkesmannen samarbeider om å presentere erfaringer fra foregående fylkesplanrunde, og nasjonale mål og retningslinjer av betydning for fylket og for fylkesplanleggingen. På denne måten vil fylkesmannen bidra til at fylkesplanleggingen får den nødvendige oppmerksomhet og støtte hos de ulike statlige aktører i planprosessen, og øke grunnlaget for et bredt eierskap.

Fase 2 Utarbeiding av fylkesplan fram til vedtak i fylkestinget

Utarbeidelsen av selve fylkesplanen skjer gjerne i tre etapper. I første etappe utarbeides planens temakapitler, oftest ved hjelp av temabaserte arbeidsgrupper. I annen etappe sammenstiller fylkesplansekretariatet temakapitlene i et samlet planutkast, som i mange fylker følges opp med en uformell og foreløpig høringsrunde, ofte kombinert med fylkesplansamlinger eller seminarer med bred deltakelse. Resultatet av denne runden er høringsutkast og utsendelse på formell høring. Den tredje etappen er ferdigstillelsen av planen basert på den formelle høringsrunden og fylkestingets endelige planvedtak.

Etappe 1 Utarbeiding av temakapitler

Når det gjelder bruken av arbeidsgrupper i første etappe, er organiseringen av disse noe forskjellig i de enkelte fylker. I noen fylker er arbeidsgruppene først og fremst fylkespolitiske, der statlige etater deltar bare som ressurspersoner og i noen tilfelle kun etter behov i forbindelse med relevante saksområder. I andre fylker er statlige etater fullverdige medlemmer, i noen tilfelle som ledere av enkelte arbeidsgrupper. I noen fylker er arbeidsgruppene rent administrative, mens i andre består de av både politikere og administrasjon.

Arbeidsgruppen vil understreke at det er viktig at problemstillinger og mål for arbeidet er klarlagt før arbeidsgruppene starter sitt arbeid. Dersom arbeidsgruppene består av både politikere og etatsrepresentanter, må deres respektive roller i arbeidet være avklart.

Det vil være en særlig oppgave for statlige etater å bidra med redegjørelse av nasjonale mål og retningslinjer av betydning for arbeidsgruppens tema, utarbeide ulike problemnotater ettersom arbeidet konkretiseres og framskaffe informasjon av betydning knyttet til vedkommende etats ansvarsområde. Det bør være et siktemål at man i dette arbeidet får fram en bredest mulig analyse på tvers av sektorgrenser med gode målformuleringer og forslag til problemløsninger og samarbeidsaktiviteter. Det vil også være viktig at arbeidsgruppene redegjør for eventuelle uenigheter om løsninger og presenterer alternativer som grunnlag for endelig avklaring gjennom høringsrunder og behandling i fylkestinget. For å sikre gjennomføringen av fylkesplanen bør arbeidsgruppene identifisere gjennomføringsansvaret til alle relevante aktører, knyttet til arbeidsgruppenes temaområde. Det er her viktig å få frem virkemidler og samarbeidsmulighetene på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivå.

Arbeidsgruppen vil understreke viktigheten av at statlige etater bidrar aktivt i dette arbeidet, ikke minst på sekretariatsiden. Dette vil ha stor betydning for eierskapet til planen og dermed for mulighetene for å få til en kraftfull gjennomføring. Fylkeskommunen har et særlig ansvar for å legge til rette for en slik aktiv deltakelse for statlige etater.

Arbeidsgruppen mener at fylkesmannen rolle i denne etappen først og fremst vil være knyttet til embetets sektoransvar med utgangspunkt i sine fagområder, og fagavdelingenes medvirkning i utformingen av selve planutkastet. Fylkesmannens oppgaver her vil ellers være å bidra til å utveksle informasjon om framdriften av fylkesplanarbeidet mellom avdelinger og etater via de jevnlige etatssjefsmøtene, drøfte og klargjøre hvordan eventuelle konflikter som utkrystalliseres gjennom arbeidet skal håndteres, samt å påse at statlige etater deltar i fylkesplanarbeidet som forventet.

Etappe 2 Høringsrunder

Når det gjelder utarbeiding av høringsuttalelsene, vil arbeidsgruppen peke på at det bør være en målsetting å gjennomføre en fylkesplanprosess med en så god deltakelse at høringsuttalelsene blir mest mulig konsentrert om eventuelle spørsmål som krever politisk avveining. I denne sammenheng vil en vise til de meget gode erfaringene man har hatt i de fylkene som først har gjennomført en foreløpig uformell høringsrunde forut for den formelle høringsrunden etter plan- og bygningsloven. I flere fylker er dette avsluttet med en bred deltakelse i den endelige redigering av planutkastet.

I spørreskjemaet til fylkeskommunene og fylkesmennene ble det stilt spørsmål om hvordan høringsuttalelsene bør oversendes fra statlige etater til fylkeskommunen. Undersøkelsen avdekker svært ulike synspunkter i fylkene på hva som er ønskelig. Noen mener at disse bør oversendes enkeltvis og direkte fra den enkelte etat. Andre mener at de bør oversendes samlet, men uavkortet. Det er også en del som mener at uttalelsene fra statlige etater bør samordnes i en felles uttalelse som gir uttrykk for en samlet statlig oppfatning.

Arbeidsgruppen vil presisere at fagavdelingene ved fylkesmannsembetet og øvrige regionale statlige etater har et eget faglig ansvar for å utarbeide høringsuttalelser til fylkesplanen.

Arbeidsgruppen vil anbefale at fylkesmannen i denne forbindelse avholder et eget etatssjefsmøte for å gjennomgå utkast til uttalelser fra samtlige avdelinger og etater for å klargjøre og drøfte eventuelle motsetninger før disse utarbeider sine endelige uttalelser.

Når dette er gjort, anbefales at etatenes høringsuttalelser oversendes direkte til fylkeskommunen med kopi til fylkesmannen, og at fylkesmannen sender egen høringsuttalelse som omfatter fagavdelingene ved fylkesmannsembetet. Fylkesmannens uttalelse bør også med utgangspunkt i ovennevnte drøfting av utkast til høringsuttalelser peke på områder hvor det er uoverensstemmelser som bør avklares av fylkestinget eller som krever avklaring på sentralt statlig nivå. Arbeidsgruppen anbefaler at fylkesmannen inviteres til fylkestingets behandling av fylkesplanen for å motta informasjon og kunne besvare spørsmål.

Fase 3 Gjennomføring og oppfølging

Gjennomføringsansvaret for fylkesplanen er knyttet både til planen som generelt regionalpolitisk styringsdokument i fylket, til de enkelte etaters ansvar for særskilte deler av fylkesplanens handlingsprogram og til ulike etaters felles ansvar for gjennomføring av samarbeidsprosjekter som inngår som deler av fylkesplanen.

Mens man i mange fylker er kommet relativt langt i samarbeidet i fase 1 og 2, er ikke det samme tilfelle når det gjelder gjennomføring og oppfølging. Samarbeidet om dette er gjennomgående svakt, selv om svært mange peker på forbedringer i forhold til tidligere fylkesplanprosesser. Riktignok inneholder de fleste fylkesplaner en presisering av ansvarsfordelingen for planens ulike deler, men det er kun i syv fylker man har noe strukturert samarbeid for å sikre gjennomføringen.

Arbeidsgruppen anbefaler at samarbeidet styrkes når det gjelder å identifisere ansvarsforhold i forbindelse med gjennomføringen av ulike deler av fylkesplanen. I samarbeidet om fylkesplanleggingen bør det legges sterkere vekt på ulike sider ved gjennomføringen av fylkesplanen, for derved blant annet å styrke nytteverdien for statlige etater som først og fremst vil vurdere dette i forhold til egne virksomhetsplaner og virkemiddelbruk.

Det er den enkelte statlige etat som har deltatt i fylkesplanarbeidet som har ansvaret for å gjennomføre de deler av fylkesplanen som faller innenfor eget forvaltningsområde. For etatene er fylkesplanen et regionalt styringsdokument for utøvelse av eget forvaltningsansvar, i forbindelse med etatenes egne virksomhetsplaner, egen virkemiddelbruk og ved etatenes behandling av kommunale planer og vedtak.

Arbeidsgruppen vil understreke betydningen av at fylkesmannen bidrar til å etablere arenaer for oppfølging av fylkesplanleggingen, og at de regulære etatssjefsmøtene benyttes for å følge opp statlige etaters ansvar for gjennomføringen av fylkesplanens ulike deler. Fylkesmannen bør bistå fylkeskommunen i å se til at statlige etater følger opp sitt gjennomføringsansvar for de enkelte deler av fylkesplanens handlingsprogram, samt bidra til at statlige etater deltar som forutsatt i gjennomføringen av særskilte samarbeidsprosjekter under fylkesplanleggingen.

Fase 4 Resultatkartlegging og etterprøving

Det er i forbindelse med resultatkartlegging og etterprøving at samarbeidet er svakest. Til tross for at fylkesplanleggingen er en kontinuerlig planleggingsprosess, er det knapt i noe fylke etablert samarbeid om resultatkartlegging og etterprøving av fylkesplanene for å sikre læring og forbedring. Denne mangelen har bidratt til at mange statlige etater har en skeptisk holdning til fylkesplanleggingen. Flere etterlyser evaluering av foregående fylkesplanperiode ved oppstart av en ny.

Arbeidsgruppen anbefaler at fylkeskommunen, fylkesmannen og regionale statlige etater i fellesskap bygger opp et system for vurdering og etterprøving av planperioden, f.eks. gjennom fylkesplanmeldinger. Dette systemet bør tilfredsstille både etatenes og fylkeskommunens behov for statusrapportering som grunnlag for neste planperiode.

Når det gjelder fylkesmannens erfaring med egen og andre statsetaters håndtering av fylkesplanarbeidet, kan AD og fagdepartementenes felles styringsmøter med embetene være en egnet arena for drøfting. Som bakgrunn for disse styringsmøtene hvert annet år ser AD for seg at fylkesmannen utarbeider en "fylkesprofil" som bl.a. kan ta for seg fylkesmannens vurdering av forholdet til fylkeskommunen og samarbeidet om fylkesplanleggingen. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at man ser nærmere på muligheten for å etablere en fast rapporteringsordning for statens erfaringer med fylkesplanarbeidet i disse styringsmøtene.

3.4 Forslag til oppfølging av arbeidsgruppens anbefalinger

I arbeidsgruppens mandat heter det at det overordnete mål for gruppens arbeid er å bedre og styrke nytteverdien av fylkesplanleggingen både for staten, fylkeskommunene og kommunene. Det konkrete målet for arbeidet har vært å tydeliggjøre og bedre bidraget fra fylkesmannen og statlige etater i fylkesplanarbeidet hva gjelder

deltaking og samarbeid i planprosessen,
faglige innspill til innholdet i planleggingen,
samarbeid om oppfølgingen av vedtatte planer.

Arbeidsgruppen vil peke på at dette utredningsarbeid har vist hvilke betydelige muligheter som foreligger for å styrke nytteverdien av fylkesplanleggingen for staten, fylkeskommunene og kommunene gjennom et bedre samarbeid mellom fylkesmannen, øvrige regionale statlige etater og fylkeskommunen.

Arbeidsgruppen ser rapporten i sammenheng med den kunnskap og erfaring som er etablert gjennom Utviklingsprogrammet for fylkesplanlegging 1990-94. Samlerapporten

fra dette programmet, "Med nye kort. Fylkesplanlegging for fornyelse av lokaldemokratiet", ble lagt fram i mars 1996. Arbeidsgruppens konklusjoner kan også ses som en videreføring av utredningen "Staten og fylkesplanleggingen" av 11. september 1992.

Arbeidsgruppen vil foreslå at utredningen sendes på høring til fylkeskommunene, fylkesmennene, departementer, direktorater og Kommunenes Sentralforbund, og at konklusjonene i rapporten og synspunktene fra høringen drøftes i neste stortingsmelding om regional planlegging.

Arbeidsgruppen vil understreke at den viktigste oppfølgingen må skje i fylkene, men vil samtidig peke på ansvaret de sentrale myndighetene har for å legge til rette for og motivere til aktiv statlig deltakelse i fylkesplanleggingen. Nedenfor følger arbeidsgruppens anbefalinger om hvordan rapporten bør følges opp i form av fem foreslåtte tiltak. Gjennomføring av disse tiltakene forutsetter en bred og engasjert innsats fra flere departementer, fylkeskommunene, KS m.v, med Miljøverndepartementet som ansvarlig for koordinering og framdrift.

Tiltak 1 Formidlingsopplegg på fylkes- og landsdelsnivå

Formidling av arbeidsgruppens anbefalinger bør igangsettes raskt. Det er viktig å nå bredt ut og at det skjer en fordyping i de enkelte fylkene. En må være bevisst at administrasjon og politikere er to ulike målgrupper som krever tilpassing av formidlingsoppleggene. Overfor politikere må det legges mer vekt på hvorfor fylkesplanleggingen er viktig, mens det overfor administrasjonen må legge mer vekt på hvordan fylkesplanleggingen best kan drives.

Miljøverndepartementet bør bidra aktivt til at rapporten tas opp til diskusjon i hvert enkelt fylke i fellesskap mellom fylkeskommunen, fylkesmannen, øvrige regionale statlige etater og Kommunenes Sentralforbund. Noen fylker vil ønske å starte en slik dialog umiddelbart, andre vil vente til oppstart av neste hovedrullering av fylkesplanene slik at en kan prøve ut eventuelle nye samarbeidsmåter. Miljøverndepartementet bør etter forespørsel delta på møter hvor utredningens konklusjoner og anbefalinger drøftes i lys av den fylkesplanprosess som skal startes.

For å makte et slikt formidlingsopplegg vil arbeidsgruppen foreslå at Miljøverndepartementet etablerer et særskilt arbeidslag som kan stå for faglig og praktisk tilrettelegging i samarbeid med fylkene. Et slikt lag bør bygges opp med personer som både representerer den reflekterte praktiker og den praksisinteresserte teoretiker. Disse må kjenne feltet godt og ha egne erfaringer på området. Videre må laget ha prosesskompetanse, kontaktnettverk i fylkene og god forvaltningsinnsikt. Et slikt team i kombinasjon med representanter fra departementene bør sammen kunne tilby et regionalt tilpasset opplegg, mer eller mindre skreddersydd til det enkelte fylke. Opplegget stiller store krav til forarbeid så vel fra fylkeskommunen som statlige etatene i fylket. Ideelt sett bør lagets tjenester kunne tilbys allerede fra høsten 1996.

Det bør i tillegg holdes regionale konferanser som bl.a. tar opp til debatt samarbeidsformer i fylkesplanleggingen. Det kan eventuelt bygges på landsdelssamarbeidet som er etablert (tre konferanser). Videre bør det samarbeides med formidlingsapparatet til Kommunenes Sentralforbund.

Tiltak 2 Database for erfaringsutveksling

Interessen for fylkesplanlegging er stigende. Oppmerksomheten rundt regional planlegging er økende ikke bare i Norge, men også i de fleste land i Europa. Det er også en tydelig vilje i de fleste fylker til å utvikle bedre fylkesplanprosesser. Det vil derfor være behov for løpende erfaringsutveksling og muligheter til raskt å lære av andres erfaringer.

Det foreligger mye praktiske erfaringer såvel sentralt som i fylkene både når det gjelder organisering av samarbeid, arbeidsformer i planleggingen, konkretisering av tema o.s.v. som burde formidles til de regionale aktørene som arbeider med fylkesplanlegging enten som politikere eller som planleggere. Erfaringsstoffet av konkret og praktisk art bør bearbeides og systematiseres.

Arbeidsgruppen vil foreslå at det lages en database for dokumentasjon av fylkesplanleggingen. Databasen gjøres tilgjengelig for fylkeskommuner og andre aktører på fylkesnivå. Det bør vurderes om informasjonsbasen IDUN, tilknyttet Statens regionale informasjonsnett (SRI), kan benyttes til utveksling av statsetatenes erfaringer når det gjelder fylkesplanleggingen. Databasens tilknytning må også vurderes i sammenheng med Utviklingsprogram for IT i kommunesektoren (samarbeid mellom KS, Statskonsult m.fl.). Koplet til arbeidet med erfaringsdatabase bør det holdes konferanser for erfaringsutveksling og verksteder på bestemte tema.

I forbindelse med utviklingen av opplegg for erfaringsutveksling bør fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statlige etater vurdere hvordan erfaringer fra andre samarbeidsarenaer kan brukes og videreutvikles i fylkesplanleggingen. Slike erfaringer kan bl.a. hentes fra frifylkesforsøkene, Mål-6 arbeidet i forkant av EU-avstemningen og Interregarbeidet.

Arbeidsgruppen vil foreslå at opplegget av en slik database for erfaringsutveksling utredes nærmere så raskt som mulig, med sikte på at den kan være tilgjengelig i løpet av 1997.

Tiltak 3 Stimulere til forsøks- og utviklingsprosjekter

Departementene bør stimulere fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statlige etater til å vurdere muligheten for bruk av forsøksloven i forbindelse med fylkesplanleggingen. Dette kan f.eks. være aktuelt dersom en kommer fram til at eksisterende forvaltningsordninger eller lovverk setter unødige grenser for god samordnet planlegging eller oppfølging av planleggingen.

Arbeidsgruppen vil spesielt anbefale at det inviteres til forsøks- og utviklingsprosjekter med siktemål å utvikle bedre grep om oppfølging og gjennomføring av fylkesplanen.Men mer generelle forsøk som går på prosess og form vil også være aktuelle. Fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statlige etater bør legge stor vekt på å utvikle forpliktende rapporteringsrutiner som kan tilfredsstille både behov knyttet til oppfølging av fylkesplanene og etatenes egne behov for rapportering på sitt ansvarsområde.

Fylkesplanen isolert sett er ikke virkemiddel for gjennomføring. Arbeidsgruppen mener derfor at det er viktig å tenke kopling av andre virkemidler til fylkesplanen. Det kan dreie seg om organisatoriske, økonomiske eller andre typer virkemidler. Fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statlige etater bør vurdere utvikling av forpliktende utviklingskontrakter, partnerskapsmodeller o.l. i forbindelse med oppfølging av fylkesplaner, der en etablerer egne prosjekt med felles økonomi. Sentrale myndigheter bør også vurdere nærmere hvordan fylkesplanlegging etter gitte kriterier kan utløse ressurser, f.eks. etter mønster fra EUs krav om samordnede planer og forpliktende partnerskap for utløsning av midler fra regionalfondene.

Tiltak 4 Dialog med sektordepartement om sektorens deltakelse i fylkesplanleggingen

Arbeidsgruppen vil anbefale at rapporten drøftes enkeltvis med myndigheter med ansvar for særskilte nøkkelområder, som bl.a. samferdsel, miljø, næringsutvikling. Deltakelse på slike møter må omfatte departement, direktorat, regional statlig etat, fylkesmann og fylkeskommune.

Arbeidsgruppen vil understreke behovet for at departement og direktorat med underliggende etater i fylkene legger til rette for gode regionale tilpasninger av den nasjonale politikken gjennom fylkesplanleggingen på sine ansvarsområder. Dette må innebære at regelverk og retningslinjer gir rom for regionale tilpasninger, og en klargjøring av hvilke spørsmål som bør ses i sammenheng med andre tema og eventuelt underlegges politisk prioritering fra fylkestinget. Arbeidsgruppen ser det som en utfordring å få til regional tilpasning av den nasjonale politikken som samtidig fremmer sektorenes egne mål, dvs at sektoren ser en egenytte i fylkesplanleggingen.

Tiltak 5 Rundskriv om fylkesmannens og regionale statsetaters rolle og ansvar

Arbeidsgruppen vil foreslå at det utarbeides et eget rundskriv med fokus på fylkesmannens særskilte ansvar og regionale statlige etaters ansvar for å delta i utarbeiding og gjennomføring av fylkesplanleggingen. Et slikt rundskriv må også klargjøre hvordan fylkesplanleggingen skal legges til grunn for etatenes virksomhet i fylkene. Rundskrivet bør kort og poengtert formidle erfaringer og konklusjoner til alle fylkeskommuner, fylkesmenn og statlige regionale myndigheter på fylkesnivå. Rundskrivet må komme i tillegg til og samordnes med det ordinære rundskrivet om nasjonale mål og interesser i fylkes og Ð kommuneplanleggingen fra Miljøverndepartementet som utarbeides hvert fjerde år på grunnlag av stortingsmeldingen om regional planlegging. Rundskrivet må forankres i Stortingets behandling og klareres i regjeringen. Dette vil først kunne skje høsten 1997.

Trykte vedlegg

MILJØVERNDEPARTEMENTETS OPPFØLGING AV ARBEIDSGRUPPENS ANBEFALINGER

Utrykte vedlegg

Som egne hefter foreligger:

Resultatene fra spørreskjemaundersøkelse og intervjuer høsten 1995
De fullstendige høringsuttalelsene, pr. 15.10.96

Disse fås ved henvendelse til Miljøverndepartementet, Avdeling for regional planlegging, areal- og kartpolitikk.

A. Høringsuttalelser til "Sammen om fylkesplanleggingen"
Sammendrag og konklusjoner

Med unntak av fire fylkeskommuner, to fylkesmenn og fire departementer avga regionale og sentrale myndigheter sine uttalelser til rapporten i løpet av sommeren 1996. De fleste er basert på arbeidsgruppens beskrivelse av fylkesplanleggingen og forslag om forbedringstiltak. Samlet utgjør uttalelsene ca 200 sider. Nedenfor presenteres derfor bare de mest sentrale fellestrekk og konklusjoner.

Arbeidsgruppen formulerer sine anbefalinger i tilknytning til fire faser i fylkesplanprosessen, og oppfølging av disse gjennom fem tiltak. Naturlig nok er det visse ulikheter mellom kommentarene fra fylkeskommunene, statsetatene og departementene, men i det alt vesentlige er oppfatningene om fylkesplanen og samarbeidet i planprosessen sammenfallende.

Miljøverndepartementet vil peke på følgende hovedmønster:

Fase 1 - Oppstart

Det var stor enighet om at en av fylkesmannens viktigste oppgaver i planleggingen er presisering og formidling av nasjonale målsettinger og regjeringens politikk.
Det er ønskelig at erfaringer fra foregående planrullering og -periode kan nyttiggjøres, og systematisk overføring av egne og andres tidligere erfaringer bør kreves i hovedrulleringen.
Forslaget om en åpningskonferanse med bred deltagelse som start på hovedrullering av fylkesplanen fikk tilslutning.

Fase 2 - Planprosessen

Fylkesmannen og regionale statsetater er innforstått med sin plikt til å medvirke i planprosessen.
Hovedansvaret for planprosessen skal utvetydig ligge hos fylkeskommunen.
Fylkesmannens samordningsrolle for de statlige sektorene aksepteres fullt ut, men denne samordningen må ikke forhindre at ulike synsmåter mellom sektorene blir kommunisert inn i planprosessen.

Fase 3 - Gjennomføring og oppfølging

Det må arbeides for å styrke eierforholdet til fylkesplanen. Viktigst for å oppnå dette er engasjement og deltagelse i planprosessen.
Etatsjefsmøter (for statsetatene) under ledelse av fylkesmannen for å drøfte statlige interesser i fylkesplanleggingen fikk tilslutning.
Økonomiske virkemidler må knyttes til fylkesplanen.

Fase 4 - Resultatkartlegging og etterprøving

Det var stor tilslutning til å utvikle system for resultatmåling og etterprøving av fylkesplanen.

I tilknytning til de fem forslagene til tiltak som arbeidsgruppen foreslår, har høringsinstansene lagt vekt på følgende:

Tiltak 1 -Et særskilt arbeidslag for faglig og praktisk tilrettelegging og formidling av arbeidsgruppens anbefalinger.

Regionalt var det klare meninger om at Miljøverndepartementet i sin virksomhetsplan for denne formidlingen måtte legge avgjørende vekt på fylkenes behov, slik de oppfattes i hvert enkelt fylke. Det ble således uttrykt skepsis til forslaget om et særskilt arbeidslag for å styrke dette formidlingsarbeidet.

Tiltak 2 - Database for erfaringsutveksling.

Tiltaket fikk ikke særlig oppslutning, idet høringsinstansene mente at den viktigste forutsetningen for vellykkede prosesser var å bygge på egne erfaringer, tradisjoner og relasjoner. Disse varierer mye, og overføringsverdien fra andre er begrenset. Det er ikke er tilgang på andres erfaringer som mangler, men vanskene ligger i å finne fram til de erfaringer som kan virke godt i det enkelte fylket. Fra mange blir det sagt at det er krevende nok bare å utnytte erfaringene fra eget fylke.

Tiltak 3 - Forsøks- og utviklingsprosjekter.

Tiltaket fikk meget stor tilslutning. Høringene inneholder enkelte ideer som kan ses i denne sammenhengen.

Tiltak 4 - Dialog med sektordepartement om sektorens deltakelse i fylkesplanleggingen.

Dette forslaget fikk stor tilslutning, både fra regionalt og sentralt hold.

Tiltak 5 - Rundskriv om fylkesmannens og regionale statsetaters rolle og ansvar.

Forslaget fikk bred støtte. Det ble påpekt at dette er viktige spørsmål også for andre deltagere enn fylkesmannen og statsetatene.

En rekke av høringsinstansene presiserte sin rolleforståelse. Det var stor enighet om at spilleregler for samhandling må få stor oppmerksomhet.

Særskilt markering av kommunenes rolle i fylkesplanleggingen

Et stort antall av høringsinstansene påpekte at kommunenes plass i fylkesplansammenheng ikke var berørt rapporten. Uten god medvirkning fra kommunene, og sammenheng med den kommunale planleggingen, vil fylkesplanene ikke oppfylle sin samordningsfunksjon. Forholdet til kommunene var ikke omfattet av arbeidsgruppens mandat. Miljøverndepartementet har imidlertid tatt dette aspektet med i sitt videre arbeid.

B. Behandling i St.meld. nr. 29 (1996-97)

I arbeidsgruppens rapport om den videre oppfølgingen foreslås det at "konklusjonene i rapporten og synspunktene fra høringen drøftes i neste stortingsmelding om regional planlegging". St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk ble behandlet i Stortinget våren 1997. Se Innst. S. nr. 219 (1996-97) fra energi- og miljøkomiteen.

Denne meldingen og St.meld. nr. 31 (1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken, som Kommunal- og arbeidsdepartementet la fram samtidig, markerer at fylkeskommunenes regionale utviklingsrolle skal bli viktigere, og at fylkesplanleggingen styrkes som politisk styringsredskap for å medvirke til dette.

St. meld. nr. 29 (1996-97), kap. 3.4 Videre utvikling av fylkesplanleggingen er regjeringens plattform for arbeidet framover:

"Regjeringen vil særlig legge vekt på følgende punkter for å styrke fylkesplanleggingen som redskap for å ivareta fylkeskommunens regionalpolitiske rolle, i nært samarbeid med regionale statlige myndigheter og kommunene i fylket:

Samarbeid om gjennomføring og oppfølging av fylkesplanen må styrkes gjennom forpliktende kopling av virkemidler fra flere sektorer og fra staten, fylkeskommune og kommunene, bygd på en felles forståelse av nytten av slik planlegging. Fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrige regionale statsetater bør prøve utviklingskontrakter, partnerskapsmodeller o.l. i forbindelse med oppfølging av fylkesplaner, jf. også Kommunal- og arbeidsdepartementets opplegg for bruk av regionale utviklingsprogram for fordeling av regionalpolitiske virkemidler. Det bør stimuleres til forsøks- og utviklingsprosjekter i fylkene på dette feltet. En sterkere og mer forpliktende medvirkning fra statlige etater, basert på nytte av planarbeidet for egen sektor vil styrke og effektivisere den regionale samordningen. Det vil også styrke statens eierskap til fylkesplanleggingen og dermed styrke fylkesplanleggingen samlet sett. Planleggings- og samordningsdepartementet vil sammen med Miljøverndepartementet spille en viktig rolle i dette arbeidet.

Kommunenes bruk av, og eierskap til, fylkesplanleggingen må styrkes. Miljøverndepartementet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund startet et utviklingsprosjekt om kommunene og fylkesplanleggingen. Hensikten med prosjektet er å få frem eksempler, metoder og organisatoriske modeller for hvordan kommunene og fylkeskommunene bl.a. kan:

prioritere felles innsatsområder, og skape sammenheng i kommune- og fylkesplanleggingen
synliggjøre samlet politisk ansvar for fylkets befolkning, næringsliv, natur og miljø, og klargjøre hvordan statens virksomhet regionalt og sentralt blir berørt
forhandle om gjennomføring og bruk av ulike typer virkemidler og nedfelle avtaler i et samhandlingsprogram som grunnlag for videre sektorplanlegging, virksomhetsplanlegging og virkemiddelbruk.

Departement og direktorater med underliggende etater i fylkene må på sine ansvarsområder legge til rette for at det kan skje gode regionale tilpasninger av den nasjonale politikken gjennom fylkesplanleggingen. Miljøverndepartementet bør i samarbeid med Planleggings- og samordningsdepartementet bidra til at det enkelte departement på sine områder gjennom opplegg for virksomhetsplanlegging for sektoren, tildelingsbrev til underliggende etater m.v., gir rom for regionale tilpasninger når det gjelder utforming og gjennomføring av sektorpolitikken. Det bør klargjøres hvilke spørsmål som bør sees i sammenheng med andre tema og eventuelt underlegges politisk prioritering fra fylkestinget. Dette er avgjørende for at samarbeidet mellom fylkeskommune, regionale statlige etater og kommunene i fylkesplanleggingen skal kunne lykkes.

Fylkesplanleggingen skal i følge plan- og bygningsloven fastsette retningslinjer for bruken av arealer og naturressurser i fylket i spørsmål som går over grensene for en kommune. Det understrekes at fylkeskommunene i dialog med kommunene må bruke fylkesplanleggingen aktivt for å fremme et ønsket utbyggingsmønster og en god regional infrastruktur, og at kommunene må tilpasse sine arealplaner til regionale retningslinjer gitt gjennom fylkesplanleggingen. Men også andre utfordringer i fylket, f.eks knyttet til næringsutvikling og lokaliseringspolitikk, bevaring av verdifulle jordbruksarealer, kulturtiltak og helsefremmende tiltak stiller krav til regional planlegging og styring over kommunegrensene. Fylkeskommunen må ta et klarere ansvar for dette, legge de nødvendige føringer for regional utvikling og følge dette aktivt opp.

Den sentrale behandlingen av fylkesplaner og fylkesdelplaner bør legges om. En større del av sentrale myndigheters innsats bør nyttes til avklaring av nasjonale mål og interesser i forkant av planprosessen, og til dialog og forhandlinger underveis. Etterfølgende godkjenningsbehandling bør konsentreres om:

å ta stilling til mål og prioriteringer i fylkespolitikken, og spesielt om nasjonale mål og interesser er tilfredsstillende ivaretatt
å ta stilling til fordeling av oppfølgingsansvar mellom fylkeskommunen, berørte statsorganer og kommunene i gjennomføringen av fylkesplaner
å ta stilling til prinsipper og rammer for bruken av statens virkemidler."

C. Status for utviklingsarbeidet

oktober 1997

Høsten 1996 opprettet Miljøverndepartementet to ettårige engasjementer (rådgiverne Moflag og Sørlie) for å følge opp arbeidsgruppens forslag. Nedenfor gjengis meget kortfattet status for arbeidet i tilknytning til arbeidsgruppens forslag til tiltak.

Tiltak 1 - Et arbeidslag for formidling og tilrettelegging

Som nevnt foran ga høringsinstansene uttrykk for en viss skepsis til dette forslaget.

Departementet valgte derfor ikke å arrangere egne møter for denne formidlingsoppgaven, men heller delta i, og innpasse formidlingen i de ulike arrangementer som planprosessene i fylkene medførte. De engasjerte rådgiverne, øvrige medarbeidere i planavdelingen og representanter fra andre departementer har etter invitasjon fra det enkelte fylket deltatt på møter og konferanser for å formidle konklusjoner og anbefalinger i arbeidsgruppens rapport.

Tiltak 2 - Database for erfaringsutveksling

I stedet for å utvikle en database, som høringsinstansene var skeptiske til, har Miljøverndepartementet øket sin innsats for at fylkene selv skulle kunne utnytte andres erfaringer. Kontaktmøtene med fylkesplanansvarlige i fylkene har vært intensivert, og delvis arrangert i samarbeid med fylkeskommunenes utviklingssjefer sitt eget nettverk.

Tiltak 3 - Forsøks- og utviklingsprosjekter spesielt med sikte på å utvikle bedre oppfølging og gjennomføring av fylkesplanen

Søkningen etter prosjekter i denne kategorien ga som resultat at sju fylker fremmet til sammen ni prosjektideer. Nesten alle var tidlige skisser til prosjektopplegg. Derfor har det vært vanskelig å finne de rette tiltakene som kunne bringe fylkesplanens målsettinger og handlingsprogram direkte over i konkret gjennomføringsaktivitet.

Miljøverndepartementet vurderer om det skal gis økonomisk støtte til ett eller flere av disse prosjektene. Samtidig vil departementet i samarbeid med fylkeskommunene vurdere andre arbeidslinjer med sikte på å utvikle oppfølging og gjennomføring av fylkesplanen.

Tiltak 4 - Dialog med sektordepartement om deltakelse i fylkesplanleggingen

Miljøverndepartementet er sammen med øvrige departementer nå i gang med en viktig omlegging av arbeidet med fylkesplanene. Departementenes deltagelse vil bli dreid fra godkjenningsbehandlingen til innspill i forkant og medvirkning underveis i planprosessen. Endringene vil gjøre fylkesplanleggingen til et bedre redskap i politisk sammenheng, bl.a. gjennom dialog og forhandlinger mellom fylkeskommune og staten om regional tilpasning av statlig politikk og anvendelsen av statlige virkemidler. Dette blir nå konkretisert i to nye rundskriv:

Nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen framover
Arbeidet med fylkesplanene for fylkestingsperioden 2000-03. Retningslinjer for statens rolle og oppgaver.

Tiltak 5 - Rundskriv om fylkesmannens og regionale statsetaters rolle og ansvar

Dette forslaget følges opp gjennom rundskrivet "Arbeidet med fylkesplanene for perioden 2000-03. Retningslinjer for statens rolle og oppgaver", som nå er under arbeid. Hensikten med rundskrivet er å klargjøre og formidle de retningslinjene som regjering og Stortinget har gitt i St.meld. nr. 29 (1996-97) og Innst. S. nr. 219 (1996-97) for fylkesplanleggingen framover når det gjelder ansvars- og rollefordeling i planprosessen. Det legges særlig vekt på prinsippene for en politisk samhandlingsprosess mellom sentralt og regionalt nivå:

Regjeringen stiller opp de nasjonale utfordringene
Fylkene utvikler gode, regionale helhetsløsninger
Regjeringen tar stilling til fylkenes forslag til løsninger
Fylkene gjennomfører planen og rapporterer resultatene

Under B presenteres en modell for hvordan fylkeskommunen kan organisere dialog og forhandlinger med statlige organer, og legge forholdene til rette for en ryddig, politisk behandlings- og vedtaksprosess.

Under C varsles en omlegging av regjeringens godkjenningsbehandling, som heretter skal konsentreres om:

mål og prioriteringer i fylkespolitikken, spesielt om nasjonale mål og interesser er tilfredsstillende ivaretatt
fordeling av ansvar for oppfølgingen mellom fylkeskommunen, berørte statsorganer og kommunene i gjennomføringen av fylkesplanen
prinsipper og rammer for hvordan statens virkemidler skal organiseres og brukes.

Annet utviklingsarbeid - enkeltprosjekter

Kommunene og fylkesplanleggingen

Dette er et toårig utviklingsprosjekt i samarbeid mellom Kommunenes Sentralforbund, Kommunal og arbeidsdepartementet, Planleggings- og samordningsdepartementet og Miljøverndepartementet. Prosjektet er satt i gang på bakgrunn av bl.a. høringsuttalelsene til "Sammen om fylkesplanleggingen" (se s. 21). Hensikten er å klargjøre hvordan kommunenes interesser, muligheter og medvirkning kan ivaretas i fylkesplanleggingen.

Videre arbeid med fylkesdelplaner

Det er behov for å videreutvikle fylkesplanleggingen metodisk og organisatorisk som redskap for å:

1. Samordne arealbruk og fysisk infrastruktur.

Dette gjelder bl.a.

strategiske areal- og transportplaner i by- og tettstedsområder
linjeføringer for veg, bane, energiforsyning m.v.
planer for bruk og vern av sammenhengende naturområder i fjellet og langs kysten.

Her finnes det også mange eksempler og erfaringer internasjonalt som man kan hente impulser fra.

2. Samordne og kople ulike sektorers virksomhet og virkemiddelbruk inn mot felles mål.

Aktuelle områder er næringsutvikling, kultur, forebyggende arbeid innen helse o.l. Kommunal- og arbeidsdepartementets opplegg for de regionale utviklingsprogrammene er en modell man trolig kan bygge videre på, og anvende også i andre sammenhenger.

Næringsplanlegging og næringsplanprosesser

Nærings- og handelsdepartementet , Kommunal- og arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet har satt i gang en felles utredning om næringsplanlegging og næringsplanprosesser. Nærings- og handelsdepartementet har prosjektansvaret.

Hensikten er å finne fram til forbedringsmuligheter knyttet til næringslivets egen medvirkning i offentlig tilrettelegging for næringsutvikling.

Samferdsel og infrastruktur på Østlandet

Kontaktutvalget for fylkeskommunene på Østlandet har tatt initiativ til et prosjekt for å komme fram til felles mål og retningslinjer for infrastrukturutviklingen på Østlandet. Dette kan danne utgangspunkt for dialog og forhandling med statlige myndigheter om rullering av planene i samferdselssektoren. Miljøverndepartementet har særlig interesse av å studere hvordan prosess og planutvikling på landsdelsnivå kan gjennomføres i regi av fylkeskommunene selv. Prosjektet vil eventuelt også koples til Interreg IIC-prosjekter i Østersjø-samarbeidet.

Lagt inn 13 februar 1998 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen